АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

пр-кт Ленина, стр. 32, Екатеринбург, 620000

http://fasuo.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-3805/24 

Екатеринбург

12 сентября 2024 г.

 

Дело № А07-29506/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 09 сентября 2024 г.

Постановление изготовлено в полном объеме  12 сентября 2024 г. 

 

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

Председательствующего Ященок Т.П.,

судей Поротниковой Е.А., Черкезова Е.О.,

при ведении протокола помощником судьи Анкудиновой И.А., рассмотрел в судебном заседании с использованием системы веб-конференции кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью «Стандарт» (далее – ООО «Стандарт»), Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее – управление, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 07.11.2023 по делу № А07-29506/2022 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.03.2024 по тому же делу. 

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания  на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании посредством использования системы веб-конференции приняли участие представители:

управления –  ФИО1 (доверенность от 09.01.2024 № 7, паспорт), ФИО2  (доверенность от 27.03.2024 № 24, паспорт, диплом); 

Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Башкортостан (далее – Минтранс РБ) – ФИО3 (доверенность от 20.11.2023 № 01-30/23, паспорт, диплом); 

ФИО4 (далее – ФИО4) – ФИО5 (доверенность от 26.07.2023 № 02АА6421774, паспорт, диплом);

акционерного общества «Расчетные решения» (далее – АО «Расчетные решения») – ФИО6 (доверенность от 26.01.2024 № 245/2023, паспорт, диплом).

Акционерное общество «Башкирский регистр социальных карт» (далее – АО «БРСК»), АО «Расчетные решения», Правительство Республики Башкортостан (далее – Правительство РБ), Минтранс РБ (далее также – заявители) обратились в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлениями о признании недействительным решения управления от 26.07.2022 № 002/01/16-2173/2021 (дела № А07-29506/2022, А07-32866/2022, А07-32951/2022, А07-32431/2022).

Определением суда от 20.04.2023 дела № А07-29506/2022, А07-32866/2022, А07-32951/2022, А07-32431/2022 объединены в одно производство с присвоением делу № А07-29506/2022.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: государственное казенное учреждение Республики Башкортостан «Центр организации перевозок», (далее – ГКУ «Центр организации перевозок») Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан, Министерство финансов Республики Башкортостан (далее – Минфин РБ), государственное унитарное предприятие «Башавтотранс» (далее – ГУП «Башавтотранс»), общество с ограниченной ответственностью «Небанковская кредитная организация «Расчетные решения», публичное акционерное общество «Сбербанк» (далее – ПАО «Сбербанк»), публичное акционерное общество «Банк Уралсиб» (далее – ПАО «Банк Уралсиб»), общество с ограниченной ответственностью «Стандарт» (далее – ООО «Стандарт»), ФИО4

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 07.11.2023 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.03.2024 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе антимонопольный орган просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

