АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А53-23018/19

24 августа 2020 г.

г. Ростов-на-Дону

Резолютивная часть решения объявлена   20 августа 2020 г.

Полный текст решения изготовлен            24 августа 2020 г.

Арбитражный суд Ростовской области в составе судьи Ерёмина Ф.Ф.,

при ведении протокола секретарём судебного заседания ФИО1 

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Муниципального специализированного предприятия по ремонту, строительству и эксплуатации искусственных сооружений, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>

к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области 

о признании незаконным и отмене постановления по делу №10-16-90/2019 от 13.03.2019 о назначении административного наказания

при участии:

от заявителя: представитель ФИО2, доверенность от 20.08.2020, представитель ФИО3 по доверенности от 20.08.2020;

от заинтересованного лица: представитель ФИО4, доверенность от 18.12.2019,

установил:

Муниципальное специализированное предприятие по ремонту, строительству и эксплуатации искусственных сооружений обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области  о признании незаконным и отмене постановления по делу №10-16-90/2019 от 13.03.2019 о назначении административного наказания.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал заявленные требования.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании в удовлетворении заявленных требований просил отказать.

Рассмотрев материалы дела, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, суд установил следующее.

18.01.2019 прокуратурой Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону с участием специалистов Управления проведена проверка в связи с обращением гр. ФИО5 на предмет соблюдения земельного законодательства на земельном участке с кадастровым номером 61:44:0051058:32, расположенном по адресу: 

<

...>.

Проведенной проверкой установлено, что земельный участок, расположенный по адресу: г Ростов-на-Дону, Железнодорожный район, пл. Привокзальная, За, с кадастровым номером 61:44:0051058:32, площадью 5421,0 кв.м, принадлежит на праве собственности Муниципальному образованию «Город Ростов-на-Дону», о чем в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) 09.12.2015 сделана запись регистрации №61-61 /001-61/001/177/2015-2206/1.

Согласно сведениям ЕГРН между Муниципальным образованием «Город Ростов-на-Дону» в лице Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону (далее - ДИЗО), Акционерным обществом «Донэнерго» и МСУП по PC и ЭИС заключен договор аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора № 36176 от 19.08.2015 для эксплуатации под многоуровневую закрытую автостоянку, в том числе: со встроенными объектами иного нежилого назначения, о чем в ЕГРН сделаны соответствующие регистрационные записи.

Согласно сведениям ЕГРН земельный участок, расположенный по адресу: г. Ростов-на-Дону, Железнодорожный район, пл. Привокзальная, За, с кадастровым номером 61:44:0051058:32, находится в зоне производственной, коммерческой и деловой активности первого типа (ПКД-1) в соответствии с Правилами землепользования и застройки г. Ростова-на-Дону, принятые решением Ростовской-на-Дону городской Думы № 87.

Вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 61:44:0051058:32 в соответствии с ЕГРН - «многоуровневая закрытая автостоянка, в том числе: со встроенными объектами иного нежилого назначения».

Согласно сведениям ЕГРН на земельном участке с кадастровым номером 61:44:0051058:32 расположено здание «Автостоянка», литер А, с кадастровым номером 61:44:0000000:51271, из которого выделены:

- нежилое помещение с кадастровым номером 61:44:0051058:38, площадью 789,50 кв.м, которое принадлежит на праве собственности Муниципальному образованию «Город Ростов-на-Дону», о чем в ЕГРН 09.11.2009 сделана запись регистрации № 61-61-01/708/2009-187 и передано в хозяйственное ведение МСУП по PC и ЭИС, о чем в ЕГРН 09.11.2009 сделана запись регистрации № 61-61-01 /708/2009-188;

