АРБИТРАЖНЫЙ СУД ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ

Бульвар Гагарина, 70, Иркутск, 664025, тел. (3952)24-12-96; факс (3952) 24-15-99

дополнительное здание суда: ул. Дзержинского, 36А, Иркутск, 664011,

тел. (3952) 261-709; факс: (3952) 261-761

http://www.irkutsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

г. Иркутск                                                                                              Дело  №А19-10272/2018

15.04.2019 г.

Резолютивная часть решения объявлена  в судебном заседании  09.04.2019   года.

Решение  в полном объеме изготовлено   15.04.2019  года.                       

Арбитражный суд Иркутской области в составе судьи Дмитриенко Е.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Никитиной И.К., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению 

АКЦИОНЕРНОГО ОБЩЕСТВА «ДОРОЖНАЯ СЛУЖБА ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, место нахождения: 664007, 

<

...>)

к  КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОЙ ПАЛАТЕ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, место нахождения: 664027, 

<

...>)

о признании незаконными действия по проведению проверки, признании недействительным распоряжения от 25.04.2018г. № 36-П, предписание от 27.04.2018г. № 21/5-ПРП.

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО1 (доверенность от 21.03.2019 № 19/128 , паспорт); ФИО2 (доверенность от 21.03.2019 № 19/127, паспорт); ФИО3 (доверенность № 18/150 от 21.06.2018, паспорт);

от заинтересованного лица: ФИО4 (доверенность от 27.12.2018 № 01/27-03/1870 паспорт); ФИО5 (доверенность от 22.03.2019 № 01/27-14/496);

установил:

АКЦИОНЕРНОЕ ОБЩЕСТВО «ДОРОЖНАЯ СЛУЖБА ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ» (далее – ОА «Дорожная служба Иркутской области», Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о признании незаконными действия КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОЙ ПАЛАТЕ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ по проведению проверки АКЦИОНЕРНОГО ОБЩЕСТВА «ДОРОЖНАЯ СЛУЖБА ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ» по формированию и исполнению доходов и расходов, о признании недействительными распоряжение КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ от 25.04.2018г. № 36-П «О проведении контрольного мероприятия» и предписания КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ от 27.04.2018г. № 21/5-ПРП.

В судебном заседании представители заявителя поддержали заявленные требование по основаниям изложенным в заявлении и дополнениям к заявлению, заявили ходатайства об обращении с запросом о проверки конституционности пункта 3 части 3.1 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и привлечении в дело в качестве лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора Министерство имущественных отношений Иркутской области.

Представители Контрольно-счетной палаты заявленные требования оспорили  по доводам изложенным в отзыве и дополнениям к нему, на удовлетворении заваленных ходатайств возражали. 

 В судебном заседании 04.04.2019 в порядке ст. 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 11 час. 30 мин. 09.04.2019.

После перерыва судебное заседание продолжено в том же составе суда, при участии тех же представителей поддержавших все свои доводы и возражения.

Рассмотрев ходатайство о привлечении к участию в дело третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора – Министерство имущественных отношений Иркутской области, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса РФ третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Они могут быть привлечены к участию в деле также по ходатайству стороны или по инициативе суда. 

Основанием для обращения заявителя в суд с заявлением является оспаривание действий КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОЙ ПАЛАТЕ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ по проведению проверки ОА «Дорожная служба Иркутской области» по формированию и исполнению доходов и расходов, распоряжение от 25.04.2018г. № 36-П «О проведении контрольного мероприятия» и предписания от 27.04.2018г. № 21/5-ПРП.

В обоснование ходатайства заявитель указал, что Министерство имущественных отношений Иркутской области является собственником акций (акционером) ОА «Дорожная служба Иркутской области», которые принадлежат Иркутской области.

Заявленное ходатайство о  привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета – Министерство имущественных отношений Иркутской области, судом отклоняется, поскольку оспариваемые действия Контрольно-счетной палаты при проведении контрольного мероприятия были проведены в отношении ОА «Дорожная служба Иркутской области», которое является юридическим лицом и может самостоятельно представлять свои интересы и интересы акционеров. Более того, обществом не обжалуются какие-либо итоги и выводы Контрольно-счетной палаты, полученные по результатам проведения контрольного мероприятия, в связи с чем принятый по данному делу судебный акт, не повлияет на права и обязанности собственника имущества Министерство имущественных отношений Иркутской области.

Учитывая, что принятие судебного акта по настоящему делу не может повлиять на права или обязанности по отношению к одной из сторон спора, ходатайство ОА «Дорожная служба Иркутской области» о привлечении к участию в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, суд оставляет без удовлетворения.

Рассмотрев ходатайство о направлении запроса в Конституционный суд Российской Федерации о проверки конституционности пункта 3 части 3.1 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», подлежащего применению в данном деле, суд не усматривает правовых оснований для его удовлетворения, в связи со следующим.

Заявители в обоснование заявленного ходатайства сослались на то, что установленный в пункте 3 части 3.1 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» запрет применения Федерального закона № 294-ФЗ при осуществлении государственного контроля  и надзора в финансово-бюджетной сфере, при отсутствии иного правового регулирования, создает неограниченные полномочия контрольно-счётным органам субъектов Российской Федерации  и отсутствие правового регулирования деятельности по проведению внешнего государственного финансового контроля, что исключает право на судебную защиту коммерческих организаций с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах. 

Представители Контрольно-счетной палаты возразили против заявленного ходатайства, поскольку полагают, что у суда отсутствуют основания для обращения в Конституционный суд Российской Федерации с соответствующим запросом, в ходатайстве заявителя отсутствуют ссылки на какие бы то ни было положения Конституции Российской Федерации, которым по мнению заявителя, не соответствует пункт 3 части 3.1 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». 

Частью 3 ст.13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что если при рассмотрении конкретного дела арбитражный суд придет к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом деле, Конституции Российской Федерации, арбитражный суд обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона.

Аналогичное положение содержится и в ст.101 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 21.07.1994г. №1-ФКЗ  «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Из п.3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31.10.1995г. №8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» в случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции подлежащий применению по конкретному делу закон, суд обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о конституционности этого закона. Такой запрос в соответствии со ст.101 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» может быть сделан судом любой инстанции и в любой стадии рассмотрения дела.

Таким образом, суд самостоятельно и основываясь на внутреннем убеждении, принимает решение о необходимости обращения в Конституционный Суд Российской Федерации только в случае возникновения у самого суда неопределенности в вопросе соответствия какого-либо нормативного правового акта Конституции, а не наличия такой неопределенности у сторон процесса.

Кроме того, заявитель не лишен права самостоятельно обратиться на основании ч.4 ст.125 Конституции Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав, в рамках рассмотрения которой проверяется конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.

В судебном заседании 09.04.2019 в порядке ст. 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 15 час. 00 мин. 09.04.2019.

