ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34/70/75 лит А, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27 

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А53-33408/2016

город Ростов-на-Дону

26 апреля 2017 года

15АП-4693/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 19 апреля 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 апреля 2017 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Сулименко О.А.,

судей Гуденица Т.Г., Илюшина Р.Р.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ковалевой В.Ю.,

при участии:

от заявителя: представитель по доверенности от 01.01.2017 – ФИО1, временное удостоверение личности гражданина РФ, представитель по доверенности от 30.03.2017 – ФИО2, паспорт.

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Аэропорт Анапа"

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 23.01.2017 по делу № А53-33408/2016,

принятое судьей Пименовым С.В.,

по заявлению открытого акционерного общества "Аэропорт Анапа"

(ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

к заинтересованному лицу Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта 

(ИНН 6164231544, ОГРН 

<

***>) 

о признании недействительным предписания в части,  

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Аэропорт Анапа" (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее – управление) о признании недействительными пунктов 4, 5, 8 инспекторского предписания от 07.10.2016 № 000393.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 23.01.2017 пункт 5 инспекторского предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 07.10.2016 №000393, признан незаконным. В удовлетворении остальной части требований открытого акционерного общества «Аэропорт Анапа» отказано. Решение мотивировано тем, что пункт 5 предписания от 07.10.2016 №000393 не соответствует положениям Закона №16-ФЗ и нарушает права и законные интересы общества, возлагая на него обязанность, не предусмотренную положениями Закона №16-ФЗ и принятыми, в соответствии с ним нормативными актами.

Открытое акционерное общество "Аэропорт Анапа" обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном гл.  34 АПК РФ, и просило решение Арбитражного суда Ростовской области от 23.01.2017 отменить в части признания пункта 8 предписания от 07.10.2016 №000393 соответствующим действующему законодательству, ссылаясь на отсутствие нормативно-правового регулирования обеспечения транспортной безопасности и порядка сертификации.

В соответствии с частью 5 статьи 268 АПК РФ в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

В судебном заседании суд, протокольным определением удовлетворил ходатайство, определил рассмотреть апелляционную жалобу в порядке статьи 156 АПК РФ в отсутствие представителя административного органа. Представитель общества поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить в части, принять по делу новый судебный акт.

В отзыве на апелляционную жалобу управление просило отказать в удовлетворении жалобы общества, возражений в оставшейся части судебного акта не заявлено. 

Учитывая изложенное, в отсутствие возражений сторон, суд апелляционной инстанции на основании части 5 статьи 268 АПК РФ проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой обществом части.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 07.10.2016 управлением проведена проверка в отношении ОАО "Аэропорт Анапа" на предмет соблюдения требований по обеспечению транспортной безопасности.

По результатам проведенной проверки Управлением выявлено нарушение обществом положений Федерального закона от 09.02.2007 №16-ФЗ «О транспортной безопасности», Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра, утвержденных Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 23.07.2015 №227.

07.10.2016 выявленные нарушения зафиксированы Управлением в акте проверки №439/05.

07.10.2016 в связи с выявленными нарушениями, обществу выдано инспекторское предписание №000393  об устранении в срок до 20.12.2016 нарушений требований по обеспечению транспортной безопасности, состоящее из восьми пунктов, в том числе:

Пункт 4. Контрольно-пропускные пункты (далее - КПП) и пункты досмотра объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) не оснащены техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими аудиозапись, для документирования действий работников подразделений транспортной безопасности, осуществляющих мероприятия по обследованию объектов досмотра. Нарушено требование пункта 49 Правил проведения досмотра.

Пункт 5. В перевозочный сектор зоны транспортной безопасности ОТИ допускаются пассажиры, у которых в ходе проверки документов и сверки данных, указанных в перевозочных документах, выявлены несоответствия (в том числе написание в перевозочном документе фамилии, имени, отчества объекта досмотра – физического лица с использованием символов алфавита, отличных от тех, на которых составлен документ, удостоверяющий личность), а именно: пассажиры авиакомпаний «Уральские авиалинии», «Россия», «Сибирь», «Аэрофлот» вылетающие по паспортам граждан Российской Федерации). Нарушено требование пункта 63 Правил проведения досмотров.

Пункт 8. При проведении досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности не используются устройства обеспечивающие обнаружение предметов и веществ, содержащих опасные радиоактивные агенты (пункт 3.1 главы 10 Правил проведения досмотров), предметов и веществ, содержащих опасные химические агенты (пункт 3.2 главы 10 Правил проведения досмотров), предметов и веществ, содержащих опасные биологические агенты (пункт 3.3 главы 10 Правил проведения досмотров), в отношении которых установлены запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности или её часть.

Полагая, что пункты 4, 5 и 8 инспекторского предписания не соответствуют закону, общество обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ с учетом части 1 статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действие (бездействие).

Из смысла приведенных норм следует, что для признания решений (действий) недействительными (незаконными) необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие решений (действий) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашел достаточных оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о соответствии предписания в части пункта 8 требованиям действовавшего на момент вынесения предписания законодательства. 

Требования по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств предусмотрены Федеральным законом от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ).

