АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело №А83-20614/2017

г.Калуга

17 декабря 2018г

Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2018г.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 декабря 2018г.

Арбитражный суд Центрального округа  в составе:

председательствующего судьи

 

                          Николаевой Н.Н.

судей

                          Смирнова В.И.

                          ФИО1

при участии:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю; Главного управления природных ресурсов и экологии города Севастополя; общества с ограниченной ответственностью "Территория"; общества с ограниченной ответственностью "Производственно-коммерческая фирма "Валм" – не явились;

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю на решение Арбитражного суда Республики Крым от 07.06.2018 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2018 по делу №А83-20614/2017,

У С Т А Н О В И Л:

Главное управление природных ресурсов и экологии города Севастополя (далее по тексту - Севприроднадзор) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании недействительным пункта 2 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее по тексту - антимонопольная служба, Крымское УФАС России) от 25.08.2017 по делу N 08/3007-17, принятого по результатам рассмотрения жалобы в порядке, предусмотренном статьей 18.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон N 135-ФЗ), в части установленных в действиях Севприроднадзора нарушений при организации и проведении процедуры открытого аукциона.

К участию в деле в качестве третьих лиц,  не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Территория", общество с ограниченной ответственностью "Производственно-коммерческая фирма "Валм" (далее – Общество).

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 07.06.2018, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2018, требования удовлетворены.

Не согласившись с выводами суда первой и апелляционной инстанции, антимонопольный орган обратился с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований, указывая на неправильное применение судами норм материального права.

В отзыве на кассационную жалобу Севприроднадзор просит принятые судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Участвующие в деле лица представителей в судебное заседание не направили, о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом. В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) кассационная жалоба рассматривается в отсутствие не явившихся лиц.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов содержащихся в жалобе и отзыве на нее, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене по следующим основаниям. 

Как установлено судами, решением антимонопольной службы от 25.08.2017 по делу N 08/3007-17 жалоба ООО "Территория" на действия Севприроднадзора (Организатор торгов) при проведении открытого аукциона на приобретение права на заключение договора водопользования для использования части акватории Севастопольской бухты Черного моря, площадью 0,01283 кв. м, извещение N 050617/8182287/01 признана необоснованной (пункт 1). Однако в действиях Севприроднадзора выявлены нарушения пунктов 20, 67, 68, 90, 91, 92 Административного регламента Федерального агентства водных ресурсов по предоставлению водных объектов в пользование на основании договора водопользования, в том числе заключенного по результатам аукциона, по оформлению перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, утвержденного приказом Минприроды России от 22.05.2014 N 225 (далее по тексту – Регламент (пункт 2).

Полагая, что указанное решение в части пункта 2 является незаконным и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, Севприроднадзор обратился в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ.

Удовлетворяя требования Севприроднадзора, суды первой и второй инстанции пришли к выводу, что поскольку ООО "ПКФ ВАЛМ" обратилось в Севприроднадзор с заявлением о предоставлении водного объекта в пользование для размещения плавательных средств по форме, утвержденной приказом Минприроды России от 22.05.2007 N 128, действия Севприроднадзора по подготовке договора водопользования в соответствии с Правилами N 230, т.е. с назначением и проведением аукциона, не противоречат закону.

Судом установлено, что 05.06.2017 на официальном сайте https://torgi.gov.ru/ было опубликовано извещение N 050617/8182287/01 о проведении открытого аукциона N 35 по приобретению права на заключение договора водопользования, размещена аукционная документация.

В качестве нормативной базы указано на положения Водного, Гражданского и Земельного кодекса, распоряжение  Правительства РФ от 02.07.2014 N 1203-р, утвердившее Соглашение о передаче Федеральным агентством водных ресурсов Правительству Севастополя осуществления части полномочий в области водных отношений, Правила проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 14.04.2007 N 230, Административный регламент Федерального агентства водных ресурсов по предоставлению государственной услуги по предоставлению водных объектов в пользование на основании договора водопользования, в том числе заключенного по результатам аукциона, по оформлению перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, утвержденный приказом Минприроды России от 22 мая 2014 года N 225.

На участие в аукционе были поданы 2 заявки (ООО "Территория и ООО "ПКФ "ВАЛМ"). Согласно протоколу рассмотрения заявок на участие в открытом аукционе от 26-27.07.2017 в отношении заявки ООО "Территория" было принято решение об отказе в допуске к участию в аукционе.

