Арбитражный суд Сахалинской области

Коммунистический проспект, 28, Южно-Сахалинск, 693024, 

www.sakhalin.arbitr.ru

Именем  Российской  Федерации

Р  Е  Ш  Е  Н  И  Е

Дело № А59-6926/2021

г. Южно-Сахалинск

25 мая 2022 года

Резолютивная часть решения вынесена 18.05.2022, решение в полном объеме изготовлено 25.05.2022.

Арбитражный суд Сахалинской области в составе судьи Логиновой Е.С., при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании  дело по заявлению муниципального казенного учреждения городского округа «город Южно-Сахалинск» «Управление дорожного хозяйства и благоустройства» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН 

<

***> ИНН 

<

***>) о признании незаконным решения от 23.11.2021 по делу     № 065/06/104-725/2021 об отказе во включении сведений в реестр недобросовестных поставщиков,

при участии: 

от МКУ городского округа «город Южно-Сахалинск» «Управление дорожного хозяйства и благоустройства» – ФИО2 по доверенности от 07.12.2021; 

от Управления ФАС России по Сахалинской области – ФИО3 по доверенности от 31.01.2022;

от ООО «Бизнес-Лига» – представитель не явился;

ФИО4 не явился,

У С Т А Н О В И Л:

Муниципальное казенное учреждение городского округа «город Южно-Сахалинск» «Управление дорожного хозяйства и благоустройства» (далее – учреждение, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее – управление) о признании незаконным решения от 23.11.2021 по делу № 065/06/104-725/2021 об отказе во включении сведений в реестр недобросовестных поставщиков.

Определением суда от 28.12.2021 заявление учреждения принято к производству, возбуждено производство по делу, назначено предварительное судебное заседание на 02.02.2022 на 10 час. 20 мин. Одновременно к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ООО «Бизнес-Лига» (далее - общество). Определением от 02.02.2022 суд назначил дело к судебному разбирательству на 22.02.2022 на 11 час. 30 мин. Определением от 22.02.2022 судебное разбирательство отложено до 17.03.2022 до 10 час. 40 мин. 17.03.2022 в судебном заседании объявлен перерыв до 24.03.2022 до 11 час. 40 мин. Определением суда от 24.03.2022 судебное разбирательство отложено до 18.05.2022 до 12 час. 00 мин. Одновременно к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен генеральный директор ООО «Бизнес Лига» ФИО5

В обоснование заявленных требований учреждение в заявлении и его представитель в судебном заседании указали, что управление необоснованно отказало во включении сведений в отношении общества в реестр недобросовестных поставщиков в связи с принятым учреждением решением об одностороннем отказе от исполнения контракта на выполнение работ по объекту «Благоустройства дворовой территории по адресу пр. Победы, д. 12А». Общество так и не приступило к выполнению работ по контракту на дату принятия учреждением решения об одностороннем отказе от его исполнения. Вопреки доводам общества им не приняты меры к реальному исполнению контракта, представленные коммерческие предложения и счета на оплату материалов, необходимых для исполнения контракта, не подтверждают добросовестность общества и наличие намерений исполнить контракт, поскольку не представлены документы об оплате обществом указанных товаров. Управлением данные обстоятельства не оценены. При принятии 28.10.2021 решения об одностороннем отказе от исполнения контракта учреждение исходило из того, что контракт был заключен 12.10.2021 со сроком выполнения работ до 01.12.2021, и за период с 12.10.2021 по 28.10.2021 общество к выполнению работ не приступило, площадка так и не была ограждена, техника и работники на ней отсутствовали и т.д. Указанные обстоятельства послужили основанием для вывода о том, что к окончанию срока выполнения работ по контракту данные работы не будут завершены. Обществом в управление доказательств обратного не представлено, а управлением надлежащая оценка доводам учреждения, по мнению последнего, не дана.  

Управление в представленном отзыве, дополнениях к отзыву и его представитель в судебном заседании с требованиями заявителя не согласились, просили отказать в их удовлетворении в полном объеме, указав, что управление не усмотрело в действиях общества умышленного уклонения от исполнения контракта. Общество в период с момента заключения контракта до даты его расторжения учреждением предприняло попытки к получению разрешения на поведение земляных работ, без которого приступить к выполнению работ по контракту оно было не вправе. Обществом также заказано изготовление информационной доски, получены коммерческие предложения на покупку требуемых для выполнения работ материалов. Указанное свидетельствует о том, что общество не было намерено уклониться от исполнения контракта, а  имело намерение исполнить обязательства по нему в установленные сроки. Представитель управления пояснил, что при вынесении оспариваемого решения управлением не оценивались действия общества по ненадлежащему направлению двух первых заявок на получение разрешения на проведение земляных работ, не исследовались на предмет соответствия срокам выполнения работ по контракту сроки поставки товаров, указанных в представленных обществом коммерческих предложениях и счетах на оплату, не исследовались вопросы о том, была ли обществом фактически оплачена поставка товаров, необходимых для выполнения работ по контракту и указанных в счетах и коммерческих предложениях, а также не выяснялось, были ли совершены действия и какие действия были совершены обществом в течение десяти дней с момента получения обществом решения учреждения об одностороннем отказе от исполнения контракта.

