АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ул. Якубовича, д.4, Санкт-Петербург, 190121

http://fasszo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

07 апреля 2025 года

Дело №

А56-21261/2024

Резолютивная часть постановления объявлена 25 марта 2025 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 апреля 2025 года.

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Сергеевой И.В., судей Захаровой М.В.,         Сапоткиной Т.И.,

при участии предпринимателя ФИО1 (паспорт) и его представителя ФИО2 (доверенность от 02.06.2016), от акционерного общества «Индустриальный парк «Голубика» генерального директора ФИО3 (протокол от 17.02.2025 об итогах голосования на общем собрании акционеров), ФИО4 (доверенность от 24.03.2025), от акционерного общества «Индустриальный парк «Екатерининский» генерального директора ФИО5 (протокол от 08.12.2023 об итогах голосования на общем собрании акционеров), ФИО4 (доверенность от 24.03.2025), от администрации муниципального образования Гатчинский муниципальный округ Ленинградской области ФИО6 (доверенность от 09.01.2025), от Комитета градостроительной политики Ленинградской области ФИО7 (доверенность от 27.12.2024),  

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Комитета градостроительной политики Ленинградской области и администрации муниципального образования Гатчинский муниципальный округ Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.07.2024 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2024 по делу № А56-21261/2024,

у с т а н о в и л:

Глава крестьянского (фермерского) хозяйства ФИО1, ОГРНИП 

<

***>, ИНН 

<

***>, акционерное общество «Индустриальный парк «Голубика», адрес: 196006, Санкт-Петербург, Цветочная ул., д. 25, лит. Ж, пом. 20-Н, эт. 4, оф. 408, р.м. 3, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее – Общество), и акционерное общество «Индустриальный парк «Екатерининский», адрес: 187021, Ленинградская обл., Тосненский муниципальный р-н, г.п. Федоровское, Солнечная 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее – Компания), обратились в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области к администрации муниципального образования Гатчинский муниципальный район Ленинградской области, адрес: 188300, 

<

...> зд. 44, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее – Администрация района), со следующими требованиями (с учетом уточнения, принятого судом):

- признать незаконным бездействие (решение) Администрации района об уклонении (отказе) от заключения с ФИО1, Обществом, Компанией договоров о комплексном развитии территории (письма от 16.02.2024                № ИСХ-ЮР-1188/2024, от 19.02.2024 № ИСХ-ЮР-1224/2024; от 19.02.2024        № ИСХ-ЮР-1213/2024 соответственно);

- заключить с главой крестьянского (фермерского) хозяйства     ФИО1 договор о комплексном развитии территории на условиях проекта договора от 18.01.2024 № 20240118/01 в редакции ФИО1 с принятием пункта 2.2.1 в редакции протокола разногласий;

- заключить с Обществом договор о комплексном развитии территории на условиях проекта договора от 18.01.2024 № 20240118/03 в редакции Общества с принятием пункта 2.2.1 в редакции протокола разногласий и исключением из пункта 3.1.5 договора вида разрешенного использования земельных участков «зоны застройки среднеэтажными жилыми домами (ТЖ.3)»;

-  заключить с Компанией договор о комплексном развитии территории на условиях проекта договора от 18.01.2024 № 20240118/02 в редакции Компании с принятием пункта 2.2.1 в редакции протокола разногласий.      

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Комитет градостроительной политики Ленинградской области, адрес: 190195, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 26, лит. И, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее – Комитет). 

Решением от 05.07.2024 на Администрацию района возложена обязанность заключить с каждым из истцов договор о комплексном развитии территории на условиях представленных проектов договоров с определением редакции спорных условий договоров. 

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2024 данное решение изменено путем дополнения резолютивной части решения текстами приложений № 1, 2, 3 к каждому из договоров.

Комитет в кассационной жалобе просит отменить названные судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, и отказать в удовлетворении требований в полном объеме. По мнению подателя жалобы, комплексное развитие территории по инициативе правообладателей земельных участков может быть осуществлено только в границах уже установленной правилами землепользования и застройки территории, предполагаемой к комплексному развитию; заявителям должно было быть отказано в заключении с ними договоров комплексного развития территории, поскольку они не являются правообладателями земельных участков, включенных в границы территории для комплексного развития; договоры не содержат всех существенных условий, предусмотренных статьей 70 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ); Администрация района не является надлежащим ответчиком по заявленным требованиям; законом не предусмотрена обязанность органа местного самоуправления заключить с правообладателем договор комплексного развития территории; заключение такого договора в отношении сельскохозяйственных угодий противоречит положениям статей 78, 79 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ).       