Управление в жалобе выражает несогласие с выводом судов,                                      что у Правительства РБ отсутствовала обязанность по проведению процедуры торгов, поскольку действующим законодательством не предусмотрена обязанность проведения конкурентных процедур по выбору лиц, выполняющего функции технологического оператора системы оплаты проезда за счет внебюджетных источников. Указывает, что вопросы, связанные с организацией транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом, внедрение безналичной оплаты проезда, являются полномочиями Правительства РБ, которое должно было быть реализовано либо самим Правительством РБ, либо курируемым им министерством (в рассматриваемом случае Минтранс РБ). В связи с этим считает, решение указанных вопросов связано с удовлетворением государственной нужды и являются государственной нуждой. Ввиду необходимости применения в силу закона контрольно-кассовой техники при осуществлении расчетов за проезд, все мероприятия, реализация которых возлагается на органы исполнительной власти субъектов, является потребностью таких органов в обеспечении исполнения требований законодательства. В связи с этим считает, что механизм реализации (процедура) вопросов, связанных с организаций транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом, внедрением безналичной оплаты проезда, относящихся к ведению Правительства РБ, курируемого им министерства, должен происходить исключительно в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной систем в сфере закупок. Полагает, что рассмотрение возможности выделения бюджетных средств дополнительно подтверждает наличие государственной нужды и необходимость проведения закупки в соответствии с положениями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ). Управление считает,                             что Правительство РФ самостоятельно либо посредством соответствующего уполномоченного органа исполнительной власти Республики Башкортостан в области организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом – Минтранс РФ обязано было осуществить закупку в соответствии с нормами законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок на внедрение пилотного проекта. Поскольку препятствия                           для своевременного проведения конкурсных процедур не выявлены,                                  у Правительства РБ имелось достаточное количество времени для осуществления закупки с использованием конкурентных процедур. Полагает   неправомерными выводы суда апелляционной инстанции, что закупка в том понимании, которое ей придается бюджетным законодательством и Законом                № 44-ФЗ, Правительством РБ не осуществлялась, обязанность                                       по предоставлению средств из бюджета Республики Башкортостан не возникла, отношения по принятию Правительством РБ предложения АО «БРСК»                                 о выполнении функции технического оператора Единой республиканкой системы оплаты проезда на период проведения пилотного проекта в предмет регулирования Закона № 44-ФЗ не входит, в связи с чем, обязанности                                   у Правительства РБ по проведению процедуры торгов на выбор лица, выполняющего функции технологического оператора системы оплаты проезда за счет внебюджетных источников отсутствует. Заявитель в жалобе настаивает на том, что в рассматриваемом случае вне зависимости от того, каким образом осуществлено внедрение пилотного проекта (за счет средств бюджета либо внебюджетный источник) в любом случае его внедрение является обязанностью органа исполнительной власти субъекта – Правительства РБ, его подведомственного министерства, при этом действующее законодательство позволяет удовлетворить такую потребность с соблюдением норм законодательства о контрактной системе. Указывает на  определение хозяйствующего  субъекта, который и будет претворять в жизнь проект, в связи с чем стороны заключили противоречащее антимонопольному законодательству соглашение. Считает, что суды не рассматривали поведение сторон с точки зрения совокупности действий и мероприятий, направленных на внедрение и реализацию пилотного проекта, ограничившись лишь констатацией факта отсутствия бюджетного финансирования и отсутствия необходимости соблюдения норм законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок; судами не дана надлежащая оценка всей совокупности мероприятий, совершенных сторонам, запрещенного антимонопольным законодательством соглашения, в том числе по заблаговременному определению хозяйствующего субъекта, который должен был выполнить запланированные и согласованные сторонами мероприятия по внедрению пилотного проекта. По мнению управления, фактически Правительство РБ своими действиями вмешалось в конкурентную среду, искусственно создав ситуацию, при которой определенными действиями, в том числе с определением конкретных субъектов, которыми должен реализовываться пилотный проект, с товарного рынка устраняются иные субъекты, имеющие возможность внедрить пилотный проект, в условиях соответствующего конкурентного отбора. Отмечает, что расторжение АО «Расчетные решения» договора с АО «БРСК» в 2020 году, не свидетельствует о том, что АО «Расчетное решение» не может являться участником запрещенного антимонопольного соглашения, поскольку за период с 26.02.2019 по декабрь 2020 года АО «Расчетное решение» принимало участие в заключении и дальнейшей реализации соглашения. Указывает, что выводы судов об отсутствии ограничения доступа на товарный рынок в Республике Башкортостан по оказанию услуг создания, внедрения единой системы учета оплаты проезда на общественном транспорте и выпуску единых транспортных карт, процессинговых услуг не соответствуют действительности, поскольку, как следует из материалов антимонопольного дела, в том числе аналитического отчета, соответствующие услуги могут оказывать, помимо АО «Расчетные решения» и АО «БРСК», также и ООО «Стандарт» (подтверждается инвестиционным соглашением № 030/К/803), по заявлению которого возбуждено дело по признакам нарушения антимонопольного законодательства. Полагает также, что выводы судов о том, что ООО «Стандарт» не лишено возможности предложить перевозчикам на равных условиях с другими инвесторами, участниками рынка свои услуги и тарифы, прямо противоречит принятым на уровне Правительства РБ решениям, поскольку Правительством РБ и Минтранс РБ императивно определен перечень субъектов, которые будут заниматься внедрением пилотного проекта, без возможности иным лицам на равных условиях с соблюдением положений законодательства Российской Федерации о контрактной системе конкурировать за право внедрения проекта. Выражая несогласие с  выводами судов о том, что ООО «Стандарт» не осуществляет деятельность на рынке процессинговых услуг, соответственно, не могло осуществить оказание данных услуг в рамках пилотного проекта, и заключение договора с АО «БРСК» на оказание услуг процессинга не могло привести к ограничению доступа ООО «Стандарт» на данный рынок, управление в жалобе указывает, что в рассматриваемом случае внедрение пилотного проекта включает в себя оказание широкого перечня услуг и не выделяет какого-либо конкретного направлениям деятельности.  Отмечает, что  АО «БРСК» в период с 26.02.2019 по конец                             2020 года не оказывало процессинговые услуги, однако, являлось лицом, участвующим во внедрении пилотного проекта. Полагает, что признавая недействительным решение от 26.07.2022 № 002/01/16-2173/2021, суды                                 не приняли во внимание и не дали оценку тому, что в течение длительного периода времени на территории Республики Башкортостан продолжается внедрение пилотного проекта определенными хозяйствующими субъектами,                       в то время как пилотным называется временный проект, предназначенный для проверки жизнеспособности уникального предложенного решения. Считает, что Правительством РБ, Минтранс РБ, АО «БРСК» и АО «Расчетные решения» не доказано нарушение принятым антимонопольным органом решением прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В отзывах на кассационную жалобу антимонопольного органа Правительство РБ и Минтранс Республики Башкортостан, АО «Расчетные решения» указывают, что обжалуемые судебные акты являются законными и обоснованными, доводы управления несостоятельными, просят судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения. 

