ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 18АП-9073/2021, 18АП-9074/2021, 18АП-9075/2021, 18АП-9116/2021, 18АП-9117/2021, 18АП-9339/2021, 18АП-9114/2021

Дело № А76-1474/2020

13 октября 2021 года

г. Челябинск

 

Резолютивная часть постановления объявлена 07 октября 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 октября 2021 года.

 

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Ивановой Н.А., Киреева П.Н., 

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Минэкологии Челябинской области, Правительства Челябинской области, Администрации города Челябинска, Челябинской городской Думы, общества с ограниченной ответственностью «Полигон ТБО», общества с ограниченной ответственностью «Центр коммунального сервиса», ФИО2  на решение Арбитражного суда Челябинской области от 18 мая 2021г. по делу № А76-1474/2020.

В заседании приняли участие представители:

Министерства экологии Челябинской области – ФИО3 (доверенность № 5 от 01.01.2021, диплом),  ФИО4 (доверенность № 4 от 01.01.2021, диплом); 

Правительства Челябинской области – ФИО3 (доверенность № 01/126 от 15.01.2021, диплом), ФИО4 (доверенность № 01/125 от 15.01.2021, диплом);

Администрации города Челябинска – ФИО5 (доверенность № 11-01-44/11 от 13.01.2020, диплом); 

общества с ограниченной ответственностью «Центр коммунального сервиса» - ФИО6 (удостоверение адвоката, доверенность № 2020-64 от 14.12.2020); 

ФИО2 – ФИО7 (удостоверение адвоката, доверенность 77 АГ 6700020 от 07.04.2021,  доверенность 77 АВ № 8727679 от 08.04.2019); 

общества с ограниченной ответственностью «Полигон ТБО» - ФИО8 (доверенность № 16 от 11.01.2021, диплом); 

Челябинской городской думы – ФИО9 (служебное удостоверение, доверенность от 28.10.2019, диплом);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области – ФИО10 (служебное удостоверение, доверенность № 19 от 15.01.2021, диплом); 

Муниципального унитарного предприятия «Городской экологический центр» - ФИО11 (доверенность от 03.08.2021, диплом);

общества с ограниченной ответственностью «Городской экологический центр+» - ФИО12 (удостоверение адвоката, доверенность от 21.08.2020);

общества с ограниченной ответственностью «ЭкоСпецБаза» - ФИО13 (доверенность от 10.03.2021, диплом);

общества с ограниченной ответственностью «Спецавтоколонна» - ФИО14 (доверенность от 19.08.2021, диплом); 

общества с ограниченной ответственностью «Риконт-Инвест» - ФИО15 (доверенность №2021-06101 от 06.10.2021, удостоверение адвоката).

 

Министерство экологии Челябинской области (далее также – заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – ответчик, УФАС по Челябинской области, Управление, антимонопольный орган) о признании недействительным решения по делу № 20-07/18 от 05.11.2019.

Определением суда от 24.01.2020 заявление принято к производству арбитражного суда (т. 1, л.д. 1).

Определением от 26.05.2020 дела №№А76-1474/2020, А76-4056/2020, А76-3843/2020, А76-4174/2020, А76-4121/2020, А76-3332/2020 объединены в одно производство для совместного рассмотрения в рамках дела № А76- 1474/2020 (т.33, л.д. 16-18), в результате чего заявителями по настоящему делу являются: Министерство экологии Челябинской области (далее также – заявитель, Министерство), Правительство Челябинской области (далее также – заявитель, Правительство), Администрация города Челябинска (далее также – заявитель, Администрация), общество с ограниченной ответственностью «Центр коммунального сервиса» (далее также – заявитель, ООО «ЦКС»), ФИО2 (далее также – заявитель, ФИО2), общество с ограниченной ответственностью «Полигон ТБО» (далее также – заявитель, ООО «Полигон ТБО»).

