﻿

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Пушкина, 112, г. Пермь, 614068

e-mail: 17aas.info@arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

 

№ 17АП-13723/2020-АК

г. Пермь

15 декабря 2020 года

Дело № А50-13248/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 декабря 2020 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:председательствующего Гуляковой Г.Н.,

судей  Васильевой Е.В., Голубцова В.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шляковой А.А.,

при участии:

от заявителя Заместителя прокурора Пермского края - Корякина В.Г., удостоверение;

от заинтересованного лица Администрации города Перми (ОГРН 1025900532460, ИНН 5902290635) - Игнатова Л.Т., паспорт, доверенность от 13.12.2019, диплом;

от третьего лица  Пермской городской Думы – Канаева К.С., паспорт, доверенность от 17.11.2020, диплом;

от третьего лица Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края – не явились, извещены надлежащим образом;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заинтересованного лица Администрации города Перми 

на решение Арбитражного суда Пермского края от 23 сентября 2020 года 

по делу № А50-13248/2020,

принятое судьей Мухитовой Е.М.

по заявлению Заместителя прокурора Пермского края

к Администрации города Перми,

третьи лица: Пермская городская Дума, Министерство природных ресурсов,

лесного хозяйства и экологии Пермского края,

о признании незаконным бездействия, об обязании совершить действия,

установил:

Заместитель прокурора Пермского края (далее – заявитель, Заместитель прокурора ПК) обратился в Арбитражный суд Пермского края с требованием к Администрации города Перми (далее – заинтересованное лицо, Администрация), которым просит признать незаконным бездействие Администрации, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» и обязать Администрацию разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Решением Арбитражного суда Пермского края от 23.09.2020 заявленные требования удовлетворены. Признано незаконным бездействие Администрации города Перми, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах». Суд обязал Администрацию разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Не согласившись с принятым решением, Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт, отказав в удовлетворении заявленных требований. Заявитель в жалобе обращает внимание на то, что суд не вправе обязывать орган местного самоуправления принять или дополнить какой-либо нормативный правовой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления. Заявитель считает, что наличие в Законе о недрах возможности самой функции контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, не предоставляет право органу местного самоуправления принимать нормативный правовой акт, регулирующий данную сферу, поскольку акт будет являться актом, принятым с превышением компетенции. Полагает, что прокурор своим заявлением о возложении обязанности принять нормативно-правовой акт в судебном порядке пытается принудить администрацию к совершению действий противоречащих законодательству. Заявитель жалобы считает, что пункт 5 статьи 5 Закона о недрах фактически не действует, в связи с чем, по мнению администрации, законодателем не определен порядок его действия.

Заинтересованное лицо представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в соответствии с которым просит решение суда оставить без изменения, доводы жалобы находит несостоятельными.

Пермская городская Дума представила письменный отзыв на апелляционную жалобу, которым поддерживает позицию Администрации, считает решение суда первой инстанции незаконным и подлежащим отмене.

В заседании суда апелляционной инстанции представители Администрации, Заместителя прокурора ПК, Пермской городской Думы поддержали доводы жалобы и отзывов на нее соответственно.

Представитель Администрации города Перми заявил ходатайство о приобщении к материалам дела копии проекта федерального закона.

Ходатайство судом рассмотрено по правилам статьи 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), в его удовлетворении отказано, поскольку проект закона не является допустимым доказательством по делу (статья 68 АПК РФ).

Третье лицо Министерство природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края (далее – Министерство) о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом, в судебное заседание представителей не направило, что в силу части 5 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие. Судом рассмотрено в порядке статьи 159 и удовлетворено ходатайство Министерства о рассмотрении дела без участия представителя Министерства.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, Пермской межрайонной природоохранной прокуратурой при проведении анализа состояния законности в сфере недропользования установлен факт бездействия Администрации города Перми, выразившийся в непринятии мер к разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

В целях урегулирования отношений в указанной сфере Пермским природоохранным прокурором 10.03.2020 Главе города Перми направлено предложение о принятии нормативного правового акта об осуществлении муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

По результатам рассмотрения данного предложения в ответе от 03.04.2020 Главой города Перми сообщено, что принятие такого нормативного правового акта не планируется, поскольку вышеуказанный вид контроля не предусмотрен Федеральным законом № 131-ФЗ.

