АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

пр-кт Ленина, стр. 32, Екатеринбург, 620000

http://fasuo.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-5537/24 

Екатеринбург

26 августа 2024 г.

 

Дело № А76-2379/2024

Резолютивная часть постановления объявлена 26 августа 2024 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 августа 2024 г. 

 

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гавриленко О. Л.,

судей Ивановой С.О., Поротниковой Е.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Государственного казенного учреждения «Центр организации закупок Челябинской области» (далее  также – учреждение, ГКУ «Центр закупок Челябинской области») на определение Арбитражного суда Челябинской области от 27.04.2024  о прекращении производства по делу № А76-2379/2024 и постановление Восемнадцатого  арбитражного апелляционного суда от 05.07.2024 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

учреждения – ФИО1 (доверенность от 10.10.2023 № 18, паспорт, диплом), ФИО2, директор, приказ от 06.05.2004 № 15-п, паспорт.

Главного контрольного управления Челябинской области (далее -  управление, Главное контрольное управление, контрольный орган) –    ФИО3 (доверенность от 15.04.2024, паспорт, диплом), ФИО4 (доверенность от 09.01.2024, удостоверение, диплом).

  Учреждение обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконным акта плановой проверки Главного контрольного управления от 27.11.2023 № 09-09-26 в части выявленных нарушений по установлению срока исполнения контракта в извещении.

Определением суда  от 27.04.2024 производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 127.1, пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ввиду невозможности рассмотрения заявления в суде.

          Постановлением  Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда                от 05.07.2024 определение суда оставлено без изменения.

Учреждение, не согласившись с принятыми по делу судебными актами, просит  их отменить, разрешить вопрос по существу. Кассатор указывает на содержание акта плановой проверки № 09-09-26, где  нашли свое отражение нарушения со стороны заказчика и  принято решение о передаче материалов дела в отдел административной работы и судебной практики. В связи с чем полагает, что обозначенный акт проверки послужил основанием для возбуждения дел об административном правонарушении, вынесении постановлений о привлечении к административной ответственности должностных лиц заявителя.  Жалоба также содержит доводы по существу оспариваемого акта.

В отзыве на кассационную  жалобу управление выразило согласие с судебными актами.

Как установлено судами, и следует из материалов дела,  в соответствии с приказом  контрольного органа от 26.09.2023 № 01-01/406 «О проведении плановой проверки» на основании части 3 статьи 99 Федерального закона                  от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»  (далее - Закон о контрактной системе) в период с 16.10.2023 по 13.11.2023 (проверяемый период с 01.01.2022 по 15.10.2023) проводилась плановая документарная проверка соблюдения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок. Субъектами контроля являются Министерство здравоохранения Челябинской области (далее - Минздрав, заказчик), учреждение.  

По результатам  плановой проверки  главным контрольным управлением составлен акт от 27.11.2023 № 09-09-26 (далее - акт).

Не согласившись с указанным актом, учреждение на основании статей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его незаконным в части выявленных нарушений по установлению срока исполнения контракта в извещении.

Суд первой инстанции, прекращая производство по делу, пришел к выводу, что оспариваемый акт не является ненормативным правовым актом в смысле, придаваемом главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку сам по себе он не порождает у заявителя каких-либо субъективных прав и юридических обязанностей и, соответственно, не нарушает его права и законные интересы.

С выводами суда первой инстанции согласился апелляционный суд.

Проверив законность принятых по делу судебных актов, суд округа не находит оснований для их отмены.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 127.1 настоящего Кодекса.

В силу пункта 1 части 1 статьи 127.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судья отказывает в принятии искового заявления, заявления, если исковое заявление, заявление подлежат рассмотрению в порядке конституционного или уголовного судопроизводства либо не подлежат рассмотрению в судах.

Согласно части 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных Федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из пункта 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление № 21), к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

По правилам главы 22 КАС РФ, главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации могут быть оспорены, в том числе письменные решения, имеющие ненормативный характер, для которых законодательством установлены определенные требования к порядку принятия, оформлению (реквизитам), содержанию.

Согласно пункту 6 Постановления № 21 при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет.