После перерыва судебное заседание продолжено в том же составе суда, при участии тех же представителей поддержавших все свои доводы и возражения.

Заявитель после перерыва заявил ходатайство об отложении судебного заседания в связи с подачей в Арбитражный суд Иркутской области заявления о признании незаконными  бездействия Контрольно-счетной палаты  по выдаче предписания.

Представитель Контрольно-счетной палаты возражал против отложения судебного заседания, пояснил, что выдача предписания является его правом, а не обязанностью. 

Частью 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что арбитражный суд может отложить судебное разбирательство, если признает, что оно не может быть рассмотрено в данном судебном заседании, в том числе вследствие неявки кого-либо из лиц, участвующих в деле, других участников арбитражного процесса, в случае возникновения технических неполадок при использовании технических средств ведения судебного заседания, в том числе систем видеоконференц-связи, а также при удовлетворении ходатайства стороны об отложении судебного разбирательства в связи с необходимостью представления ею дополнительных доказательств, при совершении иных процессуальных действий.

Рассмотрев ходатайство Общества об отложении  судебного заседания, суд не усматривает оснований для удовлетворения ходатайства заявителя, поскольку сведений о принятии  заявления Общества о признании незаконными  бездействия Контрольно-счетной палаты  по выдаче предписания не имеется. Более того, судом не усматривается каких-либо объективных обстоятельств, исследуемых в другом деле и препятствующих рассмотрению настоящего дела. В связи с чем, отложение судебного заседания приведет к неоправданному затягиванию рассмотрения настоящего дела.В виду отсутствия всей совокупности вышеназванных условий, оснований для удовлетворения заявленного Обществом ходатайства в рассматриваемом случае не имеется.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, арбитражный суд установил следующее.

Председателем Контрольно-счетная палата Иркутской области 25.04.2018г. издано Распоряжение № 36-П о проведении контрольных мероприятий «Проверка деятельности открытого акционерного общества «Дорожная служба Иркутской области» по формированию и исполнению доходов и расходов, а также управлению имуществом во втором полугодии 2015 года, в 2016-2017годах». 

Распоряжением от 25.04.2018г № 36-П утверждена программа проведения контрольного мероприятия. 

Уведомлением от 25.04.2018г. № 21/44-У Контрольно-счетная палата Иркутской области уведомила ОА «Дорожная служба Иркутской области», что в соответствии с  Федеральным законом от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», на основании пункта 3.32  Плана деятельности Контрольно-счетная палата Иркутской области в ОАО «Дорожная служба Иркутской области» в рамках контрольного мероприятия «Проверка деятельности открытого акционерного общества «Дорожная служба Иркутской области» по формированию и исполнению доходов и расходов, а также управлению имуществом во втором полугодии 2015 года, в 2016-2017годах» будет проведена проверка. Срок проверки с 26.04.2018г. по 31.08.2018г.

Общество, не согласившись с проведением контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой Иркутской области в части утвержденной программы контрольных мероприятий письмом от 26.04.2018г. № 01-03/720 обратилось в Контрольно-счетную палату Иркутской области указав, что в 2015-2017годах не получало из областного бюджета Иркутской области никаких бюджетных средств или государственных гарантий, в связи с чем не являлось  участником бюджетного процесса Иркутской области. Контрольно-счетная палата Иркутской области не имеет оснований для проведения комплексного контрольного мероприятия в отношении акционерного общества «дорожная служба иркутской области» в части формирования и исполнения доходов и расходов во втором полугодии 2015 года, в 2016-2017 года. Контрольно-счетной палате Иркутской области было предложено  внести изменения  в программу проведения контрольного мероприятия, так как указанные цели выходят за пределы полномочий предоставленных Контрольно-счетной палате Иркутской области. Так же Общество указало, что в ходе контрольного мероприятия группе Контрольно-счетной палаты будет предоставлена информация только в части управления имуществом во втором полугодии 2015, 2016-2017 годах. 

Согласно ответу Контрольно-счетной палаты от 26.04.2018г. № 01/12-02/667 на письмо Общества от 26.04.2018г. № 01-03/720, проверяющий орган указал, что согласно статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к объектам государственного финансового контроля относятся хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а так де коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах.

Должностными лицами Контрольно-счетной палате Иркутской области 26.04.2018г. во исполнение пункта 3.32  Плана деятельности Контрольно-счетная палата Иркутской области на 2018 год, на основании распоряжения председателя Контрольно-счетной палате Иркутской области от 25.04.2018г. № 36-П в ОА «Дорожная служба Иркутской области», проведено контрольное мероприятие «Проверка деятельности открытого акционерного общества «Дорожная служба Иркутской области» по формированию и исполнению доходов и расходов, а также управлению имуществом во втором полугодии 2015 года, в 2016-2017годах».

В ходе проведения указанного контрольного мероприятия ОА «Дорожная служба Иркутской области» созданы препятствия для работы должностных лиц Контрольно-счетной палаты Иркутской области, выразившиеся в отказе предоставить оригиналы документов, необходимых для проведения контрольного мероприятия, о чем 26.04.2018г. был составлен Акт №1. 

24.04.2018г. должностными лицами Контрольно-счетной палаты Иркутской области ОА «Дорожная служба Иркутской области» направлено предписание № 21/5-ПРП о предоставлении в срок не позднее 04.05.2018г. следующих документов: договоры (контракты), заключенные во втором полугодии 2015 года, 2016-2017 годах; подтверждающие документы о выполнении контрагентами условий по обеспечению заявок и договоров; документацию, на основании которой заключены договоры (обоснование начальной максимальной цены договоров (контрактов), конкурсная документация, протоколы комиссий); акты выполненных, принятых товаров, работ, услуг по заключенным договорам за второе полугодие 2015, 2016-2017 годов; платежные поручения, подтверждающие оплату принятых товаров, работ, услуг; регистры бухгалтерского учета (в том числе в электронном виде) за период второго полугодия 2015, 2016-2017 годов, в том числе: оборотно-сальдовые ведомости, карточки счетов бухгалтерского учета (01 «Основные средства организации», 08 «Вложения во внеоборотные активы», 25 «Общепроизводственные расходы», 26 «Общехозяйственные расходы», 51 «Расчетные счета», 58 «Предоставленные займы», 60 «Расчеты с поставщиками и подрядчиками», 62 «расчеты с покупателями и заказчиками», 70 «Расчеты с персоналом по оплате труда», 76 «Расчеты с разными дебиторами», 80 «Уставный капитал», 91 «Прочие доходы и расходы»); главную книгу за 2015,2016,2017 годы; годовую отчетность за 2015, 2016, 2017 годы;первичные документы, на основании которых осуществлены записи в регистрах бухгалтерского учета.

Предписание получено 27.04.2018г. Однако в установленный срок исполнено не было.