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: Фонд развития региональной агломерации «Большой Челябинск», Ассоциация организаций и предпринимателей в сфере общения с отходами Челябинской области «Чистая среда», муниципальное унитарного предприятия «Городской экологический центр» (далее также – заинтересованное лицо, МУП «Горэкоцентр»), общество с ограниченной ответственностью «Городской экологический центр +» (далее также – заинтересованное лицо, ООО «Горэкоцентр+»).

Определением от 19.10.2020 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью «ЭкоСпецБаза», ИНН 

<

***>; общество с ограниченной ответственностью «ТрансЭко», ИНН 

<

***>; общество с ограниченной ответственностью «Уральская жемчужина», ИНН 

<

***>; общество с ограниченной ответственностью «Антей», ИНН 

<

***>; общество с ограниченной ответственностью «Эко – сервис», ИНН 

<

***>; общество с ограниченной ответственностью «Кондор», ИНН 

<

***>; общество с ограниченной ответственностью «НЭО», ИНН 

<

***>; общество с ограниченной ответственностью «ТоргТранс», ИНН 

<

***>; общество с ограниченной ответственностью «Чистый город», ИНН 

<

***>; общество с ограниченной ответственностью «Спецавтоколонна», ИНН 

<

***>; общество с ограниченной ответственностью «ТрансСервис», ИНН 

<

***>; общество с ограниченной ответственностью «Риконт-Инвест», ИНН 

<

***>;  общество с ограниченной ответственностью Производственно-коммерческая фирма «Экотранс», ИНН 

<

***>; индивидуальный предприниматель ФИО16, ОГРН 

<

***>; индивидуальный предприниматель ФИО17, ОГРН 

<

***>; индивидуальный предприниматель ФИО18, ОГРН 

<

***> (т. 37, л.д. 98-99).

Определением от 07.12.2020 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью «Чистый город», ИНН 

<

***>; общество с ограниченной ответственностью «Эковывоз», ИНН 

<

***>, а также исключены из числа третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: общество с ограниченной ответственностью «Чистый город», ИНН 

<

***>, общество с ограниченной ответственностью «ТоргТранс» (т. 41, л.д. 85-87).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 18.05.2021 по делу №А76-1474/2020 (резолютивная часть объявлена 11.05.2021) в удовлетворении заявленных требований Министерства экологии Челябинской области, Правительства Челябинской области, Администрации города Челябинска, общества «ЦКС», ФИО2, общества «Полигон ТБО» отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, Администрация города Челябинска, Правительство Челябинской области, Министерство экологии Челябинской области, ООО «Полигон ТБО», ООО «ЦКС», ФИО2 обжаловали его в апелляционном порядке. Челябинская городская Дума (далее также – апеллянт, Городская дума) обратилась с апелляционной жалобой в порядке статьи 42 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Администрация города Челябинска в апелляционной жалобе (т.54 л.д.61-72) указывает, что решение суда является незаконным, содержит противоречивые выводы, которые не соответствуют обстоятельствам дела. Не согласен с выводом антимонопольного органа и суда о том, что в отсутствие правовых оснований Администрация длительное время обеспечивала возможность осуществления МУП «ГорЭкоЦентр» на городской свалке деятельности по размещению (хранению) твердых коммунальных отходов (далее – также – ТКО), в том числе предоставляя МУП «ГорЭкоЦентр» земельный участок, утверждая ему тарифы на размещение (хранение) отходов на территории городской свалки, включая данные затраты в состав платы за вывоз ТКО, образованных от жилищного фонда города, при условии, что свалка не включена в ГРОРО (государственный реестр объектов размещения отходов) и не соответствовала требованиям законодательства.