Аукционной комиссией по результатам рассмотрения заявки на участие в аукционе было принято решение о признании аукциона несостоявшимся и заключении договора водопользования с единственным участником, который был признан участником аукциона - ООО "ПКФ "ВАЛМ".

Не согласившись с решением комиссии об отказе в допуске к участию в аукционе, ООО "Территория" обратилось в антимонопольную службу с жалобой на действия организатора аукциона по отклонению заявок, которая была признана необоснованной.

Вместе с тем, антимонопольный орган пришел к выводу о незаконности иных действий Севприроднадзора – по организации аукциона, полагая, что заключение договора водопользования при обращении за таковым собственника уже существующего, построенного объекта недвижимости, в целях эксплуатации такого объекта на прилегающей водной акватории, не имеется оснований для приобретения таким лицом права на заключение договора водопользования на аукционе в порядке, предусмотренном Постановлением N 230, а его заключение должно производиться в порядке, предусмотренном Постановлением № 165, т.е. без аукциона.

Антимонопольный орган действовал в пределах предоставленных полномочий.

В соответствии с частью 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) организатора торгов (в том числе) при организации и проведении торгов. Указанные действия (бездействие) могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, и в иных, перечисленных в настоящей статье случаях – иными лицами, чьи права и законные интересы могут быть нарушены в результате нарушения порядка и организации проведения торгов.

Следовательно, антимонопольный орган был вправе рассматривать жалобу ООО "Территория".

Согласно части 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции в случае, если в ходе рассмотрения жалобы комиссией антимонопольного органа установлены иные нарушения в актах и (или) действиях (бездействии), в том числе, организатора торгов, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом всех выявленных нарушений.

Таким образом, антимонопольный орган в названной процедуре вправе выйти за пределы доводов жалобы и оценить иные нарушения в действиях организатора торгов, в том числе, при назначении аукциона. 

Реализация указанного полномочия имеет самостоятельные правовосстановительную и превентивную составляющие с точки зрения обеспечения правопорядка в соответствующей публичной сфере.

Соответственно, антимонопольный орган был вправе оценить действия Севприроднадзора на предмет назначения торгов.

Суды, рассматривая спор, правильно определили нормы отраслевого законодательства, подлежащие применению.

Согласно части 1 статьи 11 Водного кодекса Российской Федерации водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование на основании договоров водопользования для: забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов; использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей; использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии.

Статьей 16 Водного кодекса Российской Федерации установлено, что договор водопользования заключается в соответствии с гражданским законодательством, если иное не предусмотрено Водным кодексом Российской Федерации. Договор водопользования в части использования акватории водного объекта, в том числе для рекреационных целей, заключается по результатам аукциона в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, а также в случае, если имеется несколько претендентов на право заключения такого договора. Порядок подготовки и заключения договора водопользования относительно водного объекта, находящегося в государственной или муниципальной собственности, форма примерного договора водопользования и порядок проведения аукциона на право заключить договор водопользования утверждаются Правительством Российской Федерации.

Предоставление права пользования водным объектом на основании договора водопользования предусмотрено Правилами подготовки и заключения договора водопользования, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12.03.2008 N 165 (далее - Правила N 165); Правилами подготовки и заключения договора водопользования, право заключения которого приобретается на аукционе, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.04.2007 N 230 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона" (далее - Правила N 230).

Суды, применяя указанные нормы права, приоритетное значение придали форме поступившего от Общества заявления, полагая, что его подача по форме, установленной Правилами №230, требовала проведения аукциона.

Однако названный подход ошибочен.

При оценке действий организатора аукциона антимонопольный орган правильно определил, что вопросы квалификации заявлений, поступивших от лиц, претендующих на заключение договора водопользования, зависят не только, и не столько от ссылок на нормативно-правовые акты, содержащиеся в заявлениях, или от формы заявлений, а от содержания волеизъявления заявителя.

Антимонопольный орган установил, что 06 февраля 2017 (вх.N 2873-н) Севприроднадзором было получено заявление ООО "ПКФ ВАЛМ" о предоставлении акватории Черного моря, расположенного в Севастопольской бухте, в районе причала №59, площадью 0,01283 кв.м, для размещения на акватории плавательных средств, с приложением пакета документов, свидетельствующих, что заявитель осуществляет виды деятельности, связанные с эксплуатацией существующих гидротехнических сооружений с целью размещения и ремонта судов. В числе прочего содержалась пояснительная записка относительно технических параметров гидротехнического сооружения, используемого для размещения на примыкающей водной поверхности судов, а также их ремонта, и указание на координаты и границы определенного в этих целях участка акватории.