Документы, подтверждающие определенные обстоятельства, в том числе правовой статус лица или правовой режим имущества, и не являющиеся исходя из их содержания решениями, не подлежат самостоятельному оспариванию (например, удостоверения, свидетельства, справки, протоколы публичных слушаний). Вместе с тем в судебном порядке могут быть оспорены решения, основанные на зафиксированных данными документами обстоятельствах, либо решения, на основании которых уполномоченным органом выданы указанные документы.

В соответствии с  пунктом 2 части 2 статьи 99 Закона о контрактной системе контроль в сфере закупок осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, путем проведения, в том числе, плановых проверок в отношении субъектов контроля (за исключением банков, государственной корпорации «ВЭБ.РФ», региональных гарантийных организаций) при осуществлении закупок для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации.

Согласно части 22 статьи 99  Закона о контрактной системе в случае выявления в результате проведения контрольным органом в сфере закупок плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) субъектов контроля нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольный орган в сфере закупок вправе:

1) составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, рассматривать дела о таких административных правонарушениях и принимать меры по их предотвращению в соответствии с законодательством об административных правонарушениях;

2) выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) обращаться в суд, арбитражный суд с исками о признании осуществленных закупок недействительными в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.10.2020                № 1576 утверждены Правила осуществления контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок товаров, работ, услуг и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок, операторов специализированных электронных площадок, банков, государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ», региональных гарантийных организаций (далее - Правила № 1576).

Приказом Главного контрольного управления Челябинской области                  от 06.11.2020 № 01-01/688 утвержден Порядок проведения плановых проверок (далее - Порядок № 01-01/688).

Согласно пункту 10 Порядка № 01-01/688 плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в соответствии с настоящим Порядком.

По результатам проведения плановой проверки (первого и второго этапов) принимается акт о результатах проведения плановой проверки.

По результатам плановой проверки может выдаваться обязательное для исполнения предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Плановая проверка в соответствии с пунктом 31 Порядка № 01-01/688 осуществляется в 2 этапа, которые могут проводиться одновременно.

Согласно пункту  32 Порядка № 01-01/688 первый этап плановой проверки предусматривает рассмотрение закупок, находящихся в стадии определения поставщика (подрядчика, исполнителя), на предмет их соответствия требованиям законодательства о контрактной системе.  

При осуществлении второго этапа плановой проверки проводится проверка в отношении закупок, контракты по которым заключены. При этом инспекция по проведению плановой проверки выдает предписание в случае выявления нарушений законодательства о контрактной системе (пункт 34 Порядка  № 01-01/688).

Результаты плановой проверки оформляются актом о результатах проведения плановой проверки в сроки, установленные приказом о проведении плановой проверки, но не позднее 10 рабочих дней со дня окончания плановой проверки. При этом принятое по итогам первого этапа проведения плановой проверки решение по результатам проведения внеплановой проверки и выданное предписание (при их наличии) являются неотъемлемой частью акта проведения плановой проверки и приобщаются к материалам плановой проверки (пункт 35 Порядка № 01-01/688).

В силу пункта 36 Порядка № 01-01/688 акт о результатах проведения плановой проверки состоит из вводной, мотивировочной и резолютивной частей.

В мотивировочной части акта о результатах проведения плановой проверки должны быть указаны следующие сведения: обстоятельства, установленные при проведении плановой проверки и обосновывающие выводы инспекцией по проведению плановой проверки; нормы законодательства Российской Федерации, в соответствии с которыми инспекцией по проведению плановой проверки приняты акт о результатах проведения плановой проверки, решение по результатам проведения внеплановой проверки (по итогам первого этапа проведения плановой проверки) и выдано предписание (в случае его наличия); информация о выявленных нарушениях законодательства о контрактной системе, а также о наличии признаков состава административного правонарушения и (или) преступления и нарушениях иных нормативных правовых актов; иные сведения.

Резолютивная часть акта о результатах проведения плановой проверки должна содержать следующие сведения: выводы по проведению плановой проверки о наличии нарушений законодательства о контрактной системе либо о неподтверждении таких нарушений в действии (бездействии) субъекта контроля со ссылками на конкретные нормы, нарушение которых было установлено в результате проведения плановой проверки; сведения о выдаче предписания (в случае его наличия); выводы о необходимости передачи материалов дела для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении; другие меры по устранению нарушений законодательства о контрактной системе, в том числе обращение в суд, арбитражный суд, передача материалов в правоохранительные органы и другие органы власти.

