АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело № А14-13605/2016

г.Калуга

14 июля 2017г.

Резолютивная часть постановления объявлена 12 июля 2017г.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 июля 2017г.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи                Николаевой Н.Н.

судей                                                           Бессоновой Е.В.

                                                                     ФИО1

при ведении протокола судебного

заседания помощником судьи                   Дорониной Л.А.

при участии:

от Индивидуального предпринимателя ФИО2 (ОГРНИП 304366220400126, ИНН 

<

***>) - ФИО3 доверенность от 25.11.2015,

от Администрации городского округа город Воронеж (ОГРН 

<

***>,

ИНН 

<

***>) - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством видеоконференц-связи при содействии Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда, кассационную жалобу Индивидуального предпринимателя ФИО2 на решение Арбитражного суда Воронежской  области от 27.01.2017 (судья Пименова Т.В.) и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2017 (судьи Миронцева Н.Д., Семенюта Е.А., Донцов П.В.) по делу № А14-13605/2016,

У С Т А Н О В И Л:

Индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее – ИП ФИО2, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением о признании незаконным отказа Администрации городского округа город Воронеж (далее – администрация), от 12.09.2016 года № 6255022 в выдаче разрешения на строительство на земельном участке, расположенном по адресу: 

<

...>, и обязании Администрации выдать разрешение на строительство детского сада на указанном земельном участке по заявлению от 02.09.2016 года.

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 27.01.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2017 решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, ИП ФИО2 обратилась в суд с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение и постановление судов, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований. По мнению предпринимателя, судами не рассмотрен по существу вопрос о незаконности оснований отказа в выдаче разрешения на строительство, что повлекло лишение заявителя права на судебную защиту.

В судебном заседании представитель ИП ФИО2 поддержал доводы кассационной жалобы.

В отзыве на кассационную жалобу Администрация считает решение и постановление судов законными и обоснованными.

Администрация представителей в судебное заседание не направила, о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы извещена надлежащим образом.

В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд рассматривает кассационную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобе, выслушав пояснения представителя заявителя, суд кассационной инстанции полагает, что жалоба ИП ФИО2 подлежит частичному удовлетворению.

Как установили суды, по результатам торгов на право заключения договора аренды земельного участка по адресу: 

<

...> «для проектирования и строительства детского сада», 10.06.2014 года между ИП ФИО2 (Арендатор) и Администрацией городского округа город Воронеж (Арендодатель) заключен договор аренды земельного участка № 171-14-09/мс с разрешенным использованием «для проектирования и строительства детского сада».

В период 2015-2016 гг ИП ФИО2 неоднократно обращалась в Администрацию с заявлениями о выдаче разрешения на строительство детского сада на 160 мест и на 30 мест, однако получила отказы в связи с недостатками в проектной документации, отсутствием заключения экспертизы проектной документации, несоответствием проектной документации градостроительному плану земельного участка.

02.09.2016 года ИП ФИО2 в очередной раз обратилась в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство детского сада на спорном земельном участке (на 30 мест).

12.09.2016 года письмом № 6255022 Администрация отказала ИП ФИО2 в выдаче разрешения на строительство.

Основанием для отказа ИП ФИО2 в выдаче Администрацией разрешения на строительство явилось отсутствие документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 ГрК РФ, в том числе несоответствие численности мест (30) градостроительному плану, в котором указан вид разрешенного использования и требования к параметрам объекта: «строительство детского сада на 160 мест». 

Не согласившись с указанным отказом, ИП ФИО2 обратилась в арбитражный суд с заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований ИП ФИО2, арбитражные суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ), части 4 статьи 51 ГрК РФ, части 2 статьи 48 ГрК РФ, исходили из установления факта несоответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, а также отсутствия нарушения прав и законных интересов заявителя в связи с расторжением договора аренды земельного участка от 10.06.2014 № 171-14-09/мс согласно решению Арбитражного суда Воронежской области от 07.12.2016 по делу № А14-13511/2016.

Суды указали, что частью 13 статьи 48 ГрК РФ предусмотрено, что уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 и частью 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Вместе с тем, суд кассационной инстанции не может согласиться с выводами судов о том, что в рассматриваемой в деле ситуации отказ в выдаче разрешения на строительство мог быть обоснован со ссылкой на указанную норму закона.

В соответствии с частью 1 статьи 44 ГрК РФ (здесь и далее - в редакции, действовавшей в спорный период) подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам.

Согласно части 3 статьи 44 ГрК РФ в составе градостроительного плана земельного участка указываются: границы земельного участка;  границы зон действия публичных сервитутов; минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка; информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент); информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия; информация о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - технические условия); границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.

В рассматриваемый период форма градостроительного плана была утверждена приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 6 июня 2016 г. № 400/пр и ее заполнение должно осуществляться в соответствии с Инструкцией о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской федерации от 11.08.2006 № 93.

Судами установлено, что градостроительный план спорного земельного участка в разделе 2.1 "Информация о разрешенном использовании земельного участка" содержит ссылку на постановление администрации городского округа город Воронеж от 23.12.2013 № 1250 "Об утверждении  муниципальной программы городского округа город Воронеж "Развитие образования", согласно которому запланировано строительство детского сада на 160 мест.

