Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, д.6

http://www.spb.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А56-119716/2022

03 февраля 2023 года

г.Санкт-Петербург

 

Резолютивная часть решения объявлена 02 февраля 2023 года. Полный текст решения изготовлен 03 февраля 2023 года.

Арбитражный суд  города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

в составе: судьи Синицына Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению:

Заявитель: Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение "Дирекция транспортного строительства"

Заинтересованное лицо: Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу 

Третье лицо: 1. Комитет по развитию транспортной инфраструктуры Санкт-Петербурга;  2. АО " ПО Возрождение"; 3. ФИО2

 об оспаривании решения и предписания от 21.11.2022 по делу № 078/01/17-1086/2022

при участии

от заявителя  - ФИО3, удостоверение № 0141, доверенность от 22.12.2022 № 413

от заинтересованного лица – ФИО4, доверенность от 17.01.2023 № 78/703/23, удостоверение № 24576

от третьих лиц – 1. ФИО5, доверенность от 21.12.2022 № 01-13-5335/22-0-0; 3. ФИО2, паспорт; 2. ФИО6, доверенность от 25.04.2022 № 46

установил:

Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение «Дирекция транспортного строительства» (далее – заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее - Управление, Санкт-Петербургское УФАС) от 21.11.2022 по делу № 078/01/17-1086/2022.

Суд в соответствии с пунктом 4 статьи 137 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации перешел из предварительного в судебное заседание.

Исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства, судом установлены следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, в Санкт-Петербургское УФАС России из Прокуратуры Санкт-Петербурга поступило заявление физического лица (вх. № 14456/22 от 01.06.2022), указывающее на возможные признаки нарушения антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения заявления, в связи с выявлением признаков нарушения антимонопольного законодательства, на основании п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 39 Закона о защите конкуренции Санкт-Петербургским УФАС России было возбуждено дело №078/01/17-1086/2022.

Комиссия УФАС по Санкт-Петербургу рассмотрев дело №078/01/17-1086/2022 по признакам нарушения в действиях Санкт-Петербургского государственного казённого учреждения «Дирекция транспортного строительства» требований части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 153-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), выразившихся в заключении дополнительных соглашений к государственному контракту № ТР-41 от 18.10.2021, заключенному по результатам электронного аукциона на выполнение работ по ремонту объекта «Шлиссербургское шоссе от Петрозаводского шоссе до ул. Пролетарской Победы» для нужд Санкт-Петербурга: от 15.12.2021 № 1-ТР-50 о продлении срока действия государственного контракта № ТР-41 от 18.10.2021 до 15.12.2022, от 21.12.2021 № 2-ТР-53 о продлении срока окончания работ до 05.12.2022, что в совокупности с отсутствием полной информации в части описания объекта закупки, наличия изначально неоднозначной и непонятной информации о требованиях к работам и их составу, документам, необходимым для начала производства работ на Объекте, изменило (может изменить) существенные условия аукциона и Контракта, могло повлиять на определение цены контракта, могло привести к ограничению, недопущению конкуренции и созданию преимущественных условий для АО «Производственное объединение «Возрождение», в т.ч. путем доступа к информации, о чем вынесла решение от 21.11.2022 по делу № 078/01/17-1086/2022, предписание от 21.11.2022 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Не согласившись с указанным решением и предписанием  антимонопольного органа, Учреждение обратилось в арбитражный суд.

В соответствии с подпунктом 9 пункта 1 статьи 95 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в случае, если контракт, предусмотренный частью 16 (при условии, что контракт жизненного цикла предусматривает проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства) и частью 16.1 статьи 34 настоящего Федерального закона, контракт, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия, по независящим от сторон контракта обстоятельствам, влекущим невозможность его исполнения, в том числе необходимость внесения изменений в проектную документацию, либо по вине подрядчика не исполнен в установленный в контракте срок, допускается однократное изменение срока исполнения контракта на срок, не превышающий срока исполнения контракта, предусмотренного при его заключении. При этом в случае, если обеспечение исполнения контракта осуществлено путем внесения денежных средств, по соглашению сторон определяется новый срок возврата заказчиком подрядчику денежных средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта. В случае неисполнения контракта в срок по вине подрядчика предусмотренное настоящим пунктом изменение срока осуществляется при условии отсутствия неисполненных подрядчиком требований об уплате неустоек (штрафов, пеней), предъявленных заказчиком в соответствии с настоящим Федеральным законом, предоставления подрядчиком в соответствии с настоящим Федеральным законом обеспечения исполнения контракта

