АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А32-50541/2021

г. Краснодар

05 сентября 2022 года

Резолютивная часть постановления объявлена 30 августа 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 5 сентября 2022 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Гиданкиной А.В., судей Конопатова В.В. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Краснодарскому краю – ФИО1 (доверенность от 10.01.2022), от индивидуального предпринимателя ФИО2 – ФИО3  (доверенность от 13.12.2021), ФИО4 (доверенность от 13.12.2021), рассмотрев кассационную жалобу Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Краснодарскому краю на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.03.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.05.2022 по делу № А32-50541/2021, установил следующее.

Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Краснодарскому краю (далее – административный орган) обратился в арбитражный суд с заявлением к индивидуальному предпринимателю ФИО2 (далее – предприниматель) об аннулировании лицензии от 25.06.2020№ ЛО-23-02-006499, выданной министерством здравоохранения Краснодарского края по месту осуществления фармацевтической деятельности, видам работ и услуг. 

Решением суда от 10.03.2022, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 05.05.2022, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебные акты мотивированы тем, что заявленное требование об аннулировании лицензии является необоснованным и преждевременным, не соответствует правовому смыслу законодательства о лицензировании в целом.

В кассационной жалобе административный орган просит принятые судебные акты отменить и удовлетворить заявление. По мнению подателя жалобы, суды неправильно применили нормы материального и процессуального права. Суды оставили без внимания факт того, что лицензиатом ФИО2 при осуществлении розничной торговли лекарственными препаратами для медицинского применения не соблюдено фактически ни одно из лицензионных требований, установленных для осуществления этого вида работ и услуг. Административный орган указывает, что результаты проверок, послужившие основаниями для возбуждения дел об административных правонарушениях и составления протоколов, проводились в разные дни и в разных местах осуществления деятельности (разных аптечных пунктах) предпринимателя, однако выявлялись однотипные нарушения, что свидетельствуют о ненадлежащей практике организации фармацевтической деятельности лицензиата. ФИО2 и ранее – 26.03.2020 привлекалась территориальным органом к административной ответственности по части 1 статьи 14.4.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) за нарушение установленного порядка розничной торговли лекарственными препаратами. Процессуальные действия территориального органа по привлечению предпринимателя к административной ответственности соответствуют требованиям КоАП РФ и подтверждают систематичность совершения им административных правонарушений. Указание судов на несоблюдение территориальным органом обязательной процедуры по приостановлению действия лицензии, которая предусмотрена статьей 20 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон № 99-ФЗ), ошибочно; данный закон не содержит необходимость предварительного приостановления действия лицензии для обращения в последующем  в суд в заявлением об аннулировании лицензии в связи с грубыми нарушениями лицензиатом установленного порядка розничной торговли лекарственными препаратами.

В судебном заседании представитель административного органа поддержал доводы жалобы, просил удовлетворить его заявление, представители предпринимателя просили обжалуемые судебные акты оставить без изменения, жалобу – без удовлетворения.

Изучив материалы дела, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что обжалуемые судебные акты надлежит отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, предприниматель имеет лицензию на осуществление фармацевтической деятельности от 25.06.2020 № ЛО23-02-006498, выданную министерством здравоохранения Краснодарского края по местам осуществления фармацевтической деятельности, видам работ и услуг, указанным в приложении к лицензии. 

Сотрудниками Управления Федеральной службы безопасности по Краснодарскому краю выполнены оперативные мероприятия в отношении предпринимателя, которыми установлены грубые нарушения лицензионных требований, совершенных в аптечных организациях предпринимателя. 

Материалы проверок Управление Федеральной службы безопасности по Краснодарскому краю направило по компетенции в территориальный орган, который составил протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ, направленные на рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края. 

Решениями Арбитражного суда Краснодарского края от 14.09.2021 по делам № А32-34659/2021, А32-35070/2021 предприниматель привлечен к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ за грубое нарушение лицензионных требований в виде административных штрафов в размере по 100 тыс. рублей по каждому случаю. Решения вступили в законную силу. Основанием для возбуждения административных дел в отношении предпринимателя во всех случаях послужило выявление фактов грубого нарушения лицензионных требований и условий, установленных подпунктами «г» и «з» пункта 5 Положения о лицензировании фармацевтической деятельности, утвержденного постановлением Правительства № 1081 (далее – Положение о лицензирование). 

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения в арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии № ЛО-23-02-006499, выданной 25.06.2020 министерством здравоохранения Краснодарского края.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды сослались на статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс), статьи 3, 12, 20 Закона № 99-ФЗ, статью 8 Федерального закона от 12.04.2010 № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» (далее – Закон № 61-ФЗ), Положение о лицензировании фармацевтической деятельности, разъяснения пункта 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее – постановление № 10), позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в постановлениях от 12.05.1998 № 14-П, определениях от 14.12.2000 № 244-О, от 05.07.2001 № 130-О, от 07.06.2001 № 139-О, от 07.02.2002 № 16-О, от 05.11.2003 № 348-О, от 05.11.2003 № 349-О, от 05.02.2004 № 68-О.