Вместе с тем, как следует из вышеизложеных норм права, градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.

Таким образом, если градостроительный план земельного участка по тем или иным причинам содержит избыточные требования к застройщику земельного участка в части вида разрешенного использования, не предусмотренные Правилами землепользования и застройки, его следует воспринимать, как надлежащий документ в той части, в которой он соответствует.

В частности, суды изучили конкурсную документацию – извещение об аукционе, проект договора и заключенный с ИП ФИО2 договор аренды и убедились в том, что дополнительных условий предоставления земельного участка по количеству мест планируемого к строительству детского сада указанные документы не содержали. 

Администрацией не представлен инвестиционный или иной договор с ИП ФИО2, в силу которого такие обязательства могли быть возложены на лицо, выигравшее аукцион.

Отсутствие в аукционной документации и договоре ссылок на муниципальную программу городского округа город Воронеж "Развитие образования" также не позволяет вести речь о том, что цель предоставления земельного участка в аренду состоит в строительстве детского сада, параметры и условия возведения которого определяет эта программа.

Таким образом, поскольку характеристика численности планируемого к строительству детского сада указана лишь в муниципальной программе и отсутствует в нормативном акте - Правилах землепользования и застройки, определяющих правовой режим земельного участка, произвольное включение ее в градостроительный план земельного участка – индивидуальный правоприменительный акт -  является излишним и противоречит требованиям статьи 44 ГрК РФ, а также указанным выше подзаконным нормативным актам.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         

Следовательно, указанная характеристика не могла служить критерием  проверки соответствия проектной документации градостроительному плану. Остальная часть градостроительного плана не вызвала претензий со стороны администрации.

При таких обстоятельствах оснований для применения части 13 статьи 51 ГрК РФ к заявлению ИП ФИО2 у администрации  не имелось, следовательно отказ в выдаче разрешения на строительство подлежал признанию судом незаконным.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Нарушение прав и законных интересов заявителя проверяется на момент совершения органом, осуществляющим публичные полномочия, оспариваемых действий (бездействия), принятия решений (ненормативных актов). 

Таким образом, суды двух инстанций ошибочно исходили из факта прекращения арендных отношений на момент вынесения решения суда, в то время как на момент отказа в выдаче разрешения на строительство препятствий в виде отсутствия прав на землю у заявителя не было. 

Указанный факт влияет на иное обстоятельство – возможность восстановления нарушенного права заявителя путем обязания к совершению тех действий, в которых было отказано заявителю.

Так, при рассмотрении заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо учитывать, что в силу пункта 3 части 4 и пункта 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при признании указанных решений, действий (бездействия) незаконными в резолютивной части судебного акта должно содержаться указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, в том числе путем совершения определенных действий, принятия решения.

По смыслу главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возложение обязанности совершить определенные действия не является самостоятельным требованием, а рассматривается в качестве способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя.

По общему правилу, устранение нарушения прав и законных интересов заявителя состоит в восстановлении положения, существовавшего до принятия незаконного ненормативного акта или осуществления незаконных действий (бездействия), либо понуждении совершить действия, на которые заявитель был вправе рассчитывать при правильном исполнении вышеназванными органами и лицами требований закона и их обязанностей.

Судами правомерно указано, что поскольку договор аренды земельного участка от 10.06.2014 № 171-14-09/мс расторгнут согласно решению Арбитражного суда Воронежской области от 07.12.2016 по делу № А14-13511/2016, то права заявителя не могут быть восстановлены через обязание, так как в отсутствие правоустанавливающих документов на земельный участок заявитель не вправе осуществлять строительство.

Вместе с тем, указанное не является основанием для отказа в признании незаконными решений или действий (бездействий), повлекших их нарушение. Правовосстановительная функция судебного акта в этом случае заключается в констатации незаконности актов, решений, действий, бездействия. 

По результатам рассмотрения кассационной жалобы суд округа приходит к выводу о том, что решение и постановление в части отказа в признании незаконным отказа Администрации в выдаче разрешения на строительство на основании части 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отмене согласно пункту 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В части возвращения заявителю излишне уплаченной государственной пошлины постановление апелляционного суда подлежит оставлению без изменения.

На основании статьи 110 АПК РФ расходы ИП ФИО2 по уплате государственной пошлины по результатам судебного разбирательства в трех судебных инстанциях подлежат возмещению Администрацией.

На основании изложенного, руководствуясь п. 2 ч. 1 ст. 287, ст. 288, ст.289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 27.01.2017 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2017 по делу №А14-13605/2016 отменить в части отказа в признании незаконным отказа Администрации городского округа город Воронеж от 12.09.2016 года N 6255022.

Признать незаконным отказ Администрации городского округа город Воронеж от 12.09.2016 года N 6255022 в выдаче разрешения на строительство индивидуальному предпринимателю ФИО2 на земельном участке, расположенном по адресу: 

<

...>

В остальной части решение Арбитражного суда Воронежской области от 27.01.2017 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2017 по делу №А14-13605/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Взыскать с Администрации городского округа город Воронеж в пользу индивидуального предпринимателя ФИО2 600 рублей судебных расходов по государственной пошлине.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи

Н.Н. Николаева 

Е.В. Бессонова 

ФИО1