В соответствии с п.41 Постановления Пленума ВС РФ №2 от 04.03.2021 изменение сторонами условий договора, заключенного по результатам обязательных процедур, конкурентных закупок, допускается в пределах, установленных законом (например, пункт 8 статьи 448 Гражданского кодекса, статья 95 Закона о контрактной системе), и само по себе не может являться нарушением требований частей 1 и 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции. Например, о создании для победителя преимущественных условий участия не может свидетельствовать сама по себе вероятность привлечения большего количества участников в случае изначального составления договора на измененных условиях.

Вместе с тем, если договор изменен настолько, что это влияет на условия, представляющие существенное значение, например, для определения цены договора, и имеются достаточные основания полагать, что в случае изначального предложения договора на измененных условиях состав участников был бы иным и (или) победителем могло быть признано другое лицо, то действия сторон по изменению договора могут быть квалифицированы как обход требований статьи 17 Закона о защите конкуренции, а соглашение, которым внесены соответствующие изменения, считается ничтожным на основании частей 1 и 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции, пункта 2 статьи 168 и пункта 8 статьи 448 Гражданского кодекса.

23.09.2021 Комитетом по государственному заказу Санкт-Петербурга размещено извещение № 0172200002521000358 о проведении электронного аукциона на осуществление закупки на выполнение работ по ремонту объекта «Шлиссельбургское шоссе от Петрозаводского шоссе до ул. Пролетарской Победы» для нужд Санкт-Петербурга.

Согласно протоколу от 05.10.2021 № 0172200002521000358-1 рассмотрения единственной заявки на участие в электронном аукционе участник электронного аукциона, подавший единственную заявку на участие в электронном аукционе признан соответствующим требованиям Закона № 44-ФЗ, поданная единственная заявка признана соответствующей требованиям Закона № 44-ФЗ и документации об электронном аукционе. Принято решение о заключении контракта с участником электронного аукциона АО «ПО «Возрождение».

Между Дирекцией и АО «ПО «Возрождение» заключен государственный контракт Санкт-Петербурга от 18.10.2021 № TP-41 (далее - Контракт) на выполнение работ по ремонту объекта «Шлиссельбургское шоссе от Петрозаводского шоссе до ул. Пролетарской Победы» (далее - Объект) для нужд Санкт-Петербурга.

Дополнительным соглашением от 15.12.2021 № 1-тр-50 срок действия государственного контракта продлен до 15.12.2022, дополнительным соглашением от 21.12.2021 № 2-тр-53 срок окончания продлен до 05.12.2022, что превышает срок исполнения контракта, предусмотренного при его заключении.

Сроки выполнения работ по Контракту установлены разделом 2, в соответствии с п. 2.1 которого окончание выполнения работ - согласно календарному плану производства работ, но не позднее 05.12.2021 года.

Срок действия Контракта установлен разделом 10, в соответствии с п. 10.1 которого контракт вступает в силу с момента заключения и действует до полного исполнения сторонами своих обязательств или до его расторжения, но не позднее 15.12.2021 года.

Таким образом, Контрактом установлены различные сроки окончания выполнения работ и действия контракта.

Как следует из писем КГИОП в адрес АО «ПО «Возрождение» от 03.11.2021 №01--25-28159/21-0-1, Дирекции в адрес КРТИ от 17.11.2021 № 09-9428/21-0-0 , протокола совещания по вопросу выполнения ремонтных работ Шлиссельбургское шоссе от Петрозаводского шоссе до ул. Пролетарской Победы от 26.11.2021, заключения КГИОП от 02.12.2021 № 01 -27-1734/21-0-1 о несоответствии эскизного проекта режиму использования земель в границах объединенных зон охраны, акта о приостановке выполнения работ от 02.12.20021и др. документов, работы по контракту в установленные сроки его выполнения (05.12.2021) и действия (15.12.2021) не начинались, в т.ч. в связи с тем, что не утверждены требования к осуществлению деятельности по градостроительному регламенту в границах территории объектов культурного наследия, проектная документация по объекту на рассмотрение КГИОП не поступала, разрешительная документация КГИОП не выдана, Заказчиком и Подрядчиком не получены и не представлены, документы, необходимые для начала производства работ, предусмотренные контрактом, что указано в п.п. 3-4 протокола от 26.11.2021.