Как установлено частью 1 статьи 4 указанного Закона, обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (ОТИ и ТС) возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 1 Закона N 16-ФЗ транспортная безопасность- состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (пункт 10).

Согласно статье 8 Закона N 16-ФЗ, требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе, требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности, предусмотренные ст. 7 Закона, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере экономического развития. Указанные требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры.

Из материалов дела усматривается, что общество использует объект транспортной инфраструктуры - аэропорт Анапа (Витязево), в силу чего является субъектом транспортной инфраструктуры. 

Пунктом 1 статьи 12.2 Закона №16-ФЗ установлено, что в случаях, предусмотренных требованиями по обеспечению транспортной безопасности, установленными в соответствии со статьей 8 Федерального закона №16-ФЗ, проводятся досмотр, дополнительный досмотр, повторный досмотр, наблюдение и (или) собеседование в целях обеспечения транспортной безопасности.

Постановлением Правительства РФ от 15.11.2014 №1208 утверждены требования по соблюдению транспортной безопасности для физических лиц, следующих либо находящихся на объектах транспортной инфраструктуры или транспортных средствах, по видам транспорта, согласно пункту которых физические лица, следующие либо находящиеся на объекте транспортной инфраструктуры или транспортном средстве, обязаны, в частности, осуществлять проход (проезд) в зону транспортной безопасности в соответствии с правилами проведения досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности, включающими перечень необходимых документов, устанавливаемыми Министерством транспорта Российской Федерации по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службой безопасности Российской Федерации.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации  от 23.07.2015 №227 утверждены Правила проведения досмотра.

Правила проведения досмотра разработаны на основании Закона №16-ФЗ с учетом Требований по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, постановления Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2014 №1208 «Об утверждении требований по соблюдению транспортной безопасности для физических лиц, следующих либо находящихся на объектах транспортной инфраструктуры или транспортных средствах, по видам транспорта» и норм международных договоров Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 49 Правил проведения досмотров досмотр, дополнительный досмотр, повторный досмотр проводится на оборудованных КПП и на постах, оснащенных средствами досмотра и другими техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, предусмотренными планами обеспечения транспортной безопасности, в том числе средствами, обеспечивающими аудио- и видеозапись для документирования действий работников подразделений транспортной безопасности, осуществляющих мероприятия по обследованию объектов досмотра. Данные аудио- и видеозаписи подлежат хранению подразделениями транспортной безопасности в течение не менее 30 суток.

Из материалов дела усматривается, что в ходе проверки установлено, что ОАО «Аэропорт Анапа» не используются устройства обеспечивающие обнаружение предметов и веществ, содержащих опасные радиоактивные агенты (п. 3.1 главы 10 Правил проведения досмотров), предметов и веществ, содержащих опасные химические агенты (п. 3.2 главы 10 Правил проведения досмотров), предметов и веществ, содержащих опасные биологические агенты (п. 3.3 главы 10 Правил проведения досмотров), в отношении которых установлены запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности или ее часть, чем нарушаются требования п. 48, п. 50 и п. 51 Правил проведения досмотров.

В отзыве на апелляционную жалобу управление правомерно указывает, что  во исполнение требований вышеназванного пункта 8 статьи 12.2. ФЗ-16, до издания Правительством Российской Федерации Постановления от 26.09.2016 № 969 «Об утверждении  требований к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности и правил обязательной сертификации технических средств обеспечения транспортной безопасности», порядок сертификации определялся Федеральным законом «О техническом регулировании»  от 27.12.2002 № 184-ФЗ.

Так, отсутствие в проверяемом периоде требований к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности и порядок их сертификации, предусмотренный п. 8 ст. 12.2. ФЗ-16, не исключает обязанности субъекта транспортной инфраструктуры по оснащению ОТИ техническими средствами обеспечения транспортной безопасности.

Правилами проведения досмотров установлено, что досмотр, дополнительный досмотр, повторный досмотр в целях обеспечения транспортной безопасности проводится в случаях, предусмотренных Требованиями, на КПП, постах, расположенных на границах зоны транспортной безопасности или ее частей, а также в зоне транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах (далее - ОТИ и ТС) (пункт 4). 

В ходе досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности осуществляются мероприятия по обследованию физических лиц, а также транспортных средств, грузов, багажа, ручной клади и личных вещей, находящихся у физических лиц, и иных материальных объектов живой или неживой природы, в целях обнаружения оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, в отношении которых установлен запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности или её часть (пункт 5).

Приказом Минтранса России от 25.07.2007 №104 утверждены Правила проведения предполетного и послеполетного досмотров (зарегистрированы в Минюсте России 09.08.2007 №9975), которые устанавливают порядок осуществления предполетного и послеполетного досмотров пассажиров и багажа, в том числе вещей, находящихся при пассажирах, членов экипажей воздушных судов, авиационного персонала гражданской авиации, бортовых запасов воздушного судна, грузов и почты.