Суды установили, что решениями Арбитражного суда Краснодарского края от 14.09.2021 по делам № А32-34659/2021, А32-35070/2021, на которые заявитель ссылается как на основание для аннулирования лицензии, предприниматель привлекался к административной ответственности за грубое нарушение лицензионных требований в виде административных штрафов в размере по 100 тыс. рублей по каждому случаю.  

Суды указали, что деятельность лицензиата приведенными судебными актами не приостанавливалась. В материалы дела не представлены доказательства того, что упомянутые нарушения причинили ущерб здоровью граждан либо повлекли иные тяжкие последствия. 

Суды исходили из того, что аннулирование лицензии является правом, а не обязанностью суда и применяется в качестве крайней меры воздействия по итогам анализа всех обстоятельств дела. Заявитель не представил доказательств того, что выявленные нарушения повлекли причинение существенного ущерба публичным интересам, а также привели к каким-либо неблагоприятным последствиям. 

Суды сделали вывод о том, что заявленное требование о применение такой меры административно-правовой санкции в отношении предпринимателя, как аннулирование лицензии, является необоснованным и преждевременным, а также противоречит основным принципам законности, своевременности (адекватности) и не соответствует правовому смыслу законодательства о лицензировании в целом.

При названных обстоятельствах суды отказали в удовлетворении заявленных требований.

Вместе с тем суды не учли следующее.

В соответствии со статьей 2 Закона № 99-ФЗ лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.

К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение указанного в части 1 указанной статьи ущерба и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, которые установлены Законом о лицензировании, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Статья 3 названного Закона определяет, что лицензионные требования – это совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.

Отказывая в удовлетворении требования заявителя, суд первой инстанции указал, что согласно пункту 11 статьи 20 Закона № 99-ФЗ лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии в случае неустранения лицензиатом грубого нарушения лицензионных требований в установленный срок административного наказания в виде административного приостановления деятельности и приостановления действия лицензии или неисполнения в срок вновь выданного предписания. Именно при указанных обстоятельствах в силу части 11 статьи 20 Закона № 99-ФЗ у лицензирующего органа возникает обязанность обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии, при этом обращению в суд с заявлением об аннулировании лицензии должна предшествовать процедура приостановления лицензирующим органом действия лицензии, поскольку лицензиату должна быть предоставлена возможность устранить выявленные нарушения лицензионных требований и условий, послуживших основанием приостановления лицензии. Однако данное толкование статьи 20 Закона № 99-ФЗ является ошибочным, поскольку в данной статье отсутствует необходимость приостановления лицензирующим органом действия лицензии до обращения в суд с заявлением об аннулировании лицензии. 

Статья 20 Закона № 99-ФЗ (в соответствующей редакции на момент предъявления заявленных требований территориальным органом) определяет порядок приостановления, возобновления, прекращения действия лицензии и аннулирования лицензии. Каждое из перечисленных в законе действий имеет законченное значение. Согласно статье 20 названного Закона действие лицензии может быть приостановлено либо лицензия может быть прекращена.

Согласно части 1 указанной статьи определены случаи, когда действие лицензии приостанавливаются: 1) привлечение лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, выданного лицензирующим органом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; 2) назначение лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Частью 12 статьи 20 Закона № 99-ФЗ установлено, что лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии. 

В части 13 названной статьи определяются случаи прекращения действия лицензии, которые связаны как с решением лицензиата о прекращении лицензируемого вида деятельности; прекращением физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя, прекращение деятельности юридического лица, так и отдельным основанием – наличием решения суда об аннулировании лицензии.

Часть 4 статьи 14.1 КоАП РФ и часть 1 ст. 14.4.2 КоАП РФ имеют единый родовой объект посягательства: установленный порядок управления. Статья 14.4.2 КоАП РФ является в данном случае специальной нормой по отношению к части 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

Обращаясь в суд, территориальный орган руководствовался нормами Закона № 99-ФЗ и нормами иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области лицензирования фармацевтической деятельности. Такое полномочие лицензирующего органа по обращению в суд с требованием об аннулировании лицензии предусмотрено частью 12 статьи 20 Закона № 99-ФЗ.

Из пункта 20 постановления № 10 следует, что аннулирование лицензии не считается административным наказанием, а представляет собой специальную принудительную меру, которая подлежит применению в случаях, когда это вызывает необходимость защиты конституционных прав и свобод, а также прав и законных интересов других лиц.

С учетом изложенного выводы судов о несоблюдении территориальным органом обязательной процедуры по приостановлению действия лицензии, которая предусмотрена статьей 20 Закона № 99-ФЗ, являются ошибочными.