Изложенное свидетельствовало, что Общество планирует оформить договор водопользования на участок акватории, которым уже пользуется, в соответствии с законодательством Российской Федерации (ранее такие договоры по законодательству Украины не оформлялись).

Соответственно, Севприроднадзор надлежащей процедурой должен был определить не аукцион, а обычную процедуру заключения договора водопользования, т.е. процедуру по Правилам №165, вне зависимости от того, что заявление было оформлено в соответствии с Правилами №230 (названная форма утверждена приказом Минприроды России от 23.04.2008 N 102).

Далее, толкуя положения пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 14.04.2007 N 230 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона" таким образом, что любое водопользование по признаку разметки акватории в целях использования и размещения на ней зданий, строений, плавательных средств, других объектов и сооружений требует проведения торгов, суды не учли следующее.

Буквальное толкование названного положения указывает на существенный признак - цель заключения договора – будущее водопользование, т.е. речь идет о свободной акватории, что, очевидно, и предполагает приобретение права на заключение договора водопользования на аукционе.

Если договор на водопользование необходим для закрепления отношений по водопользованию в связи с эксплуатацией в предпринимательских целях существующих объектов недвижимости (гидротехнических сооружений), участки акватории, сформированные  в этих целях, выступают предметом договора аренды, который заключается в обычном порядке, без торгов.

Таким образом, определяющее значение для избрания процедуры заключения договора имеет не характер использования – размещение плавательных средств, а основания использования.

В данном случае основание использования связано с существующим пользованием заявителем гидротехнических сооружений.

Поэтому при получении заявления, как правомерно указал антимонопольный орган, Севприроднадзор должен был руководствоваться Правилами N 165, которые  устанавливают порядок подготовки и заключения договоров водопользования для использования акватории водных объектов в случаях, не указанных в Правилах №230 и тем разделом Административного регламента, который предусматривает процедуру заключения договора без торгов.

Применение конкурентных процедур организатором торгов там, где проведение их не требуется, является нарушением как тех актов, которые регулируют порядок их проведения, так и актов, требующих применения, но не применяемых, и имеет самостоятельные последствия для соответствующей публичной сферы, поскольку ставит в неравное положение лиц, право на заключение договора которых является преимущественным, с теми, кто не имеет таких прав, нарушает определенность, искажает смысл конкурентных процедур, т.е. влечет дисбаланс и нарушение правопорядка в сфере организации торгов.

В этом смысле задачи антимонопольного контроля реализуются не через установление нарушений Закона о защите конкуренции, а установление нарушений законов и нормативных актов (в настоящем случае – актов законодательства о водопользовании) в части организации и проведения торгов, как специальной сферы полномочий антимонопольного органа.

Поэтому вывод судов о том, что к компетенции антимонопольного органа относится только наличие нарушений Федерального закона №135-ФЗ при проверке торгов, неверен. 

Таким образом, решение антимонопольного органа не может быть признано незаконным.

В отзыве на кассационную жалобу Севприроднадзор ссылается на судебную практику (постановление Арбитражного суда Центрального округа от 25.07.2018 по делу №А83-900/2017), в то время как по сопоставимым обстоятельствам - выбору надлежащей процедуры заключения договора – правовые выводы кассационного суда в двух делах не отличаются; разный результат по итогам рассмотрения кассационной жалобы обусловлен несопоставимыми в двух делах обстоятельствами – рассмотрением антимонопольным органом, в названном споре, жалобы лица, не подавшего заявку  на участие в аукционе и неустановлением антимонопольным органом факта наличия у инициатора обращения в Севприроднадзор существующих гидротехнических сооружений.

Поэтому названный довод отзыва не может свидетельствовать о неединообразии судебной практики.

Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, судами установлены, но к ним неправильно применены нормы материального права – допущено неправильное истолкование закона, суд кассационной инстанции, отменяя судебные акты и не направляя дело на новое рассмотрение, принимает новый судебный акт об отказе в удовлетворении требования заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 07.06.2018 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2018 по делу №А83-20614/2017 отменить, в удовлетворении заявления Главного управления природных ресурсов и экологии города Севастополя отказать.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий                                                                   Н.Н. Николаева 

Судьи                                                                                                 В.И. Смирнов

                                                                                                             ФИО1