Кроме того, согласно п. 9 протокола от 26.11.2021, выполнение работ по  устройству конструктива проезжей части требуется производить в соответствии с требованиями нормативных документов при среднесуточной температуре наружного воздуха не ниже +5°С. Количество дней, когда среднесуточная температура не ниже +5°С в период с 18.10.2022 (день заключения контракта) по 05.12.2022 (день  предполагаемого окончания работ по контракту) составила 16 дней, 9 из них приходятся на период с 18 по 31 октября. С учетом времени на получение необходимых разрешений и согласований, количество дней, когда возможны работы по устройству конструктива проезжей части не позволяет выполнить работы по  контракту в полном объеме в срок. Фактически, в период установленного срока 1 исполнения контракта среднесуточная температура в Санкт-Петербурге в ноябре-декабре 2021 г была ниже +5°С.

В соответствии с дополнительным соглашением от 15.12.2021 № 1-ТР-50 к государственному контракту № ТР-41 от 18.10.2021 срок действия Контракта продлен до 15.12.2022, в связи с чем в п. 10.1 внесены соответствующие изменения. Изменения в п. 2.1 Контракта в части изменения срока окончания выполнения работ не вносились.

Этим же соглашением изменена редакция п.3.1.1. Контракта и установлено: 

лимит финансирования на 2021 год: 99 572 055 рублей 91 копейка....

лимит финансирования на 2022 год: 0 рублей 00 копеек

Таким образом, на момент заключения дополнительного соглашения от 15.12.2021 № 1-ТР-50 Контракт был обеспечен лимитами бюджетных обязательств.

Изменения в Адресную программу ремонта дорог на 2021 - 2023 годы по целевой статье «Расходы на ремонт автомобильных дорог» были внесены  распоряжением КРТИ от 17.12.2021 № 269-р, т.е. после заключения Дирекцией дополнительного соглашения от 15.12.2021 № 1-ТР-50. Указанным распоряжением  лимиты финансирования на ремонт Объекта в полном объеме были перенесены с 12021 на 2022 год, а также увеличены до 130 000 000 рублей.

В соответствии с дополнительным соглашением от 21.12.2021 № 2-ТР-53 к государственному контракту № ТР-41 от 18.10.2021 изменена редакция п.3.1.1. Контракта и установлено:

лимит финансирования на 2021 год: 0 рублей 00 копеек.

лимит финансирования на 2022 год: 99 572 055 рублей 91 копейка....

Этим же соглашением изменена редакция п.2.1 в части срока окончания работ: согласно календарному плану производства работ, но не позднее 05.12.2022 года.

Таким образом, вопреки доводам Дирекции, обосновывающей продление сроков исполнения и действия Контракта отсутствием финансирования, фактически такое продление вызвано необходимостью получения разрешительной документации КГИОП и иных документов, требуемых для начала производства работ на Объекте, а изменение Адресной программы в части рассматриваемого Объекта обусловлено невозможностью исполнить контракт в установленный срок.

Расположение на участке Шлиссельбургского шоссе от Петрозаводского шоссе до ул. Пролетарской Победы объекта культурного наследия федерального значения достопримечательное место «Место битвы войск ФИО7 со шведами в 1240 г.» (пос. Усть-Ижора, берег р. Невы) (далее - Объект 1), объекта культурного наследия регионального значения достопримечательное место «Участок Шлиссельбургского тракта с лицевой фоновой застройкой», (Санкт-Петербург, рос. Усть-Ижора, в границах между домовладениями по адресам: Шлиссельбургкое шоссе, 

<

...>) (далее - Объект 2), требует для проведения строительных и иных работы на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, наличия в проектной документации разделов об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия или о проведении спасательных археологических полевых работ или проекта обеспечения сохранности указанного объекта культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия, согласованных с региональным органом охраны объектов культурного наследия» (п. 3 ст. 36 Федерального закону от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории: и культуры) народов Российской Федерации»).