Пунктом 3 названных Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров определено, что такие правила обязательны для исполнения сотрудниками службы авиационной безопасности аэропорта, авиационного предприятия, эксплуатанта, участвующими в проведении предполетного и послеполетного досмотров, администрациями аэропортов, авиационных предприятий, эксплуатантов, пассажирами, а также иными лицами, осуществляющими свою деятельность на территориях аэропортов.

Приказом Минтранса России от 28.11.2005 №142 утверждены Федеральные авиационные правила «Требования авиационной безопасности к аэропортам» (зарегистрированы в Минюсте России 28.12.2005 №7321), устанавливающие требования авиационной безопасности к аэропортам, аэродромам, если не указано иное, обязательные для исполнения администрациями аэропортов, авиационными предприятиями, эксплуатантами, а также иными юридическими и физическими лицами, осуществляющими свою деятельность на территории аэропорта (далее – Требования).

Как следует из пункта 36 указанных Требований, в аэропорту предусматриваются помещения (пункты досмотра), которые оборудуются стационарными техническими средствами досмотра (рентгенотелевизионным интроскопом, стационарным металлоискателем, портативными (ручными) металлоискателями, средствами обнаружения взрывчатых веществ), а также системой видеонаблюдения и видеозаписи, информация которой сохраняется в течение 1 месяца, аварийным освещением и электроснабжением, тревожной сигнализацией, телефонной связью, в том числе и прямой связью с диспетчером службы организации пассажирских перевозок, пунктами регистрации билетов и приема багажа, правоохранительными органами.

В соответствии с пунктом 38 Требований, в аэровокзалах аэропортов предусматриваются зона между любым пунктом проверки (пунктом предполетного досмотра) пассажиров и воздушным судном, доступ в которую строго контролируется (далее - стерильная зона), площадью не менее 1,7 кв. метра из расчета на одного пассажира, оборудованные местами для сидения и местами общего пользования. В стерильных зонах могут оборудоваться торговые точки при условии выполнения требований по авиационной безопасности и бытовые комнаты.

Согласно пункту 9 Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров, производство досмотров в аэропортах осуществляется в специальных помещениях (пунктах досмотра), оборудованных стационарными техническими средствами досмотра и системами видеонаблюдения, а также в помещениях (кабинах) для проведения личного (индивидуального) досмотра.

В силу положений пункта 11 исходя из положений пункта, технологии проведения досмотров разрабатываются и утверждаются администрацией аэропорта, авиационного предприятия, эксплуатантом, осуществляющими досмотр применительно к условиям аэропорта, согласовываются с территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

Администрацией общества разработана и утверждена Технология по производству досмотра пассажиров, багажа, в том числе вещей, находящихся при пассажирах, членов экипажей воздушных судов, авиационного персонала гражданской авиации в обществе, которая согласована с управлением.

Как верно установлено судом первой инстанции, пунктом 1.7 указанной Технологии по производству досмотра пассажиров, багажа, в том числе вещей, находящихся при пассажирах, членов экипажей воздушных судов, авиационного персонала гражданской авиации, проведение осмотров осуществляется в специальных помещениях (пунктах досмотра), оборудованными стационарными техническими средствами досмотра и системами видеонаблюдения, а так же в помещениях (кабинах) для проведения личного (индивидуального) досмотра.

Пунктом 34 Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров установлено, что оборудование и оснащение зон контроля и пунктов досмотра возлагается на администрацию аэропорта, авиационного предприятия, эксплуатанта.

Постановлением Правительства РФ от 14.09.2016 №924 утверждены требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры дорожного хозяйства, требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного и городского наземного электрического транспорта, и внесении изменений в Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя). Пунктом 6 названных требований по обеспечению транспортной безопасности установлено, что субъекты транспортной инфраструктуры в целях обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры обязаны, в частности, устанавливать на основании утвержденных результатов проведенной оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры границы частей зоны транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры, допуск физических лиц в которые осуществляется по перевозочным документам и (или) пропускам установленных видов с учетом предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения.

Как верно установлено судом первой инстанции,  доказательств оснащения пунктов досмотра в аэропорту Анапа (Витязево) в различной степени техническими средствами в зависимости от требований транспортной безопасности и требований авиационной безопасности, в материалы дела не представлено. 

Все обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, были предметом рассмотрения суда первой инстанции, им дана надлежащая правовая оценка.

Доводы апелляционной жалобы не влияют на законность и обоснованность обжалуемого решения, поскольку, не опровергая выводов суда первой инстанции, сводятся к несогласию с оценкой судом первой инстанции установленных обстоятельств по делу и имеющихся в деле доказательств, что не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

На основании изложенного суд первой инстанции правомерно не установил оснований для признания пункта 8 оспариваемого предписания положениям Закона  №16-ФЗ.

Апелляционный суд в порядке части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации проверил законность Арбитражного суда Ростовской области от 23.01.2017только в обжалуемой обществом части.

Оснований к удовлетворению апелляционной жалобы обществом не представлено, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 – 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 23.01.2017 по делу № А53-33408/2016 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. 

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Ростовской области в течение двух месяцев со дня его принятия.

ПредседательствующийО.А. Сулименко

СудьиТ.Г. Гуденица

Р.Р. Илюшин