- нежилое помещение с кадастровым номером 61:44:0051058:37, общей площадью 14810.8 кв.м, номера на поэтажном плане: комнаты №№: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 22, 23, 24, 25, 29, 29а, 296, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 43, 44, 45, 45а, 456, 45в, 45г, 45д, 45е, 45ж, 45з, 45и, 45к, 45л, 45м, 46, 46а, 466, 46в, 46г, 46д, 46е, 46ж, 46з, 46и, 46к, 46л, 46м, 46н, 46о, 46п, 46р, 47, 48, 45н на 1-м этаже 1-го яруса; комнаты №№: 1, 2, 3 на 2-м этаже 2-го яруса; комнаты №№: 1, 2 на 3-м этаже 3-го яруса; комнаты №№: 1, 2, 3, на 4-м этаже 4-го яруса; комнаты №№: 1, 2, 3 на 4-м этаже 4-го верхнего яруса; комната № 1 (машинное отделение), литер: А, которое принадлежит на праве собственности Муниципальному образованию «Город Ростов-на-Дону», о чем в ЕГРН 13.03.2011 сделана запись регистрации № 61-61-01/019/2011-51, и передано в хозяйственное ведение МСУП по PC и ЭИС, о чем в ЕГРН 10.11.2009 сделана запись регистрации № 61-61-01/708/2009-137.

МСУП по PC и ЭИС согласно сведениям ЕГРН передает помещения, входящие в состав нежилого помещения с кадастровым номером 61:44:0051058:37, различным физическим и юридическим лицам, а именно:

- часть нежилого помещения общей площадью 146,9 кв.м, комнаты: 45а, 456, 45в, 45г, 45д, 45е, 45ж предоставляет в аренду АО «Контур» под размещение кафе, магазина, оказание информационных и возмездных услуг;

- часть нежилого помещения площадью 31,1 кв.м, комната 45з предоставляет в аренду ООО «АвтоЭкспресс под размещение магазина-кассы;

- часть нежилого помещения, комнаты: 45и, 45к, 45л, 45м предоставляет в аренду гр. ФИО6 для торговли продовольственными и непродовольственными товарами, оказания информационных, консалтинговых, посреднических услуг, оказания услуг хранения;

- часть нежилого помещения, комнаты: 46а, 466, 46в, общей площадью 70.1 кв.м предоставляет в аренду ИП ФИО7 для оказания услуг по шиномонтажу;

- часть нежилого помещения, комнату 45, площадью 105.1 кв.м предоставляет в аренду ИП ФИО8 для использования под магазин продовольственных и непродовольственных товаров;

- часть нежилого помещения площадью 71,8 кв.м, комнату 24 предоставляет в аренду ООО «Радуга» для оказания услуг автомойки.

Согласно сведениям с официального сайта ФНС МСУП по PC и ЭИС является действующим юридическим лицом (ИНН 

<

***>; ОГРН 

<

***>). В сведениях об основном виде деятельности указано: «строительство автомобильных дорог и автомагистралей».

Фактически на земельном участке с кадастровым номером 61:44:0051058:32 расположено здание автостоянки, этажностью: 4, которое используется под автостоянку (деятельность осуществляет МСУП по PC и ЭИС), магазин «Эконом-Маркет» (ИП ФИО8), офис-кассы «Нейс» (ООО «ЮТК»), магазин-кафе (ИП ФИО9 о), офис-кассу «Экспресс», столовую (ИП ФИО10), офис-кассу «Евролюкс» (ИП ФИО11) офис междугородного такси, что подтверждается фототаблицей.

Пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Классификатор видов разрешенного использования земельных участков утвержден приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 № 540 (далее - классификатор).

В соответствии с п. 4.9 классификатора «Обслуживание автотранспорта» включает в себя размещение постоянных или временных гаражей с несколькими стояночными местами, стоянок (парковок), гаражей, в том числе многоярусных, не указанных в коде 2.7.1.

Согласно п. 2.7.1 «Объекты гаражного назначения» включают в себя размещение отдельно стоящих и пристроенных гаражей, в том числе подземных, предназначенных для хранения личного автотранспорта граждан, с возможностью размещения автомобильных моек.

Согласно «СП 1 13.13330.2016. Свод правил. Стоянки автомобилей. Актуализированная редакция СНиП 21-02-99 (далее-СНиП 21-02-99)» стоянка автомобилей (стоянка, паркинг, парковка, гараж, гараж-стоянка): Здание, сооружение (часть здания, сооружения) или специальная открытая площадка, предназначенная для хранения (стоянки) легковых автомобилей и других мототранспортных средств (мотоциклов, мотороллеров, мотоколясок, мопедов, скутеров и т.п.).

