АРБИТРАЖНЫЙ СУД Самарской области

443001, г. Самара, ул. Самарская, 203Б, тел. (846)207-55-15

http://www.samara.arbitr.ru, e-mail: info@samara.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

20 октября 2021 года

Дело №

А55-8060/2021

Резолютивная часть решения объявлена 14 октября 2021 года

Полный текст решения изготовлен 20 октября 2021 года

Арбитражный суд Самарской области

в составе

судьи Рагуля Ю.Н.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, 

рассмотрев в судебном заседании  14.10.2021 дело по заявлению

Акционерного общества "Нива"к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области, г. Самара, Самарская областьоб оспаривании постановления № 441/2020 от 14.12.2020 

с участием в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительных предмета спора:  1. ЗАО «Завод строительных материалов»

2. ООО «Экология»

при участии в заседании:

от заявителя  - ФИО2 по доверенности 11.01.2021г.;от заинтересованного лица - ФИО3 по доверенности от 29.12.2020г.;от третьих лиц – не явились, извещены;

установил:

Определением Центрального районного суда города Тольятти Самарской области от 11.01.2021 г. передано на рассмотрение по подведомственности заявление АО «Нива» об оспаривании постановления № 441/2020 от 14.12.2020 г. 

Определением суда от 31.03.2021г. исковое заявление принято к производству в порядке упрощенного производства в соответствии со ст. ст. 226, 227 АПК РФ. 

Определением суда от 24.05.2021г. в соответствии со ст. 227 АПК РФ, суд определил о рассмотрении дела по правилам административного судопроизводства. 

Определениями суда в ходе рассмотрения дела на основании ст. 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО «Экология», ЗАО «Завод строительных материалов».

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявление об обжаловании постановления по изложенным в заявлении и дополнениях к нему доводам.

Представитель административного органа возражал против удовлетворения заявления, считает постановление законным и обоснованным.

Представители третьих лиц в судебное заседание не явились, о месте и времени, которого извещены надлежащим образом в силу ст. 123 АПК РФ. 

В соответствии со ст. 156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствие представителей третьих лиц, не обеспечивших явку своих представителей в судебное заседание.

Исследовав и оценив в порядке, предусмотренном ст. 71 АПК РФ, представленные сторонами в обоснование своих доводов и возражений доказательства, исходя из предмета и оснований заявленных требований, а также из достаточности и взаимной связи доказательств в их совокупности, с учетом распределения бремени доказывания, установив обстоятельства, входящие в предмет доказывания и имеющие существенное значение для правильного разрешения спора, руководствуясь положениями действующего законодательства, судебной практики по рассматриваемому вопросу, принимая во внимание конкретные обстоятельства данного дела, суд считает заявленные требования не подлежащими удовлетворению по следующим обстоятельствам.

Из материалов дела усматривается, что АО «Нива» является собственником земельного участка с кадастровым номером 63:09:0303071:1407.

Данный земельный участок находится в границах участка, предоставленного в соответствии с лицензией на право пользования недрами (серия СМР № 382 ТЭ) ЗАО «Завод строительных материалов» для разработки карьера и последующей добыче сырья - глины.

На основании договора № А-21/09-17 от 11.09.2017г. аренды части земельного участка от 11.09.2017г., поименованный земельный участок предоставлен ЗАО «Завод Строительных Материалов» в целях разработки карьера и последующей добычи глины.

Признаки нарушения, ответственность за которое предусмотрена указанной статьёй, выявлены в результате проведения отделом контрольных мероприятий управления административной практики и контроля Администрации г.о. Тольятти рейдового осмотра (акт от 28.10.2020г. № 1-234).

Объективная сторона правонарушения заключалась в том, что земельный участок с кадастровым номером 63:09:0303071:1407 площадью 284597 кв.м, находящийся в собственности заявителя, имеющий разрешенное использование «для сельскохозяйственного производства», используется для размещения мусорной свалки. Однако подобное разрешенное использование в отношении участка в регламентированном законом порядке не установлено, в связи чем, со стороны заявителя допущено административное правонарушение.

По данному факту в отношении ЗАО «Нива» составлен протокол по ч.1 ст.8.8 КоАП РФ. Постановлением Управления Росреестра по Самарской области от 14.12.2020г. № 441/2020 ЗАО «Нива» привлечено к административной ответственности, предусмотренной ч.1 ст.8.8 КоАП РФ в виде штрафа в размере 100 000 руб.

Не согласившись с вынесенным постановлением, заявитель обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

В силу статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Объектом данного административного правонарушения являются общественные отношения в сфере рационального использования и охраны земель (почв). Объективная сторона выражается в использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом.