В кассационной жалобе и дополнении к ней ООО «Стандарт» просит указанные судебные акты отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Башкортостан, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

По мнению названного общества, наделение АО «БРСК» как хозяйствующего субъекта функцией оператора, который самостоятельно определяет правила системы, реализует государственную функцию в части внедрения Единой транспортной карты, что  ограничило конкуренцию, поскольку АО «БРСК» предоставлены преимущественные условия деятельности на товарном рынке по оказанию функций технологического оператора Единой республиканской системы оплаты проезда в географических границах Республики Башкортостан, в том числе ввиду того, что деятельность иных хозяйствующих субъектов на указанном товарном рынке поставлена                   в зависимость от волеизъявления АО «БРСК», состоящего с ними                                            в конкурентных отношениях, что нарушает пункт 4 статьи 16 Закона № 44-ФЗ. Нарушение АО «БРСК» и Правительства РБ, АО «Расчетные решения»                                  и Минтранс РБ антимонопольного законодательства складывалось из действий, направленных на достижение одной цели и объединенных одним умыслом - создать преимущественные условия деятельности для АО «БРСК», нарушив при этом права иных хозяйствующих субъектов на право осуществления функций оператора информационной системы. Указывает, что выводы судов приняты без учета части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) по данным судебным актам и того факта, что помимо услуг процессинга АО «БРСК» наделено функциями оператора согласно паспорту пилотного проекта, в соответствии                                          с распоряжением Правительства РБ от 31.05.2019 № 547-р. Полагает,                               что бездействие органов власти по отбору организации по внедрению Единой республиканской системы оплаты проезда и выпуску Единой транспортной карты на территории Республики Башкортостан путем заключения антиконкурентного соглашения позволило ограничить доступ хозяйствующих субъектов на рынок.

Законность судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 АПК РФ, в пределах доводов кассационной жалобы. 

Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения поступившего  заявления ООО «Стандарт», содержащего в действиях Правительства РБ, АО «БРСК», АО «Расчетные решения» признаки наличия нарушения антимонопольного законодательства при создании и внедрении Единой республиканской системы оплаты проезда и выпуска Единой транспортной карты «AЛГA» на территории Республики Башкортостан, вынесено решение от 26.07.2022 № 002/01/16-2173/2021, антимонопольным органом при  рассмотрении дела № 002/01/16-2173/2021 в отношении ГКУ «Центр организации перевозок» прекращено в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства. В действиях Правительства РБ, АО «БРСК», АО «Расчетные решения», Минтранс РБ установлено нарушение части 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ). Предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства не выдавалось.  

Не согласившись с вынесенным антимонопольным органом решением АО «БРСК», АО «Расчетные решения», Правительство Республики Башкортостан, Минтранс РБ обратились с заявлениями в арбитражный суд. 

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности наличия в действиях заявителей нарушения пункта 4 статьи 16 Закона № 135-ФЗ. 

Суд апелляционной  инстанции согласился с выводами суда, оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их изменения или отмены. 

В силу части 1 статьи 198, статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

На основании части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства,                   на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений                   (часть 1 статьи 65 АПК РФ).

В соответствии со статьями 23, 23 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган, в том числе возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства. 

Согласно статьи 3 Закона № 135-ФЗ федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе, с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели. 

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общих условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона № 135-ФЗ). 

В пункте 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ предусмотрено, что под признаками ограничения конкуренции понимается сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц,                                             от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке,                         а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам,                                    не предусмотренных законодательством Российской Федерации. 

Частью 4 статьи 16 Закона № 135-ФЗ установлен запрет на соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов. 

Установленный данной нормой запрет преследует цель предотвращения негативного влияния органов власти на конкурентную среду с помощью административных, властных методов воздействия, в том числе, путем соглашения с хозяйствующим субъектом. 

Для признания хозяйствующего субъекта нарушившим требования статьи 16 Закона № 135-ФЗ необходимо установить какое соглашение заключено, либо какие действия совершены и являлись ли они согласованными, привели ли они или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Таким образом, наступление или возможное наступление последствий в виде ограничения доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранения с него хозяйствующих субъектов, является одним из обязательных квалифицирующих признаков нарушения части 4 статьи 16 Закона № 135-Ф). 