Считая, что Администрацией города Перми не принимаются меры по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, Заместитель прокурора Пермского края обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции установил факт неправомерного бездействия Администрации.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и в отзыве на нее, проверив правильность применения судом первой инстанции норм права, апелляционный суд не усматривает оснований отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы в силу следующего.

В силу части 2 статьи 198 АПК РФ прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктами «в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование общественных отношений, связанных с недропользованием, осуществляется Конституцией Российской Федерации, Законом о недрах, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

В соответствии со статьей 1.1 Закона о недрах органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

В силу статьи 5 Закона о недрах к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относятся в том числе: участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование; развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности; приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения положений статьи 18 настоящего Закона; контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Согласно статье 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. 

При этом отсутствие прямого указания в названном Законе на полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе на полномочия, перечисленные в статье 5 Закона о недрах, не может свидетельствовать об отсутствии соответствующих полномочий и контроля как такового, поскольку возможность его осуществления может быть закреплена в иных федеральных законах, в частности - в Законе о недрах.

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ). 

В пункте 4 статьи 2 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами. 

Определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом (часть 1 статьи 6 Закона N 294-ФЗ). 

Согласно пункту 3 статьи 3 Федерального закона № 294-ФЗ одним из основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля является открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, включая информацию об организации и проведении проверок, о результатах проведения проверок и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 6 Федерального закона № 294-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относится, в том числе, разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 28 части 1 статьи 49 Устава города Перми администрация города осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия по вопросам местного значения города Перми, в том числе организует и осуществляет на территории города Перми муниципальный контроль в соответствии с законодательством и муниципальными правовыми актами.

В соответствии с пунктом 3.1.5 Положения об управлении по экологии и природопользованию администрации города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 12.09.2006 № 218, Управление, являющееся функциональным органом администрации города Перми, осуществляет контроль за охраной и использованием недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Однако, как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, администрацией не приняты правовые акты о порядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и административные регламенты проведения соответствующих контрольных проверок.

Как правильно отметил суд первой инстанции, доводы Администрации об отсутствии у нее полномочий по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Оценив в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, фактические обстоятельства, доказательства, представленные в материалы дела, суд первой инстанции правомерно признал незаконным бездействие Администрации по факту непринятия мер по разработке и утверждению правового акта (отсутствие которого влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности), регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, возложив на Администрацию обязанность по разработке и утверждению соответствующего правового акта.

Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют правовой позиции, изложенной в Определении Верховного Суда РФ от 28.01.2020 № 309-ЭС19-25889.

При этом, непринятие к Администрации всех мер, предусмотренных Законом о прокуратуре, без обращения в арбитражный суд (внесение представления), не привело к нарушению прав и законных интересов Администрации, поскольку ранее направленное предложение прокуратуры оставлено без удовлетворения, и позиция Администрации однозначно свидетельствует об отсутствии намерения удовлетворить представление прокуратуры  в случае его вынесения.

Коллегия апелляционного суда считает, что судом первой инстанции при рассмотрении дела правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы, изложенные в обжалуемом судебном акте, соответствуют  действующему законодательству.

Доводы апелляционной жалобы отклоняются судом апелляционной инстанции как основанные на неверном толковании законодательства.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

При таких обстоятельствах, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда не имеется.

Взыскание с Администрации госпошлины по апелляционной жалобе не производится ввиду освобождения ее от уплаты госпошлины при обращении в арбитражные суды (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ).

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд 

ПОСТАНОВИЛ:

Решение  Арбитражного суда Пермского края от 23 сентября 2020 года по делу № А50-13248/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух  месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

 

Председательствующий

 

Судьи

Г.Н.Гулякова

 

Е.В.Васильева

 

В.Г.Голубцов