Стоянки автомобилей могут быть: встроенными, встроенно- пристроенными, отдельно стоящими, пристроенными, подземными; наземными закрытого типа; плоскостными открытого типа; открытого типа; модульными быстровозводимыми; плавучими (дебаркадерными); механизированными; полумеханизированными обвалованными; перехватывающими.

В соответствии с п. 5.1.8 СНиП 21-02-99 в стоянках автомобилей допускается предусматривать служебные помещения для обслуживающего персонала и сетей инженерно-технического обеспечения. В них размещаются охрана, контрольные и кассовые пункты, пассажирские лифты, санитарные узлы (в т.ч. приспособленные для МГН), помещения мойки. Их состав и размеры площадей определяются проектом в соответствии с заданием на проектирование.

Размещение торговых помещений (лотков, киосков, ларьков и т.п.) непосредственно в помещениях стоянок автомобилей не допускается.

Использование земельного участка с кадастровым номером 61:44:0051058:32 под размещение магазинов-касс, магазина продуктов питания, объектов общественного питания, не соответствует виду разрешенного использования указанного земельного участка, учтенному в ЕГРН - «многоуровневая закрытая автостоянка, в том числе: со встроенными объектами иного нежилого назначения».

Учитывая изложенное, установлено, что МСУП по PC и ЭИС использует земельный участок с кадастровым номером 61:44:0051058:32 не в соответствии с видом разрешенного использования, указанным в ЕГРН.

Таким образом, земельный участок с кадастровым номером 61:44:0051058:32, расположенный по адресу: 

<

...>, используется МСУП по PC и ЭИС не в соответствии с установленным целевым назначением данного земельного участка, что является нарушением п. 2 ст. 7, ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации.

13.03.2019 заместителем главного государственного инспектора Ростовской области было вынесено постановление о назначении административного наказания по делу №10-16-90/2019, согласно которому МСУП по PC и ЭИС была признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде административного штрафа в размере 700 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, используя право на обжалование, предусмотренное статьей 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, МСУП по PC и ЭИС обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с настоящим заявлением.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 27.09.2019 в удовлетворении заявленных требований судом отказано.

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.11.2019 решение Арбитражного суда Ростовской области от 27.09.2019 оставлено без изменения, апелляционная жалоба муниципального специализированного предприятия по ремонту, строительству и эксплуатации искусственных сооружений – без удовлетворения. 

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27.05.2020 решение Арбитражного суда Ростовской области от 27.09.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.11.2019 отменены, дело направлено на новое рассмотрение.

Арбитражным судом Северо-Кавказского округа сделан вывод о том, что судами первой и апелляционной инстанции ненадлежащим образом установлены фактические обстоятельства, имеющие существенное значение  для разрешения  спора по существу, а именно, не разрешен вопрос относительно того, создает ли опасность для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия использование спорного объекта  при условии несоответствия его вида разрешенного использования соответствующему градостроительному регламенту. Содержание градостроительного регламента на предмет возможности сохранения видов разрешенного использования спорного земельного участка судами не исследовано и не получило надлежащей правовой оценки. Доводы заявителя о том, что вид разрешенного использования был установлен до введения в действие Классификатора, поэтому может использоваться далее на основании ч.11 ст. 34 ФЗ № 171-ФЗ, не получил надлежащей правовой оценки.

Исследовав материалы дела, оценив доказательства в совокупности, суд пришел к выводу о том, что требования заявителя не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 настоящей статьи.

Согласно статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из основных принципов земельного законодательства является деление по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории и требованиями законодательства.

Согласно классификатору наименование вида разрешенного использования земельного участка - «обслуживание автотранспорта» (код 4.9) включает в себя размещение постоянных или временных гаражей с несколькими стояночными местами, стоянок (парковок), гаражей, в том числе многоярусных.

В соответствии с классификатором наименование вида разрешенного использования земельного участка - «магазины» (код 4.4) включает в себя размещение объектов капитального строительства, предназначенных для продажи товаров, торговая площадь которых составляет до 5000 кв. м.

В соответствии с классификатором наименование вида разрешенного использования земельного участка - «общественное питание» (код 4.6) включает в себя размещение объектов капитального строительства в целях устройства мест общественного питания (рестораны, кафе, столовые, закусочные, бары).