Как следует из оспариваемого решения, 01.03.2019 утвержден План антикризисных мероприятий на 2019-2020 годы, который согласован и содержал мероприятия по внедрению оплаты проезда и помощью банковских карт с бесконтактной технологией  (пункт 2.3 названного Плана). Согласно комментарию к указанному пункту, в рамках реализации Плана мероприятий достигнуто следующее, а именно: увеличение доли безналичной оплаты за проезд, снижение наличного расчета, увеличение доходов на городских перевозках на 3%.     

 Представителями ПАО «Сбербанк» и Врио главы Республики Башкортостан ФИО7 состоялась  26.02.2019  рабочая встреча,                                    по итогам которой  поручено обеспечить реализацию на территории Республики Башкортостан проекта по созданию единой системы учета оплаты проезда  в общественном транспорте и внедрению единой транспортной карты                                  при инвестиционной и технологической поддержке ПАО «Сбербанк» и АО «Расчетные решения».

Согласно протоколу от 23.05.2019 № 1 совещания по вопросам развития пассажирских перевозок в Республике Башкортостан (далее - протокол от 23.05.2019 № 1), под председательством ВрИО Главы Республики Башкортостан рассмотрен вопрос об оснащении транспортных средств платежными терминалами для учета оплаты проезда пассажиров, в соответствии с которым принято решение об одобрении создания Единой республиканской системы проезда на общественном транспорте Республики Башкортостан, предусмотрено внесение в Правительство РБ проекта распоряжения о запуске пилотного проекта по внедрению Единой республиканской системы оплаты проезда и выпуск Единой транспортной карты на территории Республики Башкортостан (ответственные ФИО8 (в данное время Минтранс РБ), АО «БРСК», со сроком 01.07.2019) (пунктом 2.1); финансирование в целях приобретения в собственность Республики Башкортостан программного обеспечения единой системы оплаты проезда и учета проезда пассажиров на общественном транспорте (ответственные: ФИО8, Минфин РБ, со сроком 1 июля 2019) (пункт 2.2).

Распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 31.05.2019 № 547-р принято решение о реализации пилотного проекта по внедрению Единой республиканской системы оплаты проезда и выпуску Единой транспортной карты на территории Республики Башкортостан; принятии предложения АО «БРСК» о выполнении функции технологического оператора Единой республиканской системы оплаты проезда на период проведения пилотного проекта.

Из пунктов 4, 5, 7 протокола оперативного совещания Правительства РБ от 10.06.2019 (далее - протокол от 10.06.2019) следует о принятии                                  по результатам     совещания, в том числе следующие решения: обеспечить внедрение Единой транспортной карты для проезда в общественном транспорте городского и пригородного сообщения на территории Республики Башкортостан;  организовать введение пересадочного (часового) тарифа                   для оплаты проезда с помощью Единой транспортной карты для проезда                       в общественном транспорте городского и пригородного типа сообщения                         в городском округе город Уфа Республики Башкортостан; обеспечить информирование населения через средства массовой информации о введении                    с 01.07.2019 Единой транспортной карты для проезда в общественном транспорте городского и пригородного сообщения на территории Республики Башкортостан.

Приказом ФИО8 от 13.06.2019 № 01-05/118 утвержден паспорт пилотного проекта «Внедрение Республиканской системы оплаты проезда на общественном транспорте в Республике Башкортостан и Единой транспортной карты (далее - ЕТК)» (далее - проект) сроком с 01.07.2019 до момента ввода в промышленную эксплуатацию программного обеспечения единой республиканской системы оплаты проезда.

Согласно паспорту пилотного проекта, технологическим оператором утверждено АО «БРСК», ранее назначенное распоряжением Правительства РБ от 31.05.2019 № 547-р.

В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон от 22.05.2003 № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники и осуществление расчетов в Российской Федерации», с 01.07.2019 организации и индивидуальные предприниматели обязаны применять контрольно-кассовую технику при продаже водителем или кондуктором в салоне транспортного средства проездных документов (билетов) и талонов для проезда в общественном транспорте, обеспечивать фискализацию данных с использованием облачного фискального сервера.

В силу пункта 1.6 статьи 5 Закона Республики Башкортостан от 17.12.2008 № 77-з «Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Республики Башкортостан» и реализацией целей Государственной программы в целях совершенствования системы учета перевозок граждан и багажа общественным транспортном постановлением Правительства Республики Башкортостан от 28.12.2017 № 632 утверждено Положение о безналичной оплате перевозок пассажиров и багажа общественным транспортом с использованием электронных средств платежа на территории Республики Башкортостан.

