Арбитражный суд Челябинской области

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А76-16965/2021

17 декабря 2021 года

г. Челябинск

 

Резолютивная часть решения объявлена 10 декабря 2021 года

Решение в полном объеме изготовлено 17 декабря 2021 года

Судья Арбитражного суда Челябинской области Мрез И. В.,  при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Совета депутатов Огневского сельского поселения Каслинского муниципального района Челябинской области, Администрации Огневского сельского поселения Каслинского муниципального района Челябинской области 

к Контрольно-счетной палате Каслинского муниципального района, Собранию депутатов Каслинского муниципального района, Каслинскому городскому прокурору

о признании незаконными действий, о признании незаконными отказов с заключении соглашения, в проведении внешней проверки отчета об исполнении бюджета, о признании незаконным представления,

при участии в заседании:

от заявителей: ФИО2, представителя по доверенности, паспорт;

от Контрольно-счетной палаты Каслинского муниципального района: председателя ФИО3;

от Каслинской городской прокуратуры: ФИО4, личность установлена служебным удостоверением;

от Собрания депутатов Каслинского муниципального района: не явился, извещен.

УСТАНОВИЛ:

Совет депутатов Огневского сельского поселения Каслинского муниципального района Челябинской области, Администрация Огневского сельского поселения Каслинского муниципального района Челябинской области обратились в Арбитражный суд Челябинской области к Контрольно-счетной палате Каслинского муниципального района, Собранию депутатов Каслинского муниципального района, Каслинскому городскому прокурору с заявлением (с учетом уточнений, принятых в ходе судебного разбирательства в порядке ст. 49 АПК РФ) в котором просят:

 - признать незаконными действия Контрольно-счетной палаты Каслинского муниципального района по проведению в период с 16.04.2021 года по 07.06.2021 года мероприятий внешнего муниципального финансового контроля проводимого в отношении Совета депутатов Огневского сельского поселения, Администрации Огневского сельского поселения, в том числе проверки соблюдения законности и результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств, аудита в сфере закупок.

- признать незаконным отказ Собрания депутатов Каслинского муниципального района, Контрольно-счетной палаты Каслинского муниципального района в заключении с Советом депутатов Огневского сельского поселения соглашения о передаче функций по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля Контрольно-счетной палате Каслинского муниципального района, изложенный в ответе № 45 от 01.03.2021 года.

- возложить на Собрание депутатов Каслинского муниципального района обязанность заключить с Советом депутатов Огневского сельского поселения соглашения о передаче функций по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля Контрольно-счетной палате Каслинского муниципального района.

- признать незаконным отказ № 10 от 01.03.2021 года Контрольно-счетной палаты Каслинского муниципального района в проведении внешней проверки отчета об исполнении бюджета Огневского сельского поселения за 2020 год.

- возложить на Контрольно-счетную палату Каслинского муниципального района обязанность по проведению внешней проверки отчета об исполнении бюджета Огневского сельского поселения за 2020 год.

- признать незаконным представление № 15-2021 Каслинского городского прокурора от 12.04.2021 года об устранении нарушений бюджетного законодательства.

Представитель заявителей в судебном заседании заявленные требования поддержал, сослался на доводы, изложенные в заявлении, уточнениях. Пояснил, что полагает, что КСП были инициированы и проведены именно мероприятия внешнего муниципального финансового контроля, предмет проверки и аудит в сфере закупок находятся за пределами полномочий КСП. Указал, что отказ Собрания депутатов и КСП в заключении соглашения является незаконным. Помимо указанного считает, что КСП незаконно отказала Совету депутатов в проведении внешней проверки отчета об исполнении бюджета Огневского сельского поселения за 2020 год. Вынесенное Каслинским городским прокурором представление является незаконным, поскольку заявителем были предприняты исчерпывающие меры по соблюдению закона.

Представители ответчиков с заявленными требованиями не согласились, представили отзывы, письменные пояснения. 

Представитель Собрания депутатов Каслинского муниципального района в отзыве указал, что соглашение о передаче КСП Каслинского муниципального района полномочий контрольно-счетного органа Огневского сельского поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля от 01.03.2021, было рассмотрено и Совету депутатов Огневского сельского поселения даны разъяснения. Должностные лица контрольно-счетного органа Огневского сельского поселения подотчетны только Совету депутатов Огневского сельского поселения, в то время, как КСП Каслинского муниципального района обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно на всей территории Каслинского муниципального района и обладает гарантиями профессиональной независимости, является органом местного самоуправления муниципального района и подотчетна Собранию депутатов. Указал, что позиция заявителей основана на ошибочном толковании норм действующего законодательства.

