АРБИТРАЖНЫЙ СУД КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

Дело № А32-55323/2021

г. Краснодар

09 сентября 2022 года

Резолютивная часть решения суда объявлена 08.09.2022.

Полный и мотивированный текст решения суда изготовлен 09.09.2022.

Арбитражный суд в составе судьи А.В. Лесных, при ведении протокола помощником судьи Поповской А.И., рассмотрев в судебном заседании заявление 

Министерства гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края 

к Департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края

- об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности от 22.11.2021 № 21-031/ЮЛ/6

При участии в заседании:

от заявителя: Брынза Д.Б. - доверенность,

от заинтересованного лица: ФИО1 – доверенность,

УСТАНОВИЛ:

Министерство гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края (далее – заявитель) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края (далее – заинтересованное лицо) об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности от 22.11.2021 № 21-031/ЮЛ/6.

Представитель заявителя в судебном заседании присутствовал, изложил доводы, указанные в заявлении, настаивал на удовлетворении заявленных требований.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании присутствовал, против удовлетворения заявленных требований возражал, поддержал доводы, изложенные в отзыве.

Изучив материалы дела, суд установил следующее.

Как следует из материалов дела, Постановлением департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского от 22.11.2021 № 21-031/ЮЛ/6 Министерство гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края привлечено к административной ответственности по статье 15.14 КоАП РФ с назначением штрафа в размере 553,50 рубля.

Основанием для привлечения к административной ответственности послужил установленный факт нецелевого использования средств краевого бюджета в размере 11 070 рублей, допущенного в результате неправомерных выплат работникам учреждения.

Не согласившись с постановлением административного органа, учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 207 АПК РФ дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с Федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе и федеральном законе об административных правонарушениях.

Частью 3 статьи 30.1 КоАП РФ установлено, что постановление по делу об административном правонарушении, связанном с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Оспариваемое постановление вынесено департаментом по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении, связанном с выявленным фактом нецелевого расходования средств краевого бюджета.

В свою очередь, указанное нарушение выявлено в рамках проверки, проведенной в отношении учреждения по вопросам законности и обоснованности расходования средств краевого бюджета.

Из существа оспариваемого постановления следует, что основанием для его привлечения к ответственности послужили выводы о нарушении учреждением требований бюджетного законодательства.

Использование бюджетных средств является экономической сферой деятельности учреждения. 

Из материалов дела следует, что правонарушение допущено в сфере финансово-бюджетных отношений и связано с его экономической деятельностью.

Характер спора, основанного на таких правоотношениях, субъектный состав лиц, участвующих в деле, свидетельствует об экономическом характере спора и вследствие этого подведомственности дела арбитражному суду.

В соответствии со статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц - от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.

Объективной стороной правонарушения, ответственность за которое установлена статьей 15.14 КоАП РФ, является использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств.

Согласно положениям статьи 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) одними из принципов бюджетной системы, являются принцип эффективности использования бюджетных средств, а также принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. 

Статьей 38 БК РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, согласно которому бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств (статья 306.4 БК РФ).

Дело об административном правонарушении по статье 15.14 КоАП РФ возбуждено по факту возмещения командировочных расходов работнику, не имеющему правовых оснований для получения возмещения, в общей сумме 11070,00 рублей.

В соответствии с частью 4 статьи 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) органы исполнительной власти, являющиеся в том числе получателями бюджетных средств, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ними правовыми актами.

В силу требований пункта 2 статьи 161 БК РФ финансовое обеспечение деятельности министерства осуществляется за счет средств краевого бюджета и на основании бюджетной сметы.

Согласно подпунктам 2 и 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ с учетом требований статьи 28 БК РФ получатель бюджетных средств принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства, обеспечивая целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В соответствии со статьей 70 БК РФ обеспечение выполнения функций министерства, включающее командировочные и иные выплаты государственным служащим, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством Краснодарского края. 

Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 28.06.2012 № 744 утверждено Положение о министерстве гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края (далее – Положение № 744).

Положением № 744 определены полномочия (компетенция) министерства –  вопросы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны, пожарной безопасности на территории Краснодарского края. 

Указанные в разделе 2 Положения № 744 полномочия могут реализовываться посредством осуществления функций, императивно установленных разделом 3 Положения №744 либо иных функций, которые должны быть прямо предусмотрены законодательством Российской Федерации и Краснодарского края (пункт 3.15 Положения № 744).

