Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

г. Москва

Дело  А40-162581/2018-119-1596

09 ноября 2018 г.

Резолютивная часть решения суда объявлена 06 ноября 2018 г.

Полный текст решения суда изготовлен 09 ноября 2018 г.

Арбитражный суд в составе судьи Головачевой Ю. Л., 

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Набиевой Х. М.

рассматривает в открытом судебном заседании дело по заявлению Комитета по тарифам Санкт-Петербурга

к ответчику/заинтересованному лицу: Федеральной антимонопольной службе

третье лицо: ПАО «Территориальная генерирующая компания №1»

о признании недействительным приказа ФАС России от 22.06.2018 №853/18 «Об отмене распоряжения Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 20.12.2017 №227р «О внесении изменений в распоряжение Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 27.11.2015 № 364-р» и приложения 7 распоряжения Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 27.11.2015 № 364-р «Об установлении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения публичного акционерного общества «Территориальная генерирующая компания № 1» (Невский филиал, Санкт-Петербург) на территории Санкт-Петербурга на 2016-2018 годы»

В судебном заседании участвуют представители:

от заявителя –ФИО1, по доверенности б/н от 29.12.2017г., ФИО2, по доверенности № 01-13-1004/18-0-0 от 14.08.2018г.,

от ответчика – ФИО3, уд. №18076, дов. от 25.12.2017г. №ИА/91107/17; ФИО4, уд. № 14812, дов. от 24.11.2017.г №ИА/82159/17

от третьего лица – ФИО5, по доверенности от 01.01.2018г. №197-2018; ФИО6, по доверенности от 01.01.2018г. № 192-2018      

УСТАНОВИЛ:

Комитет по тарифам Санкт-Петербурга обратился в Арбитражный суд г. Москвы к Федеральной антимонопольной службе о признании недействительным приказа ФАС России от 22.06.2018 №853/18 «Об отмене распоряжения Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 20.12.2017 №227р «О внесении изменений в распоряжение Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 27.11.2015 № 364-р» и приложения 7 распоряжения Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 27.11.2015 № 364-р «Об установлении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения публичного акционерного общества «Территориальная генерирующая компания № 1» (Невский филиал, Санкт-Петербург) на территории Санкт-Петербурга на 2016-2018 годы».

Заявитель настаивает на удовлетворении заявленных требований.

ФАС России по заявлению возражает по мотивам, изложенным в отзыве, ссылаясь на законность, обоснованность оспариваемого решения.

Третье лицо поддерживает позицию ответчика, возражает против удовлетворения заявленных требований.

Выслушав объяснения представителей лиц, явившихся в судебное заседание, рассмотрев материалы дела, арбитражный суд оставляет заявленное требование без удовлетворения по следующим основаниям.

В соответствии с ч.1 ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия)  органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) указанных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Учитывая изложенное, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением прав и законных интересов заявителя

Согласно ч.1 ст.65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. 

Как следует из материалов дела, Приказом Федеральной антимонопольной службы (далее ФАС России) от 22.06.2018 № 853/18, принятым по результатам рассмотрения заявления ПАО «Территориальная генерирующая компания №1» (далее - Общество) от 01.02.2018 №7-01/10 (вх. от 05.02.2018 №17442/18) об отмене распоряжения Комитета по тарифам Санкт-Петербурга (далее - Комитет) от 20.12.2017 №227-р «О внесении изменений в распоряжение Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 27.11.2015 № 364-р» и приложения 7 к распоряжению Комитета от 27.11.2015 №364-р «Об установлении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения публичного акционерного общества «Территориальная генерирующая компания № 1» (Невский филиал, Санкт-Петербург) на территории Санкт-Петербурга на 2016-2018 годы» на основании п. 10 Правил отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления поселений или городских округов, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию, в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 03.03.2004 № 123 (далее - Правила отмены решений), отменены указанные распоряжения Комитета в заявленной Обществом части. Комитету также предписано установить и ввести в действие с 01.08.2018 тарифы (в том числе долгосрочные параметры регулирования) на тепловую энергию для Общества (Невский филиал, Санкт-Петербург) на 2018 год с учетом продолжительности переходного период (с 2016 по 2018 гг.) и значений понижающих коэффициентов, установленных на переходный период (с 2016 по 2018 гг.), в соответствии с п. 8 Правил распределения удельного расхода топлива и положений приказа ФАС России от 20.12.2016 №1802/16.

Не согласившись с вышеуказанным приказом, заявитель обратился в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании оспариваемого решения незаконным.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 АПК РФ ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушением их изданием прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Срок на обращение в суд, предусмотренный ч. 4 ст. 198 АПК РФ, заявителем соблюден.