Антимонопольный орган, проанализировав данные обстоятельства,                          с учетом положений статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ),  пришел к выводу о том, что создание и внедрение названной выше системы можно квалифицировать как признак государственной нужды.

Признавая данный вывод управления ошибочным, суды обоснованно исходили из следующего.

В соответствии со статьей 1 БК РФ названный кодекс регулирует отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного (муниципального) долга.

Пунктом 5 части 1 статьи 3 Закона № 44-ФЗ дано определение государственного заказчика, к основным критериям которого отнесено полномочие принимать бюджетные обязательства.

К бюджетным обязательствам относятся обязанности предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета в соответствующем финансовом году (статья 6 БК РФ).

Часть 13 статьи 34 Закона № 44-ФЗ содержит требование о включении в контракт обязательного условия о порядке и сроках оплаты товара, работы или услуги.

В силу части 2 статьи 72 БК РФ государственные и муниципальные контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств.

Согласно принципам законодательства о контрактной системе, отраженным в статьях 6, 8, 12, 13 Закона № 44-ФЗ, а также с учетом того, что данный Федеральный закон основывается, в том числе на положениях статьи 34 БК РФ, в которой устанавливается принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, при исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Судами учтена пояснительная записка к проекту распоряжения Правительства РБ от 31.05.2019 № 547-р «О реализации пилотного проекта по внедрению Единой республиканской системы оплаты проезда и выпуску Единой транспортной карты на территории Республики Башкортостан»,                            в которой указано, что реализация пилотного проекта   не потребует затрат из бюджета Республики Башкортостан.

Судами принято во внимание также письмо Министерства финансов Республики Башкортостан в адрес управления, которым подтверждается также,                                      что обращений от профильного ведомства о финансовом обеспечении вышеуказанных расходов не поступало, следовательно, бюджетные средства не выделялись.

С учетом установленного, суды правомерно заключили, что закупка в том понимании, которое ей придается бюджетным законодательством и Законом № 44-ФЗ, Правительством РБ не осуществлялась, обязанность по предоставлению средств из бюджета Республики Башкортостан не возникла, отношения по принятию Правительством РБ предложения АО «БРСК» о выполнении функции технического оператора Единой республиканской системы оплаты проезда на период проведения пилотного проекта в предмет регулирования Закона № 44-ФЗ не входят.

Таким образом, как верно посчитали суды, поскольку действующим законодательством не предусмотрена обязанность проведения конкурентных процедур по выбору лица, выполняющего функции технологического оператора системы оплаты проезда за счет внебюджетных источников, у Правительства РБ отсутствовала обязанность по проведению процедуры торгов.

Отклоняя ссылку антимонопольного органа на то, что положения Закона № 44-ФЗ предусматривают возможность осуществлять закупки, как при наличии бюджетного финансирования, так и без, в случаях, определенных пунктом 1 части 2.1 статьи 15 Закона № 44-ФЗ, суды верно посчитали,                              что применение пункта 2 части 2.1 статьи 15 Закона № 44-ФЗ не определяет                           в качестве необходимого условия отсутствие при проведении закупки удовлетворения государственной нужды, напротив, как и в случае применения статьи 15 Закона № 44-ФЗ удовлетворению подлежит также государственная (муниципальная) нужда, поскольку регулированием Закона № 44-ФЗ охватываются только такие закупки, однако, законодатель, не исключая действие Закона № 44-ФЗ, исходил из источника финансирования государственной (муниципальной) нужды для определения процедур, предусмотренных Законом № 44-ФЗ, либо Законом № 223-ФЗ.

Судами верно отмечено, что предложенное антимонопольным органом толкование положений части 2.1 статьи 15 Закона № 44-ФЗ, определяющее его применение только государственной нуждой, не отвечает правилам адекватного толкования нормы, в то время как общеприменимым является именно буквальное толкование, предусматривающее, что законодатель, вводя правило, имел в виду именно то, что отразил в названной норме.

Судом апелляционной инстанции правомерно принята во внимание цель законодателя при введении части 2.1 в статью 15 Закона № 44-ФЗ Федеральным законом от 03.07.2016 № 321-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и нужд отдельных видов юридических лиц», в пояснительной записке Правительства Российской Федерации к которому указано, что данный законопроект подготовлен с целью внесения изменений, предусматривающих распространение законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг на все закупки, осуществляемые государственными                           и муниципальными унитарными предприятиями за счет средств, получаемых                              из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что существенно повысит уровень конкуренции и эффективности расходования бюджетных средств при осуществлении закупок государственными и муниципальными унитарными предприятиями.

Таким образом, как верно указал апелляционный суд, целью законодателя являлось подчинение закупок, осуществляемых государственными                                     и муниципальными предприятиями, правилам Закона № 44-ФЗ только в той части, в которой эти закупки осуществляются за счет средств бюджетной системы.