С кассационной жалобой на те же судебные акты обратилась администрация муниципального образования Гатчинский муниципальный округ Ленинградской области (далее – Администрация округа) как правопреемник Администрации района. Администрация округа в кассационной жалобе также   просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, и отказать в удовлетворении требований в полном объеме. По мнению подателя жалобы, для осуществления комплексного развития на принадлежащих истцам участках необходимо их включение в границы населенного пункта, что возможно только с одобрения Правительства Ленинградской области (далее – Правительство); договор комплексного развития территории может быть заключен с правообладателями участков в границах территории, предназначенной для комплексного развития; суды не определили все существенные условия договора о комплексном развитии территории; законом не предусмотрена обязанность органа местного самоуправления заключить с правообладателем по его инициативе договор о комплексном развитии территории; документами территориального планирования муниципального образования не предусмотрено комплексное развитие территории на земельных участках истцов; комплексная застройка участков истцов, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения, противоречит целям использования участков; в связи с созданием в соответствии с Областным законом Ленинградской области от 02.05.2024 № 50-оз (далее – Областной закон           № 50-оз) муниципального образования - муниципального округа путем объединения входивших в Гатчинский муниципальный район поселений не представляется возможным внести изменения в генеральный план и (или) правила землепользования и застройки Веревского сельского поселения.           

ФИО1 в отзыве на кассационные жалобы просит оставить их без удовлетворения, считая выводы судов правильными.

В судебном заседании до начала рассмотрения кассационных жалоб по существу представитель Администрации округа заявил ходатайство о замене Администрации района в порядке процессуального правопреемства на Администрацию округа. 

Предприниматель ФИО1 и его представитель, а также представители иных участвующих в деле лиц не возражали против проведения процессуального правопреемства.

Суд кассационной инстанции, установив, что Администрация округа, зарегистрированная по сведениям Единого государственного реестра юридических лиц 21.11.2024, создана во исполнение Областного закона № 50-оз и в силу названного Закона органы местного самоуправления Гатчинского муниципального округа в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления объединяющихся муниципальных образований (поселений) и Гатчинского муниципального района, определил провести в соответствии со статьей 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) процессуальное правопреемство и заменить Администрацию района на Администрацию округа, адрес: 188300, Ленинградская обл., Гатчинский муниципальный р-н, г.п. Гатчина, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>.       

 По существу спора представители Комитета и Администрации округа поддержали кассационные жалобы своих доверителей, подтвердив приведенные в жалобах доводы, а также поддержали позиции друг друга. Предприниматель ФИО1 и его представитель, а также представители Общества и Компании против удовлетворения жалоб возражали по мотивам, изложенным в отзыве ФИО1

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке. 

Как следует из материалов дела, ФИО1 на праве частной собственности принадлежит земельный участок площадью 664 201 кв. м с кадастровым номером 47:23:0259004:712, расположенный по адресу: Ленинградская обл., Гатчинский муниципальный р-н, Веревское с.п., массив  «Романовка», участок 1, относящийся к землям сельскохозяйственного назначения, с разрешенным использованием - для сельскохозяйственного производства.

На данном земельном участке расположено нежилое здание - дом фермера площадью 36 кв. м с кадастровым номером 47:23:0259004:824, также принадлежащий ФИО1 на праве собственности. Иные объекты капитального строительства, в том числе объекты недвижимости, находящиеся в государственной (муниципальной) собственности, на земельном участке отсутствуют. 

Общество и Компания являются собственниками расположенных в кадастровом квартале 47:23:0259004 земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения, с видом разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства. На принадлежащих Обществу и Компании земельных участках отсутствуют объекты капитального строительства, в том числе объекты, находящиеся в государственной (муниципальной) собственности. 