Как следует из материалов дела и установлено судом, в ФАС России поступило заявление ПАО «Территориальная генерирующая компания № 1» (далее - ПАО «ТГК-1», регулируемая организация) от 01.02.2018 № 7-01/10 об отмене распоряжения Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 20.12.2017 года № 227-р «О внесении изменений в распоряжение Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 27.11.2015 года № 364-р» и приложения 7 распоряжения № 364-р от 27.11.2015 «Об установлении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения открытого акционерного общества «Территориальная генерирующая компания № 1» (Невский филиал, Санкт-Петербург) на территории Санкт-Петербурга на 2016-2018 годы» (далее - Заявление об отмене).

Заявление об отмене было рассмотрено в порядке, предусмотренном Правилами отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления поселений или городских округов, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию, в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 № 123 (далее - Правила).

Указанным постановлением Правительства Российской Федерации предусмотрено, что Федеральная антимонопольная служба является органом, уполномоченным отменять решения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, принятые с превышением их полномочий в области государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике и в сфере теплоснабжения, а также принятые ими с нарушением законодательства Российской Федерации решения об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, а также тарифов в области газоснабжения.

По результатам рассмотрения Заявления об отмене был принят оспариваемый приказ ФАС России от 22.06.2018 № 853/18 «Об отмене распоряжения Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 20.12.2017 года № 227-р «О внесении изменений в распоряжение Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 27.11.2015 года № 364-р» и приложения 7 распоряжения № 364-р от 27.11.2015 «Об установлении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения открытого акционерного общества «Территориальная генерирующая компания № 1» (Невский филиал, Санкт-Петербург) на территории Санкт-Петербурга на 2016-2018 годы».

Довод Комитета об отсутствии превышения органом регулирования его полномочий противоречит нормам материального права, фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в материалах дела доказательствам.

Под превышением полномочий органом регулирования следует понимать любое нарушение нормативных правовых актов, регулирующих порядок и процедуру установления регулируемых цен (тарифов).

Следовательно, в случаях, когда ФАС России установлено, что решение органа регулирования принято с нарушением законодательства, ФАС России принимает решение об его отмене в порядке, предусмотренном Правилами.

Приказом ФАС России Комитет признан нарушившим положения пунктов 36, 37 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075 (далее — Основы ценообразования) и пунктов 7, 8 Правил распределения удельного расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075 (далее — Правила), (пункт 1 резолютивной части Приказа ФАС России).

ФАС России установлено, что ранее ПАО «ТГК-1» уже обращалось в ФАС России с заявлением о разногласиях, связанных с тарифами в сфере теплоснабжения, установленных распоряжением Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 27.11.2015 № 364-р «Об установлении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения публичного акционерного общества «Территориальная генерирующая компания № 1» (Невский филиал, Санкт-Петербург) на территории Санкт-Петербурга на 2016 - 2018 годы» (далее - Распоряжение Комитета от 27.11.2015 № 364-р).

По результатам рассмотрения указанных разногласий ФАС России был принят приказ от 20.12.2016 № 1802/16 «О рассмотрении разногласий в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями, между ПАО «ТГК-1» и Комитетом по тарифам Санкт-Петербурга» (далее - Приказ ФАС России от 20.12.2016 № 1802/16), которым частично удовлетворены требования ПАО «ТГК-1», указанные в заявлении о рассмотрении тарифных разногласий с Комитетом, а именно признаны подлежащими удовлетворению требования ПАО «ТГК-1» в части признания противоречащему законодательству Распоряжения Комитета от 27.11.2015 № 364-р в части неучета установленных Минэнерго России значений удельного расхода топлива на выработку тепловой энергии без принятия решения о продолжительности переходного периода и значений понижающих коэффициентов, установленных на переходный период, предусмотренного пунктом 8 Правил.

При этом основаниями для принятия Приказа ФАС России от 20.12.2016 № 1802/16 послужили следующие обстоятельства, схожие с обстоятельствами принятия оспариваемого в настоящем деле Приказа ФАС России.

Согласно пункту 34 Основ ценообразования расходы регулируемой организации на топливо определяются как сумма произведений следующих величин по каждому источнику тепловой энергии:

удельный расход топлива на производство 1 Гкал тепловой энергии;

плановая (расчетная) цена на топливо с учетом затрат на его доставку и хранение;

расчетный объем отпуска тепловой энергии, поставляемой с коллекторов источника тепловой энергии.

В соответствии с абзацем 1 пункта 35 Основ ценообразования, удельный расход топлива на производство 1 Гкал тепловой энергии определяется в соответствии с нормативами удельного расхода условного топлива.

На основании подпункта «а» пункта 36 Основ ценообразования, нормативы удельного расхода условного топлива для каждого расчетного периода регулирования тарифов по используемому регулируемой организацией методу распределения расхода топлива утверждаются в том числе федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, - для источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 МВт и более.

