Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ул. Чкалова, дом 14, Иркутск, 664025, www.fasvso.arbitr.ru

тел./факс (3952) 210-170, 210-172

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А33-19970/2022

23 октября 2023 года

город Иркутск

 

Резолютивная часть постановления объявлена 19 октября 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен  23 октября 2023 года.

 

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Ананьиной Г.В.,

судей: Рудых А.И., Шелёминой М.М.,

при ведении протокола судебного заседания в Арбитражном суде Восточно-Сибирского округа помощником судьи Ивановой И.Г.,

с участием судьи Арбитражного суда Красноярского края, осуществляющего организацию видеоконференц-связи, ФИО1, при ведении протокола отдельного процессуального действия секретарем судебного заседания ФИО2,

при участии в судебном заседании представителей: Администрации города Красноярска – ФИО3 (доверенность от 28.12.2022, служебное удостоверение, диплом), муниципального автономного учреждения города Красноярска «ФИО7-парк» – ФИО4 (доверенность от 01.08.2023, паспорт, диплом), Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю – ФИО5 (доверенность от 07.02.2023, паспорт, диплом),

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Красноярска на решение Арбитражного суда Красноярского края от 05 апреля 2023 года по делу № А33-19970/2022, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2023 года по тому же делу,

установил:

Администрация города Красноярска (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее – Красноярское УФАС России, Управление) о признании недействительным предупреждения № 11255 от 12.07.2022 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: муниципальное автономное учреждение города Красноярска «ФИО7-парк» (далее – МАУ «ФИО7-парк», Учреждение), индивидуальный предприниматель ФИО6

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 05 апреля 2023 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2023 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Заявитель кассационной жалобы оспаривает выводы судов о наличии в его действиях признаков нарушений пунктов 2, 8 части 1, части 3 статьи 15 Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), указывает на то, что запрещенного законом совмещения функций органа местного самоуправления – Главного управления культуры администрации г. Красноярска (далее – Главного управления культуры) и функций хозяйствующего субъекта, со стороны МАУ «ФИО7-парк» не имелось, поскольку вопросы местного значения городского округа, предусмотренные частью 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об организации местного самоуправления), в частности: создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры, а также условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения, по своему содержанию не тождественны и значительно шире закрепленного в пункте 2.2 Устава МАУ «ФИО7-парк» основного вида деятельности – организации досуга населения; понятие досуг имеет более широкое толкование, чем понятие культура или спорт, так распоряжением Министерства культуры Российской Федерации от 18.09.2009 № Р-6 утверждена Номенклатура государственных и муниципальных услуг/работ, выполняемых организациями культурно-досугового типа Российской федерации, включающая в себя в качестве досуговых мероприятий работы (услуги) по организации и проведению различных культурно-досуговых, спортивно-оздоровительных мероприятий, а в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности, утвержденным приказом Росстандарта от 31.01.2014 № 14-ст (далее – Классификатор ОКВЭД), деятельность в области культуры, спорта, отдыха и развлечений относится к одному и тому же разделу, что означает, что данные виды деятельности относятся к одной и той же сфере деятельности – досуговой, соответственно организация досуга включает в себя как проведение культурных мероприятий, так и спортивных; ссылки судов на то, что создание автономного учреждения для осуществления досуговой деятельности не соответствует статье 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон об автономных учреждениях) являются необоснованными, поскольку автономное учреждение создается в тех сферах, которые, в том числе, предполагают создание условий для обеспечения досуговой деятельности населения; прокат спортивного инвентаря способствует приобщению населения к активному отдыху в спортивно-оздоровительной зоне и велосипедных дорожках, предусмотренному в качестве одного из видов отдыха, потребность в котором должна удовлетворяться при планировочной организации парка и набора парковых объектов в соответствии с Методическими рекомендациями по разработке стандарта качества услуг государственных (муниципальных) учреждений культуры (утв. Минкультуры России) Модельный стандарт услуги по организации досуга населения в парке культуры и отдыха.