В связи с неисполнением предписания  Контрольно-счетной палатой Иркутской области составлен Акт №2 от 07.05.2018.г. по фактам создания препятствий должностным лицам  Контрольно-счетной палате Иркутской области в проведении контрольных мероприятий. 

Ввиду создания Обществом препятствий  по проведению контрольного мероприятия, неисполнения Предписания от 24.04.2018г № 21/5-ПРП,  Контрольно-счетная палата Иркутской области контрольные действия в рамках контрольного мероприятия в отношении ОА «Дорожная служба Иркутской области» провела камерально с использованием электронной базы бухгалтерского учета и отчётности 1С Бухгалтерия «Предприятие» и иных документов, предоставленных Следственным управлением Следственного комитета России по Иркутской области в рамках Соглашения о взаимодействии, заключенного 31.10.2014 года. 

Контрольно-счетной палатой Иркутской области по результатам контрольного мероприятия «Проверка деятельности открытого акционерного общества «Дорожная служба Иркутской области» по формированию и исполнению доходов и расходов, а также управлению имуществом во втором полугодии 2015 года, в 2016 - 2017 годах» составлен отчет № 12/11-КМ от 09.06.2018 года.

Согласно Справке о результатах контрольного мероприятия Контрольно-счетной палатой Иркутской области был проверен обьем финансовых средств в размере 2 647 467,8 тыс. руб., выявлено нарушений бюджетного законодательства на сумму 967 617,0 тыс. руб., в т.ч.:

- нарушения при формировании и исполнении бюджетов - 196 455,8 тыс. руб., в т.ч. 114 286,7 тыс. руб. - недополученный налог на прибыль в областной и федеральный бюджеты, 82 169,1 тыс. руб. - недополученные доходы областного бюджета в виде дивидендов от АО «ДСИО» за 2015 и 2016 годы,

- нарушения в сфере управления и распоряжения государственной (муниципальной) собственностью - 25 353,0 тыс. руб.,

- нарушения при осуществлении государственных (муниципальных) закупок - 458 948,8 тыс. руб. при проведении закупок в соответствии с Федеральным законом № 223-ФЗ,

-иные нарушения - 286 859,4 тыс. руб.

КСП области определила объем причиненного ущерба бюджету в размере 196 455,8 тыс. руб.

19.06.2018г. состоялось заседание комиссии по контрольной деятельности Законодательного собрания Иркутской области, на котором был сделан доклад Контрольно-счетной палатой Иркутской области о результатах контрольного мероприятия в отношении ОА «Дорожная служба Иркутской области».

Полагая, что действия Контрольно-счетной палаты Иркутской области по проведению проверки Акционерного общества «Дорожная служба Иркутской области» по формированию и исполнению доходов и расходов, распоряжение от 25.04.2018г. № 36-П «О проведении контрольного мероприятия» и предписания от 27.04.2018г. № 21/5-ПРП не соответствует требованиям закона и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере его предпринимательской и иной экономической деятельности, Общество обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с настоящим заявлением.

В обоснование заявленных требований заявитель ссылается на незаконность проверки, поскольку при проведении проверочных мероприятий Контрольно-счетная палата Иркутской области обязана руководствоваться Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В нарушение норм, предусмотренных положениями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, Контрольно-счетная палата Иркутской области: нарушила порядок уведомления Общества о проведении проверки, превысила срок проведения проверки, не согласовала план проверки с Прокуратурой Иркутской области, в ходе проверки совершила действия по превышению предоставленных действующим законодательством РФ полномочий. Контрольно-счетная палата Иркутской области, не являясь органом налогового контроля, совершило действия по выявлению нарушений Налогового кодекса РФ, допущенных  Акционерным обществом «Дорожная служба Иркутской области», тем самым фактически воспользовалась правом, принадлежащим органам Федеральной налоговой службы России, по проведению налоговой проверки и обязанностью за соблюдением законодательства ор налогах и сборах. АО «Дорожная служба Иркутской области» не может входить в предмет проверки Контрольно-счетной палаты Иркутской области на предмет оценки его финансово-хозяйственной деятельности с учетом того, что является коммерческой организацией, проверка могла быть осуществлена только в части использования и управления государственной собственностью, в случае, если бы обществу были переданы объекты недвижимости, принадлежащему субъекту РФ. 

Оспаривая доводы заявителя Контрольно-счетная палата Иркутской области указала на наличие полномочий по проведению контрольного мероприятия по проверке финансово-хозяйственной деятельности Общества в соответствии с Законом № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Законом Иркутской области от 07.07.11 № 55-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Иркутской области». Считает, что проверка была проведена законно и обоснованно, при проведении проверки не допущено незаконный действий. 

Выслушав доводы представителей, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд приходит к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц установлены частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием. При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств, требования администрации удовлетворению не подлежат.

Заявитель в свою очередь по смыслу части 1 статьи 65 АПК РФ должен доказать факт нарушения обжалуемыми актами, решениями, действиями (бездействием) своих прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

В соответствии с частью 1 статья 2 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Федеральный закон № 6-ФЗ) правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и  осуществляется Федеральным законом от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом № 6-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Целью Федерального  закона  от 07.02.2011  № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»  является установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований (статья 1Федерального закона № 6-ФЗ).

Специальным законом в отношении правовой регламентации вопросов, связанных с осуществлением контрольных мероприятий, является именно Федеральный закон № 6-ФЗ, который устанавливает общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов РФ (статья 1 Федерального закона № 6-ФЗ).

В  статье 10  Федерального закона № 6-ФЗ установлено, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1). При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом  составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей  проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным  органом составляется отчет (часть 2). 

Часть 1 статьи 16  Федерального закона № 6-ФЗ закрепляет, что контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в  проверяемые организации представления для их рассмотрения и принятия мер по  устранению выявленных нарушений и недостатков, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Статьей 13  Федерального закона № 6-ФЗ установлено, что  требования и запросы должностных лиц контрольно-счетных органов, связанные с осуществлением ими своих должностных полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, являются обязательными для исполнения органами государственной власти и государственными органами субъекта Российской Федерации, органами территориальных государственных внебюджетных фондов, органами местного самоуправления и муниципальными органами, организациями, в отношении которых осуществляется внешний государственный и муниципальный финансовый контроль (далее также - проверяемые органы и организации) (часть 1).

Неисполнение законных требований и запросов должностных лиц контрольно-счетных органов, а также воспрепятствование осуществлению ими возложенных на них должностных полномочий влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 13 Федерального закона № 6-ФЗ).

В соответствии с  частью 1 статьи 2  Федерального закона №6-ФЗ правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на  Конституции  Российской Федерации и осуществляется Федеральным  законом  от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Бюджетным  кодексом  РФ, Федеральным законом  №6-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно положениям  частей 1, 2,  4,  8 статьи 3  Федерального закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган субъекта и контрольно-счетный орган муниципального образования являются постоянно действующим органом  внешнего государственного финансового контроля, соответственно  внешнего муниципального финансового контроля и  образуются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, соответственно    представительным органом муниципального образования. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить Бюджетному  кодексу  РФ и Федеральному закону  № 6-ФЗ (часть 3 статьи 2 Федерального закона № 6-ФЗ).