Представитель КСП Каслинского муниципального района в отзыве указал, что с позицией заявителей, не согласен. Указал, что Администрация и Совет депутатов Огневского сельского поселения были включены в План работы КСП Каслинского муниципального района на 2020 год распоряжением КСП Каслинского муниципального района от 09.12.2019 №14.1, необходимость включения в план работы контрольного и экспертно-аналитических мероприятий в Огневском сельском поселении настала в связи с тем, что контрольные мероприятия не проводились с 2008 года, а также исходя из того факта, что Огневское сельское поселение – высокодотационная территория, которая более 80% финансируется из бюджета Каслинского муниципального района. Указал также, что соглашение от 29.09.2017 было расторгнуто Советом депутатов Огневского сельского поселения в одностороннем порядке после размещения плана проверок КСП Каслинского муниципального района на 2020 год на сайте КСП Каслинского муниципального района. В 2020 году контрольное мероприятие не состоялось в связи со сложившейся ситуацией по COVID-19, а не в связи с отсутствием соглашения, поскольку проверка соблюдения законности и результативности использования бюджетных средств, в т.ч. средств бюджета Каслинского муниципального района, при исполнении бюджета Огневского сельского поселения за 2019 год и текущий период 2020 года запланирована в соответствии с ч.3 ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ и относится к основным полномочиям контрольно-счетного органа. Обратил внимание на то, что председатель Совета депутатов и Глава Огневского сельского поселения попытались воспрепятствовать проведению проверки расторгнув вышеуказанное соглашение. Оспариваемые предмет проверки находится в пределах полномочий КСП Каслинского муниципального района. Более того, в связи с тем, что соглашение от 29.09.2017 было расторгнуто Советом депутатов Огневского сельского поселения в одностороннем порядке, КСП Каслинского муниципального района внесла в план работы корректировку и исключила внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета Огневского сельского поселения за 2019 год из годового плана работы, внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета Огневского сельского поселения за 2020 год, не проводилась. Представитель КСП обратил внимание суда и участников процесса на то, что КСП не отказывается от заключения соглашения. 

Представитель прокурора в письменных пояснениях указал, что с 29.12.2020 полномочия контрольно-счетного органа Огневского сельского поселения Каслинского муниципального района Челябинской области по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля Контрольно-счетной палате Каслинского муниципального района не переданы в связи с отсутствием соответствующего заключенного соглашения между представительными органами поселения, района, контрольно-счетным органом района, Соглашение о передаче полномочий по осуществлению внешнего финансового контроля с Контрольно-счетной палатой Челябинской области также не заключено. Вопреки статье 38 Федерального закона № 131-ФЗ, пункту 2 статьи 264.4 БК РФ, статье 3 Федерального закона № 6-ФЗ Советом депутатов Огневского сельского поселения Каслинского муниципального района Челябинской области с 29.12.2020 не сформирован и не определен правовой статус органа внешнего муниципального финансового контроля. Неосуществление полномочий по проведению внешнего муниципального финансового контроля в Огневском сельском поселении Каслинского района Челябинской области привело к невозможности принятия представительным органом Огневского сельского поселения отчета об исполнении бюджета Огневского сельского поселения Каслинского муниципального района Челябинской области за 2020 год, отсутствию контроля за исполнением местного бюджета, за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав представленные в материалы дела документы, арбитражный суд установил следующие обстоятельства.

29.09.2017 Советом депутатов Огневского сельского поселения Каслинского муниципального района Челябинской области с Собранием депутатов Каслинского муниципального района, Контрольно-счетной палатой Каслинского муниципального района заключено соглашение о передаче Контрольно-счетной палате Каслинского муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Согласно пункту 1.2 Соглашения от 29.09.2017 Контрольно-счетной палате Каслинского муниципального района переданы следующие полномочия контрольно-счетного органа поселения: - внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета поселения; - экспертиза проекта бюджета поселения; другие полномочия контрольно-счетного органа поселения, установленные федеральными законами, законами Челябинской области, Уставом поселения и нормативными правовыми актами Совета депутатов поселения.

Соглашение от 29.09.2017 было заключено на срок 3 года и предусматривало срок действия с 01.01.2018 по 31.12.2021 (пункт 2.1).

Решением Совета депутатов Огневского сельского поселения Каслинского муниципального района Челябинской области от 25.12.2019 № 116 расторгнуто в одностороннем порядке Соглашение от 29.09.2017, о чем

25.12.2019 в Контрольно-счетную палату Каслинского муниципального района направлено соответствующее уведомление.

