АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН

ул.Ново-Песочная, д.40, г.Казань, Республика Татарстан, 420107

E-mail: info@tatarstan.arbitr.ru

http://www.tatarstan.arbitr.ru

тел. (843) 533-50-00

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

г. КазаньДело № А65-38176/2018 

Дата принятия решения –  19 марта 2019 года.

Дата объявления резолютивной части –  12 марта 2019 года.

Арбитражный суд Республики Татарстан в составе судьи Шайдуллина Ф.С., при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев 05, 12 марта 2019 года в открытом судебном заседании дело по заявлению Акционерного общества "Транснефть-Прикамье", г.Казань (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) к  Приволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г.Казань (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) о признании недействительным и отмене предписания №43-23-2018-135 от 05.10.2018,

при участии:

от заявителя – ФИО2 по доверенности от 14.12.2018, ФИО3 по доверенности от 14.12.2018, ФИО4 по доверенности от 14.03.2019, ФИО5 по доверенности от 09.01.2019,

от ответчика – ФИО6 по доверенности от 10.01.2019, ФИО7 по доверенности от 24.12.2018,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Транснефть-Прикамье" (далее – заявитель; общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Приволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – ответчик; Управление Ростехнадзора; административный орган) о признании недействительным и отмене предписания №43-23-2018-135 от 05.10.2018.

Представители заявителя в судебном заседании уточнили заявленные требования и указали, что по существу ими оспаривается 81 пункт предписания, пояснив, что изначально оспариваемое предписание содержало 144 пункта, однако, в последующем административным органом было выдано предписание, содержащее 142 пункта в связи с исключением двух пунктов, которые являлись идентичными. Остальные пункты предписания оспариваются ими в связи с нарушением процедуры проведения проверки. 

Представители заявителя в судебном заседании поддержали заявленные требования в уточненном виде по изложенным в заявлении основаниям. Представили для приобщения к материалам дела возражения на отзыв, выпуски газеты «Знамя Родины», содержащие в себе информацию о прохождении по территории Клявлинского района магистральных нефтепроводов большого диаметра, Правила землепользования и застройки сельского поселения Старый Маклауш муниципального района Клявлинский Самарской области, выкопировку из карты градостроительного зонирования.

Представители ответчика требования заявителя не признали по изложенным в отзыве на заявление доводам. Представили отзыв на заявление.

В порядке статьи 163 АПК в судебном заседании 05 марта 2019 года был объявлен перерыв до 12 марта 2019 года. В назначенное время судебное заседание было продолжено с участием представителей сторон. 

Как следует из материалов дела, Приволжским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на основании распоряжения №2153 от 13.08.2018 проведена плановая выездная проверка в отношении Акционерного общества "Транснефть-Прикамье".

По результатам проверки 05.10.2018 составлен акт проверки №43-23-2018-135, которым зафиксированы факты выявленных нарушений. 

На основании указанного акта проверки Управлением Ростехнадзора 05.10.2018 вынесено предписание №43-23-2018-135 о необходимости принять меры по устранению выявленных нарушений в установленные сроки. 

Заявитель, не согласившись с выданным предписанием, обратился в суд с заявлением о признании его недействительным, как несоответствующее законодательству и нарушающее его права и законные интересы.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, ненормативный акт, решение и действие (бездействие) органа, осуществляющего публичные полномочия, могут быть признаны недействительными (незаконными) при наличии одновременно двух условий: в случае, если данный ненормативный акт, действие (бездействие) не соответствует закону и нарушают права и охраняемые законом интересы заявителя.

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы сторон, суд считает требование заявителя подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Порядок организации и проведения проверок органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), регламентирован Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее – Федеральный закон N 294-ФЗ).

Пунктом 4 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ предусмотрено, что особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора):

- лицензионный контроль (подпункт 2);

- федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности (подпункт 15).

Плановые проверки федерального государственного надзора в области промышленной безопасности проводятся в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ), в то время как плановые проверки лицензионного контроля проводятся в соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее – Закон о лицензировании).

На основании пункта 2 части 4 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ при проведении лицензионного контроля основания и предмет для проведения плановой проверки устанавливаются Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании).

