Арбитражный суд Пензенской области

Кирова ул., д. 35/39, Пенза г., 440000,

тел.: +78412-52-99-97, факс: +78412-55-36-96, http://www.penza.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

Дело № А49-1916/2021

город Пенза

24 июня 2021 года

Резолютивная часть решения объявлена 17 июня 2021 года.

Полный текст решения изготовлен 24 июня 2021 года.

Арбитражный суд Пензенской области в составе судьи Мещеряковой М.Н. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Климовой К.А., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Пензенской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

к Управлению Федерального казначейства по Пензенской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

об оспаривании представления,

при участии в судебном заседании:

от заявителя – ФИО1 – главного специалиста-эксперта отдела правового организационно-кадрового обеспечения и информационных технологий по доверенности от 01.04.2021 № 42, ФИО2 – начальника отдела – главного бухгалтера отдела финансирования, бухгалтерского учета и отчетности по доверенности от 09.04.2021 № 71;

от ответчика – ФИО3 – главного специалиста-эксперта юридического отдела по доверенности от 10.01.2019 № 55-19-16/2, 

                                                                        установил:

Министерство лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Пензенской области (далее – заявитель, министерство, Минлесхоз Пензенской области) обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании представления Управления Федерального казначейства по Пензенской области (далее – управление, казначейство, УФК по Пензенской области) от 09.02.2021 № 55-21-42/29ДСП.

В своем заявлении министерство просило признать недействительным оспариваемое представление управления и отменить его. 

В ходе судебного разбирательства заявитель на основании положений статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) уточнил требования в письменном виде применительно к положениям пункта 5 части 1 статьи 199 АПК РФ и в настоящее время просит арбитражный суд признать недействительным оспариваемое представление УФК по Пензенской области.

В судебном заседании представители заявителя поддержали уточненные требования по основаниям, приведенным в заявлении, и просили арбитражный суд их удовлетворить. При этом министерство указывает, что оно не совершало вменяемых ему нарушений бюджетного законодательства, в связи с чем представление является незаконным и необоснованным. При использовании бюджетных средств на выплату денежного поощрения пяти государственным служащим министерства и начислений на указанные выплаты по оплате труда денежные средства были использованы в полном соответствии с их целевым назначением. Какого-либо нецелевого использования выделенных министерству денежных средств при этом допущено не было. Оспариваемое представление нарушает права и законные  интересы министерства, так как в нем содержатся необоснованные выводы о допущенных им бюджетных правонарушениях, а также требование о принятии мер по их устранению и о возврате средств.

Представитель управления в судебном заседании просил отказать в удовлетворении требований заявителя по мотивам, приведенным в отзыве на заявление. При этом казначейство считает, что оспариваемое представление соответствует законодательству и обстоятельствам дела. Министерство допустило нецелевое использование средств межбюджетных трансфертов при выплате денежного поощрения и соответствующих начислений на выплаты по оплате труда в пользу пяти должностных лиц, принятых на работу уже после окончания отчетного периода (после 10.08.2019), трудовая деятельность которых не повлияла на достижение министерством результатов по показателю «Качество окружающей среды». Данные сотрудники не принимали участия в достижении этого результата, поэтому им не должно было выплачиваться денежное поощрение, а также не должны были производиться начисления страховых взносов на эти выплаты. Поэтому средства из федерального бюджета, выделенные за достижение субъектом Российской Федерации сводного значения показателей эффективности деятельности, были использованы министерством не по целевому назначению.

В судебном заседании 10.06.2021 объявлен перерыв до 13 час. 55 мин. 17.06.2021, после чего рассмотрение дела было продолжено.

После окончания перерыва судебное заседание было продолжено арбитражным судом с участием тех же представителей сторон.

Исследовав материалы дела, заслушав объяснения, арбитражный суд установил, что Министерство лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Пензенской области (сокращенное наименование – Минлесхоз Пензенской области) было зарегистрировано 23.01.2012 Инспекцией Федеральной налоговой службы по Железнодорожному району г. Пензы и включено в Единый государственный реестр юридических лиц за основным государственным регистрационным номером 

<

***>.

Согласно пункту 1.1 Положения о Министерстве лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Пензенской области, утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области от 22.12.2011 № 965-пП, Минлесхоз Пензенской области является исполнительным органом государственной власти Пензенской области, осуществляющим: государственное управление в области лесных отношений в соответствии с законодательством Российской Федерации и Пензенской области; охрану, федеральный государственный надзор и регулирование использования объектов животного мира и среды их обитания, а также государственное управление в области охраны и использования животного мира; государственное управление в области охраны окружающей среды, изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности на территории Пензенской области; государственное управление и государственный надзор в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения; полномочия в области обращения с отходами.