Советом депутатов Огневского сельского поселения Каслинского муниципального района Челябинской области с Собранием депутатов Каслинского муниципального района, Контрольно-счетной палатой Каслинского муниципального района 22.12.2020 повторно заключено аналогичное соглашение о передаче Контрольно-счетной палате Каслинского муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля со сроком действия с 22.12.2020 по 11.12.2023 (пункт 2.1).

Решением Совета депутатов Огневского сельского поселения Каслинского муниципального района Челябинской области от 28.12.2020 № 13 Соглашение   от  22.12.2020  расторгнуто   в  одностороннем   порядке,   о  чем 29.12.2020в Собрание депутатов Каслинского муниципального района, Контрольно-счетную палату Каслинского муниципального района направлено соответствующее уведомление.

03.02.2021 Советом депутатов Огневского сельского поселения было принято решение №16 «О заключении соглашения с Собранием депутатов Каслинского муниципального района о передаче КСП Каслинского муниципального района полномочий Контрольно-счетного органа Огневского сельского поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля» (т.1 л.д. 26, 27-28). 

12.02.2021 Совет депутатов Огневского сельского поселения направил в адрес КСП Челябинской области обращение с просьбой провести внешней проверки отчета об исполнении бюджета Огневского сельского поселения за 2020 год (Исх. №23).

19.02.2021, в ответ на обращение Совета депутатов Огневского сельского поселения от 12.02.2021, КСП Челябинской области сообщило, со ссылкой на п.2 ст. 264.4 БК РФ, ст. 12 Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ, что план работы КСП Челябинской области на 2021 год сформирован и утвержден, возможность проведения внешней проверки отчета об исполнении бюджета Огневского сельского поселения, отсутствует, рекомендовано обратиться в КСП Каслинского муниципального района.

26.02.2021 Совет депутатов Огневского сельского поселения направил в адрес КСП Каслинского муниципального района отчет об исполнении бюджета Огневского сельского поселения за 2020 год для проведения внешней проверки и подготовки экспертного заключения (Исх. №24).

01.03.2021, в ответ на обращение Совета депутатов Огневского сельского поселения от 26.02.2021, КСП Каслинского муниципального района сообщило, что провести внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета  Огневского сельского поселения не представляется возможным, в связи с отсутствием соглашения между представительным органом Каслинского муниципального района, представительным органом Огневского сельского поселения и КСП Каслинского муниципального района. КСП указала также, что два предыдущих соглашения были расторгнуты в одностороннем порядке решениями Совета депутатов Огневского сельского поселения и возвратила документы без рассмотрения.

01.03.2021 Собрание депутатов Каслинского муниципального района направило в адрес председателя Совета депутатов и Главы администрации Огневского сельского поселения письмо (Исх.№ 45), в котором указало, что представительный орган Каслинского муниципального района осуществляет правовое регулирование посредством принятия муниципальных правовых актов по вопросам исключительной компетенции представительного органа, а также по всем иным вопросам местного значения, отнесенным к его ведению федеральными законами, законами субъекта РФ и уставом Каслинского муниципального района, действие которых распространяется на территории Каслинского муниципального района (муниципальные правовые акты Огневского сельского поселения по вопросам исключительной компетенции, действие которых распространяется только на территории Огневского сельского поселения). Обратил внимание на то, что КСП Каслинского муниципального района обладает организационной и функциональной независимостью, осуществляет свою деятельность самостоятельно на всей территории Каслинского муниципального района и обладает гарантиями профессиональной независимости. Собрание депутатов Каслинского муниципального района в указанном письме, также обратило внимание должностных лиц, которым письмо адресовано, на то, что ранее было заключено соглашение о передаче КСП Каслинского муниципального района полномочий Контрольно-счетного органа Огневского сельского поселения по осуществлению внешнего финансового контроля от 22.12.2020, сроком на три года до 21.12.2023, на которое Собрание депутатов Каслинского муниципального района получило решение Совета депутатов Огневского сельского поселения от 28.12.2020 №13 «О расторжении соглашения о передаче КСП Каслинского муниципального района полномочий Контрольно-счетного органа Огневского сельского поселения по осуществлению внешнего финансового контроля», в связи с отсутствием в указанном соглашении  норм, определяющих права представительного органа Огневского сельского поселения. Учитывая все изложенное, Собрание депутатов Каслинского муниципального района указало, что заключение соглашения, подготовленного с нарушениями законодательства, недопустимо. 

30.03.2021 Совет депутатов Огневского сельского поселения принял решение №24 «О рассмотрении отчета об исполнении бюджета Огневского сельского поселения за 2020 год», согласно которому в связи с отсутствием экспертного заключения органа внешнего муниципального финансового контроля, отчет об исполнении бюджета Огневского сельского поселения за 2020 год, принят к сведению.