ООО «Бизнес Лига» и его генеральный директор ФИО5, привлеченные к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора на стороне управления, в представленных отзывах указали, что общество не смогло своевременно приступить к выполнению работ по контракту, поскольку заказчиком была нарушена его обязанность передать обществу строительную площадку по акту приема-передачи, а также не обеспечено получение обществом разрешения на проведение земляных работ. Общество, в свою очередь, после заключения контракта разместило заказ на изготовление информационного баннера, заключило договор поставки оборудования для детской игровой площадки, получило счет на приобретение зеленых насаждений. То есть осуществляло активные действия, направленные на исполнение контракта. При этом общество просит учесть, что является добросовестным подрядчиком и имеет опыт успешного выполнения обязательств по контрактам с публичными заказчиками. 

ООО «Бизнес Лига» и его генеральный директор ФИО5, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, своих представителей в судебное заседание не направили. О факте надлежащего извещения свидетельствует представление отзыва от 16.05.2022 и его содержание, в котором имеется ссылка на определение суда от 24.04.2022, которым определена дата и время настоящего судебного заседания.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) суд с учетом мнения представителей лиц, участвующих в деле и присутствовавших в судебном заседании, определил рассмотреть дело в отсутствие участников процесса, не направивших в судебное заседание своих представителей.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела и оценив в совокупности все представленные доказательства, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из материалов дела следует, что на сайте www.zakupki.gov.ru Администрацией города Южно-Сахалинска, как уполномоченным органом, размещено извещение о проведении электронного аукциона для закупки № 0161300000121000756, объект закупки: «Выполнение работ по объекту «Благоустройство дворовой территории по адресу пр. Победы, д. 12а», начальная (максимальная) цена контракта  6339113,95 руб., дата и время окончания подачи заявок – 14.09.2021 10:00, дата окончания срока рассмотрения первых частей заявок – 15.09.2021, дата проведения аукциона в электронной форме – 16.09.2021. Заказчик – учреждение.

12.10.2021 по результатам проведения электронного аукциона между учреждением и обществом заключен муниципальный контракт № 027-050-21 на выполнение работ по объекту «Благоустройство дворовой территории по адресу пр. Победы, д. 12а», идентификационный код закупки 213650129452165010100100560014299244. Согласно пунктам 1.1 – 1.3 контракта общество приняло на себя обязательства по выполнению работ по объекту «Благоустройство дворовой территории по адресу пр. Победы, д.12а» (далее - объект) в соответствии с Техническим заданием (Приложение № 1), проектной документацией, в установленные Контрактом сроки, по цене, в соответствии со Сметой Контракта (Приложение № 2), а учреждение - оплатить выполненные надлежащим образом работы в размере и сроки, установленные Контрактом. Место выполнения работ: РФ, 

<

...>. Общество приняло на себя обязательства своевременно, надлежащим образом выполнить работы по объекту собственными силами и средствами и/или с привлечением субподрядных организаций, включая возможные Работы, определенно в Контракте не упомянутые, но необходимые для полной и нормальной эксплуатации Объекта. В силу пунктов 3.1, 3.3 контракта общий срок выполнения работ (включая срок на поставку необходимых материалов, изделий) – с даты, следующей за датой заключения Контракта по 01 декабря 2021 года. Общество несёт ответственность за нарушение начального и конечного сроков выполнения работ, указанных в пункте 3.1. Контракта, а также за нарушения сроков, указанных в графике производства работ по объекту, составленном обществом и утвержденным учреждением. В соответствии с пунктами 5.1.1, 5.1.2, 5.1.6, 5.1.31 контракта до начала выполнения работ по нему общество приняло обязательства: 

- оградить строительную площадку и опасные зоны работ за ее пределами в соответствии с требованиями муниципальных нормативных документов. В местах сопряжения объекта с пешеходной зоной установить защитные козырьки над пешеходными зонами, а на тротуарах установить настил для пешеходов, оборудованный перилами. Внутриплощадочные подготовительные работы должны быть выполнены до начала общестроительных работ в соответствии с п.п. 7.22, 7.24 Свод правил СП 48.13330.2019; 

- в течение 7 (семи) рабочих дней с даты получения строительной площадки установить информационный щит в соответствии с требованиями п.7.18 СП 48.13330.2019 и программы «Формирование современной городской среды». В течение 7 рабочих дней с даты получения строительной площадки по акту приема-передачи подготовить и предоставить Заказчику Акт о соответствии выполненных внеплощадочных и внутриплощадочных подготовительных работ требованиям безопасности труда, готовности Объекта к началу выполнения работ (СНиП 12-03-2001);