Пунктом 1.6 указанного выше Положения предусмотрено, что финансирование обеспечения деятельности министерства осуществляется за счет средств бюджета Пензенской области и средств, поступающих в виде субвенций из федерального бюджета.

В соответствии с пунктами 1, 4 Положения о Федеральном казначействе, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703, Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности».

Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, подведомственные федеральные казенные учреждения во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями.

Согласно пункту 3 статьи 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральное казначейство осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере в соответствии с полномочиями, установленными настоящим Кодексом, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению: требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

Как видно из материалов дела, на основании приказа руководителя УФК по Пензенской области от 23.09.2020 № 342 о назначении плановой камеральной проверки должностным лицом управления в период с 08.10.2020 по 17.12.2020 была проведена плановая камеральная проверка предоставления и использования иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации за достижение показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в Министерстве лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Пензенской области.

Приказом установлен проверяемый период – 2019 год. Основным вопросом контрольного мероприятия в приказе названа проверка предоставления и использования иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации за достижение показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

По итогам проверки составлен акт камеральной проверки Минлесхоза Пензенской области от 25.12.2020, на который министерством 19.01.2021 были представлены возражения.

Также по результатам проверки УФК по Пензенской области в отношении министерства вынесено представление от 09.02.2021 № 55-21-42/29ДСП.

В указанном представлении содержатся выводы о допущенных Минлесхозом Пензенской области нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, которые квалифицированы как нецелевое использование.

Кроме того, в представлении изложены требования к министерству в срок до 01.06.2021 осуществить возврат иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации за достижение показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сумме 20752 руб. 02 коп., использованных не по целевому назначению, а также принять меры по устранению причин и условий совершения выявленных нарушений.

Также в представление включено требование проинформировать УФК по Пензенской области в письменной форме о результатах исполнения представления с приложением копий подтверждающих документов до 11.06.2021.

Считая оспариваемое представление УФК по Пензенской области неправомерным, министерство обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением и с учетом уточнения своих требований просит признать его недействительным.

В силу положений частей 4 и 5 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений и действий органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта, решений и действий                           и устанавливает их соответствие закону, а также устанавливает, нарушают ли они права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта закону, законности принятия оспариваемых решений и совершения действий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения действий, возлагается на орган, который принял этот акт, решение или совершил действия.

Исследовав материалы дела, заслушав объяснения, арбитражный суд считает, что оспариваемое представление не соответствует бюджетному законодательству и нарушает законные права и интересы заявителя.

Согласно положениям статьи 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации к числу принципов бюджетной системы Российской Федерации относятся, в частности, принципы эффективности использования бюджетных средств, а также адресности и целевого характера бюджетных средств.

В соответствии с положениями статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу положений статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств. 

Нецелевое использование бюджетных средств, источником финансового обеспечения (софинансирования) которых являлся межбюджетный трансферт, имеющий целевое назначение, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных не по целевому назначению, или сокращение предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований).

Из буквального содержания оспариваемого представления УФК по Пензенской области следует, что существо вменяемых министерству по итогам проверки нарушений заключается в следующем:

- 26.12.2019 министерством допущено нецелевое использование иных межбюджетных трансфертов по коду бюджетной классификации расходов бюджета 81204129930055500121 в сумме 15938 руб. 57 коп., выразившееся в выплате денежного поощрения 5 (пяти) должностным лицам, замещающим должности государственной гражданской службы Пензенской области, не участвовавшим в достижении Минлесхозом Пензенской области показателя «Качество окружающей среды» в Пензенской области до 10.08.2019 относительно его установленного значения (уровня) на 2019 год и, как следствие, не принимавшим участие в достижении Пензенской областью значений (уровней) показателей эффективности деятельности, так как приняты на работу после отчетного периода – после 10.08.2019, и их трудовая деятельность не повлияла на выполнение данного показателя;

- 26.12.2019 министерством допущено нецелевое использование иных межбюджетных трансфертов по коду бюджетной классификации расходов бюджета 81204129930055500129 в сумме 4813 руб. 45 коп., выразившееся в начислении на выплаты по оплате труда и перечислении в Фонд социального страхования Российской Федерации, в Фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации и в Пенсионный фонд Российской Федерации с денежного поощрения в размере 15938 руб. 57 коп. 5 (пяти) должностным лицам, замещающим должности государственной гражданской службы Пензенской области, не участвовавшим в достижении Минлесхозом Пензенской области показателя «Качество окружающей среды» в Пензенской области в 2019 году относительно его установленного значения (уровня) на 10.08.2019 и, как следствие, не принимавшим участие в достижении Пензенской областью значений (уровней) показателей эффективности деятельности, так как были приняты на работу после отчетного периода (10.08.2019), и их трудовая деятельность не повлияла на выполнение данных показателей.