Министерством издан приказ (распоряжение) о направлении работника в командировку от 23.12.2020 № 148-км, в соответствии с которым заместитель министра ФИО2 направлен в командировку в город Сочи с 31.12.2020 по 03.01.2021 с целью участия в работе штаба по координации выполнения мероприятий по готовности объектов инфраструктуры в период массового пребывания людей на объектах горного кластера муниципального образования город – курорт Сочи в зимний курортный сезон 2020-2021 годов.

Участие в работе оперативного штаба по координации выполнения мероприятий по готовности объектов инфраструктуры в период массового пребывания людей на объектах горного кластера муниципального образования город – курорт Сочи в зимний курортный сезон 2020-2021 годов не отнесено к полномочиям и функциям министерства ни Положением №744, ни законодательством Российской Федерации и Краснодарского края.

Штаб по координации зимнего курортного сезона 2020-2021 создан распоряжением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 28.12.2020 № 339-р. Приложением №1 к распоряжению № 339-р утверждены составы штаба по координации, оперативных штабов, входящих в его состав, в которые ФИО2 не включен. 

Пунктом 1.4 Положения о штабе по координации выполнения мероприятий по готовности объектов и инфраструктуры в период массового пребывания людей на объектах горного кластера муниципального образования город-курорт Сочи Краснодарского края в зимний период 2020/21 года (утв. распоряжением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 28.12.2020 №339-р) организационное и техническое обеспечение деятельности координационного штаба осуществляло министерство курортов, туризма и олимпийского наследия Краснодарского края

Координационный штаб создавался на период с 28.12.2020 по 10.01.2021 (пункт 1.3 Положения о штабе).

Документы, подтверждающие тот факт, что сотрудник министерства ФИО2 являлся членами штаба, принимал участие в его заседаниях, отсутствуют.

Одновременно с этим, пунктом 5.2.14 Положения №744 предусмотрена обязанность министерства распоряжаться выделенными ему финансовыми и материальными ресурсами в пределах установленной компетенции.

В соответствии с пунктом 3 Постановления Правительства РФ от 13.10.2008 № 749 «Об особенностях направления работников в служебные командировки» (далее – Постановление №749) работники направляются в командировки на основании письменного решения работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы.

Работники Министерства замещают должности государственной гражданской службы Краснодарского края, включенные в Перечень должностей в органах исполнительной власти Краснодарского края раздела III Реестра должностей государственной гражданской службы Краснодарского края, утвержденного законом Краснодарского края от 12.03.2007 № 1203-КЗ «О реестре должностей государственной гражданской службы Краснодарского края».

Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа (часть 1 статьи 47 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Должностным регламентом гражданского служащего определяются его права и обязанности в рамках полномочий государственного органа.

Согласно пункту 2 Положения о порядке и условиях командирования лиц, замещающих государственные должности Краснодарского края, и государственных гражданских служащих Краснодарского края, утвержденного Постановлением Законодательного собрания Краснодарского края от 24.06.2008 № 613-П (далее – Постановление № 613-П, Положение № 613-П, соответственно), государственные гражданские служащие Краснодарского края направляются в служебные командировки по решению представителя нанимателя или уполномоченного им лица на определенный срок для выполнения служебного задания вне постоянного места исполнения должностных полномочий.

Приказом министерства от 29.12.2016 № 243 утверждена Учетная политика Министерства (далее – Учетная политика Министерства).

В соответствии с положением о командировках, утвержденным Учетной политикой Министерства (в ред. приказа от 30.12.2019 № 296), служебной командировкой сотрудника является поездка сотрудника по распоряжению министра (иного уполномоченного должностного лица) или руководителя структурного подразделения на определенный срок вне места постоянной работы для выполнения служебного поручения либо участия в мероприятиях, соответствующих уставным целям и задачам министерства. 

Из системного толкования норм 70, 154, 161 162, 306.4 БК РФ, статьи 47 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», разделов 2 и 3 Положения и министерстве № 744, пункта 3 Постановления Правительства РФ от 13.10.2008 № 749, пункта 2 Положение № 613-П, положения о командировках, утвержденного Учетной политикой Министерства, следует вывод, что возмещение командировочных расходов сотрудникам министерства является целевым расходованием бюджетных средств исключительно при направлении сотрудника в командировку для выполнения служебного задания (участия в мероприятиях), которое соответствует задачам, полномочиям и функциям министерства, определенным нормативным правовым актом.