В отзывах на кассационную жалобу Управление выражает несогласие с доводами Администрации, просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения, МАУ «ФИО7-парк» – считает решение и постановление судов, подлежащими отмене.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом (информация в сети «Интернет» на сайте суда – fasvso.arbitr.ru и в информационной системе «Картотека арбитражных дел» – kad.arbitr.ru), ИП ФИО6 в судебное заседание не явился, своего представителя не направил, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в его отсутствие.

В судебном заседании представители Администрации и Учреждение поддержали доводы кассационной жалобы, представитель Управления возражала против доводов кассационной жалобы, выразила согласие с обжалуемыми судебными актами.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами, в Управление поступила жалоба ИП ФИО6, в которой указывалось на нарушение Учреждением требований Закона о защите конкуренции, в частности принятие МАУ «ФИО7-парк» совместно с Администрацией действий, направленных на вытеснение с рынка предпринимателей (организаций) по предоставлению населению услуг по прокату спортивного инвентаря (велосипеды, ролики, веломобили и др.), осуществлявших данную деятельность на острове ФИО7 (сокращение пунктов проката с 25 в 2018 году до 9 в 2022 году).

В ходе рассмотрения жалобы Управлением установлено, что в соответствии с Уставом МАУ «ФИО7-парк», утвержденным распоряжением Администрации города Красноярска от 16.04.2021 № 44-орг (далее – Устав), учредителем МАУ «ФИО7-парк» является Администрация, органом, координирующим деятельность Учреждения, а также осуществляющим отдельные функции и полномочия учредителя, – Департамент социального развития Администрации. Целью создания МАУ «ФИО7-парк» является выполнение работ, оказание услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сфере создания условий для организации досуга, массового отдыха жителей города и организации обустройства мест массового отдыха населения, для достижения которой Учреждение решает, в том числе, следующие задачи: выполнение работ и оказание услуг для организации досуга, массового отдыха жителей города и организации обустройства мест массового отдых населения; обеспечение предоставления услуг населению на территории, закрепленной за учреждением (пункт 2.1 Устава).

К числу основных видов деятельности учреждения отнесены: организация и проведение официальных физкультурных мероприятий; обеспечение доступа к объектам спорта; организация и проведение культурно-массовых мероприятий, в том числе деятельность ярмарок и парков с аттракционами; содержание, установка, спортивных плоскостных сооружений и спортивных тренажерных комплексов на территориях, переданных учреждению; организация досуга населения (пункт 2.2 Устава).

Учреждение в соответствии с целями и задачами осуществляет приносящую доход деятельность, не относящуюся к основным видам деятельности, в том числе занимается организацией и осуществлением проката инвентаря и оборудования для проведения досуга и отдыха, спортивного инвентаря, проката, ремонта спортивного оборудования (пункт 2.4 Устава).

По информации, полученной от Учреждения, по состоянию на 2022 год на острове ФИО7 в г. Красноярск размещено 9 пунктов проката спортивного инвентаря, 2 из которых находятся в пользовании Учреждения для личных нужд в уставных целях – организация и осуществление проката инвентаря и оборудования для проведения досуга и отдыха, остальные 7 мест проката инвентаря сданы в аренду по результатам проведения конкурентных процедур хозяйствующим субъектам – ООО «Запад» (договоры аренды № 14 от 24.05.2021, № 37 от 20.09.2021, № 38 от 20.09.2021), ИП ФИО8 (договоры аренды № 11 от 24.05,2021, № 2020.8610 от 09.12.2020, № 2020.8617 от 09.12.2020, № 2020.8621 от 09.12.2020). Также МАУ «ФИО7-парк» проведен аукцион на право заключения договоров аренды велопарковки на 2 лота (извещение № 22000054480000000005), победителем которого признано ООО «Проспорт».