Поскольку финансирование пилотного проекта по внедрению Единой республиканской системы оплаты проезда и выпуску Единой транспортной карты на территории Республики Башкортостан происходило без привлечения средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а за счет внебюджетных средств, апелляционный суд обоснованно заключил, что применение антимонопольным органом положений Закона № 44-ФЗ в данном случае необоснованно и противоречит установленным фактическим обстоятельствам по делу.

С учетом правильного применения норм материального права, суд апелляционной инстанции сделал обоснованный вывод, что средства из внебюджетных источников, задействованные при реализации пилотного проекта по внедрению Единой республиканской системы оплаты проезда и выпуску Единой транспортной карты на территории Республики Башкортостан к средствам, указанным в  пункте 1 части 2.1 статьи 15 Закона № 44-ФЗ не относятся.

Судами из материалов дела установлено также, что в рамках реализации пилотного проекта и внедрения Единой республиканской системы оплаты проезда (далее также - система, ЕРСОП) на общественном транспорте в Республике Башкортостан и Единой транспортной карты АО «БРСК» приобретено программное обеспечение «Электронный поездной», разработчиком программного обеспечения (далее - ПО) является ЗАО «Золотая Корона».

На время проведения пилотного проекта утверждены Правила ЕРСОП, которыми определен круг участников системы, условия участия в Системе                                и порядок их информационно-технологического взаимодействия и т.д. Статус пилотного проекта ЕРСОП позволяет расширять функционал системы, а также осуществлять интеграцию ЕРСОП со сторонними системами для сотрудничества с различными участниками.

Судами из материалов дела установлено, что между АО «БРСК» и АО «Расчетные решения» 25.06.2019 заключен договор присоединения процессингового центра к системе. Указанный договор заключен после утверждения Правительством Республики Башкортостан проведения пилотного проекта (распоряжение от 31.05.2019 № 547-р), на основании Положения                              о закупке товаров, работ и услуг и в соответствии с Федеральным законом                            от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ).  АО «Расчетные решения» приглашено к участию в проекте, поскольку имеет квалификацию и опыт                       по внедрению безналичных систем оплаты проезда, а также является правообладателем программного обеспечения, позволяющего осуществлять функции процессингового центра. АО «Расчетные решения» присоединилось                      к Правилам Единой республиканской системы оплаты проезда (на период проведения пилотного проекта), согласованные ГКУ РБ «Центр организации перевозок». При этом через год после начала пилотного проекта АО «Расчетные решения» направило уведомление от 31.07.2020 об отказе                                 от договора в связи с тем, что АО «БРСК» не осуществляло оплату услуг процессингового центра в рамках заключенного договора. После расторжения договора с АО «БРСК», АО «Расчетные решения» не оказывало какие-либо процессинговые услуги, эти услуги оказываются другими лицами, что, как верно отметили суды, подтверждает тот факт, что система не ограничивает права иных лиц на оказание услуг в рамках системы.

Судами верно отмечено, что сам по себе факт заключения договора                            и последующее его расторжение не может свидетельствовать о нарушении части 4 статьи 16 Закона № 135-ФЗ.

Судами из материалов дела установлено также, что функции процессингового центра  с 01.01.2021 осуществляет АО «БРСК», что прямо следует из Правил Единой республиканской системы оплаты проезда                                   от 31.01.2022 (https://alaa-card.ru/docume№ts/ersop rules.pdf). АО «БРСК» имело материально-техническую базу по созданию транспортных учетных систем, накопленный опыт в сфере информационных технологий, а также у названного общества налажено сотрудничество с ведущими банками региона. Кроме того, АО «БРСК» активно сотрудничало с ГУП «Башавтотранс» РБ по оказанию процессинговых услуг с оснащением подвижного состава предприятия транспортными терминалами и организации безналичных расчетов в рамках государственных контрактов.