Статьей 112 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ) установлены нерабочие праздничные дни в РФ 1,2,3,4,5,6,7,8 января. 

Согласно нормам статей 113, 153 ТК РФ привлечение работников к работе в выходные нерабочие дни производится по письменному распоряжению работодателя и соответствующей оплатой. 

В соответствии с частью 4 статьи 91 ТК РФ работодатель обязан вести учет времени, фактически отработанного каждым работником.

В соответствии с графиком документооборота Министерства, утвержденным Учетной политикой Министерства (в ред. приказа от 30.12.2019 №296), табель учета рабочего времени (ф.0504421) применяется для учета использования рабочего времени или регистрации различных случаев отклонений от нормального использования рабочего времени. 

Документы - приказы о привлечении к работе в выходные и нерабочие праздничные дни, уведомления о привлечении работника в выходные и праздничные дни и прочее в отношении ФИО2 не предоставлено. 

Отсутствие документального подтверждения привлечения сотрудника к работе в выходные и нерабочие праздничные дни дополнительно подтверждает факт невозможности исполнения сотрудником ФИО2 служебных обязанностей в Сочи.

В силу пункт 10 Положения № 613-П при направлении сотрудника в служебную командировку ему предоставляются соответствующие гарантии и возмещаются расходы, указанные в названном пункте.

В ходе проверки предоставлены документы: журналы операций № 3 (ф. 

<

***>), авансовые отчеты (ф.0504505), утвержденные министром (заместителем министра), табели учета использования рабочего времени (ф.0504421), приказы (распоряжения) о направлении работников в командировку, списки о зачислении на заработные карты, платежные поручения.

На основании служебного задания для направления в командировку и отчета о его выполнении от 23.12.2020 № 7 и приказа (распоряжения) о направлении работника в командировку от 23.12.2020 № 148-км заместитель министра ФИО2 направлен в командировку в город Сочи с 31.12.2020 по 03.01.2021 с целью участия в работе штаба по координации выполнения мероприятий по готовности объектов инфраструктуры в период массового пребывания людей на объектах горного кластера муниципального образования город – курорт Сочи в зимний курортный сезон 2020-2021 годов.

По авансовому отчету ФИО2 от 19.01.2021 № 12 расходы на командировку в город Сочи с 31.12.2020 по 03.01.2021 составили 11 070,00 рублей, в том числе:

- 10 670,00 рублей расходы к месту командирования и обратно (проезд воздушным транспортом эконом – классом, заказ авиабилетов от 15.12.2020 № билета 298 2429415503 на рейс UT293 Краснодар – Сочи, Адлер, на рейс UT298 Сочи, Адлер – Краснодар); 

- 400,0 рублей суточные за четыре дня нахождения в командировке.

На основании авансового отчета ФИО2 оплачены командировочные расходы в общей сумме 11 070,00 рублей , что подтверждается документами:

- реестр денежных средств с результатами зачислений по реестру № 3 от 21.01.2021, подписанный и начальником управления экономики и финансов ФИО3;

- платежное поручение от 21.01.2021 №36457 на сумму 11 070,00 рублей;

- бухгалтерская справка от 21.01.2021 к документу «Платежное поручение» от 21.01.2021 №36457, исполнитель начальник отдела, с отметкой о принятии бухгалтерской справки к учету за подписью начальника управления ФИО3

Однако в табеле (унифицированном первичном учетном документе по учету рабочего времени и расчетов с персоналом по оплате труда) нет информации о работе данного сотрудника в период его нахождения в городе Сочи, ему не производилась оплата в соответствии с нормами статьи 153 ТК РФ, что подтверждается сведениями первичных учетных документов - из карточек справок, расчетных листов сотрудников, расчетных ведомостей. 

Нахождение сотрудника министерства в Сочи в выходные и праздничные дни для служебных целей не подтверждено документально. 

Министерство письмом от 11.08.2021 № 68-07-04-2989/21 подтвердило, что решение о привлечении к работе в выходные и праздничные дни представителем нанимателя не принималось, гарантии в соответствии с законодательством Российской Федерации не предоставлялись.

Доводы заявителя со ссылкой на статью 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации об отсутствии нецелевого использования бюджетных средств, поскольку возмещение командировочных расходов осуществлено в соответствии с приказами министерства, платежными поручениями, сводными бюджетными росписями на 2021, бюджетными сметами на 2021 финансовый год, бюджетными росписями и лимитами бюджетных обязательств на 2021, является несостоятельным.