02.04.2021 Совет депутатов Огневского сельского поселения направил в адрес Каслинской городской прокуратуры информационное сообщение, в котором довел до сведения прокурора, что отчет об исполнении бюджета Огневского сельского поселения за 2020 год на очередном заседании рассмотрен и принят к сведению без утверждения в связи с отсутствием экспертного заключения органа внешнего муниципального финансового контроля.

05.04.2021 между КСП Каслинского муниципального района и Каслинской городской прокуратурой было заключено соглашение о проведении совместного контрольного мероприятия – «Проверка соблюдения законности и результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств, в т.ч. средств бюджета Каслинского муниципального района, при исполнении бюджета Огневского сельского поселения за 2019, 2020 годы и текущий период 2021 года, а также иные периоды при необходимости.

06.04.2021 КСП Каслинского муниципального района в адрес Совета депутатов Огневского сельского поселения и в адрес Главы Огневского сельского поселения направлены уведомления (Исх.№19, 20) о том, что на основании плана проверок КСП Каслинского муниципального района на 2021 год, в Совете депутатов Огневского сельского поселения проводится проверка соблюдения законности и результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств, в том числе средств бюджета Каслинского муниципального района, при исполнении бюджета Огневского сельского поселения за 2019 год, 2020 год, текущий период 2021 года, а также иные периоды при необходимости (сроки проведения проверки: с 16.04.2021 по 07.06.2021 (продолжительность 53 к.д.); аудит в сфере закупок за 2019 год, 2020 год, текущий период 2021 года, а также иные периоды при необходимости (сроки проведения проверки: с 16.04.2021 по 07.05.2021 (продолжительность 22 к.д.). 

В материалы дела представлен План работы КСП Каслинского муниципального района на 2021 год (т.1 л.д. 30-32).

12.04.2020 Каслинским городским прокурором в адрес Совета депутатов Огневского сельского поселения вынесено представление об устранении нарушений бюджетного законодательства, в котором, со ссылкой на п.1 ч.1, ч.3 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, ч.11, 12 ст.3 Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ, п.1 ст. 9, п.1 ст. 153, п.2, 3 ст. 264.4, п.4 ст.264.5 Бюджетного кодекса РФ, ч.1 ст. 20 Устава Огневского сельского поселения, Главу 42 Положения о бюджетном процессе в  Огневском сельском поселении (утв. решением Совета депутатов Огневского сельского поселения от 31.10.2019 №109), указал, что Советом депутатов Огневского сельского поселения не сформирован и не определен правовой статус органа внешнего муниципального финансового контроля: контрольно-счетный орган Огневского сельского поселения не создан, соглашение о передаче полномочий по осуществлению внешнего финансового контроля с КСП Каслинского муниципального района или с КСП Челябинской области, не заключено, что привело к нарушению администрацией Огневского сельского поселения требований п.3 ст. 264.4 БК РФ, поскольку отчет об использовании местного бюджета за 2020 год на внешнюю проверку не позднее 01.04.2021 в контрольно-счетный орган, не направлен. Указанное, как указала прокурор, приводит к неосуществлению контроля за исполнением местного бюджета, за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом, находящимся в муниципальной собственности, к отсутствию информации о ходе исполнения местного бюджета и о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. В связи с указанным, прокурор потребовал рассмотреть представление с участием городской прокуратуры, незамедлительно принять исчерпывающие меры к устранению выявленных нарушений закона, причин и условий им способствовавших, а именно: устранить нарушения бюджетного законодательства при организации внешнего муниципального финансового контроля путем создания контрольно-счетного органа   Огневского сельского поселения или заключения соглашения с КСП Каслинского муниципального района или с КСП Челябинской области о передаче полномочий контрольно-счетного органа по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом №6-ФЗ.  

22.04.2021 Совет депутатов Огневского сельского поселения принял решение №25 «О рассмотрении представления Каслинской городской прокуратуры от 12.04.2021 №15-2021 об устранении  нарушений бюджетного законодательства», в котором представление Прокурора было отклонено по причине отсутствия необходимости повторного рассмотрения представительным органом Огневского сельского поселения данного вопроса, поскольку в бюджете Огневского сельского поселения не предусмотрены финансовые средства, необходимые для создания и обеспечения деятельности контрольно-счетного органа поселения; а также в связи отказами собрания депутатов и КСП Каслинского муниципального района, КСП Челябинской области в заключении соглашения о передаче полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. 

24.05.2021, 07.06.2021 по результатам проверки соблюдения законности и результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств, в том числе средств бюджета Каслинского муниципального района, при исполнении бюджета Огневского сельского поселения за 2019 год, 2020 год, текущий период 2021 года, а также иные периоды при необходимости, КСП Каслинского муниципального района составлены Акты №3, №4.