Судами установлено, что за период действия контрактов осуществлено следующее, а именно: для ГУП «Башавтотранс» приобретены и установлены 1195 транспортных терминалов, которые подключены к автоматизированной системе оплаты проезда (АСОП); внедрена безналичная оплата проезда                                    в подвижном составе ГУП «Башавтотранс» с использованием бесконтактных банковских карт; организованы пункты пополнения на базе пунктов Уфа-Печать и других агентов (Почта России, автовокзалы и др.), проведены работы по подключению к пополнению электронных кошельков банковской инфраструктуры (банковские платежные терминалы); отобрана кредитная организация - оператор электронных денежных средств для ведения электронных кошельков держателей карт с транспортным приложением. В процессе реализации пилотного проекта у хозяйствующих субъектов Республики Башкортостан сохранилась возможность при перевозке граждан использовать в своей деятельности наряду с программным обеспечением, предоставленным АО «БРСК», наличный расчет, иные формы оплаты                                  и программные обеспечения. Часть перевозчиков республики используют собственное кассовое и эквайеринговое оборудование в соответствии                                       с требованиями Федерального закона от 22.05.2003 № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении расчетов в Российской Федерации». В целях апробации и расширения круга участников пилотного проекта АО «БРСК» проводятся работы по интеграции системы с другими системами (акционерного общества «НСПК «МИР», акционерного общества «Электронная карта Оренбурга», кассовое ПО ГУП «Башавтотранс» (система «Авибус»), ПО «Автоматизированная система управления пригородной пассажирской компанией» (Башкортостанская пригородная пассажирская компания), общество с ограниченной ответственностью «Экстрим парк» (канатная дорога г. Уфы), системами кредитных организаций в качестве агентов по пополнению транспортных карт.

Судами установлено также, что интеграция указанных выше систем                            с ЕРСОП происходит по API (порядок взаимодействия между системами, который обеспечивает обмен данными посредством запросов и ответов),                                что позволяет использовать функционал системы для выполнения различных задач в части организации проезда граждан в общественном транспорте Республики Башкортостан и Оренбургской области. При этом организации, изъявившие желание присоединится к ЕРСОП, сообщают АО «БРСК» (технологический оператор системы) необходимую информацию для анализа возможности реализации интеграции ЕРСОП с их информационной системой. В случае отсутствия готового решения проводится разработка технического задания, дальнейшая доработка ПО «Электронный проездной».

Как следует из материалов дела,  при рассмотрении дела управлением запрошены документы и договоры, касающиеся функционирования Системы Единой республиканской системы оплаты проезда, согласно  которым  АО «БРСК» заключались многочисленные договоры на изготовление карт «АЛГА», заключены договоры с закрытым акционерным обществом «Техносерв» на поставку MSAM модулей, заключен договор с акционерным обществом «ОРАНЖ ДАТА» на оказание услуг по аренде контрольно-кассовой техники, оказание услуг по информационному и технологическому взаимодействию между участниками расчетов, в том числе услуге по сбору, обработке, передаче информации о платежах, и покупках клиентов в пользу пользователей расчетов, заключены договоры с ПАО «Банк Уралсиб» об оказании услуг по пополнению транспортных карт, а также заключены договоры с 69 перевозчиками о присоединении к системе. В оспариваемом решении указано на аналитический отчет состояния исследования конкуренции, период которого определен  периодом с 26.02.2019  по настоящее время, где количество участников на дату согласования и утверждения 1 версии Правил  Единой Республиканской Системы оплаты проезда (04.06.2019) количество участников проекта составляло 63; на дату  27.05.2022 количество  участников проекта возросло до 71. 

С учетом установленного, оцененного в совокупности, суды верно посчитали, что доступ на товарный рынок в Республике Башкортостан по оказанию услуг создания, внедрения единой системы учета оплаты проезда на общественном транспорте и выпуску единых транспортных карт, процессинговых услуг, услуг банка, банка-эквайера, расчетного центра                                     не ограничен.

Проанализировав также осуществляемую ООО «Стандарт» деятельность суды установили, что названное общество не осуществляет деятельность                              на рынке процессинговых услуг, сделав правильный вывод, что названное общество не могло осуществлять оказание данных услуг в рамках пилотного проекта,  и, соответственно, заключение договора  с АО «БРСК» на оказание услуг процессинга не могло привести к ограничению доступа ООО «Стандарт» на данный товарный рынок.

Доказательств обратного  материалы дела не содержат.

Судами верно отмечено, что доводы управления и ООО «Стандарт» о том, что внедрение пилотного проекта включает в себя оказание широкого перечня услуг, не опровергает вывод судов о том, что ООО «Стандарт» процессинговые услуги не оказывает, поскольку внедрение пилотного проекта никак не ограничивает количество его участников, ООО «Стандарт» не было лишено возможности предложить перевозчикам на равных условиях с другими инвесторами, участниками рынка свои услуги и тарифы.

С учетом приведенного доводы ООО «Стандарт» в указанной части подлежат отклонению как противоречащие материалам дела. 

Таким образом, исследовав и оценив по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании фактические обстоятельства, доказательства, представленные                        в материалы дела, дополнительные документы в их совокупности                                    и взаимосвязи  в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, суды установили недоказанность антимонопольным органом обстоятельств, входящих в состав нарушения, предусмотренного статьей 16 Закона № 135-ФЗ, а именно факт осуществления заявителями согласованных действий, создавших АО «БРСК», АО «Расчетные решения» преимущественное положение                                   по сравнению с другими хозяйствующими субъектами,  наличие причинно-следственной связи между действиями участников и выводом о том, что это привело или может привести к ограничению конкуренции на определенном товарном рынке.