Вывод антимонопольного органа и суда о том, что Администрация без правовых оснований утверждала для МУП «ГорЭкоЦентр» тарифы на размещение ТКО на городской свалке является не состоятельным и основан на неверном толковании норм материального права. Считает необоснованным вывод суда о том, что Администрация при наличии правовых оснований не приняла мер по отмене тарифа на вывоз и сбор твердых бытовых отходов (далее также – ТБО), утвержденного решением Челябинской городской Думы от 29.04.2015 №8/15, а также не приняла мер по изменению тарифа на содержание жилых помещений. Вывод суда о том, что выделение платы  за вывоз ТБО в качестве отдельной позиции с самостоятельной ценой (1,87 за кв.м.) противоречит закону и основан на неправильном толковании норм материального права. Не согласен с выводами суда о том, что Администрация в силу закона не обладала полномочиями по принятию распоряжения о закрытии городской свалки; о том, что спонтанное принятие Администрацией решения о закрытии городской свалки привело или могло привести к прекращению хозяйствующими субъектами осуществления деятельности по транспортировке ТКО, образованных от жилищного фонда города Челябинска ввиду недостаточности временных факторов для урегулирования договорных отношений в связи с перенаправлением потоков ТКО на полигон п.Полетаево. Анализ представленных доказательств опровергает вывод суда об одномоментном закрытии городской свалки, напротив,  подтверждает то обстоятельство, что закрытие городской свалки осуществлялось поэтапно.

По мнению Администрации города Челябинска, судом принято решение о правах и обязанностях Челябинской городской Думы, не привлеченной к участию в настоящем деле.

В порядке статьи 42 АПК РФ с апелляционной жалобой (т.54 л.д.80-82) обратилась Челябинская городская Дума, в которой указывает, что в судебном акте дана оценка полномочиям Городской думы по принятию отдельных решений, регулирующих установление платы за жилое помещение, в состав которой не включены расходы за вывоз ТБО. Считает  решение суда необоснованным и подлежащим отмене, поскольку судом не полно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела. При вынесении решения судом допущено нарушение и неправильное применение норм материального и процессуального права.

Министерство экологии Челябинской области в обоснование своей апелляционной жалобы (т.54 л.д. 3-12) указывает, что при рассмотрении дела не доказаны имеющие значение для дела обстоятельства, которые суд посчитал установленными. Не доказана совокупность обязательных признаков антиконкурентного соглашения: наличие противоречащих закону соглашений между участниками, то есть достижение соответствующей письменной или устной договоренности. Фактически суд описал хронологию событий, в которой каждый субъект самостоятельно, по своему усмотрению действовал в сложившихся обстоятельствах. Не доказано наступление (или реальная возможность наступления) в результате этих действий последствий, связанных с недопущением, ограничением, устранением конкуренции – все субъекты, с которыми антимонопольный орган связывает ограничение (вытеснение с рынка) конкуренции действиями заявителей, продолжили осуществлять свою деятельность по обращению с отходами, получать прибыль, то есть не были ущемлены в своих правах. Не доказана причинно-следственная  связь между действиями заявителей и соответствующими антимонопольными последствиями.

Считает, что отсутствует связь между поведением Министерства и изданием распоряжения Администрации города Челябинска по закрытию свалки. Министерство в своей деятельности в рассматриваемых обстоятельствах руководствовалось законом. Таким образом, Министерство не могло повлиять на конкуренцию на рынке перевозчиков, на правоотношения, связанные с вывозом ТКО, поскольку ни полномочиями по утверждению (изменению) тарифа, ни полномочиями по функционированию городской свалки оно не обладает, стороной договоров с перевозчиками оно также не являлось. 

Судом неправильно применены нормы материального права, в частности нормы Федерального закона об отходах производства и потребления. В силу специфики правового регулирования отношений в сфере размещения отходов, в силу объективных обстоятельств (отсутствие на территории Челябинского кластера иных объектов размещения ТКО необходимой мощности) на территории Челябинской области отсутствует конкуренция  на рынке размещения отходов, поскольку направление всех потоков ТКО осуществляется в соответствии с Территориальной схемой обращения с отходами, утвержденной Приказом Министерства. 