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации образуется в составе председателя, аудиторов и аппарата контрольно-счетного органа. Законом субъекта Российской Федерации в составе контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации. Должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа могут быть отнесены к государственным должностям субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. 

Права, обязанности и ответственность работников контрольно-счетных органов определяются Федеральным  законом  № 6-ФЗ, законодательством о государственной гражданской службе, законодательством о муниципальной службе, трудовым законодательством и иными  нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права (части 1, 3, 9 статьи 5 Федерального закона № 6-ФЗ).

Полномочия Контрольно-счетной палаты Иркутской области определены Федеральным законом №6-ФЗ, Бюджетным кодексом РФ, Законом Иркутской области от 07.07.2011 № 55-03 «О Контрольно-счетной палате Иркутской области» (далее - Закон Иркутской области №55-03).

Согласно статье 74 Устава Иркутской области, статье 2 Закона Иркутской области № 55-03 Контрольно-счетная палата Иркутской области является независимым органом внешнего государственного финансового контроля.

Право на осуществление внешнего государственного финансового контроля возникает в случае совокупного выполнения двух условий:

1) наличие предусмотренных законодательством полномочий (статья 268.1 БК РФ, статья 9 Федерального закона №6-ФЗ);

2) соответствие объекта законодательно установленному перечню (статья 266.1 БК РФ).

Согласно абзацу 7 части 1 статьи 266.1 БК РФ объектами государственного финансового контроля являются хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах.

Пунктом 1 части 4 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ предусмотрено, что внешний государственный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Судом усматривается, что ОА «Дорожная служба Иркутской области» является хозяйственным обществом со 100% долей участия Иркутской области в уставном капитале. Единственным акционером ОА «Дорожная служба Иркутской области» является Иркутская область, как публично-правовое образование (субъект РФ), в лице Министерства имущественных отношений Иркутской области, что подтверждается уставом общества, представленным в материалы дела самим обществом.

Таким образом, ОА «Дорожная служба Иркутской области» является объектом государственного финансового контроля.

В соответствии с  частью 1 статьи 268.1  Бюджетного кодекса Российской Федерации органам внешнего государственного (муниципального) финансового контроля предоставлены следующие полномочия по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля: 

- контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

- контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

- контроль в других сферах,  установленных Федеральным  законом  от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом № 6-ФЗ.

В соответствии с  частью 2 статьи 268.1  БК  РФ при осуществлении полномочий по внешнему государственному финансовому контролю органами внешнего  государственного финансового контроля проводятся проверки, ревизии, обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим  Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим  Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных  мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций. Под проверкой в целях названного  Кодекса  понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (пункты 1 и 2 статьи 267.1 БК РФ).

В числе полномочий органа внешнего государственного финансового контроля, определенных статьей 9 Федерального закона № 6-ФЗ, предусмотрены такие полномочия как:

- контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

- контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации под бюджетом понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации также определено понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджета» - это проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

Таким образом, исполнение бюджета осуществляется по доходам и по расходам.

Соответственно, контроль за исполнением бюджета осуществляется как в части расходов, так и доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Как следует из части 1 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации к доходом бюджетов отнесены налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

В свою очередь к неналоговым доходам бюджетов относятся, в частности, доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности (пункт 3 статьи 41 БК РФ).

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета (пункт 5 статьи 41 БК РФ).

К доходам бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной собственности, относятся, в том числе, доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, за исключением случаев, установленных федеральными законами (статья 42 БК РФ).

Согласно законам об областном бюджете, а именно: Закону Иркутской области от 23.12.2015 № 130-03 «Об областном бюджете на 2016 год», Закону Иркутской области от 21.12.2016 № 121-03 «Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», Закону Иркутской области от 18.12.2017 № 98-03 «Об областном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» при формировании бюджета на очередной и плановый периоды, главным администратором дохода бюджета Иркутской области - Министерством имущественных отношений Иркутской области ежегодно планируется получение доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Иркутской области.

Статьями 2 каждого вышеуказанного закона об областном бюджете устанавливаются виды доходов, за счет которых формируется областной бюджет, в числе которых неналоговые доходы.

Статьями 4 каждого закона об областном бюджете утверждаются прогнозируемые доходы областного бюджета в соответствии с приложениями к закону.

В частности, доходы областного бюджета в виде дивидендов по акциям, принадлежащим субъектам РФ (Код бюджетной классификации РФ 1 11 01020 02 0000 120) закреплены приложением 5 к Закону Иркутской области от 21.12.2016 № 121-03 «Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» за главным администратором доходов министерством имущественных отношений Иркутской области.

В соответствии с пунктом 1 статьи 160.1 БК РФ главный администратор доходов утверждает методику прогнозирования поступлений доходов в бюджет в соответствии с общими требованиями к такой методике, установленными Правительством Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 23.06.2016 № 574 «Об общих требованиях к методике прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации»).

Министерство имущественных отношений Иркутской области приказом от 01.09.2016 № 45-мпр утвердило Методику прогнозирования поступлений доходов в областной бюджет, согласно которой (пункт 3) прогноз поступлений в областной бюджет доходов в виде дивидендов по акциям, принадлежащим субъектам РФ, рассчитывается с применением метода прямого расчета (страница 226, тома 1).

Исходя из действующего метода расчета, объем доходов областного бюджета в виде дивидендов по акциям, принадлежащим субъектам РФ, напрямую зависит от суммы чистой прибыли хозяйственного общества.

Прибыль, отражаемая в разделе III бухгалтерского баланса (форма бухгалтерского баланса утверждена Приказом Минфина России от 02.07.2010 № 66н «О формах бухгалтерской отчетности организаций» (страница 237, том 1), складывается из двух частей: прибыли отчетного года и нераспределенной прибыли (Приказ Минфина РФ от 31.10.2000 № 94н «Об утверждении Плана счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности организаций и Инструкции по его применению» (страница 239, том 1). Прибыль отчетного года является важнейшим финансовым показателем, характеризующим итоги финансово-хозяйственной деятельности организации в отчетном году.

В силу положений статьи 42 БК РФ дивиденды по акциям относится к доходам бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной собственности.

Иркутской области принадлежат 100 процентов ОА «Дорожная служба Иркутской области», от использования которых в бюджет Иркутской области должны поступать дивиденды как неналоговые доходы областного бюджета.

Исходя из выше изложенного, ОА «Дорожная служба Иркутской области» как хозяйственное общество с участием публично-правового образования в его уставном капитале в силу статьи 266.1 БК РФ отнесено к объектам государственного финансового контроля, а контрольно-счетная палата Иркутской области как орган внешнего государственного финансового контроля наделен полномочиями по контролю за исполнением областного бюджета, в том числе его доходной части, в силу положений статьи 268.1 БК РФ.