В этой связи представление требует от министерства осуществить возврат иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации за достижение показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сумме 20752 руб. 02 коп. (15938 руб. 57 коп. + 4813 руб. 45 коп.), использованных не по целевому назначению, а также принять меры по устранению причин и условий совершения выявленных нарушений и проинформировать о результатах исполнения представления.

В качестве нарушенных министерством положений нормативных правовых актов в оспариваемом представлении указывается на нарушение статьи 38 и подпункта 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статья 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации приведена выше и устанавливает принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. 

Статья 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет бюджетные полномочия получателя бюджетных средств. В силу подпункта 3 пункта 1 указанной статьи получатель бюджетных средств должен обеспечивать результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Также в представлении утверждается, что министерством при совершении указанных выше деяний был нарушен пункт 10 Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов в 2019 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации за достижение показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.2019 № 1614 (далее – Правила № 1614).

Согласно пункту 1 Правил № 1614 данные Правила устанавливают порядок предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов в 2019 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации за достижение показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях софинансирования в полном объеме расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с поощрением региональных управленческих команд за достижение субъектами Российской Федерации значений (уровней) показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 25.04.2019 № 193 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», и (или) предоставлением иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам на поощрение муниципальных управленческих команд (далее соответственно – Указ № 193, оценка эффективности деятельности, показатели эффективности деятельности, иные межбюджетные трансферты). 

Таким образом, основополагающим нормативным правовым актом по рассматриваемому вопросу является названный выше Указ № 193.

Пунктом 1 Указа № 193 утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее – Перечень № 193).

При этом в Перечень № 193 включены в общей сложности 15 таких показателей, начиная с показателя «Уровень доверия к власти» (пункт 1) и заканчивая показателем «Доля соответствующих нормативным требованиям автомобильных дорог» (пункт 15). 

Под номером 13 в названном выше Перечне № 193 значится показатель «Качество окружающей среды».

В соответствии с пунктом 3 Указа № 193 Правительству Российской Федерации было поручено разработать и утвердить: а) методики расчета показателей, предусмотренных пунктами 2 – 15 Перечня, на период до 2024 года включительно, в том числе на отчетный период (текущий год) и на плановый период, составляющий два года, следующие за отчетным периодом; б) форму отчетности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации о достигнутых за отчетный период (прошедший год) значениях (уровнях) показателей, предусмотренных Перечнем, а также Правила распределения между субъектами Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов на основе достигнутых ими за отчетный период значений (уровней) таких показателей (с учетом особенностей распределения грантов в 2019 году).

Пунктом 4 Правил № 1614 предусмотрено, что условием предоставления иных межбюджетных трансфертов является достижение субъектом Российской Федерации сводного значения (уровня) показателей эффективности деятельности в соответствии с пунктом 10 настоящих Правил и достижение значений (уровней) показателей эффективности деятельности «Количество высокопроизводительных рабочих мест во внебюджетном секторе экономики», «Численность занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей», «Уровень реальной среднемесячной заработной платы», «Объем инвестиций в основной капитал, за исключением инвестиций инфраструктурных монополий (федеральные проекты) и бюджетных ассигнований федерального бюджета» (далее – показатели экономического блока), показателей эффективности деятельности «Уровень бедности», «Ожидаемая продолжительность жизни при рождении», «Естественный прирост населения», «Уровень образования» (далее – показатели социального блока) и показателя эффективности деятельности «Уровень доверия к власти (Президенту Российской Федерации, высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации)» (далее – показатель внутриполитического блока) по отдельности в соответствии с пунктом 13 настоящих Правил.

Согласно пункту 6 Правил № 1614 под региональными и муниципальными управленческими командами понимается группа должностных лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации или должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц, замещающих муниципальные должности или должности муниципальной службы, деятельность которых в соответствии с решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) способствовала достижению субъектом Российской Федерации значений (уровней) показателей эффективности деятельности.