Сводными бюджетными росписями, бюджетными сметами, бюджетными росписями и лимитами бюджетных обязательств на 2021 год не предусматриваются выплаты конкретным лицам. Одновременно с этим, в силу статьи 70 БК РФ командировочные выплаты сотрудникам министерства должны производиться в соответствии с действующим законодательством.

У министерства отсутствовали правовые основания для оплаты указанному сотруднику затрат на проживание, проезд до города Сочи и обратно, а также выплаты ему суточных.

Указанное дополнительно подтверждается тем, что заработная плата сотруднику за дни «служебной командировки» не начислялась и не выплачивалась.

Расчетно-платежная операция является нецелевым использованием средств, в случае, если такая выплата является незаконной (постановление Президиума ВАС РФ от 11.05.2005 № 16246/04, постановления ВС РФ от 06.04.2016 по делу № А45-20756/2015, от 01.06.2016 по делу № А45-20765/2015 и другие).

В нарушение требований статьи 70, подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, разделов 2 и 3 положения о министерстве гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края, утвержденного постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 28 июня 2012 г. №744, пунктов 6,10,14 Положения №613-П Министерством в 2021 году допущено нецелевое использование средств краевого бюджета в общей сумме 11 070,00 рублей, выразившееся в отсутствии правовых оснований для выплаты командировочных расходов ФИО2 поскольку, участие сотрудников министерства в работе оперативного штаба не отнесено к полномочиям и функциям министерства, документально не подтверждено, что в нерабочие праздничные дни он выполнял служебные обязанности. 

Приведенная в обжалуемом постановлении судебная практика (постановление Президиума ВАС РФ от 11.05.2005 № 16246/04, постановления ВС РФ от 06.04.2016 по делу № А45-20756/2015, от 01.06.2016 по делу № А45-20765/2015) подтверждает, что каждая расчетно-платежная операция является нецелевым использованием средств, в случае, если такая выплата является незаконной.

Кроме того квалификация выплат сотрудникам без правовых оснований как нецелевого использования средств бюджета подтверждена устойчивой судебной практикой: решение Краснодарского краевого суда от 11.08.2021 по делу №21-1512/2021, решение Арбитражного суда Краснодарского края от 01.09.2021 по делу № А32-14133/2021, оставленное без изменения постановлением 15 ААС от 01.11.2021; определение ВС РФ от 08.09.2017 и постановление 15ААС от 10.05.2017 по делу №А32-37566/2016, постановления 15ААС от 23.05.2017 по делу №А32-37556/2016, от 06.06.2017 по делу №А32-37555/2016, решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 29.05.2018 по делу №7/2-214/2018, решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 22.08.2017 по делу №7/2-365/2017, и другие).

Для определения целевого или нецелевого характера использования бюджетных средств административным учтено в совокупности как отклонение от регламентируемого режима их использования, так и соотношение результата использования с целью, установленной при выделении этих средств, а также иные фактические обстоятельства, существовавшие при освоении выделенных средств.

В нарушение подпункта 3 части 1 статьи 209 АПК РФ заявитель не указывает его права и законные интересы, которые нарушены оспариваемым решением административного органа.

По факту допущенного нарушения должностное лицо министерства постановлением №21-031/ДЛ/6 привлечено к административной ответственности по статье 15.14 КоАП РФ. Жалоба на постановление №21-031/ДЛ/6 в отношении главного бухгалтера министерства рассмотрена Первомайским районным судом г. Краснодара.

Решением Первомайского районного суда г. Краснодара от 17.01.2022 по делу №12-980/21 постановление от 22.11.2021 №21-031/ДЛ/6 оставлено без изменения.

Заявитель указывает, что нарушена статья 1.5 КоАП РФ, предусматривающей презумпцию невиновности лица, привлекаемого к административной ответственности, поскольку представление от 08.11.2021 № 21-031 об устранении нарушений бюджетного законодательства, их причин и условий направлено департаментом в министерство до рассмотрения дела об административном правонарушении 21-031/ЮЛ/6.

Вопреки доводам жалобы в представлении от 08.11.2021 № 21-031 вина лица в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ, не устанавливалась.

Представление от 08.11.2021 № 21-031 вынесено департаментом в адрес министерства в соответствии со статьями 269.2 и 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктами 7 и 8 федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2020 № 1095. 