ФИО1, Общество и Компания обратились в Администрацию района с заявлениями от 18.01.2024 о заключении с каждым из них договора комплексного развития территории в соответствии с прилагаемыми проектами договоров на основании Порядка заключения договоров о комплексном развитии территории, заключаемых органами местного самоуправления с правообладателями земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, утвержденного постановлением Правительства от 20.04.2021 № 211 (далее – Порядок № 211). 

Администрация района письмами от 16.02.2024 № ИСХ-ЮР-1188/2024, от 19.02.2024 № ИСХ-ЮР-1224/2024 и от 19.02.2024 № ИСХ-ЮР-1213/2024 сообщила предпринимателю ФИО1, Обществу и Компании соответственно о том, что не принимает решение о заключении договора, и о направлении вместе с тем протоколов разногласий к проектам договоров. При этом Администрация района указала, что для реализации решения о застройке участков потребуется их перевод из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов, однако включение участков из земель сельскохозяйственного назначения в границы населенных пунктов подлежит согласованию с Правительством (далее – Правительство); предлагаемый вариант развития территории должен быть одобрен Правительством; до заключения договора комплексного развития территории необходимо в документах территориального планирования и градостроительного зонирования установить границы территории комплексного развития.    

Предприниматель ФИО1, Общество и Компания, ссылаясь на необоснованное уклонение Администрации района от заключения договора с каждым из истцов, обратились в арбитражный суд с настоящим иском. 

Суды удовлетворили исковые требования, посчитав, что в случае заключения договора комплексного развития территории по инициативе правообладателя не требуется принятия решения о комплексном развитии территории, а соответствующие изменения в генеральный план поселения и правила землепользования и застройки поселения в части установления границ территории, подлежащей комплексному развитию, могут быть внесены в соответствии с частью 2.1 статьи 24, частью 3.4 статьи 33 ГрК РФ в процессе реализации договора о комплексном развитии территории. 

Между тем суды не учли следующее.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 ГрК РФ градостроительная деятельность – это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства.  

Согласно пункту 34 той же статьи комплексное развитие территорий – совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и направленных на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности и территорий общего пользования поселений, муниципальных округов, городских округов. 

Исходя из статьи 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных образований в области градостроительной деятельности относятся подготовка и утверждение документов территориального планирования соответствующего муниципального образования; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, правил землепользования и застройки соответствующего муниципального образования; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных названным Кодексом.

Согласно статье 18 ГрК РФ к документам территориального планирования муниципальных образований относятся схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений, городских округов,  муниципальных округов. Установление или изменение границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, муниципального округа, городского округа, осуществляется в границах таких поселения, муниципального округа, городского округа (часть 5 этой статьи).

Реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования; принятия в установленном порядке решений, в частности, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую; создания объектов федерального значения, регионального значения, местного значения на основании документации по планировке территории (статья 26 ГрК РФ).  

Исходя из статьи 30 ГрК РФ в целях создания условий для устойчивого развития территории муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия разрабатываются правила землепользования и застройки, представляющие собой согласно пункту 8 статьи 1 ГрК РФ документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами уполномоченного органа и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования, на которой в обязательном порядке устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление комплексного развития территории. В отношении таких территорий заключается один или несколько договоров о комплексном развитии территории (часть 5.1 статьи 30 ГрК РФ).

Механизм комплексного развития территории реализуется в соответствии с положениями главы 10 ГрК РФ.

Статьей 65 ГрК РФ предусмотрены следующие виды комплексного развития территории: комплексное развитие жилой застройки; комплексное развитие нежилой застройки; комплексное развитие незастроенной территории; комплексное развитие территории по инициативе правообладателей.             

В соответствии со статьей 66 ГрК РФ для осуществления комплексного развития территории уполномоченный орган принимает решение о комплексном развитии территории  

Договор о комплексном развитии территории заключается в целях реализации решения о комплексном развитии территории или по инициативе правообладателей (статья 68 ГрК РФ). 

Согласно части 1 статьи 70 ГрК РФ комплексное развитие территории по инициативе правообладателей осуществляется одним или несколькими правообладателями земельных участков и (или) объектов недвижимого имущества, расположенных в границах комплексного развития территории. 