Из буквального содержания данного пункта следует, что соответствующая группа должностных лиц, деятельность которых способствовала достижению субъектом Российской Федерации значений (уровней) показателей эффективности деятельности, определяется решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Пензенской области от 31.05.2019 № 263-рП «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 25.04.2019 № 193 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» был утвержден Перечень исполнительных органов государственной власти Пензенской области, структурных подразделений Правительства Пензенской области, ответственных за достижение значений показателей эффективности деятельности Губернатора Пензенской области и исполнительных органов государственной власти Пензенской области (далее – Перечень № 263-рП).

Под номером 13 в Перечне № 263-рП названо Министерство лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Пензенской области в качестве исполнительного органа государственной власти Пензенской области, ответственного за достижение значения показателя «Качество окружающей среды».

В целях реализации Указа № 193 было издано Постановление Губернатора Пензенской области от 18.12.2019 № 161 «Об определении групп должностных лиц, способствующих достижению Пензенской областью значений (уровней) показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Постановление № 161).

В соответствии с подпунктом 1.2 Постановления № 161 к числу таких должностных лиц относятся руководители исполнительных органов государственной власти Пензенской области, включенных в Перечень № 263-рП, а также гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы в указанных исполнительных органах.   

Таким образом, согласно указанному решению высшего должностного лица Пензенской области руководители Минсельхоза Пензенской области и гражданские служащие, замещающие в министерстве должности гражданской службы, относятся к группе должностных лиц, способствующих достижению Пензенской областью значений (уровней) показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Из содержания пункта 19 Правил № 1614 следует, что порядок поощрения региональных и муниципальных управленческих команд устанавливается актами субъекта Российской Федерации.

В этой связи Постановлением Губернатора Пензенской области от 19.12.2019 № 162 был утвержден Порядок выплаты поощрения за достижение Пензенской областью в 2019 году значений (уровней) показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее – Порядок № 162).

Согласно пункту 2 Порядка № 162 выплата поощрения производится за счет средств иных межбюджетных трансфертов, поступивших в бюджет Пензенской области из федерального бюджета в 2019 году.

Пунктом 3 Порядка № 162 установлено, что размер ассигнований на выплату поощрения для соответствующего исполнительного органа государственной власти Пензенской области (далее – ИОГВ) определяется по приведенной в данном пункте формуле, которая учитывает месячный фонд оплаты труда с начислениями соответствующего ИОГВ, рассчитанный исходя из установленных действующим законодательством размеров ежемесячного единого денежного вознаграждения с ежемесячным денежным поощрением лиц, замещающих государственные должности Пензенской области, а также месячного денежного содержания государственных гражданских служащих Пензенской области, определенного исходя из действующих штатных расписаний ИОГВ по состоянию на 01.12.2019. Кроме того, в этой формуле учитывается коэффициент поощрения.

В соответствии с пунктом 4 Порядка № 162 поощрение производится исходя из размера ассигнований, выделенных из бюджета Пензенской области в соответствии с пунктом 3 Порядка, пропорционально фактически установленного на день выплаты поощрения ежемесячного единого денежного вознаграждения с ежемесячным денежным поощрением лиц, замещающих государственные должности Пензенской области, месячного денежного содержания государственных гражданских служащих Пензенской области и сложившегося размера начислений на заработную плату (с учетом регрессивной шкалы тарифов страховых взносов).

Положениями пункта 5 Порядка № 162 предусмотрено, что выплата поощрения лицам, указанным в подпункте 1.1 Постановления № 161, руководителям ИОГВ, указанным в подпунктах 1.2 – 1.4 Постановления № 161, производится на основании распоряжения Губернатора Пензенской области.

Выплата поощрения государственным гражданским служащим, указанным в подпунктах  1.2 – 1.4 Постановления № 161, производится на основании актов соответствующих руководителей ИОГВ.

В отношении кодов бюджетной классификации расходов бюджета, указанных в тексте оспариваемого представления, необходимо отметить следующее. 

Согласно положениям пункта 1 статьи 18 Бюджетного кодекса Российской Федерации для составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации, которая представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с положениями статьи 19 Бюджетного кодекса Российской Федерации в состав бюджетной классификации Российской Федерации входит, в частности, классификация расходов бюджета.