При изложенных обстоятельствах, суд приходит к выводу, что Контрольно-счетная палата Иркутской области обладает полномочиями на проведение контрольного мероприятия по проверке финансово-хозяйственной деятельности общества, созданного публичным образованием, а доводы заявителя об отсутствии у Контрольно-счетной палаты Иркутской области таких полномочий являются необоснованными.

В частности, деятельность контрольно-счетной палаты Иркутской области также регламентируется  Законом Иркутской области от 07.07.2011 № 55-ОЗ «О Контрольно-счетной палаты Иркутской области»,  Стандартом контрольно-счетной палаты Иркутской области, утвержденным приказом председателя контрольно-счетной палаты Иркутской области от 02.03.2015г.

Согласно статье 12 Федерального закона № 6-ФЗ и статье 11 Положения о контрольно-счетной палате Счетная палата осуществляет свою деятельность  на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно.

В соответствии с пунктом 2 статьи 10 Закона Иркутской области №55-03 обязательному включению в годовой план деятельности Контрольно-счетной палаты подлежат поручения Законодательного Собрания, поручения председателя Законодательного Собрания Иркутской области, поручения постоянных комитетов и постоянных комиссий Законодательного Собрания, предложения и запросы Губернатора Иркутской области.

Правила проведения контрольного мероприятия контрольно-счетной палаты Иркутской области установлены в Стандарте контрольно-счетной палаты Иркутской области, утвержденного приказом председателя контрольно-счетной палаты Иркутской области от 02.03.2015г. 

Согласно пункту 3.1  Стандарта контрольно-счетной палаты Иркутской области контрольное мероприятие проводиться на основе плана деятельности контрольно-счетной палаты Иркутской области на текущий год и распоряжения председателя Палаты о проведении контрольного мероприятия. 

Срок проведения контрольного мероприятия в плане деятельности палаты устанавливается с учетом всех указанных этапов.

Согласно пункту 3.3 Стандарта дата начала контрольного мероприятия и срок его проведения определяются распоряжением председателя Палаты в соответствии с планом деятельности контрольно-счетной палаты Иркутской области. Срок проведения контрольных мероприятий, целью которых является проверка достоверности финансовых операций, бюджетного учета, бюджетной или иной учёности, целевого использования государственных и иных ресурсов в пределах компетенции  контрольно-счетной палаты Иркутской области, проверок финансовой и иной деятельности объектов аудита (контроля) (финансовый аудит и т.д.), как правило, не должен превышать 2 месяца. Срок проведения контрольных мероприятий, целью которых является оценка эффективности использования государственных и иных ресурсов (аудит эффективности), как правило, не должен превышать 10 месяцев. 

Указанные сроки проведения контрольных мероприятий могут быть продлены в связи с объективными обстоятельствами, влекущими увеличение запланированных сроков, наличием значительного количества проверяемых объектов, по решению председателя Палаты на основании служебной записки руководителя контрольного мероприятия, содержащей обоснования изменения сроков и конкретные предложения по новым срокам. 

Согласно п. 3.4. Стандарта на этапе подготовки к контрольному мероприятию осуществляется предварительное изучение его предметов и объектов, по итогам которого определяются цели, задачи, методы проведения контрольного мероприятия, а итак же рассматриваются иные вопросы, непосредственно связанные с подготовкой к проведению контрольных действий на объектах контрольного мероприятия. 

Результаты проведения данного этапа являются: издание председателем контрольно-счетной палаты Иркутской области распоряжения о проведении контрольного мероприятия и утверждении его программы, направление руководителям объектов контрольного мероприятия  уведомлений о проведении контрольных мероприятий на данных объектах.

До начала основного этапа контрольного мероприятия руководителям объектов контрольного мероприятия могут направляться уведомления о проведении контрольного мероприятия (п. 4.9.1 Стандарта).

По итогам проверки руководителем и членами рабочей группы составляются информационные справки (п. 5.15.1 Стандарта).

Согласно пункта 5.16.1 Стандарта руководитель рабочей группы на основе информационных справок составляет акт. 

Согласно пункту 6.1 Стандарта  контрольное мероприятие завершается подготовкой результатов, выводов и предложений (рекомендаций), которые оформляется в отчете и других документах, подготавливаемых по результатам проведенного контрольного мероприятия. Подготовка отчета и других документов осуществляется в течении 15 рабочих дней со дня направления акта (актов) объекту проверки.

Из материалов дела следует, что в контрольно-счетную палату Иркутской области 24.04.2018 вх. №1804172 поступило поручение председателя Законодательного Собрания Иркутской области (письмо от 24.04.2018 исх. №1463) на проведение проверки соблюдения законодательства Российской Федерации и Иркутской области в части предоставления и использования средств областного бюджета, иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации на осуществление деятельности АО «Дорожная служба Иркутской области» с указанием сроков его проведения до 1 сентября 2018 года (лист дела 110, тома 1).

Постановлением от 24.04.2018 №11(248)/2-КСП на основании статьи 8, пунктом 2 статьи 10 Закона Иркутской области №55-03, коллегией контрольно-счетной палаты Иркутской области рекомендовано председателю контрольно-счетной палаты включить в план деятельности контрольно-счетной палаты Иркутской области на 2018 год контрольное мероприятие «Проверка деятельности открытого акционерного общества «Дорожная служба Иркутской области» по формированию и исполнению доходов и расходов, а также управлению имуществом во втором полугодии 2015 года, в 2016 - 2017 годах» (лист дела 111, тома 1).

Руководствуясь статьей 7 Закона Иркутской области №55-03, на основании постановления коллегии контрольно-счетной палаты Иркутской области от 24.04.2018 №11(248)/2-КСП председателем контрольно-счетной палаты Иркутской области издано распоряжение от 24.04.2018 №38-р «О внесении изменений в план деятельности контрольно-счетной палаты Иркутской области на 2018 год», согласно которому в план деятельности контрольно-счетной палаты Иркутской области на 2018 год включено контрольное мероприятие «Проверка деятельности открытого акционерного общества «Дорожная служба Иркутской области» по формированию и исполнению доходов и расходов, а также управлению имуществом во втором полугодии 2015 года, в 2016 - 2017 годах» (срок проведения мероприятия 2-3 квартал 2018 года; объекты   проверки:   ОАО   «Дорожная   служба  Иркутской  области»,   министерство имущественных отношений Иркутской области) (лист дела 112, тома 1).