Пунктом 37 Основ ценообразования предусмотрено, что для теплоснабжающих организаций, источники которых производят тепловую энергию в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в случае изменения метода распределения удельного расхода условного топлива между электрической энергией, отпускаемой с шин электростанций, и тепловой энергией, отпускаемой с коллекторов электростанций при комбинированном производстве электрической и тепловой энергии, орган регулирования в соответствии с Правилами, применяет понижающий коэффициент на переходный период для формирования расходов на топливо, включаемых в необходимую валовую выручку регулируемой организации, в отношении которой осуществлено изменение метода распределения расхода топлива.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на порядок определения нормативов удельного расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, является Минэнерго России (пункты 4.5.2, 4.2.14.8 положения о Минэнерго России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.05.2008 № 400).

Приказом Минэнерго России от 06.08.2015 № 549 (далее - Приказ Минэнерго России от 06.08.2015 № 549) для электростанций ПАО «ТГК-1» утверждены нормативы удельного расхода условного топлива при производстве тепловой энергии источниками тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической и тепловой энергии 25 МВт и более на 2016 год, который был направлен в адрес Комитета письмом от 11.08.2015 № 44-01/81.

В соответствии с Правилами регулируемая организация имеет право изменить метод распределения расходов топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии.

Пунктом 8 Правил предусмотрено, что орган регулирования рассматривает уведомление, предусмотренное пунктом 7 Правил, и принимает решение о продолжительности переходного периода и значениях понижающих коэффициентов, установленных на переходный период, на основании тарифных последствий, указанных в этом уведомлении, в сроки, установленные для принятия решений об установлении цен (тарифов) Правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.

Письмом от 29.04.2015 № 79-01/10 ПАО «ТГК-1» в адрес Комитета направило заявление об открытии дела по установлению тарифов в сфере теплоснабжения на территории Санкт-Петербурга на 2016 - 2018 гг.

Также письмом от 29.04.2015 № 52-01/80 ПАО «ТГК-1» направило в адрес Комитета уведомление о смене метода распределения топлива с приложением всех необходимых расчетных материалов в соответствии с пунктом 7 Правил.

Распоряжением Комитета от 27.11.2015 № 364-р установлены тарифы в сфере теплоснабжения ПАО «ТГК-1» (Невский филиал, Санкт-Петербург) на территории Санкт-Петербурга на 2016-2018 гг. без учета утвержденных приказом Минэнерго России от 06.08.2015 № 549 нормативов удельных расходов топлива, рассчитанных с учетом перехода на «физический» метод распределения расхода топлива, и как следствие, не установлены продолжительность переходного периода и значения понижающих коэффициентов, установленных на переходный период.

Вместе с тем, нормами действующего законодательства предусмотрено, что при изменении метода распределения расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов при принятии решения об установлении цен (тарифов) должен руководствоваться нормативами удельного расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, утвержденными Минэнерго России, а также положениями Правил и принять решение о продолжительности переходного периода и значениях понижающих коэффициентов, установленных на переходный период.

Учитывая вышеизложенные обстоятельства, пунктом 2 Приказа ФАС России от 20.12.2016 № 1802/16 Комитету было предписано в срок до 30 декабря 2016 года принять решение о продолжительности переходного периода и значения понижающих коэффициентов, установленных на переходный период, установление которых предусмотрено пунктом 8 Правил.

Письмом от 17.01.2017 № 01-13-3381/16-0-1 Комитет направил в ФАС России материалы об исполнении Приказа ФАС России от 20.12.2016 № 1802/16, в соответствии с которым Комитетом были приняты решения, оформленные протоколом заседания Правления Комитета от 30.12.2016 № 336, предусматривающие установление для ПАО «ТГК-1» продолжительности переходного периода от эксергетического к физическому методу распределения расхода условного топлива между электрической и тепловой энергией в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии в целях тарифного регулирования, а также понижающих коэффициентов, установленных на переходный период с начала следующего долгосрочного периода регулирования, то есть с 2019 года.

Однако из Приказа ФАС России от 20.12.2016 № 1802/16 следует, что переходный период должен был быть установлен для ПАР «ТГК-1» на долгосрочный период регулирования 2016-2018 гг.. на который для ПАР «ТГК-1» установлены долгосрочные тарифы в сфере теплоснабжения, то есть, начиная с 2016 года на срок не более трех лет.

По результатам рассмотрения представленной Комитетом информации об исполнении Приказа ФАС России от 20.12.2016 № 1802/16 в адрес органа регулирования было направлено письмо от 21.03.2017 № СП/17838/17 о неисполнении приказа ФАС России.