Из совокупности приведенных положений ГрК РФ следует, что территория, в границах которой предполагается осуществление комплексного развития, определяется в градостроительных документах, утверждение которых относится к компетенции соответствующих органов публичной власти в рамках осуществления ими полномочий в области градостроительной деятельности. Заключение договора о комплексном развитии территории с правообладателем по его инициативе в отношении земельных участков в границах территории, не  определенной градостроительными документами как подлежащей комплексному развитию, по сути означает наделение правообладателя полномочиями по принятию градостроительного решения об установлении территории, в границах которой следует осуществлять комплексное развитие.  

Частью 5.1 статьи 30 ГрК РФ непосредственно предусмотрено, что договор о комплексном развитии территории заключается в отношении установленных на карте градостроительного зонирования территорий, в границах которых предусматривается осуществление комплексного развития территории. Частью 1 статьи 70 ГрК РФ также установлено, что комплексное развитие территории по инициативе правообладателей осуществляется одним или несколькими правообладателями земельных участков и (или) объектов недвижимого имущества, расположенных в границах комплексного развития территории. 

По смыслу положений статей 8, 30 и главы 10 ГрК РФ в случае заключения договора о комплексном развитии территории по инициативе правообладателя не требуется принятия решения о комплексном развитии территории, предусмотренного статьями 66, 67 ГрК РФ, но не исключается наличие градостроительного решения уполномоченного органа об определении территории, в границах которой предполагается осуществить комплексное развитие.

Как установлено судами и не оспаривается участвующими в деле лицами, принадлежащие истцам земельные участки относятся к землям сельскохозяйственного назначения, являются сельскохозяйственными угодьями.         

Согласно статье 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются, в частности, сельскохозяйственные угодья.

Сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (пункт 1 статьи 79 ЗК РФ). 

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 21.12.2004              № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 2 названной статьи. При этом перевод земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, в другую категорию земель осуществляется органами власти субъекта Российской Федерации (подпункт 4 пункта 1 статьи 8 ЗК РФ). 

Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности (пункт 1 статьи 8 ЗК РФ).

Сведения о границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, содержатся в генеральном плане поселения (статья 23 ГрК РФ). Таким образом, изменение границ населенных пунктов связано с изменением генерального плана поселения, проект которого в случае, если он предусматривает включение в границы населенного пункта земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, подлежит согласованию с высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации (подпункт 2 пункта 2 статьи 25 ГрК РФ). 

Обжалуемыми судебными актами на Администрацию района возложена обязанность заключить с истцами договоры о комплексном развитии территории в отношении земельных участков, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения, перевод которых в другую категорию земель зависит не только от действий органа местного самоуправления и использование которых в целях, указанных в договорах, противоречит назначению этих участков на момент заключения договоров. При этом вопрос о целесообразности сохранения категории земель сельскохозяйственного назначения в отношении участков истцов не входил в круг вопросов, подлежащих разрешению в настоящем деле.

Кроме того, суды, возлагая на Администрацию района обязанность заключить с истцами договоры и применяя к отношениям сторон статью 445 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), не установили, в соответствии с каким законом заключение с правообладателем договора о комплексном развитии территории является обязательным для органа местного самоуправления (статья 421 ГК РФ). Порядок № 211, утвержденный исполнительным органом субъекта Российской Федерации, не может рассматриваться в качестве такого закона и устанавливает лишь процедуру заключения договора.

При таких обстоятельствах у судов не имелось оснований для возложения на Администрацию района обязанности заключить с истцами договоры о комплексном развитии территорий и определения условий таких договоров. 

С учетом изложенного следует признать, что выводы судов об удовлетворении иска не соответствуют обстоятельствам спора и нормам права, в связи с чем обжалуемые судебные акты подлежат отмене.

Поскольку в данном случае все обстоятельства, необходимые для правильного разрешения спора, суды установили, однако неправильно применили к этим обстоятельствам нормы права, суд кассационной инстанции полномочен в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований.      

Учитывая изложенное, руководствуясь статьями 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.07.2024 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2024 по делу № А56-21261/2024 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Председательствующий

И.В. Сергеева

Судьи

М. В. Захарова

 Т.И. Сапоткина