Согласно части 7 статьи 19 Закона о лицензировании предметом указанных в части 6 настоящей статьи проверок лицензиата являются содержащиеся в документах лицензиата сведения о его деятельности, состоянии используемых при осуществлении лицензируемого вида деятельности помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, соответствие работников лицензиата лицензионным требованиям, выполняемые работы, оказываемые услуги, принимаемые лицензиатом меры по соблюдению лицензионных требований, исполнению предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований.

В силу статьи 1 Федерального закона N 116-ФЗ под промышленной безопасностью опасных производственных объектов понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

Пунктом 1 статьи 16 Федерального закона N 116-ФЗ установлено, что под федеральным государственным надзором в области промышленной безопасности понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность в области промышленной безопасности юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области промышленной безопасности (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению, предупреждению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями своей деятельности.

Предметом проверки в области промышленной безопасности является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности в области промышленной безопасности обязательных требований, а также соответствие указанным требованиям используемых зданий, помещений, сооружений, технических устройств, оборудования и материалов, осуществляемых технологических процессов. В случае, если деятельность в области промышленной безопасности осуществляется юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем с применением обоснования безопасности опасного производственного объекта, предметом проверки является соблюдение требований такого обоснования безопасности (пункт 4 статьи 16 Федерального закона N 116-ФЗ). 

Планирование проверок происходит независимо друг от друга и по различным основаниям в соответствии с пунктами 1 - 6 статьи 16 Федерального закона № 116-ФЗ пунктов 1, 6 - 9 статьи 19 Закона о лицензировании.

Таким образом, лицензионный контроль и федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности - это два разных вида проверок, осуществляемых по различным основаниям и направленных на достижение различных целей.

Данный вывод следует из положений пункта 4 статьи 1 Закона N 294-ФЗ, которым установлен перечень видов государственного контроля (надзора): лицензионный контроль; федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности; другие виды (контроля) надзора.

Аналогичная позиция изложена в Постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19.12.2017 по делу №А27-3019/2017, в рамках которого податель жалобы полагал, что орган Ростехнадзора при проведении проверки нарушил периодичность проведения плановых проверок, поскольку провел в 2015 и в 2016 годах проверки, имеющие один и тот же предмет и касающиеся одного и того же опасного производственного объекта. Суд указал, что в 2016 году проверялось соблюдение требований в области промышленной безопасности на опасном производственном объекте, а в 2015 году предметом проверки являлось соответствие лицензиата лицензионным требованиям при осуществлении деятельности по эксплуатации указанного взрывопожароопасного производственного объекта. Проверки проведены по различным основаниям и направлены на достижение различных целей, исходя из этого суд пришел к выводу о том, что периодичность проведения проверок не была нарушена.

Кроме того, на официальном сайте Приволжского управления Ростехнадзора опубликован Сводный план проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2018 год, согласно которому проверки с целью проведения федерального государственного надзора в области промышленной безопасности и проверки с целью лицензионного контроля включены как отдельные виды проверок с различными основаниями для их проведения.

В соответствии с частью 1 статьи 14 Закона № 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. 

Как следует из текста Распоряжения №2153 от 13.08.2018, на основании которого проведена плановая выездная проверка и вынесено оспариваемое предписание, задачей проверки является осуществление федерального государственного надзора в области промышленной безопасности на опасных производственных объектах (пункт 6 Распоряжения). 

Согласно пункту 5 Распоряжения №2153 от 13.08.2018 настоящая проверка проводится в рамках контроля и надзора за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах, реестровый номер функции в федеральной государственной информационной системе «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» - 10001285120. 

В пункте 9 Распоряжения указан исчерпывающий перечень правовых оснований проведения проверки: 

- Федеральный закон от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля» статья 9 часть 8; 

- Федеральный закон от 21.07.1997 №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» статья 16 пункт 5, пункт 5.1; 

- Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28.06.2016 №256 «Об утверждении Положения о Приволжском управлении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору». 

Из оспариваемого предписания видно, что по существу выявленные нарушения сводятся к нарушению норм, установленных Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 №99-ФЗ. 

Между тем, в перечне нормативных актов распоряжения №2153 от 13.08.2018, требования которых подлежали проверке, отсутствует указание как на Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 №99-ФЗ, так и на Постановление Правительства РФ от 10.06.2013 № 492 «О лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности». 

Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.02.2016 N 48 утвержден Административный регламент по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах (далее по тексту – Административный регламент).

Пунктом 3 Административного регламента утвержден перечень нормативных правовых актов, регулирующих исполнение государственной функции, в числе которых Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 №99-ФЗ не содержится. 

Довод административного органа о том, что проведение мероприятий по контролю в рамках осуществления видов государственного контроля (надзора) на соблюдение Федерального закона о лицензировании предусмотрено Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору №421 от 17.10.2016 «Об утверждении перечней правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках осуществления видов государственного контроля (надзора), отнесенных к компетенции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору», суд считает необоснованным по следующим основаниям. 

Полномочия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401, в соответствии которым Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является уполномоченным органом в области промышленной безопасности (органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности), осуществляющего свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы (пункты 1, 4 Положения). 

В соответствии с пунктом 2 статьи 8.2. Федерального закона № 294-ФЗ в целях профилактики нарушений обязательных требований органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обеспечивают размещение на официальных сайтах в сети "Интернет" для каждого вида государственного контроля (надзора), муниципального контроля перечней нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также текстов соответствующих нормативных правовых актов.

Во исполнение требований, а также Плана мероприятий ("дорожной карты") по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 годы, утвержденного Распоряжением Правительства РФ от 01.04.2016 N 559-р, протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 18.08.2016 N 6 утверждены Методические рекомендации по составлению перечня правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельного вида государственного контроля (надзора) (вместе с типовой формой перечня правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю) (далее - Методические рекомендации). 

Пунктом 3 Методических рекомендаций предусмотрено, что Перечень актов, содержащих обязательные требования, разрабатывается по отношению к отдельному виду государственного контроля (надзора). При осуществлении органом государственного контроля (надзора) нескольких видов государственного контроля (надзора) необходимо разрабатывать самостоятельные перечни актов, содержащих обязательные требования, по отношению к каждому виду государственного контроля (надзора), полномочиями на осуществление которых наделен такой орган. Разработка Перечня актов, содержащих обязательные требования, осуществляется с учетом требований законодательства Российской Федерации в области защиты государственной тайны и иной информации ограниченного доступа.

Приказом Ростехнадзора от 17.10.2016 N 421 утвержден Перечень актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности (приложение N 1), в разделе IV которого указаны нормативно-правовые акты, соблюдение которых подлежит оценке при проведении Ростехнадзором мероприятий по контролю при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, в том числе и Федеральный закон от 04.05.2011 №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и Положение о лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.07.2012 N 682.

Между тем согласно пунктам 8 - 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию в установленном порядке. Не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке нормативные акты не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и применению не подлежат.

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти государственного учреждения - издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации, который издается еженедельно. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в электронном виде ФГУП "Научно-технический центр правовой информации "Система" Федеральной службы охраны Российской Федерации, а также органами государственной охраны.

При этом в силу пункта 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Приказ Ростехнадзора от 17.10.2016 N 421 не опубликован и не зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации, в связи с чем не подлежал применению при проведении проверки и вынесении оспариваемого предписания. 

Более того, положения Приказа №421 от 17.06.2016 не основаны на нормах Административного регламента, утвержденного Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.02.2016 N 48, поскольку перечень нормативных актов, регулирующих исполнение государственной функции, приведенный в пункте 3 Административного регламента не содержит указания на Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 №99-ФЗ.

То есть, Приказ Ростехнадзора от 17.10.2016 N 421 не соответствует предусмотренному действующим законодательством перечню нормативных правовых актов, утвержденному Административным регламентом, на соответствие которого Ростехнадзором осуществляется федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, а также не соответствует пункту 3 Методических рекомендаций, что исключает его применение при проведении проверки. 

Перечень правовых актов, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках осуществления видов государственного контроля (надзора), зависит от вида проводимого государственного контроля (надзора).

Поскольку Распоряжением №2153 от 13.08.2018 установлено, что проверка проводится в рамках контроля и надзора за соблюдением требований промышленной безопасности, то в перечне нормативных актов, на соответствие которых проверяется деятельность общества на основании указанного Распоряжения, не должно содержаться и не содержится Федеральный закон о лицензировании. 