08.06.2021, 09.06.2021 КСП Каслинского муниципального района председателю Совета депутатов Огневского сельского поселения и Главе Огневского сельского поселения выданы представления.

Заявитель, полагая, что действия КСП являются незаконными, не согласившись с отказами в заключении соглашения, в проведении внешней проверки отчета об исполнении бюджета, а также считая незаконным представление прокурора, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с ч. 1  ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с п. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В соответствии с пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 6/8 от 1 июля 1996 года «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием, а, следовательно, спорные акты могут быть признаны недействительными только при одновременном наличии двух условий: 1) несоответствии их закону или иному правовому акту; 2) нарушении указанными актами гражданских прав и охраняемых законом интересов юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Бремя доказывания факта нарушения прав и интересов заявителя следует также и из положений статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которым лицо, заинтересованное в защите своих прав, вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав. Заинтересованность как процессуальная категория предполагает собой нарушение охраняемых законом прав и (или) интересов заявителя. Если заявителем не будет доказан факт нарушения его прав в результате изданием ненормативного правового акта, решения, осуществления противоправных действий (бездействия), суд отказывает в удовлетворении заявленных требований.

Бюджетным кодексом Российской Федерации регулируются отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Правовое регулирование организации контрольно-счетных органов муниципальных образований не относится к сфере ведения Бюджетного кодекса Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ, Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

В соответствии с пунктом 1 части 1, части 3 статьи 14, части 2 статьи 52 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -Федеральный закон № 131-ФЗ), пунктом 1 статьи 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) составление и рассмотрение проекта бюджета сельского поселения, утверждение и исполнение бюджета сельского поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета сельского поселения относятся к вопросам местного значения сельского поселения и являются бюджетными полномочиями муниципального образования.

Согласно пункту 1 статьи 153 БК РФ, части 1 статьи 20 Устава Огневского сельского поселения Каслинского муниципального района Челябинской области Совет депутатов Огневского сельского поселения рассматривает и утверждает бюджет поселения и отчет о его исполнении, осуществляет решение иных вопросов, отнесенных федеральными и региональными законами, к полномочиям Совета депутатов.

В силу пункта 1 статьи 153 БК РФ законодательные (представительные) органы, помимо полномочий по рассмотрению и утверждению соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и отчетов об их исполнении, формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляют другие полномочия в соответствии с БК РФ.

Согласно абзацу второму пункта 4 статьи 264.5 БК РФ годовой отчет об исполнении местного бюджета в представительный орган муниципального образования представляется не позднее 1 мая текущего года, при этом в силу пункта 1 статьи 264.4 БК РФ годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке, которая включает: внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета.

В соответствии с частью 1 статьи 265 БК РФ муниципальный финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий муниципальных контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (часть 2 статьи 265 БК РФ).

Пунктом 2 статьи 264.4 БК РФ, частей 11, 12 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Федеральный закон № 6-ФЗ) предусмотрено, что внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется контрольно-счетным органом муниципального образования либо на основании заключенного соглашения о передаче полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля контрольно-счетным органом муниципального района или контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 264.4 БК РФ местная администрация представляет отчет об исполнении местного бюджета в уполномоченный контрольно-счетный орган для подготовки заключения на него не позднее 1 апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении местного бюджета проводится в срок, не превышающий один месяц.

Порядок проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета Огневского сельского поселения установлен главой 42 Положения о бюджетном   процессе   в   Огневском   сельском   поселении,   утвержденного решением Совета депутатов Огневского сельского поселения от 31.10.2019 №109 (далее - Положение о бюджетном процессе № 109).

Как следует из материалов дела, в нарушение требований статьи 38 Федерального закона № 131-ФЗ, пункта 2 статьи 264.4 БК РФ, статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ Советом депутатов Огневского сельского поселения Каслинского муниципального района Челябинской области не сформирован и не определен правовой статус органа внешнего муниципального финансового контроля: контрольно-счетный орган Огневского сельского поселения Каслинского муниципального района Челябинской области не создан, соглашение о передаче полномочий по осуществлению внешнего финансового контроля с Контрольно-счетной палатой Каслинского района Челябинской области либо с Контрольно-счетной палатой Челябинской области не заключено (доказательств обратного в материалы дела представителем заявителей, не представлено, материалы дела, не содержат).

Указанные обстоятельства, применительно к вышеизложенным нормам действующего законодательства, по мнению суда, правомерно явились основанием для выдачи Каслинским городским прокурором оспариваемого в рамках настоящего дела, представления № 15-2021 от 12.04.2021 года об устранении нарушений бюджетного законодательства.