Порядок применения указанной классификации устанавливается Министерством финансов Российской Федерации (пункт 2 статьи 18 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно действовавшим в рассматриваемый период Приказу Министерства финансов Российской Федерации от 08.06.2018 № 132н «О Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения» и Закону Пензенской области от 24.12.2018 № 3283-ЗПО «О бюджете Пензенской области на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» указанные в представлении коды бюджетной классификации имеют следующую структуру:

- 812 0412 9930055500 121 (глава 812 «Министерство лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Пензенской области», подраздел 0412 «Другие вопросы в области национальной экономики», код целевой статьи расходов 9930055500 «Поощрение за содействие достижению значений (уровней) показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», код вида расходов 121 «Фонд оплаты труда государственных (муниципальных) органов»);

- 812 0412 9930055500 129 (глава 812 «Министерство лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Пензенской области», подраздел 0412 «Другие вопросы в области национальной экономики», код целевой статьи расходов 9930055500 «Поощрение за содействие достижению значений (уровней) показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», код вида расходов 129 «Взносы по обязательному социальному страхованию на выплаты денежного содержания и иные выплаты работникам государственных (муниципальных) органов»).

Из акта камеральной проверки следует, что самим Минлесхозом Пензенской области расчет потребности в средствах иного межбюджетного трансферта для осуществления рассматриваемых выплат не производился.

Расчет выделенных министерству средств был произведен Министерством финансов Пензенской области в соответствии с упомянутым выше Порядком № 162.

Уведомлениями об изменении лимитов бюджетных обязательств на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов от 24.12.2019 № 1639 и от 25.12.2019 № 1676 до Минлесхоза Пензенской области доведены лимиты соответствующих бюджетных обязательств на общую сумму 2167500 руб., в том числе по кодам бюджетной классификации расходов бюджета:

- 812 0412 9930055500 121 «Фонд оплаты труда государственных (муниципальных) органов» в сумме 1672100 руб.;

- 812 0412 9930055500 129 «Взносы на выплаты денежного содержания и иные выплаты работникам государственных (муниципальных) органов» в сумме 495400 руб.

Как видно из материалов дела, на основании приведенных выше норм Порядка № 162 Минлесхозом Пензенской области издан приказ от 25.12.2019 № 144/1-к «О премировании», согласно которому отделу финансирования, бухгалтерского учета и отчетности министерства было приказано произвести начисление и выплату поощрения государственным гражданским служащим Пензенской области, замещающим должности государственной гражданской службы Пензенской области в Минлесхозе Пензенской области, за фактически отработанное время и в размере согласно приложениям №№ 1 – 3 к приказу. 

Приложениями к приказу определен размер поощрения, который для всех названных в нем служащих министерства составил 57,3009 % от их месячного денежного содержания.         

В ходе камеральной проверки казначейством было установлено, что министерство по платежным поручениям от 26.12.2019 №№ 41802, 41806, 41807, 41808 согласно реестру на зачисление денежных средств на карточные счета работников от 26.12.2019 № 219 перечислило суммы поощрения на карточные счета сотрудников Минлесхоза Пензенской области по коду бюджетной классификации расходов бюджета 812 0412 9930055500 121 «Фонд оплаты труда государственных (муниципальных) органов» в общем размере 1672100 руб.

Платежными поручениями от 26.12.2019 №№ 41801, 41803, 41804, 41805 министерство перечислило страховые взносы во внебюджетные фонды, начисленные на суммы поощрения, по коду бюджетной классификации расходов бюджета 812 0412 9930055500 129 «Начисления на выплаты по оплате труда» в общем размере 495400 руб.

В акте проверки указывается, что в соответствии с отчетом об исполнении бюджета главного распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета на 01.01.2020 расходы министерства по кодам бюджетной классификации:

- 812 0412 9930055500 121 «Фонд оплаты труда государственных (муниципальных) органов» - исполнены через финансовые органы в сумме 1672100 руб.;

- 812 0412 9930055500 129 «Взносы по обязательному социальному страхованию на выплаты денежного содержания и иные выплаты работникам государственных (муниципальных) органов» - исполнены через финансовые органы в сумме 495400 руб.

В соответствии с отчетом о расходах, в целях софинансирования которых предоставляется иной межбюджетной трансферт за достижение показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на 01.01.2020 израсходовано средств бюджета субъекта Российской Федерации (кассовый расход) в целях поощрения региональных управленческих команд в общей сумме 2167500 руб.

При этом в ходе проверки достоверности и своевременности предоставления данного отчета нарушений не установлено, что отражено в акте камеральной проверки.