- обеспечить явку своего уполномоченного представителя для приёмки строительной площадки и документов от учреждения по акту приема-передачи не позднее 3 (трех) рабочих дней, следующих за днем вступления Контракта в силу. Акт приема-передачи строительной площадки, подписанный с обеих сторон, подтверждает факт получения Подрядчиком всех необходимых документов, необходимых для выполнения работ по Контракту, которые обязан передать Заказчик; 

- в течение 10 рабочих дней, после получения проектной документации от Заказчика разработать и утвердить у Заказчика проект производства работ, график производства работ по объекту по форме согласно Приложению №4 к Контракту, календарный график поступления материалов на объект.

В свою очередь, учреждение в силу пункта 5.4.1 контракта приняло на себя обязательства передать назначенному Подрядчиком представителю строительную площадку и проектную документацию, необходимую для осуществления работ по акту приема-передачи не позднее 3 (трех) рабочих дней, следующих за днем вступления Контракта в силу.

Согласно приложению № 1 к контракту (техническому заданию) в объем подлежащих выполнению работ по контракту входили работы по благоустройству дворовой территории, общей площадью благоустройства 782 м2, с выполнением всех сопутствующих видов работ, предусмотренных документацией, в том числе: демонтажные и земляные работы;  устройство асфальтобетонного покрытия тротуаров, площадью 159 м2; устройство резинового покрытия детской и спортивной площадки, площадью 222 м2;  монтаж малых архитектурных форм; устройство газонов, площадью 401 м2; установка бортовых камней общей протяженностью 234,5 п.м. и др.

28.10.2021 учреждением произведен комиссионный осмотр по объекту: «Благоустройство дворовой территории по адресу пр. Победы, д. 12а» МК № 027-050-21 от 12.10.2021, о чем составлен акт, согласно которому по результатам осмотра выявлено, что на подлежащей благоустройстве территории отсутствуют информационный щит и бытовые помещения, не выполнены внутриплощадочные и внеплощадочные подготовительные работы, по состоянию на 28.10.2021 производство работ не начато. Указанное следует и из представленной фотографии.

28.10.2021 учреждением принято решение об одностороннем отказе от исполнения указанного выше контракта. В качестве оснований указано, что общество с момента заключения контракта и по состоянию на 28.10.2021 не приступило к выполнению работ по контракту, что зафиксировано в акте комиссионного осмотра от 28.10.2021, кроме того, обществом не выполнены пункты 5.1.1, 5.1.2, 5.1.31 контракта.

Данное решение 01.11.2021 направлено обществу по электронной почте, указанной в контракте, и 01.11.2021 получено обществом, что подтверждается скриншотами страниц электронной почты. Указанное решение 01.11.2021 также размещено на сайте www.zakupki.gov.ru и 02.11.2021 отправлено обществу по почте. 

12.11.2021 учреждением издан приказ № 13 о расторжении муниципального контракта в одностороннем порядке в связи с истечением десятидневного срока со дня надлежащего уведомления общества о принятии решения заказчика от 28.10.2021 об одностороннем отказе от исполнения муниципального контракта № 027-050-21 от 12.10.2021 на выполнение работ по объекту «Благоустройство дворовой территории по адресу пр. Победы, д. 12а».

16.11.2021 в управление от учреждения с сопроводительным письмом от 16.11.2021 № 313-027/ю поступило обращение № 309-027/ю от 15.11.2021 о включении общества в реестр недобросовестных поставщиков в отношении ООО «Бизнес Лига».

Уведомлением от 18.11.2021 № 05-4347 управление известило учреждение, общество и администрацию  о рассмотрении информации о включении сведений об обществе в реестр недобросовестных поставщиков 22.11.2021 в 14 часов 15 минут. Указанное уведомление направлено по электронной почте.

22.11.2021 учреждением произведен комиссионный осмотр по объекту: «Благоустройство дворовой территории по адресу пр. Победы, д. 12а» МК № 027-050-21 от 12.10.2021, о чем составлен акт, согласно которому по результатам осмотра выявлено, что на подлежащей благоустройстве территории отсутствуют информационный щит и бытовые помещения, не выполнены внутриплощадочные и внеплощадочные подготовительные работы, по состоянию на 22.11.2021 производство работ не начато. Указанное следует и из представленной фотографии. Данный акт представлен в управление.

Уведомлением от 22.11.2021 № 05-4399 управление известило учреждение, общество и администрацию  о переносе рассмотрения информации о включении сведений об обществе в реестр недобросовестных поставщиков на 23.11.2021 на 12 час. 00 мин.

Обществом представлены в управление письменные пояснения по обстоятельствам заключенного контракта по итогам закупки от 22.11.2021 № 99.