Субъектами административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.8 Кодекса, могут выступать граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, являющиеся собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков, под которыми согласно статье 5 Кодекса понимаются лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды или субаренды.

В соответствии с пп. 8 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В соответствии с п. 1 ст. 28 ЗК РФ земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду, а также предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование в случаях, предусмотренных пунктом 1 статьи 20 настоящего Кодекса, и гражданам и юридическим лицам в безвозмездное срочное пользование в случаях, предусмотренных пунктом 1 статьи 24 настоящего Кодекса.

В силу положений п. 1 статьи 7, п. 1, п. 2 статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель.

Согласно ст. 23.21 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.8 КоАП РФ, рассматривают органы, осуществляющие государственный земельный надзор. Главные государственные инспектора городов и районов по использованию и охране земель и их заместители вправе рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи.

В соответствии с пп. «в» п. 3 Положения «О государственном земельном надзоре», утвержденном Постановлением Правительства РФ № 1 от 02.01.2015г., надзор за соблюдением выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению, осуществляет Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и ее территориальные органы.

В связи с изложенным доводы об отсутствии у административного органа соответствующих полномочий признаются судом несостоятельными.

Заявитель в обоснование своей позиции ссылается на следующие обстоятельства.

По условиям заключенного договора аренды (п. 3.4.16) ЗАО «ЗСМ» после отработки участка карьера обязан провести техническую и биологическую рекультивация земельного участка, и передать АО «Нива» земельный участок в состоянии пригодном для его дальнейшего использования в соответствии с видом разрешенного использования.

Согласно рабочего проекта поэтапной ликвидации отработанных участков карьера, подготовленного ООО инженерно-консультационный центр «МЫСЛЬ», рекультивация отработанного пространства начинается с отсыпки строительными отходами и ТБО от АО «АВТОВАЗ».

Лицензия на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, размещению отходов на указанном земельном участке выдана ООО «Экология» (№63-0096 от 11.10.2012г.).

Заявитель считает, что вывод административного органа о нарушении АО «Нива» положений ч.1 ст.8.8 КоАП РФ основан только на произведенном должностным лицом администрации г.о. Тольятти визуальном рейдовом осмотре с осуществлением фотофиксации. При этом, как указывает заявитель, осмотр проводился без участия лица, привлекаемого к ответственности, вне рамок производства по делу об административном правонарушении. В связи с чем, по мнению заявителя, обнаруженные в ходе планового (рейдового) мероприятия нарушения могли являться лишь поводом для назначения внеплановой проверки, так как указанный осмотр (обследование), в соответствии с частью 3 статьи 13.2 Федерального закона № 294-ФЗ не подменяет внеплановую проверку.

С учетом указанных обстоятельств заявитель полагает, что у административного органа отсутствовал законный повод для возбуждения в отношении АО «Нива» дела об административном правонарушении по ч.1ст. 8.8 КоАП РФ.

Также в обоснование позиции заявителя приведены следующие доводы.

Поскольку собственник земельного участка не вправе производить работы по разработке карьера и последующей добыче сырья - глины самостоятельно, так как они являются лицензируемыми видами деятельности, то АО «НИВА» передает земельный участок в аренду ЗАО «Завод строительных материалов». ЗАО «ЗСМ», в свою очередь добывает глину, а после добычи передает участок в субаренду другой специализированной организации - ООО «Экология», та производит работы по рекультивации земель и возвращает территории собственнику для дальнейшего использования в сельскохозяйственных целях.

Соответственно, осуществление рекультивации земельных участков, для ведения сельского хозяйства, является вспомогательным и необходимым видом деятельности для дальнейшего целевого использования земли сельскохозяйственного назначения, независимо от того, предусмотрено это какими-либо «регламентами» или нет.

При этом третье лицо в своем отзыве указало, что у ответственных государственных органов не возникало вопросов относительно разрешенного вида использования земли при выдаче лицензий ЗАО «Завод строительных материалов» на добычу глины, и ООО «Экология» на выполнение действий, связанных с заполнением пустот твердыми отходами. 

Собственник не вправе препятствовать ЗАО «Завод строительных материалов» в добыче полезных ископаемых, при этом, для собственника целевое назначение земли не изменяется, действия третьих лиц носят временный характер и необходимы для извлечения полезных ископаемых из недр земли, после чего земля возвращается собственнику пригодными именно для ведения сельского хозяйства. Земельное законодательство РФ не предусматривает такого целевого назначения как «недропользование», соответственно, состав земель, статус которых в соответствии в соответствии со ст. 7 ЗК РФ. как земли сельскохозяйственного назначения на период извлечения полезных ископаемых из недр не требует изменения целевого назначения земли. При этом все прочие пользователи земли (арендатор, субарендатор) действуют в строгом соответствии с лицензиями, выданными соответствующими государственными органами.