Также в акте отражено, что в 2019 году выплата поощрения государственным гражданским служащим, замещающим должности государственной гражданской службы Пензенской области в Минлесхозе Пензенской области, производилась за фактически отработанное время в 2019 году на основании указанного выше приказа Минлесхоза Пензенской области от 25.12.2029 № 144/1-к, исходя из размера ассигнований, выделенных из бюджета Пензенской области в соответствии с пунктом 3 Порядка № 162, пропорционально от фактически установленного на день выплаты поощрения ежемесячного единого денежного вознаграждения с ежемесячным денежным поощрением лиц, замещающих государственные должности Пензенской области, а также месячного денежного содержания государственных гражданских служащих Пензенской области и сложившегося размера начислений на заработную плату (с учетом регрессивной шкалы тарифов страховых взносов). Размер поощрения составил 57,3009 % от месячного денежного содержания должностных лиц.

Данные обстоятельства подтверждаются имеющимися в деле упомянутыми выше лимитами бюджетных обязательств, приказом о премировании, платежными поручениями, реестром денежных средств, расчетно-платежной ведомостью за декабрь 2019 года, табелями учета рабочего времени, актом камеральной проверки и установлены арбитражным судом.

Таким образом, выделенные министерству для рассматриваемых целей денежные средства в общей сумме 2167500 руб. (в том числе, по кодам бюджетной классификации: 812 0412 9930055500 121 в сумме 1672100 руб. и 812 0412 9930055500 129 в сумме 495400 руб.) были полностью израсходованы заявителем в 2019 году в указанных размерах по соответствующим кодам бюджетной классификации на выплату поощрения своим сотрудникам в сумме 1672100 руб. и на перечисление начисленных страховых взносов с этого поощрения в сумме 495400 руб., что подтверждается материалами дела и не оспаривается сторонами.

Вместе с тем управление посчитало, что министерство допустило нецелевое использование средств при выплате денежного поощрения (код 812 0412 9930055500 121) в сумме 15938 руб. 57 коп. и взносов на выплаты по оплате труда (код 812 0412 9930055500 129) в сумме 4813 руб. 45 коп. (всего – 20752 руб. 02 коп.) при осуществлении выплат в пользу пяти должностных лиц министерства – ФИО4 (главный специалист-эксперт), ФИО5 (главный специалист-эксперт), ФИО1 (главный специалист-эксперт), ФИО6 (главный специалист-эксперт) и ФИО7 (специалист 1 разряда).

В акте проверки указывается, что в декабре 2019 года министерство за счет рассматриваемых средств выплатило ФИО4 поощрение (код 812 0412 9930055500 121) в сумме 4341 руб. 89 коп. и перечислило начисленные на это поощрение страховые взносы (код 812 0412 9930055500 129) в сумме 1311 руб. 25 коп. Соответствующие суммы в отношении  ФИО5 – 4137 руб. 15 коп. и 1249 руб. 42 коп., ФИО1 – 4652 руб. 03 коп. и 1404 руб. 91 коп., ФИО6 – 1411 руб. 11 коп. и 426 руб. 16 коп. а также ФИО7 – 1396 руб. 39 коп. и 421 руб. 71 коп.

При этом казначейством установлено, что согласно приказам Минлесхоза Пензенской области ФИО4 был принят на работу в министерство 24.09.2019, ФИО5 – 25.09.2019, ФИО1 – 17.09.2019, ФИО6 – 03.12.2019, ФИО7 – 18.11.2019.

Данные обстоятельства подтверждаются имеющимися в деле приказами Минлесхоза Пензенской области о назначении указанных лиц на должности государственной гражданской службы, а также упомянутыми выше приказом о премировании, платежными поручениями, реестром денежных средств и расчетно-платежной ведомостью за декабрь 2019 года.  

По мнению казначейства, поскольку названные должностные лица были приняты на работу в министерство уже после окончания отчетного периода, под которым управление понимает срок до 10.08.2019, они не участвовали в достижении Минлесхозом Пензенской области показателя «Качество окружающей среды» в Пензенской области до 10.08.2019 относительно его установленного значения на 2019 год, и, как следствие, не принимали участия в достижении Пензенской областью значений (уровней) показателей эффективности деятельности, так как были приняты на работу после отчетного периода (10.08.2019), в связи с чем им не должно было выплачиваться поощрение, а также начисляться взносы на него.

Этот вывод управление мотивирует в акте проверки и в оспариваемом представлении нарушением министерством пункта 10 Правил № 1614.

Между тем указанные выводы казначейства являются произвольными, поскольку они не имеют под собой никакого правового обоснования.

