ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 18АП-13373/2024

г. Челябинск

14 октября 2024 года

Дело № А07-27493/2024

 

Резолютивная часть постановления объявлена 10 октября 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 октября 2024 года.

 

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Жернакова А.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шагаповым В.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу    общества с ограниченной ответственностью «Деловой центр» на определение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 02.09.2024 по делу № А07-27493/2024.

 

Общество с ограниченной ответственностью «Деловой центр» (далее – заявитель, ООО «Деловой центр», общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее – заинтересованное лицо, Администрация) о признании недействительным постановления исполняющего обязанности главы Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан ФИО1 от 07.06.2024 № 771 «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории, ограниченной улицами Айской, Бакалинской, ФИО2, ФИО3, ФИО4 в Кировском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан» в части, касающейся установления красных линий и формирования новой улицы № 2 по земельному участку площадью 5 367 кв.м с кадастровым номером 02:55:010910:5642, расположенному по адресу: Республика Башкортостан, г. Уфа, Кировский район, ул. Бакалинская, д. 27.

Определением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 02.09.2024 заявление ООО «Деловой центр» было возвращено заявителю на основании пункта 1 части 1 статьи 129 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Принимая указанный судебный акт, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что постановлением Администрации от 07.06.2024 № 771 утверждены проект планировки и проект межевания территории, ограниченной улицами Айской, Бакалинской, ФИО2, ФИО3, ФИО4 в Кировском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан, которые затрагивают интересы неопределенного круга лиц, отвечают признакам нормативного правового акта, в силу чего законность и обоснованность такого постановления не могут быть проверены арбитражным судом.

С указанным определением суда не согласилось ООО «Деловой центр» (далее также – податель апелляционной жалобы, апеллянт), подало апелляционную жалобу, в которой просило определение суда первой инстанции о возвращении искового заявления отменить, исковое заявление и приложенные к нему материалы направить в суд первой инстанции для рассмотрения вопроса по существу.

В апелляционной жалобе ее податель указал, что признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. Указанные в постановлении Администрации от 07.06.2024 № 771 новая улица № 2 и красные линии проходят только по территории принадлежащего ООО «Деловой центр» земельного участка с кадастровым номером 02:55:010910:5642, в силу чего, по мнению апеллянта, им заявлены требования об оспаривании постановления Администрации от 07.06.2024 № 771 в части, которые затрагивает только интересы заявителя, а не неопределенного круга лиц. Апеллянт полагал, что постановление не может быть признано нормативным, поскольку не обнаруживает признаки и свойства нормативности, а касается только прав и законных интересов ООО «Деловой центр».

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание их представители не явились.

В соответствии со статьями 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

На основании части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Согласно статье 1 АПК РФ арбитражными судами в Российской Федерации осуществляется правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции АПК РФ и другими федеральными законами, по правилам, установленным законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.

В соответствии с частью 1 статьи 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных АПК РФ и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (часть 2 статьи 27 АПК РФ).

В силу статьи 28 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке искового производства возникающие из гражданских правоотношений экономические споры и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а в случаях, предусмотренных АПК РФ и иными федеральными законами, другими организациями и гражданами.

Согласно разъяснениям, данным Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 09.12.2002 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», при принятии исковых и иных заявлений следует исходить из того, что арбитражным судам подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающие из гражданских, административных и иных публичных правоотношений, а также все дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, с участием иностранных лиц, дела об оспаривании решений третейских судов и международных коммерческих арбитражей по спорам, возникающим при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности, о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение таких решений, дела о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений по спорам, возникающим при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, согласно правилам определения подсудности дел арбитражным судам, установленным главой 4 АПК РФ, основными критериями определения подсудности являются характер правоотношений, возникших между спорящими сторонами, и субъектный состав сторон.

В рассматриваемом случае ООО «Деловой центр» было подано в Арбитражный суд Республики Башкортостан заявление к Администрации, в котором общество просило признать недействительным постановление Администрации от 07.06.2024 № 771 «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории, ограниченной улицами Айской, Бакалинской, ФИО2, ФИО3, ФИО4 в Кировском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан» в части, касающейся установления красных линий и формирования новой улицы № 2 по земельному участку площадью 5 367 кв.м с кадастровым номером 02:55:010910:5642, расположенному по адресу: Республика Башкортостан, г. Уфа, Кировский район, ул. Бакалинская, д. 27.

Порядок рассмотрения дел об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, урегулирован главой 24 АПК РФ.

На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в порядке арбитражного судопроизводства, по правилам главы 24 АПК РФ проверены на предмет законности могут быть только ненормативные правовые акты органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц.

Согласно разъяснениям, данным в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (далее также - акт, обладающий нормативными свойствами), является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), главой 23 АПК РФ.

Такое оспаривание производится посредством подачи административного искового заявления, заявления о признании недействующим нормативного правового акта (далее также - заявление об оспаривании нормативного правового акта), как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений, а также посредством подачи административного искового заявления, заявления о признании недействующим акта, обладающего нормативными свойствами (далее также - заявление об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами), как не соответствующего по своему содержанию действительному смыслу разъясняемых нормативных положений.

Согласно пункту 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ.

В силу пункта 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий.

Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 ГрК РФ).

Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа (глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа) утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 статьи 45 ГрК РФ, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 статьи 45 ГрК РФ (часть 5 статьи 45, часть 13 статьи 46 ГрК РФ).

Проект планировки территории и проекта межевания подлежат обязательному опубликованию, что предусмотрено частями 15 и 16 статьи 45 ГрК РФ.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, среди которых выделены принципы: обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (статья 3 ГрК РФ).