В соответствии с требованиями пункта 6 статьи 10 Закона Иркутской области №55-ОЗ копии утвержденного годового плана деятельности Контрольно-счетной палаты, а также копии внесенных в него изменений направляются в Законодательное Собрание и Губернатору Иркутской области в срок не позднее десяти рабочих дней со дня утверждения плана деятельности Контрольно-счетной палаты, внесения в него изменений;

информация о планируемых мероприятиях, включая наименование, период проведения и объекты проверок, предусмотренные годовым планом деятельности Контрольно-счетной палаты и внесенными в него изменениями, размещаются на официальном сайте Контрольно-счетной палаты в срок не позднее десяти рабочих дней со дня утверждения плана деятельности Контрольно-счетной палаты, внесения в него изменений.

Учитывая, что изменения в план деятельности контрольно-счетной палаты на 2018 год, предусматривающие проведение контрольного мероприятия в отношении АО   «Дорожная   служба  Иркутской  области», внесены распоряжением председателя контрольно-счетной палаты Иркутской области от 24.04.2018 №38-р, крайним сроком для соблюдения требований пункта 6 статьи 10 Закона Иркутской области №55-ОЗ является 10.05.2018 года.

Контрольно-счетная палата Иркутской области в адрес Законодательного Собрания Иркутской области, Губернатора Иркутской области письмами от 04.05.2018 №01/28-01/707, №01/28-02/706 направила копии распоряжений председателя Контрольно-счетной палаты Иркутской области о внесении изменений в план деятельности КСП Иркутской области на 2018 год № 36-р от 19.04.2018, № 38-р от 24.04.2018.  Так же Контрольно-счетной палатой Иркутской области была подана заявка на размещение плана деятельности КСП Иркутской области на 2018 год на интернет сайте контрольно-счетной палаты, которая была зарегистрирована в соответствующем журнале учета заявок (листы дела 113, 114, 115-124, том 1). 

 В связи с чем, суд приходит к выводу, что правовые основания для назначения контрольного мероприятия имелись. Контрольное мероприятие «Проверка деятельности открытого акционерного общества «Дорожная служба Иркутской области» по формированию и исполнению доходов и расходов, а также управлению имуществом во втором полугодии 2015 года, в 2016 - 2017 годах» назначено Контрольно-счетной палатой Иркутской области с соблюдением требований законодательства РФ и Иркутской области с учетом законодательно предусмотренных полномочий органа внешнего государственного финансового контроля.

При этом, учитывая  подачу заявки на размещение плана деятельности КСП Иркутской области на 2018 год на интернет сайт контрольно-счетной палаты, которая была зарегистрирована в соответствующем журнале учета заявок,  суд не усматривает каких-либо нарушений прав  и законных интересов в сфере экономической деятельности акционерного общества, отсутствием 25.04.2018 и 03.05.2018 информации о планируемом мероприятии в отношении АО   «Дорожная   служба  Иркутской  области» на официальном сайте контрольно-счетной палаты Иркутской области.

Согласно пункту 3.4 Стандарта издание председателем контрольно-счетной палаты Иркутской области распоряжения о проведении контрольного мероприятия и утверждении его программы, руководителям объектов контрольного мероприятия  направляются  уведомления о проведении контрольных мероприятий на данных объектах.

До начала основного этапа контрольного мероприятия руководителям объектов контрольного мероприятия могут направляться уведомления о проведении контрольного мероприятия (п. 4.9.1 Стандарта).

Уведомлением от 25.04.2018г. № 21/44-У Контрольно-счетная палата Иркутской области уведомила ОА «Дорожная служба Иркутской области» о начале контрольного мероприятия, сообщив, что в соответствии с  Федеральным законом от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», на основании пункта 3.32  Плана деятельности Контрольно-счетная палата Иркутской области в ОАО «Дорожная служба Иркутской области» в рамках контрольного мероприятия «Проверка деятельности открытого акционерного общества «Дорожная служба Иркутской области» по формированию и исполнению доходов и расходов, а также управлению имуществом во втором полугодии 2015 года, в 2016-2017годах» будет проведена проверка. Срок проверки с 26.04.2018г. по 31.08.2018г. 

Так же Обществу вместе с уведомлением были направлены распоряжение от 25.04.2018 № 36-П и программа проведения контрольного мероприятия. В программе контрольного мероприятия обозначены объекты контроля, сроки проведения контрольного мероприятия, вопросы проверки.

Данное уведомление было получено ОА «Дорожная служба Иркутской области» 25.04.2018г., что подтверждается в заявленных требованиях Общества и последним не оспорено.  

Более того, до начала первого судебного заседания по данному делу, Контрольно-счетной палатой Иркутской области 28.05.2018 исполняющему обязанности генерального директора АО «Дорожной службы Иркутской области» ФИО6 вручен Акт от 28.05.2018 №21/24-а по результатам осуществления камерально контрольных действий в рамках проведения контрольного мероприятия «Проверка деятельности открытого акционерного общества «Дорожная служба Иркутской области» по формированию и исполнению доходов и расходов, а также управлению имуществом во втором полугодии 2015 года, в 2016-2017 годах». Факт вручения указанного Акта №21/24-а подтверждается собственноручной подписью ФИО6 и нанесенной надписью «Получил 28.05.2018 г.» на сопроводительном письме от 28.05.2018.

Таким образом, проведение проверки было назначено в рамках полномочий контрольно-счетной палаты, закрепленных действующим законодательством, на основании плана работы контрольно-счетной палаты на 2018 год и оформлено распоряжением с приложением программы. О начале проверки заявитель был уведомлен надлежащим образом, знал о проводимой проверки, ее сроках, перенесение которых контрольно-счетной-палатой не принимались. 

Довод о том, что  планирование контрольного мероприятия в отношении него должно быть согласовано органами прокуратуры суд считает несостоятельным, поскольку согласно статье 12 Федерального закона № 6-ФЗ Контрольно-счетная палата осуществляет свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно.

Планирование деятельности Контрольно-счетной палатой осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании поручений представительного органа, предложений и запросов высших должностных лиц

субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Порядок включения в планы деятельности контрольно-счетных органов поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) устанавливается законами субъектов Российской Федерации.

Заявитель считает, что при проведении проверки в отношении АО «Дорожная служба Иркутской области» Контрольно-счетная палата обязана руководствоваться Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Доводы являются необоснованными с учетом того, что ссылка на нормы Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не могут быть приняты в данном случае, так как являются недействующими и к спорным правоотношениям не применимы. 

В соответствии с  частью 1 статьи 2  Федерального закона №6-ФЗ правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на  Конституции  Российской Федерации и осуществляется Федеральным  законом  от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Бюджетным  кодексом  РФ, Федеральным законом  №6-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Бюджетные полномочия органов государственного финансового контроля по осуществлению государственного финансового контроля установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации (пункт 1 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации). 

Бюджетные полномочия Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации, осуществляются с соблюдением положений, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом № 6-ФЗ.

Таким образом, специальным законом в отношении правовой регламентации вопросов, связанных с осуществлением контрольных мероприятий, является именно Федеральный закон № 6-ФЗ, который устанавливает общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов РФ (статья 1 Федерального закона № 6-ФЗ).