Доводы представителя заявителей о том, что ими предприняты се необходимые меры к устранению выявленного нарушения, подлежат отклонению, как противоречащие фактическим обстоятельствам и основанные на неверном толковании норм действующего законодательства. В соответствии со статьей 264.5 БК РФ порядок представления, рассмотрения и утверждения годового отчета об исполнении бюджета устанавливается соответствующим законодательным (представительным) органом в соответствии с положениями БК РФ. Одновременно с годовым отчетом об исполнении бюджета представляются пояснительная записка к нему, содержащая анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, и сведения о выполнении государственного (муниципального) задания и (или) иных результатах использования бюджетных ассигнований, проект закона (решения) об исполнении бюджета, иная бюджетная отчетность об исполнении соответствующего бюджета и бюджетная отчетность об исполнении соответствующего консолидированного бюджета, иные документы, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации. Согласно пункту 42.1 Положения о бюджетном процессе № 109 годовой отчет об исполнении бюджета Огневского сельского поселения Каслинского муниципального района Челябинской области до его рассмотрения Советом депутатов подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов средств бюджета Огневского сельского поселения Каслинского муниципального района Челябинской области и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета Огневского сельского поселения Каслинского муниципального района Челябинской области. В материалы дела представителем заявителей было представлено решение Совета депутатов Огневского сельского поселения от 30.03.2021 №24 «О рассмотрении отчета об исполнении бюджета Огневского сельского поселения за 2020 год», согласно которому в связи с отсутствием экспертного заключения органа внешнего муниципального финансового контроля, отчет об исполнении бюджета Огневского сельского поселения за 2020 год, принят к сведению. Однако, отчет об исполнении бюджета Огневского сельского поселения Каслинского муниципального района Челябинской области за 2020 год не может быть утвержден представительным органом местного самоуправления при отсутствии заключения о результатах внешней проверки годовой бюджетной отчетности. Более того, как следует из материалов дела, соглашения  о передаче полномочий контрольно-счетного органа по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом №6-ФЗ дважды были заключены, однако расторгались по односторонней инициативе Совета депутатов Огневского сельского поселения.

При этом, как следует из материалов дела, суть претензий Совета депутатов Огневского сельского поселения сводится к отсутствию в расторгаемых Соглашениях норм, определяющих права представительного органа Огневского сельского поселения. При этом, суть претензий Собрания депутатов Каслинского муниципального района к тексту предложенного соглашения заключается в отсутствии полномочий на изменение состава КСП Каслинского муниципального района Советом депутатов Огневского сельского поселения.

Как следует из содержания положения о контрольно-счетном органе Огневского сельского поселения, должностные лица контрольно-счетных органов досрочно принимаются и освобождаются от должности на основании решения Совета депутатов Огневского сельского поселения.

Решением Собрания депутатов Каслинского муниципального района Челябинской области от 08.09.2011 N 141 утверждено Положение о Контрольно-счетной палате Каслинского муниципального района (далее – Положение).

 В силу ст. 1 Положения, контрольно-счетная палата Каслинского муниципального района  - постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля, образуемый Собранием депутатов Каслинского муниципального района в целях осуществления на территории Каслинского муниципального района внешнего финансового контроля за исполнением бюджета Каслинского муниципального района, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта бюджета Каслинского муниципального района, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности Каслинского муниципального района.

Наименование, полномочия, состав и порядок деятельности Контрольно-счетной палаты устанавливается Уставом Каслинского муниципального района и (или) решениями Собрания депутатов.

Контрольно-счетная палата входит в структуру органов местного самоуправления Каслинского муниципального района и подотчетна Собранию депутатов.

Правовое регулирование организации и деятельности Контрольно-счетной палаты основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Челябинской области, Уставом Каслинского муниципального района, настоящим Положением, регламентом Контрольно-счетной палаты и иными муниципальными правовыми актами Каслинского муниципального района.

При этом, контрольно-счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.

К основным целям и задачам деятельности Контрольно-счетной палаты, в том числе, отнесены (ст.2 Положения): 

- внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета Каслинского муниципального района;

- осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета Каслинского муниципального района, поступивших в бюджеты поселений, входящих в состав Каслинского муниципального района.

В соответствии со ст. 9 Положения, внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется Контрольно-счетной палатой:

- в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и унитарных предприятий Каслинского муниципального района, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности Каслинского муниципального района;

- в отношении городских и сельских поселений осуществляет контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета муниципального района, поступивших в бюджеты поселений, входящих в состав Каслинского муниципального района;

- на основании соглашений о передаче Контрольно-счетной палате полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, заключенных в соответствии с пунктом 4 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, между Советами депутатов поселений, входящих в состав Каслинского муниципального района и Собранием депутатов, Контрольно-счетная палата осуществляет внешний финансовый контроль бюджетов городских и сельских поселений Каслинского муниципального района.