По результатам рассмотрения заявления ИП ФИО6 Красноярское УФАС России пришло к выводу о наличии в действиях Администрации признаков нарушения пункта 2 и 8 части 1, части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся во включении в Устав МАУ «ФИО7-парк» вида деятельности – организация досуга, в том числе прокат спортивного инвентаря, не предусмотренного для целей создания учреждения с типом автономное, что обусловило неправовой доступ учреждения на рынок оказания услуг проката спортивного инвентаря, что создает Учреждению преимущественные (внеконкурентные) условия доступа и осуществления деятельности на указанном рынке и приводит к созданию дискриминационных условий для иных хозяйствующих субъектов, действующих на рынке (имеющих намерение войти) на рынок оказания услуг проката спортивного инвентаря, а также служит необоснованным препятствием доступа хозяйствующим субъектам на рынок оказания услуг проката спортивного инвентаря вследствие непредоставления права пользования пунктов проката спортивного инвентаря, необоснованно занимаемых Учреждением, иным хозяйствующим субъектам, действующим на рынке (имеющим намерение войти) на рынок оказания услуг проката спортивного инвентаря, посредством организации конкурентной процедуры; в совмещении МАУ «ФИО7-парк» функций органа местного самоуправления (организация досуга) и функций хозяйствующего субъекта, осуществляющего деятельность на том рынке, в отношении которого наделено функциями органа местного самоуправления, а именно на рынке оказания услуг по прокату спортивного инвентаря.

12.07.2022 на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции Красноярское УФАС России вынесло предупреждение № 11255, в котором указало на необходимость устранения выявленных нарушений путем принятия мер, направленных на прекращение признаков нарушения антимонопольного законодательства, с этой целью Администрации в срок до 01.10.2022 следует: совершить действия, направленные на устранение причин и условий, способствовавших возникновению нарушения антимонопольного законодательства, путем внесения изменений в Устав МАУ «ФИО7-парк» в части исключения из видов деятельности, которые Учреждение вправе осуществлять, деятельность по организации досуга, в том числе организацию и осуществление проката инвентаря и оборудования для проведения досуга и отдыха, спортивного инвентаря, проката, ремонта спортивного оборудования, предоставление иных услуг, связанных с организацией досуга и отдыха горожан. О выполнении предупреждения сообщить в Красноярское УФАС России в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

Администрация полагая, что предупреждение Управления, противоречит требованиям законодательства и нарушает ее права, обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришли к выводам о соответствии оспариваемого предупреждения положениям действующего законодательства и отсутствии нарушения им прав и законных интересов Администрации.

Суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

В соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (часть 1). Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения, том числе, статьи 15 Закона о защите конкуренции (часть 2).

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2); создание дискриминационных условий, под которыми понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8).

В силу части 3 статьи 15 указанного Закона запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Согласно части 1 статьи 2 Закона об автономных учреждениях автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов публичной власти федеральной территории, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Таким образом, автономное учреждение может быть создано исключительно в сферах, прямо установленных федеральным законодательством, а именно: наука, образование, здравоохранение, культура, средства массовой информации, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт, и иные сферы, в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

В силу части 1 статьи 4 Закона об автономных учреждениях основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.

Автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (уставе) (часть 7 статьи 4 Закона об автономных учреждениях).

Как установлено судами, целью создания Учреждения явилось выполнение работ, оказание услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сфере создания условий для организации досуга, массового отдыха жителей города и организации обустройства мест массового отдыха населения.

Согласно положениям Устава МАУ «ФИО7-парк» осуществляет помимо прочего основной вид деятельности – организация досуга населению, а также дополнительные виды деятельности – организация и осуществление проката инвентаря и оборудования для проведения досуга и отдыха, предоставление иных услуг, связанных с организацией досуга и отдыха горожан.

Учитывая положения Устава, руководствуясь положениями статьи 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 09.10.1992 № 3612-1, Указа Президента Российской Федерации от 24.12.2014 № 808 «Об утверждении Основ государственной культурной политики», пунктами 12, 25-27 статьи 2 Федерального закона от 04.12.2007 № 329-Ф3 «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», Классификатора ОКВЭД, суды признали, что организация проката инвентаря осуществляется Учреждением именно для проведения досуга и отдыха, а не для физической подготовки, физического развития, спорта, а также не для развития в сфере культуры, как это указывалось Администрацией.

При этом суды верно отметили, что  наделение автономного учреждения правом организации досуга и осуществления иных видов деятельности в сфере организации досуга противоречит Закону об автономных учреждениях, не может служить достижению целей, ради которых оно может быть создано.