Таким образом, довод жалобы о нарушении должностным лицом статьи 1.5 КоАП РФ, предусматривающей презумпцию невиновности лица, привлекаемого к административной ответственности, противоречит фактическим обстоятельствам.

Заявитель указывает на нарушение должностным лицом, рассмотревшим дело об административном правонарушении № 21-031/ЮЛ/6 требований части 1 статьи 29.3 КоАП РФ.

Указанный довод заявителя не подтвержден доказательствами, противоречит материалам дела. Сам по себе факт, что одно и то же должностное лицо департамента подписало представление от 08.11.2021 №21-031 об устранении нарушений бюджетного законодательства и рассматривало дело об административном правонарушении 21-031/ЮЛ/6 не свидетельствует о личной прямой или косвенной заинтересованности в разрешении дела об административном правонарушении.

Отвод должностному лицу основанию его личной заинтересованности не заявлялся.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, федеральный законодатель непосредственно не включил в перечень обстоятельств, исключающих возможность рассмотрения дела об административном правонарушении судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом, факт предыдущего участия этих лиц в рассмотрении того же дела (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2013 года N 486-О, от 17 июля 2014 года № 1651-О, от 18 июля 2019 года № 2124-О и др.). Следовательно, и вынесение представления от 08.11.2021 № 21-031 тем же должностным лицом, которое рассматривало дело об административном правонарушении № 21-031/ЮЛ/6, не является фактом, подтверждающим возникновение личной заинтересованности.

Постановление от 22.11.2021 № 21-031/ЮЛ/6 вынесено обоснованно, при всестороннем, полном, объективном и своевременном выяснение обстоятельств дела, имеющих значение.

Заявитель указывает на отсутствие в его действиях состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ.

Однако материалами дела № 21-031/ЮЛ/6 об административном правонарушении установлен событие и состав административного правонарушения.

Дело об административном правонарушении по статье 15.14 КоАП РФ возбуждено по факту возмещения командировочных расходов работнику, не имеющему правовых оснований для получения возмещения, в общей сумме 11 070 рублей.

Заявитель представил суду дополнительные документы – копии протоколов заседаний штаба по координации выполнения мероприятий по готовности объектов инфраструктуры в период массового пребывания людей на объектах горного кластера муниципального образования город – курорт Сочи в зимний курортный сезон 2020-2021 годов за период с 29.12.2020 по 09.01.2021.

В отзыве на жалобу департамент указывал, что в материалах дела отсутствуют доказательства участия ФИО2 в работе (заседания) штаба, поскольку до 21.02.2022 не располагал соответствующими документами.

Только 21.02.2022 министерство курортов предоставило департаменту незаверенные копии протоколов заседаний штабов 2020-2021 со списками участников. 

Из копий документов усматривается, что с 01.01.2021 по 03.01.2021 в заседаниях штаба участвовал ФИО2 - заместитель министра гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края. 

Однако участие в заседаниях заместителя министра гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края ФИО2 не опровергает законность и обоснованность оспариваемого постановления.

Во-первых, персональный состав указанного штаба утвержден Приложением №1 к распоряжению главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 28.12.2020 №339-р. Заместитель министра ГО и ЧС ФИО2 в его состав не включен.

Во-вторых, оплата труда за дни нахождения в г. Сочи сотруднику не производилась.

В-третьих, отсутствуют документы представителя нанимателя, которым для заместителя министра является глава администрации (губернатор) Краснодарского края) о привлечении сотрудника к работе в выходные праздничные дни.

Отсутствие документального подтверждения привлечения сотрудника к работе в выходные и нерабочие праздничные дни, а также отсутствие оплаты труда за эти дни дополнительно подтверждает факт невозможности исполнения сотрудником ФИО2 служебных обязанностей в Сочи.

В-четвертых, при проверке министерства ГО и ЧС документы, подтверждающие участие ФИО2 в работе штаба, не предоставлены, в том числе министерством курортов, туризма и олимпийского наследия Краснодарского края. В настоящее время у сторон имеются только в виде незаверенных копий. В силу ч. 8 ст. 75 АПК РФ письменным доказательством по делу не являются.

В-пятых, Приложением №2 к распоряжению от 28.12.2020 №339-р утверждено Положение о координационном штабе, которое не содержит норм, указывающих на право участников штаба делегировать свои полномочия по участию в работе штаба иным сотрудникам исполнительного органа власти Краснодарского края. 