Таким образом, заявителю вменены нарушения нормативных правовых актов и обязательных требований, не входивших в предмет проверки согласно распоряжению №2153 от 13.08.2018. 

Следовательно, действия по осуществлению контрольных мероприятий по соблюдению Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 №99-ФЗ проведены Управлением Ростехнадзора за пределами предоставленных полномочий.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Закона N 294-ФЗ при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, от имени которых действуют эти должностные лица.

Таким образом, плановая выездная проверка проведена Управлением Ростехнадзора в нарушение требований пункта 1 статьи 15 Федерального Закона N 294-ФЗ (в части проверки требований, не относящихся к полномочиям органа контроля).

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ нарушение требований, предусмотренных пунктом 1 статьи 15 относятся к грубым нарушениям Федерального закона N 294-ФЗ, которые в силу части 1 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ влекут за собой признание недействительными результатов проверки, являющихся основанием для вынесения и выдачи оспариваемого предписания.

В соответствии с частью 3 статьи 64 АПК РФ не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона

Наличие выявленных судом существенных нарушений процедуры проведения проверки, по результатам которой выдано предписание №43-23-2018-135 от 05.10.2018, незаконно возлагающее на него обязанности и создающее препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, является достаточным условием в силу положений главы 24 АПК РФ для признания его недействительным.

Кроме того, суд считает необходимым отметить следующее.

Пунктом 81 оспариваемого предписания обществу вменено нарушение пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 21.07.1997 №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; пункта 4 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности для опасных производственных объектов магистральных трубопроводов», утвержденных приказом Ростехнадзора от 06.11.2013 №520, пункта 74 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» от 22.07.2008 №123-ФЗ, подпункт «у» пункта 5 Постановления Правительства РФ №492 «О лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности»; пункта 7.16 таблицы 5 СП 36.13330.2012 «Магистральные трубопроводы», выразившиеся в следующем: 

в зоне минимально допустимых расстояний от опасного производственного объекта «Площадка станции насосной «Елизаветинка» магистральных нефтепроводов «Альметьевск Куйбышев – 1», «Альметьевск Куйбышев – 2», «Калтасы – Куйбышев -1», «Байтуган – Елизаветинка» Ромашкинского РНУ АО «Транснефть – Прикамье», рег. 43-00782-0022, а именно: находятся коллективные сады с садовыми домиками, дачные поселки, жилые дома; водопроводные сооружения.  

Приказом от 23.01.2019 № 57/П руководителя Приволжского управления Ростехнадзора снят с контроля и исключен пункт 81 предписания от 05.10.2018 № 43-23-2018-135.

Несмотря на исключение самим ответчиком пункта 81 из оспариваемого предписания заявитель настаивает на рассмотрении по существу оспариваемого предписания в указанной части.

В соответствии с пунктом 18 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.12.2005 N 99 "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" отмена оспариваемого ненормативного правового акта или истечение срока его действия не препятствует рассмотрению по существу заявления о признании акта недействительным, если им были нарушены законные права и интересы заявителя.

Вместе с тем, в настоящее время зоны минимальных расстояний магистральных нефтепроводов "Альметьевск Куйбышев-1", "Альметьевск Куйбышев-2", "Калтасы - Куйбышев-1", "Байтуган Елизаветинка" нормативно не определены.

Указывая в Предписании на нарушения минимально допустимых расстояний от опасного производственного объекта, Ростехнадзор руководствовался не подлежащими применению к данной ситуации нормативными актами, что привело к необоснованному выводу о наличии нарушения в области промышленной безопасности.

Федеральным законом от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 342-ФЗ) в Земельный кодекс РФ, вступившим в силу с 04.08.2018, введено регулирование зон с особыми условиями использования территорий (далее -  ЗОУИТ), к которым относится, в том числе зона минимальных расстояний до объектов магистральных нефтепроводов (подпункт 25 статьи 105 главы 19 ЗК РФ). 

При этом границы (правила определения границ) зоны минимальных расстояний до объектов магистрального нефтепровода и перечень ограничений использования земельных участков, которые могут быть установлены в границах указанных зон, в соответствии с пунктом 1 статьи 106 Земельного кодекса РФ должны быть установлены положением, утвержденным Правительством РФ. 