Таким образом, в случае если предметом плановой проверки является контроль закупок, находящихся в стадии определения поставщика (подрядчика, исполнителя) (первый этап плановой проверки), принятое решение по итогам первого этапа проведения плановой проверки является неотъемлемой частью акта, в то время в случаях,  когда предметом плановой проверки является контроль закупок, контракты по которым заключены (второй этап плановой проверки), контрольным органом составляется акт и выдается предписание при выявлении нарушений законодательства о контрактной системе.

Из материалов дела следует, что предметом оспаривания является акт плановой проверки контрольного органа от 27.11.2023 № 09-09-26.

Как верно установлено судами и следует из содержания акта, плановая проверка проведена в два этапа, по первому этапу установлены нарушения Министерством здравоохранения Челябинской области (заказчик) законодательства о контрактной системе в 28 закупках, находящихся на стадии определения поставщика, в связи с чем контрольным органом выдано решение от 27.10.2023 № 09-09-26-06, что отражено в пункте 2 оспоренного акта.  

При этом, как верно указано апелляционным судом, решение по первому этапу плановой проверки в отношении ГКУ «Центр закупок Челябинской области» контрольным органом принято не было.

По второму этапу плановой проверки также установлены нарушения Министерством здравоохранения Челябинской области законодательства о контрактной системе (заказчик), в связи с чем контрольным органом заказчику выдано предписание от 27.11.2023 № 09-09-26-13 об устранении нарушений, что отражено в пункте 3 оспоренного акта.

Проанализировав содержание резолютивной части акта, суды пришли к верному выводу о том, что она  не содержит выводов, а равно сведений о принятии решения и выдаче предписания, передачи материалов для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении ГКУ «Центр закупок Челябинской области».

Следовательно, акт не содержит обязательные предписания и распоряжения контрольного органа, порождающие правовые последствия для ГКУ «Центр закупок Челябинской области»  при осуществлении деятельности в сфере закупок в соответствии с законодательством о контрактной системе.

Рассмотрев довод учреждения о наличии в пункте 5.2.4 акта  предписывающего указания контрольного органа о порядке определения ГКУ «Центр закупок Челябинской области» в извещении о закупке срока исполнения контракта, суд апелляционной инстанции справедливо отметил, что указанное является лишь информацией о выявленных нарушениях ГКУ «Центр закупок Челябинской области» законодательства о контрактной системе на основании установленных обстоятельств при проведении плановой проверки. Такая информация не свидетельствует об установлении контрольным органом запрета  учреждению определенного порядка действий при осуществлении деятельности в сфере закупок в соответствии с законодательством о контрактной системе и не является обязательным требованием для субъекта контроля в отсутствие выданного контрольным органом предписания в адрес ГКУ «Центр закупок Челябинской области».

Апелляционный суд верно указал, что в настоящем случае для  учреждения оспоренный акт не может выступать предметом самостоятельного оспаривания в качестве решения контрольного органа, поскольку является средством фиксации выявленных нарушений.

Довод кассатора о том, что оспариваемый акт нарушает  его права и законные интересы, поскольку является основанием для привлечения должностных лиц учреждения к административной ответственности, также признан апелляционным судом несостоятельным.

Так, контрольным органом в акте не указано на возможность привлечения ГКУ «Центр закупок Челябинской области» к административной ответственности.  При этом должностные лица заявителя, привлеченные к административной ответственности, не лишены возможности реализовать право на судебную защиту путем оспаривания постановлений контрольного органа в компетентном суде.

С учетом изложенного, судами правомерно прекращено производство по настоящему делу по заявлению  учреждения о признании незаконным акта в части выявленных нарушений по установлению срока исполнения контракта в извещении.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом исследования и оценки судебных инстанций и мотивированно отклонены, выводы судов не опровергают, существенных нарушений норм материального права и (или) норм процессуального права, повлиявших на исход дела, не подтверждают.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289, 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

 

                                 П О С Т А Н О В И Л:

 

определение Арбитражного суда Челябинской области от 27.04.2024  о прекращении производства по делу № А76-2379/2024 и постановление Восемнадцатого  арбитражного апелляционного суда от 05.07.2024 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Государственного казенного учреждения «Центр организации закупок Челябинской области» – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

 

Председательствующий                                  О.Л. Гавриленко 

 

Судьи                                                                С.О. Иванова

 

                                                                      Е.А. Поротникова