ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

443070, г. Самара, ул. Аэродромная, 11А, тел. 273-36-45

www.11aas.arbitr.ru, e-mail: info@11aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

апелляционной инстанции по проверке законности и

обоснованности решения арбитражного суда,

не вступившего в законную силу

Дело № А65-13855/2017

г.Самара

01 ноября 2017 года

Резолютивная часть постановления объявлена 25 октября 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 01 ноября 2017 года.  

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: 

председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Кувшинова В.Е., Засыпкиной Т.С., 

при ведении протокола судебного заседания ФИО1, с участием:

от исполнительного комитета Лаишевского муниципального района Республики Татарстан - представитель не явился, извещен,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан - представителя ФИО2 (доверенность от 11.01.2017 № АГ-02-294),

рассмотрев в открытом судебном заседании 25 октября 2017 года апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 09 августа 2017 года по делу № А65-13855/2017 (судья Насыров А.Р.), принятое по заявлению исполнительного комитета Лаишевского муниципального района Республики Татарстан, Республика Татарстан, г.Лаишево, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, Республика Татарстан, г.Казань, 

о признании незаконным предупреждения, 

У С Т А Н О В И Л:

Исполнительный комитет Лаишевского муниципального района Республики Татарстан (далее – заявитель, исполнительный комитет) обратился в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением о признании незаконным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - Татарстанское УФАС России, антимонопольный орган) о прекращении действий (бездействий), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства №РХ-06/4910 от 28.03.2017.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 09 августа2017 года заявление удовлетворено, предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан №РХ-06/4910 от 28.03.2017 признано незаконным. На Татарстанское УФАС России возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. 

В апелляционной жалобе Татарстанское УФАС России просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований,  ссылаясь на то, что предупреждение №РХ-06/4910 от 28.03.2017 выдавалось антимонопольным органом с целью пресечения незаконной реализации земельных участков для организации на них лодочных станций. По данным, имеющимся в Татарстанском УФАС России, в настоящий момент земельные участки для организации лодочных станций в Лаишевском муниципальном районе незаконно эксплуатируются отдельными лицами.

Дело рассмотрено в соответствии с требованиями ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя исполнительного комитета, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства.

В судебном заседании представитель Татарстанского УФАС России поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления исполнительного комитета.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителя антимонопольного органа, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.  

Как следует из материалов дела, в ходе мониторинга деятельности органов местного самоуправления на предмет соблюдения норм антимонопольного законодательства и проведения соответствующих контрольных мероприятий, антимонопольным органом осуществлена отправка запросов о земельных участках, предоставленных органами местных самоуправления (муниципальных образований) для организации лодочных станций. 

В ходе рассмотрения документов, информации, представленных исполнительным комитетом Лаишевского муниципального района, палатой имущественных и земельных отношений Лаишевского муниципального района Республики Татарстан, отделом контроля органов власти Татарстанского УФАС России установлено, что на территории Лаишевского муниципального района Республики Татарстан земельные участки для организации лодочных станций не предоставлялись. Указанное бездействие органов местного самоуправления Лаишевского муниципального района Республики Татарстан, по мнению антимонопольного органа, содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства на основании нижеследующего. 

Татарстанское УФАС России 28.03.2017 на основании части 3 статьи 39.1 Федерального закона № 135-ФЗ от 26.072006 «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) выдало исполнительному комитету Лаишевского муниципального района, Палате имущественных и земельных отношений Лаишевского муниципального района Республики Татарстан предупреждение № РХ-06/4910 о необходимости прекращения нарушения путем совершения действий, направленных на реализацию земельных участков в установленном законом порядке для организации лодочных станций на территории Лаишевского муниципального района Республики Татарстан в срок до 18 мая 2017 года. 

В соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. 

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции Федеральная антимонопольная служба выполняет следующие функции: выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами. 

При этом согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение). 

В части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции установлено, что предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. 

Предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции). 

В силу части 5 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом.

В соответствии с частью 6 указанной статьи антимонопольный орган должен быть уведомлен о выполнении предупреждения в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения. 

При условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением. В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения (части 7, 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции). 

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 15.04.2014 № 18403/13, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. 

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. При этом суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 14.12.2011 № 874 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. 

В рассматриваемом случае предупреждение принято антимонопольным органом на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в отношении исполнительного комитета Лаишевского муниципального района, палаты имущественных и земельных отношений Лаишевского муниципального района Республики Татарстан, содержащее властное предписание и возлагающее определенные обязанности. 

Оспоренным предупреждением антимонопольный орган указал на наличие в действиях исполнительного комитета Лаишевского муниципального района, палаты имущественных и земельных отношений Лаишевского муниципального района Республики Татарстан признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. 

В силу указанной правовой нормы федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: 1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; 2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам. 

Вместе с тем в ходе рассмотрения настоящего дела судом первой инстанции установлено, что в рассматриваемом случае признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции не доказаны. 

В соответствии со ст.209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Согласно п. 2 данной статьи собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. 

В силу ст.214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации). 

Исходя из п.1 и п.2 ст.215 ГК РФ, имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса. 

Таким образом, в силу действующих норм гражданского и земельного законодательства исполнительный комитет осуществляет полномочия собственника земельных участков. 

Статьей 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) регулируются вопросы подготовки и организации аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. 