В соответствии с классификатором наименование вида разрешенного использования земельного участка - «деловое управление» (код 4.1) включает в себя размещение объектов капитального строительства с целью: размещения объектов управленческой деятельности, не связанной с государственным или муниципальным управлением и оказанием услуг.

В соответствии с классификатором наименование вида разрешенного использования земельного участка - «объекты придорожного сервиса» (код 4.9.1) включает в себя размещение автомобильных моек.

Исходя из содержания классификатора, размещение «объектов торговли» (магазины), объектов «общественного питания» (кафе), объектов «делового управления» (магазины-кассы), «объектов придорожного сервиса» (автомойки), на земельных участках, в видах разрешенного использования которых специально не оговорено размещение такого вида объектов, недопустимо.

Согласно сведениям ЕГРН земельный участок, расположенный по адресу: г. Ростов-на-Дону, Железнодорожный район, пл. Привокзальная, За, с кадастровым номером 61:44:0051058:32, находится в зоне производственной, коммерческой и деловой активности первого типа (ПКД-1) в соответствии с Правилами землепользования и застройки г. Ростова-на-Дону, принятые решением Ростовской-на-Дону городской Думы № 87.

Вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 61:44:0051058:32 в соответствии с ЕГРН -«многоуровневая закрытая автостоянка, в том числе: со встроенными объектами иного нежилого назначения».

Фактически на земельном участке с кадастровым номером 61:44:0051058:32 расположено здание автостоянки, этажностью: 4, которое используется под автостоянку (деятельность осуществляет МСУП по PC и ЭИС), магазин «Эконом-Маркет» (ИП ФИО8), офис-кассы «Нейс» (ООО «ЮТК»), магазин-кафе (ИП ФИО9 о), офис-кассу «Экспресс», столовую (ИП ФИО10), офис-кассу «Евролюкс» (ИП ФИО11) офис междугородного такси, что подтверждается фототаблицей. 

Согласно сведениям ЕГРН земельный участок, расположенный по адресу; г Ростов-на-Дону, Железнодорожный район, пл. Привокзальная, За, с кадастровым номером 61:44:0051058:32, площадью 5421,0 кв.м., имеет статус «учтенный»; поставлен на кадастровый учет: 05.04.2013.

07.04.2014 установленный вид разрешенного использования: «многоуровневая закрытая автостоянка», на основании заявления, представителя Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, был изменен на: «многоуровневая закрытая автостоянка, в том числе: со встроенными объектами иного нежилого назначения».

Указанный вид разрешенного использования земельного участка был указан в сведениях ЕГРН и на период проведения проверки.

По состоянию на дату постановки указанного земельного участка на кадастровый учет и внесения изменений в вид разрешенного использования земельного участка, действовали «Правила землепользования и застройки города Ростова-на-Дону», утвержденные решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 26.04.2011 №87, в соответствии с которыми земельный участок расположен в зоне внешнего транспорта ГГ-Р.

Градостроительным регламентом данной зоны вид разрешенного использования - «многоуровневая закрытая автостоянка, в том числе: со встроенными объектами иного нежилого назначения», был отнесен к одному из основных видов разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков.

При этом вспомогательными видами разрешенного использования (установленные к основным) для указанного вида разрешенного использования земельного участка, являлись: «сооружения локального инженерного обеспечения, встроенные и (или) пристроенные объекты автосервиса (посты ТО и TP, диагностирования и регулировочных работ, мойки) и (или) иного нежилого назначения».

Фактически на земельном участке с кадастровым номером 61:44:0051058:32 расположено здание автостоянки, этажностью: 4, которое используется под автостоянку (деятельность осуществляет МСУП по PC и ЭИС), магазин «Эконом-Маркет» (ИП ФИО8), офис-кассы «Нейс» (ООО «ЮТК»), магазин-кафе (ИП ФИО9 о), офис-кассу «Экспресс», столовую (ИП ФИО10), офис-кассу «Евролюкс» (ИП ФИО11) офис междугородного такси, что не соответствует, как основному виду разрешенного использования земельного участка - «многоуровневая закрытая автостоянка, в том числе: со встроенными объектами иного нежилого назначения», так и вспомогательными видами разрешенного использования (установленные к основным) для указанного вида разрешенного использования земельного участка, которыми являлись: «сооружения локального инженерного обеспечения, встроенные и (или) пристроенные объекты автосервиса (посты ТО и TP, диагностирования и регулировочных работ, мойки) и (или) иного нежилого назначения».