Пункт 10 Правил № 1614 регламентирует порядок расчета размера иного межбюджетного трансферта соответствующего субъекта Российской Федерации за сводное значение оценки достижения им значений (уровней) показателей для оценки эффективности деятельности.

Данный пункт содержит лишь формулы, в которых участвуют такие показатели (R) как  «Количество высокопроизводительных рабочих мест во внебюджетном секторе экономики», «Численность занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей», «Уровень реальной среднемесячной заработной платы», «Объем инвестиций в основной капитал, за исключением инвестиций инфраструктурных монополий (федеральные проекты) и бюджетных ассигнований федерального бюджета» «Уровень бедности», «Ожидаемая продолжительность жизни при рождении», «Естественный прирост населения», «Уровень образования», а также показатель внутриполитического блока –«Уровень доверия к власти», которые также прямо названы в пункте 4 Правил № 1614.

При этом показатель «Качество окружающей среды», ответственным за достижение значений которого в Пензенской области в силу приведенных выше норм является Минлесхоз Пензенской области, в пункте 10 Правил № 1614 вообще не упоминается.

Свой тезис о том, что отчетным периодом является период сроком до 10.08.2019, управление мотивирует аналогией с указанной в пункте 10 Правил № 1614 самой поздней  датой – 10.08.2019, установленной для учета при расчете размера трансферта в отношении значения показателя «Численность занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей».

Однако в силу разнородности указанного показателя и показателя «Качество окружающей среды» применение каких-либо аналогий в данном случае является явно неуместным.

Более того, данный тезис казначейства прямо противоречит понятию «отчетный период», который в приведенных выше нормах пункта 3 Указа № 193 прямо определяется как «текущий год» или «прошедший год». В пункте 11 Правил № 1614 также упоминается понятие «отчетный год».

Таким образом, следует признать, что в рассматриваемом случае с учетом содержания всех упомянутых выше нормативных правовых актов отчетным периодом являлся именно 2019 год, а не период до 10.08.2019, как ошибочно полагает управление. 

При этом ни Указ № 193, ни Правила № 1614, ни иные указанные выше нормативные правовые акты не содержат норм, которые бы устанавливали правило о том, что поощрение за счет средств рассматриваемых межбюджетных трансфертов выплачивается лишь тем сотрудникам (должностным лицам) исполнительных органов субъекта Российской Федерации, которые состояли с ними в трудовых отношениях на дату определения значения того или иного показателя или на дату определения сводного показателя.

В этой связи приведенные в акте проверки и в оспариваемом представлении выводы казначейства о нарушении министерством пункта 10 Правил № 1614 при выплате поощрения пяти названным государственным служащим являются необоснованными и противоречат приведенным правовым нормам.

Кроме того, из названия и содержания Правил № 1614 следует, что они определяют порядок предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов в 2019 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. В указанных процедурах министерство никаким образом не участвовало, в связи с чем по определению не могло быть нарушителем этих Правил.     

В силу положений пункта 19 Правил № 1614 порядок поощрения региональных и муниципальных управленческих команд устанавливается актами субъекта Российской Федерации.

Согласно буквальному толкованию пункта 6 Правил № 1614 региональная управленческая команда как соответствующая группа должностных лиц, деятельность которых способствовала достижению субъектом Российской Федерации значений (уровней) показателей эффективности деятельности, определяется решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, о чем говорилось выше.

Губернатор Пензенской области в подпункте 1.2 Постановления № 161 решил к числу таких должностных лиц отнести руководителей исполнительных органов государственной власти Пензенской области, включенных в упомянутый выше Перечень № 263-рП, а также гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы в указанных исполнительных органах.   

Следовательно, согласно указанному решению высшего должностного лица Пензенской области все гражданские служащие, замещающие в Минлесхозе Пензенской области должности гражданской службы, относятся к группе должностных лиц, способствующих достижению Пензенской областью значений (уровней) показателей для оценки эффективности деятельности, что также установлено судом выше.

В упомянутых выше пунктах 3 и 4 утвержденного Губернатором Пензенской области Порядка № 162 определяются правила расчета ассигнований на выплату поощрения для соответствующего исполнительного органа и порядок выплаты поощрения с учетом установленных законодательством размеров ежемесячного единого денежного вознаграждения с ежемесячным денежным поощрением лиц, замещающих государственные должности Пензенской области, а также месячного денежного содержания государственных гражданских служащих, определенного исходя из действующих штатных расписаний по состоянию на 01.12.2019.