Для достижения целей, изложенных в статье 2 настоящего Положения, Контрольно-счетная палата наделяется контрольными, экспертно-аналитическими и информационными полномочиями.

Таким образом, совокупность указанных выше норм свидетельствует о том, что КСП Каслинского муниципального района обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно на всей территории Каслинского муниципального района, и обладает гарантиями профессиональной независимости. В силу указанного, не может быть подотчетна Совету депутатов Огневского сельского поселения.

При обращении в суд, представители заявителя указали, что КСП Каслинского муниципального района не вправе отказать Совету депутатов Огневского сельского поселения в проведении проверки отчета об исполнении бюджета Огневского сельского поселения за 2020 год, поскольку указанная обязанность установлена ст. 264.4 БК РФ.

Однако, указанный довод представителей заявителей подлежит отклонению, как основанный на неверном буквальном содержании приведенной им нормы.

Так, в силу абз. 4 п. 2 ст. 264.4 Бюджетного кодекса РФ представительному органу поселения предоставлено право обращения в контрольно-счетный орган муниципального района или субъекта Федерации с вопросом о проведении внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета поселения. 

При этом, вопреки доводам заявителей, указанная статья не возлагает на контрольно-счетные органы муниципальных районов обязанности по проведению внешней проверки бюджета по обращению представительного органа поселения.

Как уже было указано ранее, бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля установлены положениями пункта 1 статьи 157 БК РФ. При этом, полномочия Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предусмотренные пунктами 1, 2 статьи 157 БК РФ, осуществляются с соблюдением положений, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". Таким образом, специальным законом в отношении правовой регламентации вопросов, связанных с осуществлением контрольных мероприятий, является именно Закон N 6-ФЗ, который устанавливает общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Таким образом, содержание ст. 264.4 БК РФ, для целей надлежащего применения установленных механизмов, должно толковаться в совокупностью с нормами Федерального закона N 6-ФЗ, предусматривающими либо самостоятельность осуществления контрольно-счетным органом поселения установленных законом полномочий по внешнему финансовому контролю, либо передачу таких полномочий контрольно-счетному органу муниципального района на основании заключенного соглашения.

Иное толкование может привести к ситуации, которая фактически сложилась в рассматриваемом случае.

Заявители рассматривают право представительного органа местного самоуправления поселения  на обращение в контрольно-счетный орган муниципального района или субъекта РФ, с указанным вопросом, как  возможность не проводить внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета. 

Заявители, при этом, фактически исходят из того, что если поселением вопрос о порядке осуществления внешнего муниципального финансового контроля не решен, а по результатам рассмотрения обращения представительного органа поселения соответствующими контрольно-счетными органами принято решение об отказе в проведении внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета, в поселении не только не будет реализована обязательная стадия бюджетного процесса - проведение внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета, но и итоговое решение об утверждении годового отчета об исполнении бюджета будет нелегитимным.

Указанное, фактически подтверждается многочисленностью действий Совета депутатов Огневского сельского поселения по расторжению действующих соглашений о передаче функций по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля Контрольно-счетной палате Каслинского муниципального района, намеренно создавая в последующем ситуацию, влекущую невозможность заключения соглашения на предложенных условиях (подотчетность КСП Каслинского муниципального района  Совету депутатов Огневского сельского поселения).

В ходе судебного разбирательства представитель заявителя неоднократно указывал на добросовестность действий заявителей в разрешении сложившейся конфликтной ситуации, однако с указанными доводами, при наличии всей совокупности вышеизложенных обстоятельств, нельзя согласиться.

Так, в ходе судебного разбирательства представитель КСП Каслинского муниципального района неоднократно обратил внимание на то, что необходимость включения в план работы КСП Каслинского муниципального района  контрольного и экспертно-аналитических мероприятий в Огневском сельском поселении настала в связи с тем, что контрольные мероприятия не проводились с 2008 года, а также тот факт, что Огневское сельское поселение - высокодотационная территория, которая более 80 % финансируется из бюджета Каслинского муниципального района (письмо Финансового управления администрации КМР от 26.08.2021 №250). Более того, анализируя действия Совета депутатов Огневского сельского поселения, представитель КСП Каслинского муниципального района обратил внимание также и на то, что после размещения Плана проверок КСП КМР на 2020 год на сайте КСП Каслинского муниципального района  Советом депутатов Огневского сельского поселения в одностороннем порядке расторгнуто соглашение от 29.09.2017, о чем 26.12.2019 года (вх. №117) в КСП КМР поступило решение Совета депутатов Огневского сельского поселения и уведомление о расторжении соглашения в связи с превышением КСП Каслинского муниципального района  полномочий.