К настоящему моменту Правительством РФ такое положение не утверждено.

Пунктом 19 статьи 26 Закона № 342-ФЗ предусмотрено, что до 1 июня 2019 года собственники магистральных или промышленных трубопроводов обеспечивают в том числе подготовку графического описания местоположения границ указанных минимальных расстояний, устанавливаемых исходя из наибольшего из минимальных расстояний до соответствующего трубопровода, ближе которых не допускается размещать объекты капитального строительства различного назначения, и границ территорий в пределах таких минимальных расстояний, в отношении которых устанавливаются различные ограничения использования земельных участков, и направляют эти описание и перечень координат в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти. Внесение вышеуказанных сведений в ЕГРН должно быть обеспечено до 1 сентября 2019 года.

Согласно пункту 38 статьи 26 Закона № 342-ФЗ до даты внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов, если в отношении таких трубопроводов не установлены зоны минимальных расстояний в соответствии со статьей 106 ЗК РФ, здания, сооружения, объекты незавершенного строительства сносу и (или) приведению в соответствие с установленными ограничениями использования земельных участков в связи с нахождением в пределах указанных минимальных расстояний не подлежат.

Предписание представляет собой акт должностного лица, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Предписание административного органа как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно содержать конкретные выявленные нарушения обязательных требований и норм законодательства, с указанием конкретных норм права, которые были нарушены, указание сроков их устранения и (или) о проведении конкретных мероприятий по предотвращению выявленных нарушений, то есть требования предписания должны быть определенными, исполнимыми и конкретным. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Таким образом, предписание об устранении нарушения законодательства должно содержать указание на конкретные действия, которые необходимо совершить лицу, которому оно выдано, для устранения выявленного нарушения, и срок (сроки) на устранение выявленных нарушений.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Следовательно, предписание административного органа, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимым, должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Предписание не должно носить признаки формального выполнения требований. 

Поскольку в настоящее время положения в отношении зоны минимальных расстояний до площадки станции насосной "Елизаветинка" магистральных нефтепроводов "Альметьевск Куйбышев-1", "Альметьевск Куйбышев-2", "Калтасы - Куйбышев-1", "Байтуган Елизаветинка", устанавливающие виды территорий, требования к предельным размерам таких зон, а также перечень ограничений использования указанных земельных участков Правительством РФ не утверждены, а в ЕГРП не внесены сведения о местоположении границ зон минимальных расстояний до магистральных нефтепроводов, пункт 81 оспариваемого предписания является неисполнимым.

Из оспариваемого Предписания усматривается, что Ростехнадзор не анализировал соблюдение Обществом правил о ЗОУИТ (зоне минимальных расстояний до нефтепровода), а вместо этого ссылается на нарушение требований пункта 7.16 СП 36.13330.2012 «СНиП 2.05.06-85* Магистральные трубопроводы» (далее – СНиП).

Указанный СНиП не является актом, применимым к данной ситуации, так как в соответствии с пунктом 1.1 СНиП настоящий свод правил распространяется на проектирование новых и реконструируемых магистральных трубопроводов и ответвлений от них. В процессе эксплуатации трубопроводов указанный СНиП не применяется. Кроме того, СНиП не регулирует вопросы промышленной безопасности.

Объекты нефтеперекачивающей станции «Елизаветинка», принадлежащие Обществу, введены в эксплуатацию в 1966 году, что подтверждается Распоряжениями Министерства имущественных отношений Российской Федерации от 16.12.2002 № 4301-р, от 18.02.2002 № 419-р «О пообъектном перечне зданий и сооружений государственного предприятия «Производственное объединение северо-западных магистральных нефтепроводов». Факт приемки нефтеперекачивающей станции «Елизаветинка» в эксплуатацию, оформленный в соответствии со статьей 1 Постановления Совета Министров ССР от 15.09.1962 «О порядке приемки в эксплуатацию законченных строительством предприятий, зданий и сооружений» подтверждает, что в отношении ее строительства не было выявлено нарушений.