Государственные служащие министерства ФИО4, ФИО5, ФИО1, ФИО6 и ФИО7 были назначены на свои должности упомянутыми выше приказами Минлесхоза Пензенской области в течение 2019 года в рамках штатных расписаний Минлесхоза Пензенской области на 01.03.2018 и на 01.10.2019, копии которых имеются в деле, и на момент расчета и выплаты рассматриваемого поощрения в декабре 2019 года все они состояли в штате министерства и замещали в нем должности гражданской службы. По состоянию на 01.12.2019 штатное расписание министерства от 01.10.2019 не менялось и продолжает действовать до настоящего времени, что управление не оспаривает.

 Следовательно, указанные государственные служащие министерства в полной мере являлись субъектами рассматриваемого поощрения как члены определенной высшим должностным лицом Пензенской области региональной управленческой команды, способствующей достижению Пензенской областью в 2019 году значений (уровней) показателей для оценки эффективности деятельности.

В акте проверки отражено, что расчет размера выделенных министерству ассигнований на выплату поощрения произведен Министерством финансов Пензенской области. Выплата Минлесхозом Пензенской области в 2019 году поощрения государственным гражданским служащим производилась исходя из размера полученных ассигнований в соответствии с пунктом 3 Порядка № 162 с учетом фактически отработанного времени, установленных размеров ежемесячного денежного вознаграждения и месячного денежного содержания, а также коэффициента поощрения.

Каких-либо нарушений в расчетах размеров поощрения, выплаченного служащим министерства ФИО4, ФИО5, ФИО1, ФИО6 и ФИО7, а также в размерах начисленных на него страховых взносов, казначейством в ходе проверки не установлено и в акте камеральной проверки не отражено.

Таким образом, поскольку выделенные министерству в 2019 году за счет средств иных межбюджетных трансфертов ассигнования на выплату поощрения за достижение Пензенской областью в 2019 году значений (уровней) показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по коду бюджетной классификации расходов бюджета 812 0412 9930055500 121 в сумме 15938 руб. 57 коп. и коду 812 0412 9930055500 129 в сумме 4813 руб. 45 коп. были израсходованы в декабре 2019 года Минлесхозом Пензенской области на выплату поощрения названным выше пяти своим сотрудникам, замещающим на тот момент в министерстве должности государственной гражданской службы, и на перечисление начисленных на поощрение страховых взносов в тех же размерах и по тем же самым кодам бюджетной классификации, следует признать, что принцип целевого использования бюджетных средств, предусмотренный приведенными выше положениями статьи 38 и подпункта 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, министерством был соблюден в полной мере.

Спорные средства министерством были использованы на цели, определенные перечисленными выше нормативными актами, в установленных ими порядке и размерах по соответствующим кодам бюджетной классификации расходов бюджета.   

Выводы управления в акте проверки и в оспариваемом представлении о нарушении министерством статьи 38 и подпункта 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также пункта 10 Правил № 1614 не соответствуют законодательству, противоречат совокупности имеющихся в настоящем деле доказательств и являются неосновательными.

Вменяемое министерству бюджетное правонарушение, предусмотренное статьей 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в виде нецелевого использования средств иных межбюджетных трансфертов в общей сумме 20752 руб. 02 коп. казначейством в нарушение части 5 статьи 200 АПК РФ не доказано в установленном законом порядке и опровергается материалами дела.       

 При изложенной совокупности обстоятельств с учетом приведенных положений правовых норм арбитражный суд пришел к выводу о том, что отраженные в оспариваемом представлении казначейства нарушения и вина заявителя в их совершении не доказаны в ходе судебного разбирательства, в связи с чем обжалуемое представление управления, обязывающее возвратить спорные средства, является необоснованным, не соответствует законодательству, нарушает права министерства в сфере экономической деятельности и в силу части 2 статьи 201 АПК РФ подлежит признанию недействительным.

Согласно пункту 3 части 4 статьи 201 АПК РФ в решении суда должно содержаться указание на обязанность соответствующего органа устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Заявитель и ответчик от уплаты государственной пошлины освобождены на основании положений подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации,                в связи с чем ее взыскание не производится.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 167 – 170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

                                                                 решил:

Требования Министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Пензенской области удовлетворить.

Признать недействительным проверенное на соответствие Бюджетному кодексу Российской Федерации представление Управления Федерального казначейства по Пензенской области от 9 февраля 2021 года № 55-21-42/29ДСП и обязать его устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Пензенской области.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его вынесения в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Пензенской области.

Судья                                                                                                      М.Н. Мещерякова