Кроме того, в обоснование своей позиции заявитель указывает, что он не может являться субъектом вмененного административного правонарушения. Заявитель полагает, что таким субъектом должно являться ЗАО «ЗСМ», которому земельный участок предоставлен в аренду в целях разработки карьера и последующей добычи глины.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (ч.2 ст.37 Градостроительного кодекса РФ).

Согласно ч.2 ст.7 Земельного кодекса РФ любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

В ходе рассмотрения дела судом установлено и подтверждается материалами дела, что на момент составления протокола и вынесения постановления о назначении административного наказания вид разрешенного использования изменен не был, фактическое использование также не было приведено в соответствие с установленным разрешенным использованием.

В соответствии с выпиской из ЕГРН спорный земельный участок имеет целевое использование – для сельскохозяйственного производства. Обратного суду не представлено.

Заявитель в обоснование позиции указывает на то обстоятельство, что принадлежащий ему земельный участок в соответствии с ПЗЗ г.о. Тольятти отнесен к территориальной зоне ЗП (зона земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения), в которой предусмотрена возможность специальной деятельности (12.2) и заявитель вправе самостоятельно выбирать вид разрешенного использования без изменения сведений ЕГРН в части вида разрешенного использования, ссылаясь при этом на постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.2020г. № 42-П.

Вместе с тем, в соответствии с ч.1 ст.37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно   разрешенные   виды использования;

3)вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только вкачестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенногоиспользования и условно разрешенным видам использования и осуществляемыесовместно с ними.

Исходя из буквального содержания постановления Конституционного Суда РФ от 16.10.2020г. № 42-П, на которое ссылается заявитель, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу часть 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации является постольку, поскольку на ее основании в системе действующего правового регулирования разрешается вопрос о привлечении к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием в случае, когда собственник (правообладатель) земельного участка использует земельный участок не только в соответствии с основным видом его разрешенного использования, указанным в Едином государственном реестре недвижимости, но и в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования. который предусмотрен правилами землепользования и застройки муниципального образования (градостроительным регламентом) для определенной территориальной зоны без внесения в Единый государственный реестр недвижимости соответствующих сведений.

Таким образом, часть 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 36 (часть 2), 54 (часть 2) и 55 (часть 3), постольку, поскольку неопределенность действующего правового регулирования в вопросе о том, обязан ли собственник (правообладатель) земельного участка в случае, когда он в дополнение к основному виду его разрешенного использования самостоятельно выбирает вспомогательный вид разрешенного использования, вносить в качестве условия правомерного осуществления вспомогательного вида разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости сведения о таком использовании, создает неопределенность и в вопросе о возможности привлечения этого собственника (правообладателя) к административной ответственности за использование земельного   участка   не   по   целевому   назначению   в   соответствии   с   его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

Собственники (правообладатели) земельных участков не могут быть принуждены к внесению каких-либо сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае, когда они в дополнение к основному виду разрешенного использования принадлежащих им земельных участков самостоятельно выбирают вспомогательный вид их разрешенного использования.

Указанным постановлением Конституционный Суд РФ постановил признать часть 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 36 (часть 2), 54 (часть 2) и 55 (часть 3), постольку, поскольку неопределенность действующего правового регулирования в вопросе о том, обязан ли собственник (правообладатель) земельного участка в случае, когда он в дополнение к основному виду его разрешенного использования самостоятельно выбирает вспомогательный вид разрешенного использования, вносить в качестве условия правомерного осуществления вспомогательного вида разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости сведения о таком использовании, создает неопределенность и в вопросе о возможности привлечения этого собственника (правообладателя) к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

Вместе с тем, согласно градостроительному регламенту в зоне ЗП вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства отсутствуют, земельный участок в соответствии с основным видом разрешенного использования, указанным в ЕГРН, не используется, в связи с чем, к рассматриваемой ситуации позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в постановлении, на которое ссылается заявитель, не применима.

Более того, специальная деятельность (12.2) - полигоны для размещения, хранения, накопления отходов производства и потребления, предусмотрена градостроительным регламентом зоны ЗП в качестве условно разрешенного вида использования земельных участков и объектов капитального строительства.