В-шестых, документы о внесении изменений в распоряжение главы администрации (губернатора) от 28.12.2020 №339-р отсутствуют, следовательно трансформация состава штабов не имела места. Приказ министерства ГО и ЧС о направлении работника в командировку в силу пункта 4.2.1. Инструкции по делопроизводству в исполнительных органах государственной власти Краснодарского края (утв. постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 09.01.2019 №1) не является документом, которым вносятся изменения в распоряжения главы администрации (губернатора) Краснодарского края. Внесение изменений в правовые акты осуществляется правовым актом аналогичного вида. 

В-седьмых, Министерство ГО и ЧС как исполнительный орган государственной власти Краснодарского края в состав штабов не входило, следовательно, участие в работе штабов к его полномочиям и функциям не относится. Ссылка в дополнительных пояснениях министерства на то, что оно входило в состав одного из оперативных штабов, не соответствует фактическим обстоятельствам. Как указано выше, персональный состав каждого из оперативных штабов утвержден Приложением №1 к распоряжению главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 28.12.2020 №339-р., в состав штабов министерство ГО и ЧС не включено.

Исходя из приведенного правового обоснования и доказательств, у министерства отсутствовали правовые основания для оплаты указанному сотруднику затрат на проезд до города Сочи и обратно, а также выплаты ему суточных.

Ссылка в заявлении министерства на несоответствие оспариваемого постановления требованиям федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов», утвержденный постановлением Правительства РФ от 17.08.2020 №1235 не имеет правового значения. Требования к постановлению по делу об административном правонарушении содержатся в статье 29.10 КоАП РФ. Оспариваемое постановление соответствует указанным требованиям.

В дополнительных пояснениях министерство указывает, что им допущено нарушение трудового законодательства при оформлении командировки заместителя министра ФИО2 Указанный довод министерства не входит в противоречие с вмененным ему административным правонарушением, поскольку объективную сторону административного правонарушения по статье 15.14 КоАП РФ составляет нецелевое расходование бюджетных средств, факт которого безусловно доказан материалами дела. Наличие в действиях лица признаков нескольких правонарушений может иметь место, однако в данном случае при вынесении оспариваемого постановления должностное лицо действовало в рамках предоставленных полномочий, в которые не входит проверка соблюдения норм трудового законодательства.

Законность и обоснованность постановления от 22.11.2021 № 21-031/ЮЛ/6 дополнительно подтверждается решением Арбитражного суда Краснодарского края от 24.03.2022 по делу № А32-53429/2021, вынесенным по итогам рассмотрения заявления министерства гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края (ИНН 

<

***>, г. Краснодар) к департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края (ИНН 

<

***>, г. Краснодар) о признании недействительным представления от 08.11.2021 № 21-031. Так, в указанном решении АС КК по факту неправомерной компенсации командировочных расходов указано: « само по себе участие в заседаниях заместителя министра гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края ФИО2 не опровергает фактов отсутствия документов о привлечении работника к работе в выходные и праздничные дни, соответствующей информации в табеле учета рабочего времени, оплаты труда за указанные дни, включения ФИО2 в состав координационного штаба 2020-2021 распоряжением от 28.12.2020 №339-р.» (стр. 12), «При указанных обстоятельствах суд исходит из того, что заявителем обоснованно и правомерно сделан вывод о том, что Министерством в нарушение требований статьи 70, подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, разделов 2 и 3 положения о министерстве гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края, утвержденного постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 28.06.2012 №744, пунктов 6,10,14 Положения №613-П допущено нецелевое использование средств краевого бюджета в том числе в 2021 в сумме 11 070 рублей, которые подлежат возврату в краевой бюджет.» (стр.15).

Нарушений процедуры привлечения к административной ответственности судом не установлено.

Оспариваемое постановление вынесено уполномоченным на то должностным лицом в рамках предоставленных ему полномочий. 

Привлечение общества к ответственности произведено административным органом в пределах срока давности привлечения к административной ответственности, установленного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ. 

Оценив представленные в дело доказательства, характер совершенного правонарушения, суд не усматривает в действиях общества малозначительности рассматриваемого правонарушения ввиду следующего.

В соответствии со статьей 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности.

В пункте 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» разъяснено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. 

По смыслу статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо с угрозой причинения вреда личности, обществу или государству.

В соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Указанные обстоятельства позволяют суду сделать вывод о том, что применительно к данному делу оснований для признания совершенного министерством правонарушения малозначительным не имеется.