Как указано в статье 4 ГрК РФ, законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения в том числе по планировке территории.

В силу части 1 статьи 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 41 ГрК РФ).

Подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42 ГрК РФ).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1 и 2 статьи 43 ГрК РФ).

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта планировки и межевания территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 ГрК РФ, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Таким образом, проект планировки и межевания территории затрагивает интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяет свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.

О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект планировки территории и проект межевания территории подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (статья 5.1, части 4 и 6 статьи 46 ГрК РФ).

Таким образом, как было верно указано судом первой инстанции, постановление Администрации от 07.06.2024 № 771 «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории, ограниченной улицами Айской, Бакалинской, ФИО2, ФИО3, ФИО4 в Кировском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан» обладает признаками нормативного правового акта.

Как указано в части 3 статьи 42 и части 5 статьи 43 ГрК РФ, красные линии указываются в проекте планировки территории и в проекте межевания территории, а также могут быть использованы в правилах землепользования и застройки для определения границ территориальных зон (часть 2 статьи 34 ГрК РФ), то есть в документации территориального планирования.

При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).

В данном случае рассмотрение проекта планировки и межевания территории в части земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости, принадлежащих заявителю, как акта, применяющего установленные правила к конкретному земельному участку и объекту недвижимости, то есть как ненормативного акта невозможно, поскольку установленные красные линии определяют не только будущее фактическое использование земельного участка и объекта недвижимости, но и прохождение уличной дорожной сети в указанной части, что не может не затрагивать права и законные интересы неопределенного круга лиц городского округа город Уфа Республики Башкортостан.

Соответствующая правовая позиция об отнесении проекта планировки территории и проекта межевания территории, в том числе в части установления красных линий, к нормативному правовому акту изложена в апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 30.01.2019 № 45-АПГ18-22, кассационном определении Верховного Суда Российской Федерации от 05.06.2019 № 87-КА19-1, определении Верховного Суда Российской Федерации от 19.11.2019 № 305-ЭС19-20770, определении Верховного Суда Российской Федерации от 13.05.2015 № 307-КГ15-4283.

В силу изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному и правильному выводу о том, что инициированный обществом спор в силу пункта 1 части 2 КАС РФ относится к административным делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, в связи с чем подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции, а не арбитражным судом.

На основании пункта 1 части 1 статьи 129 АПК РФ арбитражный суд возвращает исковое заявление, если при рассмотрении вопроса о принятии заявления установит, что дело неподсудно данному арбитражному суду или подсудно суду общей юрисдикции.

Таким образом, суд первой инстанции в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 129 АПК РФ правомерно возвратил заявление обществу как неподсудное Арбитражному суду Республики Башкортостан.

Доводы подателя апелляционной жалобы не опровергают правильных выводов суда первой инстанции, основаны на неверном применении норм материального права и неверном понимании правовой природы постановления Администрации от 07.06.2024 № 771 «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории, ограниченной улицами Айской, Бакалинской, ФИО2, ФИО3, ФИО4 в Кировском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан», в силу чего не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Довод апеллянта о том, что признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом, является необоснованным, поскольку по смыслу пункта 1 части 1 статьи 129 АПК РФ на стадии принятия заявления к производству суд вправе дать оценку вопросу подсудности спора конкретному арбитражному суду.

Доводы апеллянта о том, что им заявлены требования об оспаривании постановления Администрации от 07.06.2024 № 771 в части, которая затрагивает только интересы заявителя, а не неопределенного круга лиц; что постановление не может быть признано нормативным, поскольку не обнаруживает признаки и свойства нормативности, а касается только прав и законных интересов ООО «Деловой центр», признаны необоснованными  с учетом направленности документации по планировке территории на урегулирование общественных отношений с участием неопределенного круга путем определения правил поведения в пределах конкретной территориальной единицы.

Ссылка апеллянта на то, что указанные в постановлении Администрации от 07.06.2024 № 771 новая улица № 2 и красные линии проходят только по территории принадлежащего ООО «Деловой центр» земельного участка с кадастровым номером 02:55:010910:5642, в силу чего постановление Администрации затрагивает только права и законные интересы ООО «Деловой центр», признана несостоятельной с учетом вышеприведенных мотивов, а также с учетом установленного из общедоступных сведений из Публичной кадастровой карты обстоятельства прохождения улицы № 2 и красных линий не только по земельному участку с кадастровым номером 02:55:010910:5642, но и по объектам недвижимости, находящимся южнее объектов ООО «Деловой центр».

То обстоятельство, что в рамках заявленных требований ООО «Деловой центр» защищает собственный интерес, связанный с эксплуатацией земельного участка с кадастровым номером 02:55:010910:5642 и расположенного на нем объекта недвижимости, не нивелирует у постановления Администрации от 07.06.2024 № 771 признаков нормативного правового акта, поскольку в силу пункта 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» во всяком случае в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, должны быть указаны сведения о том, какие права, свободы и законные интересы нарушены или могут быть нарушены оспариваемым актом, или о том, что существует реальная угроза их нарушения (пункт 5 части 2 статьи 209 КАС РФ).

Апелляционный суд пришел к выводу, что определение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для отмены обжалуемого судебного акта не имеется, в связи с чем апелляционным судом отказано в удовлетворении апелляционной жалобы.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ основаниями для безусловной отмены судебного акта, при рассмотрении дела апелляционным судом не установлено.

Судебные расходы по оплате государственной пошлины по апелляционной жалобе распределяются по правилам части 1 статьи 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 02.09.2024 по делу № А07-27493/2024 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Деловой центр» – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение одного месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

 

Судья

А.С. Жернаков