При этом в соответствии со ст. 37 ГрК РФ условно разрешенный вид использования земельного участка требует получения специального разрешения в порядке, предусмотренном ст. 39 ГрК РФ по результатам общественных обсуждений или публичных слушаний и, с учетом приведенной выше позиции Верховного Суда РФ, внесения сведений о нем в ЕГРН.

Доказательств совершения подобных действий заявителем не представлено.

Более того, заявителем в материалы дела не представлено доказательств использования земельного участка по основному виду использования.

Учитывая категорию участка и его разрешенное использование, общество «Нива» имело возможность не допустить выявленные нарушения, являясь собственником спорного земельного участка.

Доводы об обратном судом отклоняются, как не подтверждающиеся материалами дела.

При этом суд отмечает, что использование земельного участка полностью или частично не по целевому назначению не влияет на квалификацию правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ (Постановление Президиума ВАС РФ от 18.06.2013г. №71/13).

Довод заявителя об отсутствии законных оснований для возбуждения в отношении АО «Нива» дела об административном правонарушении по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, учитывая, что проверка в соответствии с требованиями Закона № 294-ФЗ в отношении заявителя не проводилась, также не принимается судом во внимание, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Согласно ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются не только непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (п. 1), но и поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (п. 2).

В силу п. 26 ст. 7 Устава городского округа Тольятти к вопросам местного значения относится, в том числе и осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа.

Проведение мероприятий по осмотру (обследованию) земельного участка предусмотрено п. 3.8 Административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального земельного контроля на территории городского округа Тольятти в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденного Постановлением Мэрии т.о. Тольятти от 16.01.2014г. № 67-п/1, а также п. 6 Решения Думы городского округа Тольятти Самарской области от 18.03.2015 № 648 «О положении об организации и осушествлении муниципального земельного контроля на территории городского округа Тольятти».

Указанная административная процедура не является проверкой, на нее не распространяется действие Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в части требований к организации и проведению проверок.

Данная процедура не требует взаимодействия с правообладателем земельного участка или находящихся на нем объектов, либо с иными лицами.

Акт рейдового осмотра от 28.10.2020г. № 1-234 не имеет отношения к процедуре привлечения заявителя к административной ответственности, а является лишь доказательством по делу, свидетельствующим о выявлении признаков административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, и указывающим на наличие его события.

Таким образом, в данном случае поступившие из органа местного самоуправления материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, являлись поводом к возбуждению в отношении заявителя дела об административном правонарушении.

Судом данное доказательство исследовано в совокупности с иными доказательствами по делу.

Обязанность заявителя по использованию земельного участка в соответствии с его целевым назначением в силу ст. 42 ЗК РФ обусловлена его статусом собственника. Этой обязанности корреспондирует право собственника требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения (ст. 304 ГК РФ).

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что наличие в действиях заявителя объективной стороны правонарушения следует считать доказанным.

В соответствии с пунктом 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых этим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Вина общества, имевшего реальную возможность для принятия необходимых и достаточных мер для соблюдения законодательства об использовании земельных участков, заключается в использовании земельного участка с нарушением разрешенного использования, непринятии мер к устранению данного нарушения, в т.ч. путем получения разрешения на изменение разрешенного вида использования земельного участка.

В ходе рассмотрения дела судом установлен и подтверждается материалами дела факт вменяемого заявителю правонарушения.

Доказательства, представленные сторонами, свидетельствуют о наличии полномочий у административного органа, о соблюдение им порядка привлечения и срока давности привлечения к ответственности.

В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Согласно пункту 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Применение статьи 2.9 КоАП РФ является правом суда, а не обязанностью, она применяется в исключительных случаях независимо от состава административного правонарушения.

В решении правильно указано на то, что в данном случае совершенное обществом правонарушение посягает на установленный порядок общественных отношений в сфере земельного законодательства.

По указанному правонарушению существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается в пренебрежительном отношении собственника земельного участка к исполнению своих публично-правовых обязанностей, в том числе по соблюдению правил целевого использования земельного участка.

С учетом изложенного судом приходит к выводу об отсутствии оснований для признания данного правонарушения малозначительным, и в соответствии с положениями ст. 211 АПК РФ отказывает в удовлетворении заявленных АО "Нива" требований.

Руководствуясь ст. 167-170, 176, 211   Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении требований об отмене постановления № 441/2020 от 14.12.2020г.  Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области о привлечении АО «Нива» к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ отказать.

       Решение  может быть обжаловано в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд, г.Самара с направлением апелляционной жалобы через Арбитражный суд Самарской области.

Судья

/

Ю.Н. Рагуля