Согласно части 1 статьи 39.11 ЗК РФ (в редакции от 01 марта 2015 года) решение о проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (далее также - аукцион), принимается уполномоченным органом, в том числе по заявлениям граждан или юридических лиц. 

В данном случае антимонопольным органом не учтено, что земельное законодательство не содержат положений, предусматривающих безусловную обязанность исполнительного комитета по проведению аукциона, в части предоставления земельных участков для целей, связанных с размещением лодочных станций. 

В соответствии с частью 3 ст.39.11 ЗК РФ проведение аукциона, а также образование земельного участка для его продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона может осуществляться по инициативе органа государственной власти или органа местного самоуправления. 

Подготовка к проведению аукциона и его продажа осуществляются в следующем порядке: 1) подготовка и утверждение уполномоченным органом схемы расположения земельного участка в случае, если такой земельный участок предстоит образовать и отсутствует утвержденный проект межевания территории; 2) обеспечение уполномоченным органом выполнения в отношении земельного участка, образование которого предусмотрено проектом межевания территории или схемой расположения земельного участка, в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости», работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о таком земельном участке (далее - кадастровые работы) (в ред. Федерального закона от 03.07.2016 № 361-ФЗ); 3) осуществление на основании заявления уполномоченного органа государственного кадастрового учета земельного участка, а также государственной регистрации прав на него, за исключением случаев образования земельного участка из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена; 4) получение технических условий подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, за исключением случаев, если в соответствии с разрешенным использованием земельного участка не предусматривается возможность строительства зданий, сооружений, и случаев проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для комплексного освоения территории или ведения дачного хозяйства; 5) принятие уполномоченным органом решения о проведении аукциона. 

В судебном заседании представитель заявителя пояснил, что в исполнительный комитет в 2017 году не поступали обращения лиц, заинтересованных в строительстве лодочных станций на территории района. Следовательно, оснований для принятия решений о предоставлении земельных участков для указанных целей у исполнительного комитета не имелось. 

Данное обстоятельство не опровергнуто антимонопольным органом, и в нарушение ст.65 АПК РФ не представлено доказательств, свидетельствующих о прямой необходимости по проведению аукциона, в части предоставления земельных участков для целей, связанных с размещением лодочных станций. 

Более того, представитель заявителя указал, что сама процедура отчуждения муниципального имущества в виде предоставления земельных участков, расположенных на территории района повлечет определенные финансовые и материальные затраты федерального бюджета. Однако, учитывая отсутствие обращений граждан, заинтересованных в предоставлении земельных участков для целей, связанных с размещением лодочных станций не повлечет прибыль и не восполнит данные финансовые затраты, что представляет собой неэффективное расходование денежных средств. 

В соответствии с действующим бюджетным законодательством, пунктом 1 статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации отношения, возникающие в процессе осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, относятся к бюджетным правоотношениям, регулируемым Бюджетным кодексом Российской Федерации. 

Согласно части 2 статьи 18 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерацию» финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов. 

Таким образом, при отсутствии обращений граждан, заинтересованных в предоставлении земельных участков для целей, связанных с размещением лодочных станций, проведение процедуры отчуждения муниципального имущества, в виде предоставления земельных участков нецелесообразна, в связи высоким риском наступления неблагоприятных финансовых потерь для бюджета. 

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства, при которых выдается предупреждение; содержание оспариваемого предупреждения не соответствует целям предупреждения и выходит за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. 

Исходя из того, что антимонопольный орган не представил достаточных доказательств, подтверждающих обоснованность принятого предупреждения, в связи с чем оно подлежит признанию недействительным, а требования заявителя - удовлетворению. 

Доводы апелляционной жалобы о том, что предупреждение №РХ-06/4910 от 28.03.2017 выдавалось антимонопольным органом с целью пресечения незаконной реализации земельных участков для организации на них лодочных станций, не могут быть приняты, поскольку доказательств в подтверждение приведенных антимонопольным органом обстоятельств в материалы дела не представлено – фактов незаконного предоставления заявителем земельных участков для указанных целей антимонопольный орган не привел.

Несостоятельна и ссылка антимонопольного органа на то, что по данным, имеющимся в Татарстанском УФАС России, в настоящий момент земельные участки для организации лодочных станций в Лаишевском муниципальном районе незаконно эксплуатируются отдельными лицами. Вышеприведенные обстоятельства антимонопольный орган в оспоренном предостережении не указал. При этом доказательств фактического использования в нарушение требований законодательства земельных участков для организации лодочных станций указанными антимонопольным органом физическими лицами суду не представлено. Следовательно, доводы антимонопольного органа носят голословный характер.

Вопреки требованиям ч.1 ст.65, ч.5 ст.200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации антимонопольный орган не доказал обстоятельства, на которые ссылается в апелляционной жалобе как на основание своих требований.

Таким образом, приведенные в апелляционной жалобе доводы не являются основанием для отмены или изменения обжалуемого решения арбитражного суда в соответствии со статьёй 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного решение суда от 09 августа 2017 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу антимонопольного органа - без удовлетворения.

Поскольку в соответствии с пунктом 1 статьи 333.37 НК РФ государственные органы, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков освобождаются от уплаты государственной пошлины, госпошлина антимонопольным органом в федеральный бюджет не уплачивается. 

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд             

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 09 августа 2017 года по делу № А65-13855/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий                 Е.Г. Филиппова

СудьиВ.ФИО3

                                                                                                                Т.С.Засыпкина