Из письма КГИОП № ОБ-47-13681/22-0-1 от 22.02.2022 следует:

Распоряжением КГИОП от 17.03.2020 № 98-р утверждён предмет охраны Объекта 1, в соответствии с которым государственной охране подлежит, в том числе, «историческое булыжное покрытие (от западной границы объекта культурного наследия до площадки перед церковью св. ФИО7), скрытое род асфальтом историческое булыжное покрытие».

По имеющейся в КГИОП информации Департаментом государственной охраны культурного наследия Минкультуры России готовится проект приказа об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории Объекта 1.

Распоряжением КГИОП от 18.11.2021 № 305-рп утверждены границы территории Объекта 2, требования к осуществлению деятельности и требовании к градостроительным регламентам в границах Объекта 2, предмет охраны Объекта 2, в соответствии с которым государственной охране подлежит, в том числе, «историческое булыжное покрытие Шлиссельбургского тракта (Шлиссельбургского шоссе) (от западной границы западного участка объекта культурного наследия до границы объекта культурного наследия федерального значения «Место битвы войск ФИО7 со шведами в 1240 г.» (частично ) скрыто под асфальтом); скрытое под асфальтом на восточном участке объекта».

Анализ аукционной документации, размещенной на официальном сайте: zakupki.gov.ru, в т.ч. требований к участникам аукциона исполнителю контракта, описания объекта закупки, состава работ и требований к ним показал, что они не учитывают и не предполагают ведение работ на объектах культурного наследия. Виды работ, предусмотренные техническим заданием и ведомостью объемов работ, соответствуют классификации работ по текущему ремонту автомобильных дорог, утв. приказом Минтранса РФ от 16.11.2021 № 402.

Вместе с тем, следует отметить, что письмом СПб ГАУ «Центр государственной экспертизы» (исх. №05-781/22-0-1 от 01.04.2022, л.д. 236) в ответ на обращение Дирекции по вопросу предоставления информации о соответствии состава работ по Шлиссельбургскому шоссе, предусмотренного ведомостью объемов работ, титулу «ремонт» сообщило: «Согласно подпункту 1(a), 5(6) пункта 3; подпункту 1(д), 2(а, б) пункта 4 приказа Министерства транспорта РФ от 16.11.2012 № 402 о «Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию (автомобильных дорог» представленные решения классифицируются как «капитальный ремонт».

Характер ремонта - «текущий» / «капитальный» имеет существенное значение при заключении и исполнении Контракта.

Из Эскизного проекта «Ремонт объекта «Шлиссельбургское шоссе от Петрозаводского шоссе до ул. Пролетарской Победы (за исключением объектов культурного наследия)», разработанного в 2020 и письма КГИОП № 01-27-1842/20-0-1 от 09.12.2020 к этому проекту, свидетельствуют о том, что Дирекция при объявлении аукциона в 2021 обладала всей необходимой информацией об особенностях Объекта. Следовательно, необходимость согласования работ и получения отрицательного заключения КГИОП  не могут являться обстоятельствами, не зависящими от Заказчика.

B рассматриваемом случае нарушение в действиях Заказчика состоит в том, что Контракт и его существенные условия изменены (могут быть изменены) настолько, что имеются достаточные основания полагать, что в случае наличия изначально однозначной и понятной информации о требованиях к работам и их составу, документам, необходимым для начала производства работ, а также срокам выполнения работ, состав участников и их ценовые предложения могли бы быть иными и (или) победителем могло быть признано другое лицо.

Сроки выполнения работ являются   существенным   условием   договора   подряда.

 Пунктом 1 статьи 708 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что в договоре подряда указываются начальный и конечный сроки выполнения работы. По согласованию между сторонами в договоре могут быть предусмотрены также сроки завершения отдельных этапов работы (промежуточные сроки). Следовательно, применительно к договору подряда существенными являются условия о предмете и сроках выполнения подрядных работ. Договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора (пункт 1 статьи 432 Гражданского кодекса Российской Федерации)...».