В свою очередь возможность замены административного штрафа предупреждением в данном случае отсутствует ввиду следующего.

Статья 4.1.1 КоАП РФ введена Федеральным законом от 03.07.2016 № 316-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».

Нормы статьи 4.1.1 КоАП РФ введены исходя из принципа добросовестности субъектов малого и среднего предпринимательства и должностных лиц контрольно-надзорных органов и предусматривают учет интересов субъектов малого и среднего предпринимательства без ущерба для целей контрольно-надзорной деятельности.

Принятие законопроекта позволяет применять административное наказание в виде предупреждения в качестве меры административной ответственности взамен административного штрафа к субъектам малого и среднего предпринимательства сопоставимо с характером допущенных ими нарушений обязательных требований, образующих событие административного правонарушения, степенью вины нарушителя, наступившими последствиями, а также с учетом исполнения предписания органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля об устранении нарушений обязательных требований. Реализация норм направлена на то, чтобы в конечном счете обеспечить дифференциацию условий административной ответственности субъектов малого и среднего бизнеса, предотвратить чрезмерное, не соотносимое с достигнутым уровнем социально-экономического развития Российской Федерации административное принуждение, сделать акцент на профилактике административных правонарушений, совершаемых субъектами малого и среднего бизнеса.

Возможность применения положений статьи 4.1.1 КоАП РФ в отношении некоммерческих организаций введена Федеральным законом от 08.12.2020 № 410-ФЗ.

При этом, исходя из воли федерального законодателя, отраженной в том числе в пояснительной записке к проекту указанного закона, следует, что она позволяет правоприменительным органам применять санкцию в форме предупреждения на равных условиях в отношении как коммерческих, так и некоммерческих организаций, совершивших впервые административное правонарушение.

Вместе с тем, юридические формулировки названной статьи, за исключением дополнения круга субъектов административной ответственности некоммерческими организациями, изменений не претерпели.

Следовательно, положения статьи 4.1.1 КоАП РФ о том, что замена штрафа на предупреждение (в строго ограниченных случаях производится) по выявленным правонарушениям при осуществлении государственного контроля (надзора), не свидетельствуют о возможности их применения в рамках государственного финансового контроля.

Такой вывод согласуется с иными положениями КоАП РФ, отделяющими понятие «государственный контроль (надзор)» от «государственного финансового контроля», например, в ряде диспозиций статей 19.4, 19.4.1, части 1 и 20 статьи 19.5, 19.7, 19.7.2, а также в положениях части 3 статьи 28.3 КоАП РФ. 

Кроме того, понятия «государственный контроль (надзор)» и «государственный финансовый контроль» различны по своему значению, исходя из определений, данных этим понятиям в законодательстве (статья 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, статья 265 БК РФ).

Таким образом, к лицу, привлекаемому к административной ответственности по настоящему делу, положения статьи 4.1.1 КоАП РФ не подлежат применению по тем основаниям, что воля федерального законодателя не направлена на возможность замены вида административного наказания на более смягчающее для любых юридических ситуаций, связанных с административной ответственностью.

Также административный орган исходит из того, что частью 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ установлено, что некоммерческим организациям, а также их работникам за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II КоАП РФ, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных частью 2 статьи 3.4 КоАП РФ.

В свою очередь, часть 2 статьи 3.4 КоАП РФ определяет, что при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II названного Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для юридических лиц составляет не менее ста тысяч рублей.

Из содержания указанной нормы следует, что возможность замены штрафа на предупреждение, являясь, по своей сути юридической преференцией, допускается при одновременном наличии вышеуказанных условий.

Вместе с тем, из совокупности имеющихся в деле документов и установленных обстоятельств следует, что положения статьи 4.1.1 КоАП РФ применению в отношении привлекаемого лица не подлежали в виду следующего.

Допущенное лицом административное правонарушение посягает на установленный порядок управления, в том числе функционирование органов государственной власти.

Соответственно, привлекаемое к ответственности лицо в правоотношениях, связанных с осуществлением государственного финансового контроля, имеет наряду с правами и законными интересами, также обязанности, носящие, в силу своей правовой природы, публично-правовой характер.

Исходя из положений пунктов 50, 51, 62 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683, обеспечение государственной и общественной безопасности осуществляется путем снижения издержек и неэффективных бюджетных расходов, укрепления финансовой системы, обеспечения сбалансированности бюджетной системы, сохранение финансовой стабильности, борьбы с нецелевым использованием средств бюджета.