Часть 1 статьи 11 Федерального закона № 6-ФЗ предусматривает, что контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного финансового контроля руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, а также стандартами внешнего государственного финансового контроля.

При этом в соответствии с частью 2 статьи 11 Федерального закона № 6-ФЗ стандарты внешнего государственного финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами:

1)в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местногосамоуправления и муниципальных органов, государственных и муниципальныхучреждений и унитарных предприятий субъектов Российской Федерации илимуниципальных образований - в соответствии с общими требованиями, утвержденнымиСчетной палатой Российской Федерации и (или) контрольно-счетным органом субъектаРоссийской Федерации;

2)в отношении иных организаций - в соответствии с общими требованиями,установленными федеральным законом.

С учетом изложенного, финансовый контроль, проводимый контрольно-счетными органами в отношении денежных средств, полученных от использования государственного имущества и подлежащих уплате в соответствующий бюджет, а также контроль за использованием государственного имущества, осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством, со стандартами внешнего муниципального финансового контроля, исходя из тех критериев и методик, которые разработаны для осуществления бюджетного контроля.

В силу перечисленных выше норм Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона № 6-ФЗ, регламентирующих полномочия по осуществлению внешнего государственного финансового контроля; осуществления такого контроля в отношении денежных средств, полученных от использования государственного имущества и подлежащих уплате в соответствующий бюджет, а также контроль за использованием государственного имущества; проведения контрольных мероприятий в отношении органов государственной власти и государственных органов, государственных учреждений и унитарных предприятий, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах в соответствии с утвержденными стандартами внешнего государственного финансового контроля; предмета проведения контрольных мероприятий - полнота начисления и своевременность перечисления денежных средств, полученных от использования государственного имущества в соответствующий бюджет, а также законность и эффективность использования государственного имущества; целей принятия Федерального закона № 294-ФЗ и определенного им предмета осуществляемых проверок - соблюдение хозяйствующим субъектом обязательных требований, предъявляемых к осуществляемой им предпринимательской деятельности, положения Федерального закона № 294-ФЗ, касающиеся порядка организации и проведения проверок, к отношениям, связанным с осуществлением внешнего государственного финансового контроля в отношении органов государственной власти и государственный органов, государственных учреждений и унитарных предприятий, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах не могут быть применены.

Более того, в пункте 3 части 3.1 статьи 1 Федерального закона №294-ФЗ прямо установлено, что Положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Так же в статье 2 Федерального закона №294-ФЗ  прямо установлено, какими органами осуществляется государственный контроль (надзор) в силу Федерального закона №294-ФЗ: «государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации)», «региональный государственный контроль (надзор) - деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации».

При этом в силу положений Конституции РФ, Федерального закона №6-ФЗ, Устава Иркутской области, Закона Иркутской области от 07.07.2011 № 55-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Иркутской области», Контрольно-счетная палата Иркутской области, являясь государственным органом, являясь независимым органом внешнего государственного финансового контроля, выведена из системы разделения властей и не относится к системе органов исполнительной власти субъекта РФ, что свидетельствует о том, что нормы Федерального закона №294-ФЗ не распространяются на контрольно-счетную палату Иркутской области при осуществлении ею своих полномочий.

Однако, заявитель сделав вывод, что контрольно-счетные органы осуществляют один из видов государственного контроля, порядок которого регулируется Федеральным законом № 294-ФЗ, не учел основных признаков государственного контроля, порядок осуществления которого регулируется Федеральным законом № 294-ФЗ.

Так, к признакам государственного контроля, порядок осуществления которого регулируется Федеральным законом № 294-ФЗ, относятся:

- порядок организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности устанавливается положением о виде федерального государственного контроля (надзора), утверждаемым Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними административными регламентами (п.2 ст.2 Федерального закона №294-ФЗ);

- порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними административными регламентами (п. 3 ст.2 Федерального закона №294-ФЗ).

В развитие пункта 3 статьи 2 Федерального закона №294-ФЗ в Иркутской области принято Постановление Правительства Иркутской области от 28.12.2016 N 842-пп «Об установлении Порядка ведения перечня видов регионального государственного контроля (надзора) и исполнительных органов государственной власти Иркутской области, уполномоченных на их осуществление» и Приказ министерства экономического развития Иркутской области от 21.06.2017 № 34-мпр «Об утверждении Перечня видов регионального государственного контроля (надзора) и исполнительных органов государственной власти Иркутской области, уполномоченных на их осуществление» (литы дела 55-82, тома 3).

Между тем, в перечне исполнительных органов государственной власти Иркутской области, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), контрольно-счетная палата  Иркутской области не поименована.

Таким образом, отождествление внешнего государственного финансового контроля с государственным контролем (надзором), порядок осуществления которого регулируется Федеральным законом № 294-ФЗ, является ошибочным.

Невозможность применения Федерального закона № 294-ФЗ к отношениям по осуществлению внешнего государственного финансового контроля также следует из содержания части 3 статьи 2 Федерального закона № 6-ФЗ. Названной нормой предусмотрено, что федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону № 6-ФЗ.

Таким образом, порядок организации и проведения проверок, порядок взаимодействия органов, осуществляющих внешний государственный финансовый контроль, права и обязанности таких органов, устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом № 6-ФЗ и принимаемыми в соответствии с ними правовыми актами.

Более того, в Постановлении Иркутского областного суда от 18.02.2019 по делу №4а-299/2019 (в рамках рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности руководителя Общества) установлено, что порядок организации и проведения проверки Федерального закона № 294-ФЗ не распространяется на контрольные мероприятия, осуществляемые государственными органами в финансово-бюджетной сфере. Из программы проведения контрольного мероприятия, утвержденного председателем  контрольно-счетной палаты Иркутской области следует, что его целью являлась оценка финансовой деятельности АО  «Дорожная служба Иркутской области», в том числе дивидендов по акциям, принадлежащим Иркутской области, соответственно к контрольным мероприятиям контрольно-счетной палаты Иркутской области не применяется установленное частью 3.1 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ изъятие.

Судом так же учитывается то обстоятельство, что представитель заявителя в ходе судебного разбирательства  признал, что фактически является объектом проверки.

Судом не усматривается нарушений контрольно-счетной палатой каких-либо прав и законных интересов АО  «Дорожная служба Иркутской области» в предпринимательской или иной экономической деятельности, нарушений или создания препятствий для их реализации распоряжением председателя КСП от 25.04.2018 №36-П и предписанием от 27.04.2018 №21/5-ПРП.

В рассматриваемом случае, заявитель своевременно уведомлением от 25.04.2018г. № 21/44-У  был извещён о проведении проверки, с указанием в уведомлении  срока ее проведения с 26.04.2018г. по 31.08.2018г.