Согласно «Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону», утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 26.04.2011 №87, действовавших в период постановки земельного участок на кадастровый учет, указанные виды использования земельного участка, не относились к основным и вспомогательным видам разрешенного использования проверяемого земельного участка.

Указанные виды использования земельного участка относились к иным основным и вспомогательным видам разрешенного использования, предусмотренным Градостроительным регламентом зоны внешнего транспорта (Т-1), однако не были установлены для земельного участка с кадастровым номером 61:44:0051058:32.

Использование земельного участка с кадастровым номером 61:44:0051058:32 под размещение магазинов-касс, магазина продуктов питания, объектов общественного питания, не соответствует виду разрешенного использования указанного земельного участка, учтенному в ЕГРН - «многоуровневая закрытая автостоянка, в том числе: со встроенными объектами иного нежилого назначения».

В данном случае привлечение МСУП по PC и ЭИС к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст, 8.8 КоАП РФ, не противоречит, указанному в Постановлении арбитражного суда кассационной инстанции от 27.05.2020, п.6 «Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018), согласно которому земельные участки, виды разрешенного использования которых не соответствуют измененному градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства не опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия, виду того, что спорный земельный участок с кадастровым номером 61:44:0051058:32, использовался не в соответствии с видом его разрешенного использования до приведения I ПЗЗ в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков утвержден приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09,2014 № 540 (далее- классификатор).

Использование земельного участка с кадастровым номером 61:44:0051058:32 под размещение магазинов-касс, магазина продуктов питания, объектов общественного питания, не соответствует виду разрешенного использования указанного земельного участка, учтенному в ЕГРН - «многоуровневая закрытая автостоянка, в том числе: со встроенными объектами иного нежилого назначения».

Таким образом, до введение Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержден приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 № 540 (далее - классификатор), земельный участок с кадастровым номером 61:44:0051058:32, также использовался не в соответствии видом его разрешенного использования, учтенным в ЕГРН.

В соответствии с ч. 1, п. 4 ч. 5 ст. 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее - Закон № 218) в ЕГРН вносятся основные и дополнительные сведения об объекте недвижимости, вид или виды разрешенного использования земельного участка вносятся в ЕГРН как дополнительные сведения об объекте недвижимого имущества.

Данный административный состав является формальным, то есть предусматривающий административную ответственность за допущенное  правонарушение, связанное с нецелевым использованием земельного участка, независимо от того наступили или нет от совершенного правонарушения негативные последствия. Наличие (отсутствие) наступивших негативных последствий их степень и характер при формальном составе учитывается как отягчающие (смягчающие) вину обстоятельства.

При этом, согласно сведениям, предоставленным Департаментом архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону 01.03.2019, земельный участок с кадастровым номером 61:44:0051058:32 располагается в коммунальной, производственной, инженерно-транспортной зоне (ПКТ), градостроительный регламент которой разработан для обеспечения правовых условий формирования, развития и обслуживания территорий, предназначенных для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур.

В соответствии со ст. 37 Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону, утверждённых решением Ростовской-на-Дону городской Думы   21.12.2018 № 605 (далее - ПЗиЗ) перечень видов разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков градостроительного регламента коммунальной, производственной, инженерно-транспортной зоне (ПКТ) предусматривает виды «делового управления» (магазины-кассы) «объекты сферы торговли» (магазины), объекты придорожного сервиса» (автомойки») как основной вид разрешённого использования; «объекты сферы общественного питания» (кафе) как условно разрешенный вид использования.

В данном случае выделение основного вида разрешённого использования: «объекты сферы общественного питания» (кафе) как условно разрешенного вида использования, произведено в связи с опасностью для жизни и здоровья человека, при эксплуатации «объектов общественного питания», на одной территории и в непосредственной близости с промышленными, коммунальными и складскими объектами, объектами инженерной и транспортной инфраструктур.