В соответствии с ч. 2 ст. 708 ГК РФ, указанные в договоре подряда начальный, конечный и промежуточные сроки выполнения работы могут быть изменен в случаях и в порядке, предусмотренных договором.

Пунктом 2 Контракта предусмотрены сроки выполнения работ по контракту. Пунктом 2.3 Контракта установлено, что в случаях, предусмотренных пунктом 6 статьи 161 Бюджетного кодека РФ, при уменьшении ранее доведенных до заказчика как получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств, заказчик в ходе исполнения контракта обеспечивает согласование новых условий Контракта, в том числе цены и (или) сроков исполнения Контракта и (или) объема работы, предусмотренных Контрактом.

Однако в любом из представленных случаев изменение условий Контракта должно соответствовать требованиям действующего законодательства, а существенные условия договора не могут быть изменены настолько, что это могло иметь влияние на ограничение, устранение или недопущение конкуренции.

Фактически установлено, что новые условия Контракта в части срока его действия согласованы сторонами (дополнительное соглашение от 15.12.2021 ж 1-ТР-50) в отсутствии факта уменьшения ранее доведенных до Заказчика как получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств, что  не соответствует п. 2.3 Контракта, а согласование новых условий Контракта в части срока его исполнения и оплаты (дополнительное соглашение от 21.12.2021 № 2--ГР-53) осуществлено после истечения первоначально установленных сроков исполнения и действия контракта.

Поскольку законодательством не предусмотрено, и иные потенциальные (возможные) участники состоявшейся закупки (товарного рынка) не обладали информацией о возможности изменения существенных условий Контракта, была ограничена конкуренция за право заключения и исполнения Контракта.

Согласно ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса  котировок   цен   на  товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Сохранение условий договоров в том виде, в котором они были изложены, невозможность ведения переговоров между заказчиками и участниками закупок и исполнение договоров на условиях, указанных в документации, направлены на обеспечение равенства участников закупок, создание условий для свободной конкуренции, обеспечение в связи с этим эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, на предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок с тем, чтобы исключить случаи обхода закона - искусственного ограничения конкуренции при проведении закупки и последующего создания для ее победителя более выгодных условий исполнения договоров.

Таким образом, в действиях Заказчика - СПб ПСУ «Дирекция транспортного строительства»  имеется нарушение  части   1   статьи   17  Закона  о  защите конкуренции,   выразившееся   в   заключении   дополнительных   соглашений   к государственному контракту № ТР-41 от 18.10.2021, заключенному по результатам  электронного    аукциона    на    выполнение    работ    по    ремонту    объекта  «Шлиссельбургское шоссе от Петрозаводского шоссе до ул. Пролетарской Победы» для нужд Санкт-Петербурга (извещение номер № 0172200002521000358): от и! 15.12.2021 № 1-ТР-50 о продлении срока действия государственного контракта № ТР-41 от 18.10.2021 до 15.12.2022, от 21.12.2021 № 2-ТР-53 о продлении срока окончания работ до 05.12.2022, что в совокупности с отсутствием полной информации в части описания объекта закупки, наличия изначально неоднозначной и непонятной информации о требованиях к работам и их составу, документам, необходимым для начала производства работ на Объекте, изменило (можетизменить) существенные условия аукциона и Контракта, могло повлиять наопределение цены контракта, могло привести к ограничению, недопущениюконкуренции и созданию преимущественных условий для АО «Производственноеобъединение «Возрождение», в т.ч. путем доступа к информации.

Согласно  пояснениям  АО   «ПО   «Возрождение»  и  информации   сайта госзакупок, за весь период действия контракта выполнено и оплачено работ на сумму 812543,66 руб., в настоящее время работы по контракту не ведутся, в том  числе в связи с установлением Куйбышевским районным судом Санкт-Петербурга 27.04.2022 в рамках дела № 2а-2151/2022 запрета на совершение действий на Объекте до вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного оспариваемое решение УФАС по Санкт-Петербургу принято правомерно и обоснованно и основания для признания его незаконным у суда отсутствуют.

 Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования. 

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд 

решил:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

 Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

СудьяСиницына Е.В.