Так же Обществу вместе с уведомлением были направлены распоряжение от 25.04.2018 № 36-П и программа проведения контрольного мероприятия. В программе контрольного мероприятия обозначены объекты контроля, сроки проведения контрольного мероприятия, вопросы проверки.

Данное уведомление было получено ОА «Дорожная служба Иркутской области» 25.04.2018г., что подтверждается в заявленных требованиях Общества и последним не оспорено.  

Должностными лицами Контрольно-счетной палате Иркутской области 26.04.2018г. во исполнение пункта 3.32  Плана деятельности Контрольно-счетная палата Иркутской области на 2018 год, на основании распоряжения председателя Контрольно-счетной палате Иркутской области от 25.04.2018г. № 36-П в ОА «Дорожная служба Иркутской области», проведено контрольное мероприятие «Проверка деятельности открытого акционерного общества «Дорожная служба Иркутской области» по формированию и исполнению доходов и расходов, а также управлению имуществом во втором полугодии 2015 года, в 2016-2017годах».

В ходе проведения указанного контрольного мероприятия ОА «Дорожная служба Иркутской области» созданы препятствия для работы должностных лиц Контрольно-счетной палаты Иркутской области, выразившиеся в отказе предоставить оригиналы документов, необходимых для проведения контрольного мероприятия, о чем 26.04.2018г. был составлен Акт №1. 

24.04.2018г. должностными лицами Контрольно-счетной палаты Иркутской области ОА «Дорожная служба Иркутской области» направлено предписание № 21/5-ПРП о предоставлении в срок не позднее 04.05.2018г. следующих документов: договоры (контракты), заключенные во втором полугодии 2015 года, 2016-2017 годах; подтверждающие документы о выполнении контрагентами условий по обеспечению заявок и договоров; документацию, на основании которой заключены договоры (обоснование начальной максимальной цены договоров (контрактов), конкурсная документация, протоколы комиссий); акты выполненных, принятых товаров, работ, услуг по заключенным договорам за второе полугодие 2015, 2016-2017 годов; платежные поручения, подтверждающие оплату принятых товаров, работ, услуг; регистры бухгалтерского учета (в том числе в электронном виде) за период второго полугодия 2015, 2016-2017 годов, в том числе: оборотно-сальдовые ведомости, карточки счетов бухгалтерского учета (01 «Основные средства организации», 08 «Вложения во внеоборотные активы», 25 «Общепроизводственные расходы», 26 «Общехозяйственные расходы», 51 «Расчетные счета», 58 «Предоставленные займы», 60 «Расчеты с поставщиками и подрядчиками», 62 «расчеты с покупателями и заказчиками», 70 «Расчеты с персоналом по оплате труда», 76 «Расчеты с разными дебиторами», 80 «Уставный капитал», 91 «Прочие доходы и расходы»); главную книгу за 2015,2016,2017 годы; годовую отчетность за 2015, 2016, 2017 годы;первичные документы, на основании которых осуществлены записи в регистрах бухгалтерского учета.

Предписание получено 27.04.2018г. Однако в установленный срок исполнено не было.

В связи с неисполнением предписания  Контрольно-счетной палатой Иркутской области составлен Акт №2 от 07.05.2018.г. по фактам создания препятствий должностным лицам  Контрольно-счетной палате Иркутской области в проведении контрольных мероприятий. 

Ввиду создания Обществом препятствий  по проведению контрольного мероприятия, неисполнения Предписания от 24.04.2018г № 21/5-ПРП,  Контрольно-счетная палата Иркутской области контрольные действия в рамках контрольного мероприятия в отношении ОА «Дорожная служба Иркутской области» провела камерально с использованием электронной базы бухгалтерского учета и отчётности 1С Бухгалтерия «Предприятие» и иных документов, предоставленных Следственным управлением Следственного комитета России по Иркутской области в рамках Соглашения о взаимодействии, заключенного 31.10.2014 года. 

Контрольно-счетной палатой Иркутской области по результатам контрольного мероприятия «Проверка деятельности открытого акционерного общества «Дорожная служба Иркутской области» по формированию и исполнению доходов и расходов, а также управлению имуществом во втором полугодии 2015 года, в 2016 - 2017 годах» составлен отчет № 12/11-КМ от 09.06.2018 года, который носит информативный характер.

Следует отметить, что статьей 15 Закона Иркутской области от 07.07.2011 № 55-03, установлены гарантии прав проверяемых органов и организаций.

Согласно данной норме акты, составленные Контрольно-счетной палатой при проведении контрольных мероприятий, доводятся до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. Пояснения и замечания руководителей проверяемых органов и организаций, представленные в Контрольно-счетную палату в срок до семи рабочих дней со дня получения акта, прилагаются к актам и в дальнейшем являются их неотъемлемой частью.

Из выше изложенного суд не усматривает, что сама по себе организация проведения контрольного мероприятия Контрольно-счетной палатой Иркутской области на основании распоряжения председателя КСП Иркутской области от 25.04.2018 №36-П, в пределах предоставленных Федеральным законом № 6-ФЗ, Бюджетным кодексом РФ, Законом Иркутской области от 07.07.2011 № 55-ОЗ полномочий, нарушает права и охраняемые законом интересы проверяемого. Распоряжение на проведение контрольного мероприятия  ограничивает заявителя в свободе реализации своих функций и задач, в свободе выбора действий, а именно в заключении контрактов и договоров в части финансово-хозяйственной деятельности, контрагентов, и иных действий участника экономической деятельности, то есть прав, связанных с осуществлением им своей деятельности.

Достаточных доказательств того, что распоряжением председателя КСП Иркутской области от 25.04.2018 № 36-П, предписанием от 27.04.2018 №21/5-ПРП, а также действиями Ответчика по проведению контрольного мероприятия в отношении акционерного общества «Дорожная служба Иркутской области» нарушены нормы закона, а также права, свобода и законные интересы последнего, суду не представлено.

Оценив с учетом положений статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, суд приходит к выводу о том, что права и законные интересы ОА «Дорожная служба Иркутской области» не нарушались, не возлагались и не создавались на него незаконные обязанности, препятствующие в осуществлении его деятельности в экономической сфере, распоряжение председателя контрольно-счетной палаты Иркутской области от 25.04.2018 № 36-П «О проведении контрольного мероприятия», предписание от 27.04.2018 №21/5-ПРП были приняты в компетенции контрольно-счетной палаты Иркутской области,  действия по проведению контрольного мероприятия проводились в соответствии с нормами Закона Иркутской области от 07.07.2011 № 55-03, Федерального закона №6-ФЗ, Бюджетного кодекса РФ.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц  соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, принимает решение об отказе  в удовлетворении заявленного требования.

При изложенных обстоятельствах в удовлетворении заявленного требования следует отказать.

Руководствуясь статьями 167 – 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.  

Решение может быть обжаловано в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.

 

Судья                                                                                          Е.В. Дмитриенко