При этом, указанная деятельность должна соответствовать требованиям, указанным в постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 08,11.2001 № 31 (ред. от 10.06.2016) «О введении в действие санитарных правил» (вместе с «СП 2.3.6.1079-01. 2.3.6. Организации общественного питания. Санитарно-эпидемиологические требования к организациям общественного питания, изготовлению и оборотоспособности в них пищевых продуктов и продовольственного сырья. Санитарно-эпидемиологические правила», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 06.11.2001) (Зарегистрировано в Минюсте России 07.12.2001 №3077).

В соответствии с п. 4.9 классификатора «Обслуживание автотранспорта» включает в себя размещение постоянных или временных гаражей с несколькими стояночными местами, стоянок (парковок), гаражей, в том числе многоярусных, не указанных в коде 2.7.1.

Согласно п. 2.7.1 «Объекты гаражного назначения» включают в себя размещение отдельно стоящих и пристроенных гаражей, в том числе подземных, предназначенных для хранения личного автотранспорта граждан, с возможностью размещения автомобильных моек.

Согласно «СП 113.13330.2016. Свод правил. Стоянки автомобилей. Актуализированная редакция СНиП 21-02-99 (далее-СНиП 21-02-99)» стоянка автомобилей (стоянка, паркинг, парковка, гараж, гараж-стоянка): Здание, сооружение (часть здания, сооружения) или специальная открытая площадка, предназначенная для хранения (стоянки) легковых автомобилей и других мототранспортных средств (мотоциклов, мотороллеров, мотоколясок, мопедов, скутеров и т.п.).

Стоянки автомобилей могут быть: встроенными, встроенно-пристроенными, отдельно стоящими, пристроенными, подземными; наземными закрытого типа; плоскостными открытого типа; открытого типа; модульными быстровозводимыми; плавучими (дебаркадерными); механизированными; полумеханизированными: обвалованными; перехватывающими.

В соответствии с п. 5.1.8 СНиП 21-02-99 в стоянках автомобилей допускается предусматривать служебные помещения для обслуживающего персонала и сетей инженерно-технического обеспечения. В них размещаются охрана, контрольные и кассовые пункты, пассажирские лифты, санитарные узлы (в т.ч. приспособленные для МГН), помещения мойки. Их состав и размеры площадей определяются проектом в соответствии с заданием на проектирование.

Размещение торговых помещений (лотков, киосков, ларьков и т.п.) непосредственно в помещениях стоянок автомобилей не допускается.

Использование земельного участка с кадастровым номером 61:44:0051058:32 под размещение магазинов-касс, магазина продуктов питания, объектов общественного питания, не соответствует виду разрешенного использования указанного земельного участка, учтенному в ЕГРН - «многоуровневая закрытая автостоянка, в том числе: со встроенными объектами иного нежилого назначения».

Учитывая изложенное, МСУП по PC и ЭИС использует земельный участок с кадастровым номером 61:44:0051058:32 не в соответствии с видом разрешенного использования, указанным в ЕГРН.

Кроме того, МСУП по PC и ЭИС не предприняло каких-либо действий, направленных на изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 61:44:0051058:32, в материалах дела, отсутствуют документы, подтверждающие принятие МСУП по PC и ЭИС каких-либо мер, направленных на устранение административного правонарушения.

Согласно частью 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатывают с целью создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливают с учетом предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках.

В соответствии с частью 3 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду.

Исходя из требований, изложенных в статье 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Градостроительные регламенты устанавливают с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства.

Земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды. Изменение видов разрешенного использования земельных участков может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, установленными градостроительным регламентом.

Согласно статье 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

В силу статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

В соответствии со статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственникамиземельныхучастков,землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

В соответствии с частью 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Толкование требований части 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации и требований части 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации в совокупности означает, что, хотя вид разрешенного использования земельного участка и выбирается его правообладателем самостоятельно, однако этот выбор вида разрешенного использования земельного участка подлежит осуществлению и публичному оформлению в официальном порядке, установленном нормами действующего законодательства.

Вид разрешенного использования земельного участка, учитываемый при расчете земельного налога, определяется исходя из учтенных в ЕГРН сведений о выбранном правообладателем земельного участка виде его разрешенного использования из числа всех возможных видов разрешённого использования, установленных градостроительным регламентом для земельных участков соответствующей категории.