Поскольку приказ ФАС России от 20.12.2016 № 1802/16 не был исполнен в установленный срок, постановлением ФАС России от 04.12.2017 по делу № 4-19.5-1855/00-31-17 об административном правонарушении председатель Комитета привлечен к административной ответственности по части 5 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

ФАС России установлено, что при корректировке тарифов на 2018 год, осуществленной Комитетом распоряжением от 20.12.2017 № 227-р «О внесении изменений в распоряжение Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 27.11.2015 № 364-р», орган регулирования также не выполнил требования Приказа ФАС России от 20.12.2016 № 1802/16. и в результате чего допустил нарушение действующего законодательства.

Правила, как указано в пункте 1, устанавливают порядок применения методов распределения удельного расхода условного топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии в целях тарифного регулирования в сфере теплоснабжения.

Пунктом 2 Основ ценообразования определены следующие понятия:

«долгосрочный период регулирования» - период длительностью более одного расчетного периода регулирования, на который устанавливаются цены (тарифы);

«расчетный период регулирования» - период (финансовый год), на который устанавливаются цены (тарифы);

«срок действия цен (тарифов)» - период времени, на который органами регулирования устанавливаются цены (тарифы).

Таким образом, период регулирования - это период, на который органами регулирования устанавливаются тарифы в сфере теплоснабжения, то есть применительно к фактическим обстоятельствам дела такой период охватывает 2016-2018 гг.

Переходный период с 2019 по 2021 годы, на который Комитетом установлены понижающие коэффициенты, в настоящее время не является периодом регулирования для целей установления тарифов для ПАР «ТГК-1».

В этой связи Комитетом были допущены нарушения норм действующего законодательства, выразившиеся в принятии тарифного решения, предусматривающего установление переходного периода от существующего к физическому методу распределения расхода топлива между электрической и тепловой энергии в отношении ПАО «ТГК-1», равного трем годам начиная с 2019 года, а не на период регулирования 2016 - 2018 гг., как предусмотрено действующим законодательством.

Довод Комитета о том, что оспариваемый Приказ ФАС России должен быть принят по результатам проверки органа регулирования в соответствии с Положением о государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государственных цен (тарифов), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2013 № 543 (далее - Положение), основан на неверном понимании Заявителем норм материального права.

Пунктами 2 и 3 Правил предусмотрено, что основанием для рассмотрениявопроса   об   отмене    решения    органа   регулирования   является   заявлениезаинтересованного липа, которое подается в письменной форме с приложениемнеобходимых документов (подлинника или копии).

Таким образом, рассмотрение ФАС России вопроса об отмене решения органа

регулирования, принятого с превышением полномочий, в том числе принятого с нарушением положений действующего законодательства, имеет заявительный характер.

При рассмотрении Заявления об отмене ФАС России руководствовался именно пунктами 2 и 3 Правил.

Оспариваемый Приказ ФАС России был принят по итогам рассмотрения заявления ПАО «ТГК-1» от 01.02.2018 № 7-01/10 об отмене распоряжения Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 20.12.2017 года № 227-р «О внесении изменений в распоряжение Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 27.11.2015 года № 364-р» и приложения 7 распоряжения № 364-р от 27.11.2015 «Об установлении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения открытого акционерного общества «Территориальная генерирующая компания № 1» (Невский филиал, Санкт-Петербург) на территории Санкт-Петербурга на 2016-2018 годы», в связи с чем у ФАС России отсутствовала обязанность проверки органа регулирования в соответствии с Положением.

Суд полагает, что, вопреки ст. 65 АПК РФ, заявителем не доказано, каким нормативным актам не соответствуют оспариваемый акт, какое его право нарушено оспариваемым решением Московского УФАС России, и какое его право подлежит восстановлению путем признания обжалуемого акта недействительными, поскольку он не создает заявителю каких-либо препятствий при осуществлении им экономической деятельности, и не возлагает на него каких-либо обязанностей.

ФАС России, исполняя процессуальные обязанности, установленные ч. 5 ст. 200 АПК РФ и основываясь на вышеприведенных доводах, доказал законность оспариваемого решения, а правовые основания для удовлетворения заявленного требования — отсутствующими.

В  связи с вышеизложенным требования заявителя  удовлетворению не подлежат.

Согласно ч. 3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Госпошлина относится на заявителя  в соответствии со ст. 110 АПКРФ

Судом рассмотрены все доводы заявителя, однако они не могут служить основанием для удовлетворения заявленного требования.  

Расходы по госпошлине относятся на заявителя в соответствии со ст. 110 АПК РФ.

Руководствуясь ст.ст. 4, 8, 9, 41, 64, 65, 66, 68, 71, 110, 123, 156, 167-170, 176, 198, 200, 201 АПК РФ, суд                       

РЕШИЛ:

Отказать в удовлетворении требований Комитета по тарифам Санкт-Петербурга в полном объеме.

Решение может быть обжаловано в месячный срок после его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья:

Ю.Л. Головачева