23.11.2021 управлением в результате рассмотрения представленных учреждением сведений в присутствии представителей учреждения, общества и администрации принято решение по делу № 065/6/104-725/2021 о включении в реестр недобросовестных поставщиков сведений в отношении общества с ограниченной ответственностью «Бизнес Лига» в том числе генерального директора ФИО5, согласно которому управление решило: информацию, представленную учреждением в отношении общества с ограниченной ответственностью «Бизнес Лига», в том числе генерального директора ФИО5, в связи с односторонним отказом от исполнения контракта (договора),  заключенного по результатам электронного аукциона по объекту: «Выполнение работ по объекту «Благоустройство дворовой территории по адресу пр. Победы, д. 12а», в реестр добросовестных поставщиков не включать. 

Не согласившись с указанным решением, учреждение обратилось в суд с настоящим заявлением.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

При этом на заявителя по делу возлагается обязанность обосновать и доказать факт нарушения оспариваемым актом его прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а на государственный орган - доказать законность своих действий.

Из изложенного также следует и то, что предметом оценки является законность оспариваемых правоприменительных актов, исходя из доводов заявителя по делу.

Порядок проведения торгов на право заключения контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а также порядок рассмотрения жалоб участников закупок и рассмотрения сведений в отношении субъектов предпринимательской деятельности о включении в реестр недобросовестных поставщиков регулируется Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе, Закон № 44-ФЗ).

Согласно частям 1, 2 статьи 24 Федерального закона № 44-ФЗ (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений) заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

В соответствии с частью 1 статьи 59 Закона № 44-ФЗ под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Особенностями документооборота при проведении электронного аукциона, предусмотренными статьей 60 Закона № 44-ФЗ (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений), является обмен информацией между участником электронного аукциона и заказчиком исключительно через электронную площадку в форме электронных документов, подписанных усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени участника такого аукциона.

Согласно  части 2 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов. 

Заказчик либо уполномоченный орган или уполномоченное учреждение, наделенные полномочиями в соответствии со статьей 26 настоящего Федерального закона, направляет в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, обращение о включении информации об участнике закупки или о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр недобросовестных поставщиков не позднее чем через три рабочих дня с даты признания в соответствии с настоящим Федеральным законом участника закупки уклонившимся от заключения контракта, расторжения контракта по основаниям, указанным в части 2 настоящей статьи (часть 4 статьи 104 названного Закона).

Согласно части 7 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ  в течение пяти рабочих дней с даты поступления обращения, указанного в части 4 настоящей статьи, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в таком обращении фактов, свидетельствующих об уклонении участника закупки от заключения контракта либо о расторжении контракта по решению суда или об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта в связи с существенными нарушениями поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта. По результатам такой проверки принимается решение о включении в реестр недобросовестных поставщиков соответствующей информации или решение об отказе в ее включении в реестр недобросовестных поставщиков. В случае принятия решения о включении в реестр недобросовестных поставщиков информации о лицах, указанных в части 2 настоящей статьи, такая информация включается в этот реестр не позднее трех рабочих дней с даты принятия данного решения.

В силу части 9 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ информация, предусмотренная частью 3 настоящей статьи, исключается из реестра недобросовестных поставщиков по истечении двух лет с даты, когда федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, должен разместить такую информацию в указанном реестре в соответствии с требованиями части 7 настоящей статьи, либо до истечения этого срока в случае получения федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок: 1) решения суда о: а) признании недействительным решения федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере закупок, о включении информации об участнике закупки, поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр недобросовестных поставщиков; б) признании одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта незаконным или недействительным; 2) информации, подтверждающей невозможность влияния лиц, указанных в пунктах 2 и 3 части 3 настоящей статьи, на деятельность участника закупки, поставщика (подрядчика, исполнителя), по состоянию на день признания участника закупки уклонившимся от заключения контракта или на день расторжения контракта.

Анализ положений статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что реестр недобросовестных поставщиков служит инструментом, обеспечивающим реализацию принципов регулирования отношений, определенных в статье 1 Федерального закона № 44-ФЗ, а именно принципов открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Следовательно, реестр недобросовестных поставщиков представляет собой механизм защиты государственных и муниципальных заказчиков от недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков), созданный, в том числе с целью обеспечения эффективного использования бюджетных средств в предусмотренном бюджетным законодательством порядке. Реестр недобросовестных поставщиков создан также в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя обязательств в рамках процедур закупки товара, работы и услуги для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Включение сведений о лице в указанный реестр по существу является мерой публичной ответственности за недобросовестное поведение данного лица, выразившееся в уклонении от заключения контракта либо не исполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по контракту. При этом одним из последствий применения такой меры является ограничение прав лица на участие в закупках в течение установленного срока в случае, если требование об отсутствии информации об участнике закупки в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) установлено (часть 1.1 статьи 31 Федерального закона № 44-ФЗ). 