Суды обоснованно посчитали, что фактически позиция антимонопольного органа сводится к подмене перечисленных обстоятельств указанием на наличие государственной нужды во внедрении на территории Республики Башкортостан безналичной оплаты проезда, ввиду необходимости применения в силу закона контрольно-кассовой техники при осуществлении расчетов за проезд, в связи с чем, по мнению управления, должны были быть проведены конкурентные процедуры в соответствии с Законом № 135-ФЗ.

Вместе с тем, как верно отметил суд апелляционной инстанции, согласованные действия хозяйствующих субъектов предполагают предсказуемое индивидуальное поведение формально независимых субъектов, определяющее цель их действий и причину выбора каждым из них модели поведения на товарном рынке. Антиконкурентное соглашение, не имеющие какого-либо оформления в виде соглашений или достижения каких-либо иных формальных договоренностей, предполагает скоординированные и направленные действия хозяйствующих субъектов, сознательно ставящих свое поведение в зависимость от поведения других участников рынка. Как следствие, доказывание наличия и фактической реализации антиконкурентного соглашения между хозяйствующими субъектами осуществляется на основании анализа их поведения в рамках предпринимательской деятельности, с учетом принципов разумности и обоснованности.

Исходя из анализа действий заявителей, на которые указано в решении антимонопольного органа, принимая во внимание, что на реализацию пилотного проекта по внедрению Единой республиканской системы оплаты проезда и выпуску Единой транспортной карты на территории Республики Башкортостан бюджетные средства не выделялись, в связи с чем, проведение процедуры закупки не требовалось, учитывая, что у хозяйствующих субъектов республики сохранилась возможность при перевозке граждан использовать в своей деятельности наряду с программным обеспечением, предоставленным АО «БРСК», наличный расчет и иные программные обеспечения, суды пришли к правильному выводу об отсутствии ограничения доступа на товарный рынок в Республике Башкортостан по оказанию услуг создания, внедрения единой системы учета оплаты проезда на общественном транспорте и выпуску единых транспортных карт, процессинговых услуг, услуг банка, банка-эквайера, расчетного центра.

Факт реализации на территории Республики Башкортостан проекта по созданию единой системы учета оплаты проезда в общественном транспорте и внедрению единой транспортной карты за счет внебюджетных средств, как верно указали суды, не может свидетельствовать о наличии умысла на нарушение требований Закона № 135-ФЗ.

Кроме того, суды рассмотрели обстоятельства, выводы, так как они  сделаны антимонопольным   органом в оспариваемом решении. Вместе с тем, при обжаловании судебных актов управление ссылается доводы, основанные  на иных выводах, в отличии от приведенных антимонопольным органом                                 в оспариваемом решении, которые предметом исследования и оценки судов                         не являлись. В связи с этим доводы управления и ООО «Стандарт» не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции (статья 286 АПК РФ).

Таким образом, с учетом оценки обстоятельств дела, доказательств, представленные в материалы дела, доводов и возражений сторон в их совокупности   и взаимосвязи по правилам статьи 71 АПК РФ, правильно применив указанные выше нормы права, суды сделали обоснованный вывод                   о незаконности оспариваемого решения. 

Оснований для переоценки выводов судов, у суда кассационной инстанции не имеется.

При таких обстоятельствах, суды правомерно удовлетворили заявленные требования. 

Все доводы, приведенные в кассационных жалобах, основаны на ошибочном толковании положений действующего законодательства, а также иной оценке обстоятельств рассматриваемого дела, в связи с чем не опровергают правильность выводов судов первой и апелляционной инстанций. По существу доводы заявителей направлены на переоценку обстоятельств, доказательств, представленных в материалы дела. Между тем  их оценка – прерогатива судов первой и апелляционной инстанций и в рамках рассматриваемого дела суды осуществили данные процессуальные действия в соответствии с нормами действующего процессуального законодательства (статьи 64, 65, 71 АПК РФ). Кроме того, доводы не содержат ссылок, которые не были бы проверены и не учтены судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение, влияли на обоснованность и законность судебных актов, либо опровергали выводы судов, в связи с чем признаются судом кассационной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены законных  судебных актов. 

Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационные жалобы – без удовлетворения. 

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 АПК РФ, суд 

 

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 07.11.2023 по делу № А07-29506/2022 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.03.2024 по тому же делу оставить без изменения, кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью «Стандарт», Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

 

Председательствующий                                                       Т.П. Ященок 

 

Судьи                                                                                    Е.А. Поротникова 

 

Е.О. Черкезов