Территориальный орган обращал внимание судов на то, что действиями предпринимателя создана существенная угроза охраняемым общественным отношениям, которая проявилась не только в наступлении или возможном наступлении каких-либо неблагоприятных последствий несоблюдения предпринимателем требований к осуществлению лицензируемой деятельности, но и в пренебрежительном отношении к исполнению своих публично-правовых обязанностей. Существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается в пренебрежительном отношении предпринимателя к исполнению установленной законом обязанности по ведению учета лекарственных препаратов, ограниченных в обращении, ненадлежащем хранении лекарственных средств, необеспечении минимального ассортимента лекарственных средств, неизъятии из обращения лекарственных средств с истекшим сроком годности. Однако суды данные обстоятельства не исследовали, ошибочно посчитав, что административным органом нарушена процедура аннулирования лицензии без предварительного приостановления действия лицензии.

Суды не оценили и не учли доводы административного органа о том, что лицензиатом ФИО2 при осуществлении розничной торговли лекарственными препаратами для медицинского применения не соблюдено фактически ни одно из лицензионных требований, установленных для осуществления этого вида работ и услуг (подпункт «г» пункта 5 Положения о лицензировании, а именно, не соблюдены: правила надлежащей аптечной практики лекарственных препаратов для медицинского применения, правила надлежащей практики хранения и перевозки лекарственных препаратов для медицинского применения, правила отпуска лекарственных препаратов для медицинского применения аптечными организациями, индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на осуществление фармацевтической деятельности, правила регистрации операций, связанных с обращением лекарственных средств для медицинского применения, включенных в перечень лекарственных средств для медицинского применения, подлежащих предметно-количественному учету, в специальных журналах учета операций, связанных с обращением лекарственных средств для медицинского применения, правил ведения и хранения специальных журналов учета операций, связанных с обращением лекарственных средств для медицинского применения, требования части 6 статьи 55 Закона № 66-ФЗ и установленных предельных размеров розничных надбавок к фактическим отпускным ценам производителей на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов.

Вместе с тем, именно указанные обстоятельства, которые административный орган считает грубыми нарушениями лицензионной деятельности, явились основанием для обращения территориального органа в арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии от 25.06.2020№ ЛО-23-02-006499, выданной министерством здравоохранения Краснодарского края  для осуществления фармацевтической деятельности.

Территориальный орган указывал, что результаты проверок, послужившие основаниями для возбуждения дел об административных правонарушениях и составления протоколов, проводились в разные дни и в разных местах осуществления деятельности (разных аптечных пунктах) предпринимателя, однако выявлялись однотипные нарушения, что свидетельствуют о ненадлежащей практике организации фармацевтической деятельности лицензиата. ФИО2 и ранее – 26.03.2020 привлекалась территориальным органом к административной ответственности по части 1 статьи 14.4.2 КоАП РФ за нарушение установленного   порядка   розничной   торговли  лекарственными   препаратами, а именно за реализацию лекарственных препаратов «Фенибут» в количестве 16 упаковок, «Баклосан» в количестве 14 упаковок, «Феназепам» в количестве 2 упаковок, «Габапентин» в количестве 3 упаковок, «Триган Д» в количестве 3 упаковок без рецепта. Данные обстоятельства суды не исследовали и надлежащим образом не оценили.

Кроме того, территориальный орган указывал, что не располагал полномочиями по принятию мер к приостановлению деятельности лицензиата и вынесению предписания об устранении нарушений (Федеральные законы от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»). При этом процессуальные действия территориального органа по привлечению предпринимателя к административной ответственности   соответствуют требованиям КоАП РФ и подтверждают систематичность совершения предпринимателем административных правонарушений.

Территориальный орган обращал внимание судов на то, что допущенные предпринимателем при осуществлении предпринимательской деятельности нарушения создавали угрозу жизни и здоровью граждан; указанное зафиксировано в протоколах об административных правонарушениях и отражено в решениях суда (№ А32-35070/2021, А32-34659/2021).

Аннулирование лицензии является мерой воздействия на лицензиатов в целях удержания их от продолжения совершения грубых нарушений лицензионных требований, соблюдения положений действующего законодательства.

Поскольку судами неправильно применены нормы материального права, вследствие чего суды не исследовали допущенные предпринимателем нарушения на степень их грубости и на влияние данных нарушений для создания угрозы жизни и здоровья граждан, то есть имеющие существенное значение для правильного разрешения спора обстоятельства, не дали надлежащую оценку всем доводам территориального органа, данные судебные акты подлежат отмене в силу на основании частей 1, 3 статьи 288 Кодекса, а дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное, правильно применить нормы материального права, дать правовую оценку доводам территориального органа, а также представленным по делу доказательствам, установить все существенные для разрешения спора обстоятельства, учесть сложившуюся в округе практику при рассмотрении аналогичных дел, после чего принять по делу законный и обоснованный судебный акт. 

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.03.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.05.2022 по делу                                     № А32-50541/2021 отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.В. Гиданкина

 

Судьи

В.В. Конопатов

Т.В. Прокофьева