Отдельно стоит отметить и акцентировать особое внимание на обоснованность довода прокурора о том, что неосуществление полномочий по проведению внешнего муниципального финансового контроля в Огневском сельском поселении Каслинского муниципального района Челябинской области приводит к отсутствию контроля за исполнением местного бюджета, за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом, находящимся в муниципальной собственности, к отсутствию информации о ходе исполнения местного бюджета и о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Доводы и требования представителей заявителя о незаконности проведенной КСП Каслинского муниципального района, проверки, также подлежат отклонению.

Прежде всего, в силу полномочий, установленных ст. 9 Положения (п.3), контрольно-счетная палата в отношении городских и сельских поселений осуществляет контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета муниципального района, поступивших в бюджеты поселений, входящих в состав Каслинского муниципального района.

Материалами дела подтверждено, и не оспаривается представителем заявителей, что бюджет Огневского сельского поселения более 80 % финансируется из бюджета Каслинского муниципального района (письмо Финансового управления администрации КМР от 26.08.2021 №250), в связи с чем, у КСП Каслинского муниципального района имелись полномочия по осуществлению контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета Каслинского муниципального района, поступивших в бюджет Огневского сельского поселения, входящего в состав Каслинского муниципального района.

При этом, вопреки доводам представителя заявителей, противоречащих фактическим обстоятельствам, внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета Огневского сельского поселения за 2020 год КСП Каслинского муниципального района, не проводилась.

Кроме того, суд учитывает и следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 268.1 БК РФ органам внешнего государственного (муниципального) финансового контроля предоставлены следующие полномочия по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом N 6-ФЗ.

При этом при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (часть 2 статьи 268.1 БК РФ).

В силу пункта 2 статьи 267.1 БК РФ под проверкой в целях БК РФ понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

В силу части 2 статьи 9 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет, в том числе контроль за исполнением местного бюджета; контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; а также иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

При этом бюджетные полномочия Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации, осуществляются с соблюдением положений, установленных Закона N 41-ФЗ и Закона N 6-ФЗ.

Таким образом, на что уже указывалось ранее, специальным законом в отношении правовой регламентации вопросов, связанных с осуществлением контрольных мероприятий, является именно Закон N 6-ФЗ, который устанавливает общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов муниципальных образований (статья 1 Закона N 6-ФЗ).

Таким образом, поскольку бюджет Огневского сельского поселения более 80 % финансируется из бюджета Каслинского муниципального района (письмо Финансового управления администрации КМР от 26.08.2021 №250),  у КСП Каслинского муниципального района имелись полномочия по осуществлению контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета Каслинского муниципального района, поступивших в бюджет Огневского сельского поселения, входящего в состав Каслинского муниципального района.

Учитывая все изложенное в совокупности и взаимосвязи, суд приходит к выводу, что оснований для удовлетворения требований заявителя о признании незаконными действий КСП Каслинского муниципального района по проведению в период с 16.04.2021 года по 07.06.2021 года мероприятий внешнего муниципального финансового контроля проводимого в отношении Совета депутатов Огневского сельского поселения, Администрации Огневского сельского поселения, в том числе проверки соблюдения законности и результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств, аудита в сфере закупок; признании незаконным отказа Собрания депутатов Каслинского муниципального района, Контрольно-счетной палаты Каслинского муниципального района в заключении с Советом депутатов Огневского сельского поселения соглашения о передаче функций по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля Контрольно-счетной палате Каслинского муниципального района, изложенного в ответе № 45 от 01.03.2021 года; возложении на Собрание депутатов Каслинского муниципального района обязанности заключить с Советом депутатов Огневского сельского поселения соглашения о передаче функций по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля Контрольно-счетной палате Каслинского муниципального района; признании  незаконным отказа № 10 от 01.03.2021 года Контрольно-счетной палаты Каслинского муниципального района в проведении внешней проверки отчета об исполнении бюджета Огневского сельского поселения за 2020 год; возложении на КСП Каслинского муниципального района обязанности по проведению внешней проверки отчета об исполнении бюджета Огневского сельского поселения за 2020 год, а также о признании незаконным представления № 15-2021 Каслинского городского прокурора от 12.04.2021 года об устранении нарушений бюджетного законодательства, не имеется.

руководствуясь статьями 176, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, 

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия путем подачи апелляционной жалобы в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд.

Судья                                                                                              И.В. Мрез