Как всякая мера публичной ответственности, указанная мера в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации должна отвечать принципам справедливости, соразмерности, пропорциональности государственного принуждения характеру совершенного правонарушения. 

Согласно разъяснениям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным в его постановлениях от 30.07.2001 № 13-П и от 21.11.2002 № 15-П, применяемые государственными органами санкции должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения.

Таким образом включение в реестр недобросовестных поставщиков должно применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. 

В силу приведенных выше норм размещение сведений об участнике размещения заказа в реестре недобросовестных поставщиков осуществляется лишь в случае, если антимонопольный орган в результате проведенной проверки установит факт уклонения участника размещения заказа от заключения контракта, выявит обстоятельства, свидетельствующие о намерении участника размещения заказа отказаться от заключения контракта, о направленности его действий на несоблюдение условий контракта или уклонение от его исполнения.

По смыслу статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ включению в реестр подлежат сведения о поставщике (подрядчике и исполнителе), действовавшем недобросовестно. При этом о недобросовестности поведения лица может свидетельствовать лишь умышленное и намеренное нарушение положений Федерального закона № 44-ФЗ.

Данный вывод следует из определений Верховного Суда Российской Федерации от 19.04.2017 № 304-КГ17-3274, от 20.03.2017 № 305-КГ17-1042, от 19.02.2015 № 301-КГ15-632, от 22.10.2014 № 302-КГ14-2346, определений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.09.2012 № ВАС-11617/12 и от 12.07.2013 № ВАС-8371/13.

Учитывая изложенное при рассмотрении вопроса о внесении данных о заявителе в реестр недобросовестных поставщиков антимонопольный орган не может ограничиваться лишь формальной констатацией факта отказа данного субъекта от заключения или исполнения контракта, не выявляя иные связанные с ним обстоятельства, в том числе наличие или отсутствие вины соответствующих субъектов, в какой бы форме она ни проявлялась.

Автоматическое включение организации, уклонившейся от заключения государственного контракта, в реестр недобросовестных поставщиков без указания причины ее отнесения к таковым и без учета наличия и степени ее вины несоразмерно ограничивает право на осуществление коммерческой деятельности по поставке продукции для государственных и муниципальных нужд в течение двух лет.

Таким образом, для включения общества в реестр недобросовестных поставщиков необходимо установить не только факт уклонения от исполнения условий контракта, но и установить причины и иные обстоятельства, послужившие основанием для такого недобросовестного поведения со стороны подрядчика по исполнению контракта, а также доказательства его недобросовестного поведения, совершения им умышленных действий (бездействия) по такому неисполнению в противоречие с требованиями Федерального закона № 44-ФЗ, а также нарушения прав и законных интересов заказчика.

При этом, исходя из системного анализа статьи 104 Закона № 44-ФЗ и положений правил ведения реестра, а также принципа мотивированности решений органов публичной власти, решение антимонопольного органа, принятое по результатам рассмотрения информации об участнике закупке, уклонившимся от заключения контракта, должно быть мотивированное, основанное на анализе всех тех обстоятельств, которые послужили основанием для  уклонения от заключения контракта.

Вместе с тем, из оспариваемого решения управления не следует, что им был проведен в полном объеме анализ всех обстоятельств, более того, из решения не следует, что управлением была дана оценка доводам учреждения, приводимым им согласно позиции представителя учреждения в управлении и в последующем в суде, которые заслуживают внимания и должны были быть оценены.

Так, согласно оспариваемому решению оно основано на следующих обстоятельствах и сделанных на их основании выводах. 12.10.2021 и 18.10.2021 общество обратилось за разрешением на осуществление земляных работ. 01.11.2021 указанное разрешение было получено. Без указанного разрешения общество не имело права приступить к выполнению условий контракта, в частности, выставлять ограждение, размещать баннер и т.д. Вместе с тем, намерений уклониться от исполнения муниципального контракта у общества не было. Более того, общество готовилось к исполнению контракта, было получено ряд коммерческих предложений о поставке оборудования для детской площадки, так как сроки исполнения контракта (01.12.2021) позволяли выполнить взятые на себя обязательства в срок. 15.10.2021 общество произвело оплату и разместило заказ в ООО «Бюро рекламы» для изготовления баннера. 21.10.2021 между ООО «Мастерфайбр-Владивосток» и ООО «Бизнес Лига» заключен договор на поставку оборудования для детской игровой площадки, и поставщиком выставлен счет № 70 от 21.10.2021 на авансовый платеж в размере 50% за поставку игрового и спортивного оборудования для детской площадки согласно договора поставки № 18 от 21.10.2021. 21.10.2021 ООО «Компания Сашлинзеленстрой» в адрес общества был выставлен счет № 10-018 на приобретение зеленых насаждений (сирень, жасмин). До 21.10.2021 от учреждения в адрес общества не поступало каких-либо обращений по вопросу выполнения заключенного контракта. 28.10.2021 учреждение приняло решение об одностороннем расторжении муниципального контракта. Поводом для расторжения контракта послужил акт комиссионного осмотра территории, предполагаемой к благоустройству. При этом общество об осмотре учреждением объекта извещено не было.  Решение от учреждения поступило в общество по электронной почте 01.11.2021. 08.11.2021 общество направило в адрес учреждения письмо - обоснование с приложением документов о незначительной задержке в выполнении работ и сообщением, что готово приступить к их выполнению, поскольку разрешение на земляные работы им получено. По мнению учреждения, отсутствие ограждения и не размещение на объекте баннера является существенными нарушениями обществом условий контракта. Однако, учреждением преждевременно принято решение об одностороннем отказе, так как общество в полном объёме выполнило бы все взятые на себя обязательства в сроки, установленные муниципальным контрактом. С учетом всего вышеизложенного, по мнению управления, общество имело возможность выполнить принятые на себя обязательства, не уклонялось от их выполнения, его действия не были недобросовестными. Более того, в контракте прямо не установлено, что не установка ограждения, не размещение баннера относятся к существенным условиям исполнения контракта. Учитывая изложенное, управление пришло к выводу, что учреждением не подтвержден факт существенного нарушения условий контракта, при этом общество предприняло меры для его исполнения.