Согласно пункту 3 статьи 4 ФЗ от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности устанавливают обязательные требования к:

- деятельности в области промышленной безопасности, в том числе работникам опасных производственных объектов, экспертам в области промышленной безопасности;

- безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, в том числе порядку действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте;

- обоснованию безопасности опасного производственного объекта.

В Перечне нормативных правовых актов и нормативных документов, относящихся к сфере деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (раздел I «Технологический, строительный, энергетический надзор») (П-01-01-2017), утвержденном Приказом Ростехнадзора от 10.07.2017 N 254, СП 36.13330.2012 «СНиП 2.05.06-85* отсутствует. 

Согласно письмам Ростехнадзора от 15.08.2017 № 14-00-05/1724 и от 24.08.2017 №14-00-05/1798 минимальные расстояния относятся к строительным нормам и не входят в состав требований промышленной безопасности, установленных в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». 

Иные нормативные документы, на которые ссылается Управление Ростехнадзора в качестве правового обоснования совершенного правонарушения, не устанавливают требования промышленной безопасности, связанные с зонами минимальных расстояний от объектов магистральных трубопроводов.

В соответствии со статьей 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 42 ЗК РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

В силу пункта 66 Административного регламента к акту проверки прилагаются протоколы отбора проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований, предписания об устранении выявленных нарушений, иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

Вместе с тем, в материалах дела отсутствуют доказательства того, что ответчиком осуществлялся осмотр зон минимальных расстояний, отсутствуют замеры, подтверждающие расстояния от магистральных нефтепроводов до дачных домов.

Обществом в материалы дела представлена выкопировка из карты градостроительного зонирования (приложение к Правилам землепользования и застройки), из которой видно, что дома не находятся в охранной зоне магистральных нефтепроводов.

Более того, дачные дома построены позже, чем был построен и введен в эксплуатацию магистральный нефтепровод.

Таким образом, магистральные нефтепроводы были построены ранее, чем дачные дома, соответственно, и ограничения в зоне размещения нефтепровода возникли ранее, в связи с чем вины общества в создавшейся ситуации не имеется.

В оспариваемом предписании отсутствуют ссылки на нормы права, которые законно возлагали бы на заявителя обязанность по устранению нарушений, совершенных третьими лицами.

Более того, заявителем ежемесячно публикуется в газете «Знамя Родины» информация о том, что по территории Клявлинского района проходят магистральные нефтепроводы большого диаметра, об установлении охранной зоны вдоль трассы трубопроводов шириной 25 метров в каждую сторону от оси крайних нефтепроводов. Указанная информация также содержит в себе перечень мероприятий, запрещающихся производить в охранной зоне магистральных нефтепроводов.  

Поскольку в рамках проведенной проверки административным органом не доказан факт нарушений обществом охранных зон минимально-допустимых расстояний, то пункт 81 предписания является незаконным и необоснованным.

Исходя из вышеизложенного, предписание №43-23-2018-135 от 05.10.2018 подлежит признанию незаконным полностью.

В соответствии с частью 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом пункта 7 Информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 139 от 11.05.2010, расходы заявителя по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 рублей подлежат отнесению на ответчика. Излишне уплаченная государственная пошлина подлежит возврату заявителю. 

Руководствуясь статьями 110, 112, 167-169, 176, 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Арбитражный суд Республики Татарстан,

РЕШИЛ

Заявление удовлетворить.

Признать Предписание Приволжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору  №43-23-2018-135 от 05.10.2018 недействительным.  

Обязать Приволжское Управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Акционерного общества "Транснефть-Прикамье". 

Взыскать с Приволжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), расположенного по адресу: 420097, РТ, 

<

...>, в пользу Акционерного Общества "Транснефть-Прикамье", г.Казань (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) 3 000 (Три тысячи) рублей в счет возмещения уплаченной государственной пошлины.

Исполнительный лист на взыскание государственной пошлины выдать после вступления решения в законную силу.

Выдать Акционерному обществу "Транснефть-Прикамье" (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) справку на возврат из бюджета 3 000 (Три тысячи) руб. государственной пошлины из уплаченной платежным поручением № 003306 от 30.11.2018.

Решение может быть обжаловано в месячный срок в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд (г. Самара) через Арбитражный суд Республики Татарстан.

Судья                                                                                          Ф. С. Шайдуллин