Включение в Устав Учреждения такого вида деятельности как деятельность по организации досуга привело к возможности осуществления им деятельности по прокату спортивного инвентаря.

Вместе с тем, суды обоснованно указали, что незаконное наделение Учреждения правом осуществления деятельности проката спортивного инвентаря влечет необоснованные преимущественные условия доступа автономному учреждению на вышеуказанный товарный рынок в отсутствие правовых оснований быть субъектом соответствующего товарного рынка, а также создает необоснованные препятствия деятельности иным хозяйствующим субъектам, действующим на рынке (имеющих намерение войти) оказания услуг проката спортивного инвентаря, в части тех пунктов проката, которые занимает МАУ «ФИО7-парк» для осуществления вышеуказанной деятельности.

Соответственно, как верно установлено судами в данном случае имеют место признаки нарушения пунктов 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, согласно части 1 статьи 16 Закона об организации местного самоуправления к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся, в том числе, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами организаций культуры, а также условий для массового отдыха жителей муниципального, городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения (пункты 17, 20).

В соответствии с положением о Главном управлении культуры, утвержденном распоряжением Главы города от 22.05.2009 № 108-р, Главное управление культуры является органом администрации города Красноярска, осуществляет полномочия органов местного самоуправления в области создания условий для организации досуга и обеспечения жителей города услугами организаций культуры (пункт 1.1), создает условия для организации досуга жителей города и обеспечения их услугами организаций культуры (пункт 3.3).

Между тем, судами установлено и из материалов дела следует, что МАУ «ФИО7-парк» осуществляет предпринимательскую деятельность в объеме, закрепленном пунктом 2.4 Устава, в силу Устава осуществляет функции (полномочия) органа местного самоуправления (Главное управление культуры) по решению вопросов местного значения, предусмотренные статьей 17 Закона об организации местного самоуправления, связанные с организацией досуга, в частности самостоятельно заключает договоры аренды мест проката инвентаря с хозяйствующим субъектами.

Суды обоснованно указали, что МАУ «ФИО7-парк» тем самым фактически осуществляло в отношении иных хозяйствующих субъектов властно-распорядительные полномочия по допуску либо не допуску желающих осуществлять прокат на территории острова ФИО7 и организовывало деятельность иных хозяйствующих субъектов по решению задачи, возложенной на муниципальный орган, то есть приняло на себя функции (полномочия) органа местного самоуправления по разрешению деятельности иных хозяйствующих субъектов в целях создания условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения, что свидетельствует о нарушении запрета, предусмотренного частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

С учетом всей совокупности установленных в ходе рассмотрения дела обстоятельств, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованным выводам о доказанности антимонопольным органом наличия в действиях Администрации признаков нарушения пункта 2, 8 части 1, части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем, признали оспариваемое предупреждение законным, не нарушающим права и законные интересы Администрации и правомерно на основании части 3 статьи 201 АПК РФ отказали в удовлетворении заявленных требований.

Доводы заявителя кассационной жалобы относительно более широкого толкования понятия досуга, чем понятий культура и спорт, а также отнесения деятельности в области культуры, спорта, отдыха и развлечений к досуговой, включения в организацию досуга проведения как культурных, так и спортивных мероприятий, не принимаются во внимание судом кассационной инстанции, поскольку не свидетельствуют о соблюдении требований статьи 2 Закона об автономных учреждениях.

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, проверены судом кассационной инстанции и подлежат отклонению, поскольку не свидетельствуют о неправильном применении судами первой и апелляционной инстанций норм материального или процессуального права, не опровергают выводы судов, по существу основаны на неправильном толковании норм права и направлены на переоценку доказательств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены принятых по делу судебных актов, не установлено.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты на основании пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленными квалифицированными электронными подписями судей, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа.

По ходатайству лиц, участвующих в деле, копия постановления на бумажном носителе может быть направлена им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручена им под расписку.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 05 апреля 2023 года по делу № А33-19970/2022, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2023 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий

Судьи

 

Г.В. Ананьина

А.И. Рудых

М.М. Шелёмина