Приведенные управлением обстоятельства в части неоднократного обращения в органы местного самоуправления за предоставлением разрешения на осуществление земляных работ, заключение договора на изготовление баннера, поставку оборудования для детской площадки, получение счета на оплату поставки зеленых насаждений соответствуют действительности. 

Вместе с тем, управлением при оценке добросовестности общества при исполнении обязательств по контракту указанные обстоятельства не исследованы в полном объеме и надлежащим образом, исходя из следующего.

Спорный контракт был заключен между учреждением и обществом 12.10.2021 со сроком выполнения всего объема работ до 01.12.2021. То есть работы должны были быть выполнены в течение 51 дня, включая день подписания контракта и день окончания срока выполнения работ по нему.

Общество действительно после заключения контракта 12.10.2021 направило два обращения 12.10.2021 и 18.10.2021 в органы публичной власти на получение разрешения на проведение земляных работ, без получения которого проведение таких работ запрещено.

Вместе с тем, 12.10.2021 такое обращение им было направлено в администрацию Холмского городского округа тогда, как местом выполнения работ согласно условий контракта является г. Южно-Сахалинск, в связи с чем общество получило отказ в предоставлении услуги и в получении разрешения № ОЗР-20211020-431822-4 от 22.10.2021.

18.10.2021 обращение направлено в Администрацию города Южно-Сахалинска без представления необходимых для получения такого разрешения документов, следствием чего также явился отказ в предоставлении услуги и в получении разрешения на проведение земляных работ № ОЗР-20211027-449488-4 от 27.10.2021. 

Таким образом неполучение до даты принятия заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения контракта (28.10.2021) разрешения на проведение земляных работ и в связи с этим невозможность начала земляных работ являются следствием действий самого общества. 

При этом обращает на себя внимание тот факт, что обществом заявления о выдаче разрешений на проведение земляных работ в различные органы публичной власти были направлены до получения отказов в предоставлении таких разрешений по ранее направленному заявлению. Так, первое заявление направлено 12.10.2021, отказ датирован 22.10.2021, второе заявление направлено 18.10.2021, отказ датирован 27.10.2021. Указанное может свидетельствовать о том, что общество осознавало, что направляет заявление в неуполномоченный орган и без представления необходимых для получения разрешения  документов. Вместе с тем, указанным обстоятельствам управлением оценка в оспариваемом решении  не дана, как и не оценена возможность выполнения всего объема работ в течение 30 дней, учитывая, что согласно пояснениям общества и учреждения разрешение на ведение земляных работ было получено обществом 01.11.2021, то есть за 30 дней до истечения срока выполнения работ по контракту.

Более того, на дату принятия учреждением решения об одностороннем отказе от исполнения контракта у общества отсутствовали материалы, необходимые для выполнения работ, а именно спортивное и игровое оборудование для детской площадки, зеленые насаждения. Обществом в подтверждении того, что им предприняты действия по закупке указанного оборудования и материалов представлены: 1) по поставке спортивного и игрового оборудования: коммерческое предложение ООО «ЭкоСтэп-Юг» от 22.09.2021, место нахождения Ростовская область, согласно предложению срок изготовления оборудования 35-40 дней; счет на оплату № 414 от 21.10.2021 на сумму 629220 руб., поставщик ООО «Акиба», место нахождения Приморский край;  договор поставки № 18 от 21.10.2021 с ООО «Мастерфайбр-Владивосток», место нахождения Приморский край, и счет на оплату № 70 от 21.10.2021 от указанного поставщика на сумму 546540,94 руб.; 2) по поставке жасмина и сирени счет на оплату № 10-018 от 21.10.2021 поставщик ООО «Компания Сахалинзеленстрой» на сумму 19500 руб.