Также отмечает, что кроме общества «Полигон ТБО» никто не обращался с заявлением о получении субсидий, в связи с чем из решения не видно, чьи права были нарушены предоставлением субсидии обществу «Полигон ТБО». Обращает внимание, что суд при оценке обстоятельств проигнорировал факт административного приостановления 10.09.2018 деятельности МУП «Горэкоцентр» по размещению отходов на Челябинской свалке, его значение и влияние  на отношения, складывающиеся на рынке по обращению с ТКО в Челябинском городском округе с 10.09.2018.

Правительство Челябинской области также обратилось с апелляционной жалобой (т.54 л.д. 30-34), которая содержит те же доводы. Кроме того, указывает, что вывод суда о скоординированных с другими участниками действиях Правительства, направленных на ограничение конкуренции, является недоказанным. По вопросу об утверждении порядка о предоставлении субсидий указывает, что право самостоятельно устанавливать категории и критерии отбора юридических лиц, имеющих право на получение субсидий, а также цели и условия их предоставления предоставлено Правительству статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.  Следовательно, Правительство действовало в рамках закона и его деятельность не может быть признана нарушением антимонопольного законодательства.

Общество «Полигон ТБО» также не согласилось с решением суда (т. 55 л.д.2-14), полагает, что арбитражным судом при вынесении решения:

- не исследован вопрос о доказанности наличия ограничения конкуренции по основаниям, предусмотренным статьей 16 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Федеральный закон №135-ФЗ);

- не приняты во внимание допущенные существенные нарушения проведения анализа состояния на двух рынках (утилизации и транспортирования) при формировании аналитического отчета в соответствии с положениями Приказа ФАС России от 28.04.2010 №220;

- не мотивированно отклонены доказательства, представленные заявителями в рамках статьи 82 АПК РФ (отчет/заключение экспертов);

- неправильно применены нормы материального права в отношении толкования положений Федерального закона от 24.06.1998 №89-ФЗ (далее также – Федеральный закон №89-ФЗ, Закон об отходах) в части юридического значения территориальной схемы на рынке сбора/транспортирования/захоронения ТКО;

- не дана оценка представленным в материалы дела доказательствам заблаговременной осведомленности перевозчиков о закрытии городской свалки, смены места размещения ТКО и субсидировании объектов обработки и захоронения ТКО;

- осуществлено необоснованное смешение материальных норм в сфере тарифообразования к отношениям, возникшим в рамках предоставления субсидий на возмещение недополученных доходов, связанных с обработкой и захоронением ТКО;

- не мотивированно сделан вывод о формировании органами власти преимущественного положения общества «Полигон ТБО» по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими оказание таких же услуг с учётом данных территориальной схемы и имеющихся в материалах дела доказательств об отказе таких объектов от принятия отходов от города Челябинска;

-  суд необоснованно применил нормы права, устанавливающие ответственность за нарушение сроков сдачи полного пакета документов с нормами права, подлежащими применению при привлечении к ответственности в рамках антимонопольного законодательства.

Аргументы и контрдоводы апелляционной жалобы общества «Полигон ТБО» также сведены в таблицу №1 (т. 55 л.д.15-22).

Общество «ЦКС», обращаясь с апелляционной жалобой (т.55 л.д. 41-76), указывает, что противоречивые выводы суда о незаконности функционирования городской свалки с одной стороны и незаконности действий властей по ее закрытию с другой, без установления и оценки причин по которой Городская свалка эксплуатировалась в спорный период и была закрыта 07.09.2018, привели к ошибочному определению судом действий последних, как направленных на устранение с рынка действующих хозяйствующих субъектов (далее также – хозсубъекты) в сфере обращения отходов. Обстоятельства дела подтверждают, что закрытие городской свалки не планировалось ранее даты начала работы регионального оператора по утвержденному тарифу и было вызвано необходимостью исполнения решения Арбитражного суда Челябинской области от 23.08.2018 по делу №А76-1203/2018 об аннулировании лицензии оператора городской свалки, без которой размещение отходов запрещено, а также, что все перевозчики были осведомлены о поэтапных мероприятиях по закрытию городской свалки и возможности размещения отходов ТКО с августа 2018г. исключительно на полигоне ТБО в п. Полетаево и могли заблаговременно урегулировать свои договорные отношения с населением и управляющими компаниями.