Выбор правообладателем земельного участка вида его разрешенного использования из числа всех возможных, а также его изменение, оформляется в соответствии с законом путём внесения соответствующих изменений в сведения ЕГРН и завершается, становится публичным, юридически значимым для третьих лиц, с даты принятия органом кадастрового учёта решения об осуществлении кадастрового учёта этих изменений.

В соответствии с частью 1, пунктом 4 части 5 статьи 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее - Закон № 218) в ЕГРН вносятся основные и дополнительные сведения об объекте недвижимости, вид или виды разрешенного использования земельного участка вносятся в ЕГРН как дополнительные сведения об объекте недвижимого имущества.

Согласно положениям Закона № 218 государственный кадастровый учет осуществляется на основании заявления собственника земельного участка.

Учитывая изложенное, установлена необходимость учета изменений сведений в ЕГРН о земельном участке в связи с изменением его вида разрешенного использования; в орган кадастрового учета необходимо представить соответствующее заявление.

Согласно части 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

В силу статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Данная норма земельного законодательства является императивной и подлежит обязательному исполнению.

Согласно подпункту «г» пункта 1 части 4 статьи 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (далее - ИСОГД) включают в себя сведения о правилах землепользования и застройки, внесении в них изменений.

В соответствии с частью 7 статьи 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации сведения ИСОГД систематизируются в соответствии с кадастровым делением территории Российской Федерации.

Согласно сведениям, предоставленным Департаментом архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону 01.03.2019, земельный участок с кадастровым номером 61:44:0051058:32 располагается в коммунальной, производственной, инженерно-транспортной зоне (ПКТ), градостроительный регламент которой разработан для обеспечения правовых условий формирования, развития и обслуживания территорий, предназначенных для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур.

В соответствии со статьей 37 Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону, утверждённых решением Ростовской-на-Дону городской Думы 21.12.2018 № 605 (далее - ПЗиЗ) перечень видов разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков градостроительного регламента коммунальной, производственной, инженерно-транспортной зоне (ПКТ) предусматривает виды «делового управления» (магазины-кассы) «объекты сферы торговли» (магазины), объекты придорожного сервиса» (автомойки») как основной вид разрешённого использования; «объекты сферы общественного питания» (кафе) как условно разрешенный вид использования.

Согласно статье 7 ПЗиЗ изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом той территориальной зоны, в границах которой располагается земельный участок и объект капитального строительства, при условии соблюдения требований технических регламентов.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах территорий, отнесенных Правилами к территориям общего пользования, на другой вид использования принимается на основании утвержденной документации по планировке территории.

Кроме того, пунктом 5 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации установлен принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков.

Таким образом, в силу принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, а также принципа деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, изменение функционального назначения здания, расположенного на земельном участке, влечет изменение вида разрешенного использования земельного участка, в зависимости от которого изменяется процентная ставка по выплате арендных платежей, основанная на оценке кадастровой стоимости земельных участков в составе земель населенных пунктов в соответствии с Методическими указаниями и, как следствие, нарушение правового режима земель в составе земель населенных пунктов.

В этой связи, изменение установленного функционального назначения зданий, расположенных на земельном участке в силу принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, влечёт изменение функционального назначения земельного участка и, как следствие, вида разрешённого использования земельного участка, в зависимости от которого изменяется процентная ставка по выплате платежей за землю, основанная на оценке рыночной стоимости земельных участков в составе земель населённых пунктов, в соответствии с приказом Минэкономразвития РФ от 15.02.2007 № 39, приказом Минэкономразвития РФ от 01.09.2014 № 540.

Таким образом, фактическое использование МСУП по PC и ЭИС земельного участка с кадастровым номером 61:44:0051058:32 для объектов «торговли» (магазины), объектов «общественного питания» (кафе), объектов «делового управления» (магазины-кассы), «объектов придорожного сервиса» (автомойки) не соответствует виду разрешенного использования земельного участка, указанному в ЕГРН на момент проведения проверки прокуратурой (18.01.2019) - «Многоуровневая закрытая автостоянка, в том числе: со встроенными объектами нежилого назначения», то есть на момент проверки земельный участок с кадастровым номером 61:44:0051058:32 использовался МУП по PC и ЭИС не в соответствии с видом разрешенного использования, что является нарушением статей 7, 40, 42 Земельного кодекса Российской Федерации.