Данные документы управлением оценены как свидетельствующие о намерении общества исполнить контракт и об отсутствии недобросовестности в его действиях. Вместе с тем, доказательств оплаты кому-либо из поставщиков по приведенным счетам обществом не представлено. То есть обществом помимо получения платежных документов о покупке товаров, необходимых для выполнения работ по контракту, действий, направленных на их реальную покупку, совершено не было. 

Обращает на себя внимание и тот факт, что спортивное и игровое оборудование для детской площадки общество, исходя из представленных им документов, рассчитывало приобрести у юридических лиц, находящихся в другом субъекте Российской Федерации (Приморский край), что предполагает необходимость организации доставки данных товаров на территорию Сахалинской области, и, как следствие, необходимости определенного времени с момента покупки до момента доставки данного оборудования в г. Южно-Сахалинск. Счета на оплату датированы 21.10.2021, доказательств оплаты не представлено ни учреждению на дату принятия последним решения об одностороннем отказе от исполнения контракта (28.10.2021), ни в управление, тогда, как срок выполнения работ по контракту 01.12.2021, то есть установка данного оборудования должна была быть произведена до 01.12.2021. Вместе с тем, приведённым обстоятельствам управлением в оспариваемом решении оценка не дана, указанные обстоятельства не исследованы.

Из материалов дела также следует, что решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта от 28.10.2021 обществом получено 01.11.2021 по электронной почте. 

В соответствии с пунктами 13, 14 статьи 95 Закона № 44-ФЗ решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта вступает в силу и контракт считается расторгнутым через десять дней с даты надлежащего уведомления заказчиком поставщика (подрядчика, исполнителя) об одностороннем отказе от исполнения контракта. Заказчик обязан отменить не вступившее в силу решение об одностороннем отказе от исполнения контракта, если в течение десятидневного срока с даты надлежащего уведомления поставщика (подрядчика, исполнителя) о принятом решении об одностороннем отказе от исполнения контракта устранено нарушение условий контракта, послужившее основанием для принятия указанного решения, а также заказчику компенсированы затраты на проведение экспертизы в соответствии с частью 10 настоящей статьи. Данное правило не применяется в случае повторного нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта, которые в соответствии с гражданским законодательством являются основанием для одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта.

Согласно пояснениям общества и учреждения разрешение на ведение земляных работ было получено обществом 01.11.2021.

В соответствии с актом комиссионного осмотра по объекту: «Благоустройство дворовой территории по адресу пр. Победы, д. 12а» МК № 027-050-21 от 12.10.2021 и принятым на его основании решением заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта от 28.10.2021,  данное решение принято в связи с тем, что на подлежащей благоустройстве территории отсутствуют информационный щит и бытовые помещения, не выполнены внутриплощадочные и внеплощадочные подготовительные работы, то есть допущены нарушения пунктов 5.1.1, 5.1.2, 5.1.31 контракта, по состоянию на 28.10.2021 производство работ не начато.

Таким образом, получив 01.11.2021 решение учреждения об одностороннем отказе от исполнения контракта от 28.10.2021, общество, учитывая, что 01.11.2021 им было получено не только решение заказчика, но и разрешение на ведение земляных работ, могло приступить к выполнению работ по контракту, а, соответственно, устранить те нарушения, которые послужили основанием для принятия учреждением решения об одностороннем отказе от исполнения контракта от 28.10.2021.

Вместе с тем, из материалов дела следует, что 22.11.2021 учреждением произведен комиссионный осмотр по объекту: «Благоустройство дворовой территории по адресу пр. Победы, д. 12а» МК № 027-050-21 от 12.10.2021, о чем составлен акт, согласно которому по результатам осмотра выявлено, что на подлежащей благоустройстве территории отсутствуют информационный щит и бытовые помещения, не выполнены внутриплощадочные и внеплощадочные подготовительные работы, по состоянию на 22.11.2021 производство работ не начато. 

Указанный акт комиссионного осмотра от 22.11.2021 представлен учреждением в управление на рассмотрение сведений в отношении общества о включении в реестр недобросовестных поставщиков, что следует из представленных управлением в суд копий материалов дела, по результатам рассмотрения которого принято оспариваемое решение.

Вместе с тем, управлением в оспариваемом решении приведенным обстоятельствам оценка не дана. При рассмотрении сведений управлением не исследованы вопросы, связанные с тем, были ли обществом осуществлены какие-либо действия, направленные на устранение нарушений, послуживших основанием для принятия учреждением решения об одностороннем отказе от  исполнения контракта, и, как следствие, действия по исполнению контракта в течение десяти дней с момента получения решения учреждения об одностороннем отказе от исполнения контракта от 28.10.2021.