В этой связи, допущенное правонарушение, посягающее на общественные финансы (бюджет) образует угрозу безопасности государства.

Кроме того, такая угроза выражается в пренебрежительном отношении лица к исполнению своих публично-правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного права.

С учетом изложенного, совокупность оснований, предусмотренных статьей 4.1.1 и частью 2 статьи 3.4 КоАП РФ, для замены административного штрафа на предупреждение отсутствует.

Из системного толкования части 2 статьи 1.7, пункта 2 статьи 31.7, статьи 31.8 КоАП РФ, а также разъяснений, содержащихся в пункте 33.2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» и пункте 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2012 № 37 «О некоторых вопросах, возникающих при устранении ответственности за совершение публично-правового правонарушения», следует, что после принятия закона, исключающего административную ответственность за содеянное, неисполненное (полностью или в части) к моменту устранения ответственности постановление о назначении административного наказания исполнению не подлежит.

Федеральным законом от 26.03.2022 №70-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» в часть 4 статьи 2.1 КоАП РФ внесены изменения.

Согласно ч. 4 ст. 2.1 КоАП РФ (в ред. 06.04.2022), юридическое лицо не подлежит административной ответственности за совершение административного правонарушения, за которое должностное лицо или иной работник данного юридического лица привлечены к административной ответственности либо его единоличный исполнительный орган, имеющий статус юридического лица, привлечен к административной ответственности, если таким юридическим лицом были приняты все предусмотренные законодательством Российской Федерации меры для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 статьи 2.1 КоАП РФ.

Буквальное содержание пункта 4 статьи 2.1 КоАП РФ в редакции 06.04.2022 невозможно трактовать иначе, как необходимость установления одновременного наличия двух условий:

- должностное лицо привлечено к административной ответственности

- юридическим лицом были приняты все меры для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена ответственность.

В отношении должностного лица министерства вынесено постановление от 22.11.2021 № 21-031/ДЛ/6 о назначении административного наказания за указанное административное правонарушение, которое лицом исполнено.

По вопросу о принятии министерством всех предусмотренных законодательством Российской Федерации мер для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, материалами дела подтверждены следующие факты:

1)в министерстве отсутствует надлежащий контроль исполнения требований бюджетного законодательства в части использования бюджетных средств, выделенных на обеспечение деятельности министерства. В противном случае было бы невозможно возмещение затрат на командировочные расходы сотруднику, который в установленном порядке не привлечен к работе в выходные и праздничные дни, и отсутствие оплаты труда за дни командировки

2)министерством не было получено надлежащим образом оформленное решение главы администрации (губернатора) Краснодарского края как представителя нанимателя заместителя министра о привлечение последнего к работе в выходные и праздничные дни

3)министерством нарушена статьи 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации, вопреки которой министерством не приняты все меры, обеспечивающие соответствие денежных выплат, в т.ч. компенсации командировочных расходов законодательству Российской Федерации, законодательству субъекта Российской Федерации

4)министерством не обеспечено исполнения требований подпунктов 2 и 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации с учетом требований статьи 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в силу которых оно как получатель бюджетных средств обязано обеспечивать целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Руководствуясь статьей 65 АПК РФ, ориентируясь на уже сложившуюся судебную практику, департамент считает, что факт принятия юридически лицом всех предусмотренных законодательством Российской Федерации мер для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, должен быть подтвержден соответствующими доказательствами, приобщенными к материалам дела.

Указанная правовая позиция подтверждается судебной практикой – постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.05.2022 по делу № А32-55318/2021 оставлено без изменений постановление департамента от 22.11.2021 № 21-031/ЮЛ/5 о назначении административного наказания Министерству ГО и ЧС КК за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в неправомерной компенсации командировочных расходов двум сотрудникам министерства, при этом за то же правонарушение привлечено к ответственности должностное лицо министерства постановлением департамента от 22.11.2021 № 21-031/ДЛ/5, которое должностным лицом исполнено.

Учитывая характер совершенного правонарушения, а также степень вины правонарушителя, повышенную опасность правонарушения, суд считает, что назначенное административным органом наказание в виде штрафа в размере 553,50 рубля соответствует цели предупреждения совершения новых правонарушений.

Руководствуясь статьями 167-170, 210-211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявленных требований отказать. 

Решение суда может быть обжаловано в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение 10 дней со дня его принятия.    

Судья                                                                                                                   А.В. Лесных