Часть 1 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Согласно статье 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии со статьей 2.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.

В данном случае вина учреждения, как субъекта названного административного правонарушения, выражается в пренебрежительном отношении к своим обязанностям по соблюдению земельного законодательства, угрозе охраняемым общественным отношениям в сфере землепользования, неисполнении вышеуказанных требований земельного законодательства, а также в непринятии всех зависящих от него мер по их соблюдению.

Таким образом, вина предприятия доказана в полном объеме, что подтверждается собранными доказательствами по делу в их совокупности.

Заявитель не представил каких-либо доказательств того, что им предпринимались исчерпывающие меры по внесению изменений в сведения, содержащиеся в государственном кадастре недвижимости, либо возникли непреодолимые препятствия при оформлении документов.

На основании вышеизложенного, суд приходит к выводу о наличии в действиях заявителя состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Нарушений административного законодательства при производстве по делу, составлении протокола об административном правонарушении и вынесении оспариваемого постановления судом не установлено, равно, как и обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении.

Срок рассмотрения дела об административном правонарушении, установленный статьей 29.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не нарушен, поскольку обжалуемое постановление вынесено в пределах срока давности привлечения к административной ответственности, установленного статьёй 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вместе с тем, совершение указанного правонарушения нельзя признать малозначительным по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при малозначительности совершённого административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. 

Одновременно с этим в частях 1 и 2 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение. При назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершённого им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

В соответствии с пунктами 18, 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации №10 от 02.06.2004 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях учитываются при назначении административного наказания.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 названного постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершённого лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Согласно статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

В рассматриваемом случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям выражается, прежде всего, в пренебрежительном отношении предприятия  к требованиям публично-правовых норм и интересам государства.

В материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие об исключительности рассматриваемого случая и возможности применения статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. 

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу о том, что совершенное заявителем правонарушение, квалифицируемое по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не может быть квалифицировано как малозначительное, поскольку нельзя признать малозначительным нецелевое использование земельного участка. 

Кроме этого, в соответствии с постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», применение статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является правом, а не обязанностью суда. 

Вместе с тем, одним из принципов привлечения к ответственности является правовой принцип индивидуализации, который выражается в том, что при привлечении  лица к административной ответственности, учитываются не только характер правонарушения, степень вины нарушителя, но и обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.

Установление обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность за совершение административного правонарушения, в соответствии со статьей 4.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отнесено к компетенции суда, органа, должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, который при  вынесении решения о привлечении к административной  ответственности последние обязан учитывать.

Предприятие ранее не привлекалось к административной ответственности, вступивших в законную силу постановлений о привлечении за совершение аналогичных правонарушений нет.

Суд считает, что вышеназванное обстоятельство позволяет сделать вывод о наличии смягчающего ответственность заявителя обстоятельства.

Обстоятельств, отягчающих административную ответственность, судом не установлено.

Санкция части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на юридических лиц в размере от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей.

Согласно сведениям ЕГРН кадастровая стоимость земельного участка с кадастровым номером 61:44:0051058:32, площадью 5421,0 кв.м на момент проверки составляла 51379208,01 рублей.

1,5 процента (1,5%) от кадастровой стоимости составляет (51379208,01 * 1,5/100) = 770688,12 рублей.

В соответствии с частью 3 статьи. 3.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административный штраф, предусмотренный ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, не может превышать семьсот тысяч рублей для юридических лиц.

Предприятию назначено наказание в виде административного штрафа в размере 700 000 рублей, что соответствует санкции указанной статьи.

На основании вышеизложенного, суд пришел к выводу о том, что нарушений прав и законных интересов заявителя при производстве по делу об административном правонарушении административным органом не допущено, состав административного правонарушения по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях подтвержден материалами дела, производство по делу велось в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в связи с чем, оспариваемое постановление является законным и обоснованным.

В соответствии с частью 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, в связи  с чем оснований для распределении судебных расходов не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 176, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

           Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение десяти дней с даты принятия решения через Арбитражный суд Ростовской области.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

     Судья                                                                                                          Ф.Ф. Ерёмин