Таким образом оспариваемое решение вопреки приведенным выше положениям статьи 104 Закона № 44-ФЗ принято без анализа всех обстоятельств, связанных с не исполнением обществом условий контракта.

На основании с учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение не соответствует положениям Федерального закона № 44-ФЗ, поскольку принято без установления, анализа и оценки всех  обстоятельств, послуживших основанием расторжения учреждением контракта, с целью решения вопроса о применении к обществу такой меры ответственности, как включение сведений о нем в реестр недобросовестных поставщиков.

В соответствии со статьей 201 АПК РФ суд может признать решение органа публичной власти незаконным при наличии двух обстоятельств: в случае, если им будет установлено его несоответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также в случае установления нарушения данным решением прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Расторжение контракта повлекло за собой неблагоприятные последствия для учреждения. При этом судом учитывается, что контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (статья 6 Закона о контрактной системе). По смыслу части 1 статьи 12 Закона о контрактной системе заказчики, реализуя принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд. Одним из таких средств, обеспечивающих заказчикам возможность достижения «заданных результатов», является ведение реестра недобросовестных поставщиков участников (подрядчиков, исполнителей), в который включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.

Как следует из пункта 42 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28 июня 2017 года), необоснованный отказ антимонопольного органа во включении указанных участников закупок в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) прямым образом затрагивает права заказчика, поскольку участие таких лиц в последующих закупках не позволит заказчику с оптимальными издержками добиться «заданных результатов», приведет к неэффективному использованию бюджетных средств и нарушению конкуренции.

Фактически, учитывая, что включение сведений в реестр является мерой публичной ответственности, то заказчики в делах о рассмотрении сведений о включении в реестр недобросовестных поставщиков являются потерпевшими. В этой связи принятие управлением в ходе рассмотрения материалов о включении сведений в реестр недобросовестных поставщиков решений, не соответствующих положениям Закона № 44-ФЗ, нарушает права заказчиков в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, как лиц, претерпевших неблагоприятные последствия в связи с совершением победителем либо исполнителем по закупке действий, являющихся основанием для направления информации о них в управление с целью разрешения вопроса о включении сведений о таких победителях и исполнителях в реестр недобросовестных поставщиков.  

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемое решение нарушает права учреждения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В этой связи суд признает оспариваемое учреждением решение управления незаконным, как не соответствующее нормам Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»

В соответствии с частью 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений среди прочего должно содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок.

В качестве способа восстановления нарушенного права учреждением заявлено требование о возложении на управление обязанности принять решение о включении общества в реестр недобросовестных поставщиков повторно.

По смыслу главы 24 АПК РФ возложение обязанности совершить определенные действия не является самостоятельным требованием, а рассматривается в качестве способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя и должно быть соразмерно нарушенному праву с учетом обстоятельств дела.

Избранный способ защиты должен быть соразмерен нарушению и не должен выходить за пределы, необходимые для его применения. Суд вправе самостоятельно определять способ восстановления нарушенного права заявителя.

Заявленный учреждением способ восстановления права не является допустимым, учитывая, что суд не вправе подменить антимонопольный орган в части компетенции последнего по разрешению вопроса о включении хозяйствующих субъектов в реестр недобросовестных поставщиков.

Учитывая приведенное положение  части 5 статьи 201 АПК РФ, принимая во внимание отсутствие в решении управления оценки поведения предпринимателя, как то предусмотрено положениями статьи 104 Закона о контрактной системе, и невозможность суда подменить антимонопольный орган в части компетенции последнего по разрешению вопроса о включении хозяйствующих субъектов в реестр недобросовестных поставщиков, суд в целях устранения допущенного нарушения прав управления считает соразмерным и допустимым к применению такой способ восстановления нарушенного права, как возложение на управление обязанности в установленном в статье 104 Закона о контрактной системе порядке и сроки повторно рассмотреть заявление учреждения о включении в реестр недобросовестных поставщиков сведений в отношении предпринимателя. Срок исполнения данной обязанности надлежит исчислять с момента вступления настоящего решения в законную силу.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 167-170, 176 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, 

РЕШИЛ:

Признать решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области от 23.11.2021 по делу № 065/06/104-725/2021 незаконным, как не соответствующее положениям Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области устранить допущенное нарушение путем повторного рассмотрения обращения муниципального казенного учреждения городского округа «город Южно-Сахалинск» «Управление дорожного хозяйства и благоустройства» № 309-027/ю от 15.11.2021 о включении в реестр недобросовестных поставщиков сведений в отношении общества с ограниченной ответственностью «Бизнес Лига» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) в порядке и сроки, установленные в статье 104 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и исчисляемые с момента вступления настоящего решения в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Пятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления решения в полном объеме) путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Сахалинской области. 

 

Судья                        Е.С. Логинова