 Вывод суда о монопольном положении общества «ЦКС», позволяющем получить преимущественные условия осуществления деятельности по сбору и вывозу ТКО в спорный период противоречат положениям Закона об отходах и фактическим обстоятельствам дела. Анализ содержания протоколов совещаний подтверждает, что никаких указаний и навязывания обществу «ЦКС» со стороны Администрации не было, общество вынуждено было оказать услугу по сбору и вывозу ТКО ввиду сложившейся в городе обстановки и отказа перевозчиков от оказания услуг по ранее действующим тарифам. Выводы суда о предоставлении обществу «ЦКС» преимуществ нарушением закупочных процедур, ввиду нарушения сроков размещения в Единой информационной системе извещения и в отсутствие обоснования выбора конкретного поставщика, сделаны в нарушение положений Закона о закупках и противоречат правилам Положения о закупках МУП «ГорЭкоЦентр» в редакции, действующей в спорный период. 

Вывод суда о незаконности выделения обществу «Полигон ТБО» субсидии при наличии иных хозсубъектов, оказывающих услуги по захоронению ТКО с использованием объектов, включенных в ГРОРО, противоречат положениям действующей Территориальной схемы в области обращения с отходами и не учитывают причины закрытия городской свалки ранее даты начала работы регионального оператора.

Выводы суда о незаконности тарифа на сбор и вывоз ТКО, установленный решением Городской думы в 2015 году и недостаточности времени у перевозчиков для установления обоснованной договорной цены на сбор и вывоз ТКО с населением сделан в нарушение положений закона, без учета полномочий представительного органа местного самоуправления и отказа населения от пересмотра платы за сбор и вывоз ТКО.

Суд не дал оценки экспертным заключениям Высшей школы экономики и РАНХИГС, подтвердившим, что на рынке по сбору, транспортировке и размещения ТКО в Челябинской области ограничения конкуренции или возможности ограничения конкуренции не произошло. Анализ состояния конкуренции, проведенный антимонопольным органом, не соответствует требованиям Порядка №220.

Также указывает, что судом допущено существенное нарушение норм процесса в части вынесения судебного акта о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле – Челябинской городской Думы, что является безусловным основанием для отмены решения суда.

Как заявитель по настоящему делу, ФИО2 обратился с апелляционной жалобой, в которой указывает, что выводы суда противоречат установленным обстоятельствам дела, суд неправильно применил нормы материального прав и нарушил нормы процессуального права, и  просит отменить его в полном объеме (т.55 л.д. 90-130). 

В обоснование ссылается на то, что Администрация не могла закрыть городскую свалку в 2010-2018 годах по объективным причинам. Территориальная схема была обоснованной и обязательной к исполнению с даты публикации. Власти не планировали закрывать городскую свалку до начала работы регионального оператора. Свалка закрылась досрочно вследствие обстоятельств, за которые челябинские власти не отвечают. Перевозчики ТКО должны были самостоятельно подготовиться к преждевременному закрытию свалки. Тарифы Городской думы и Администрации были законными, однако данные тарифы не влияли на цены перевозки ТКО. Предоставление субсидии перевозчикам было невозможно, поэтому власти предоставили субсидию полигону ТБО. Положение о предоставлении субсидии является законным. Ссылка суда на то, что установленные Постановление №521-П критерии отбора обеспечивали предоставление субсидии только одному лицу, несостоятельна, поскольку это не дефект данного постановления, а объективно сложившаяся ситуация, при которой Территориальная схема позволяла вывозить отходы только на полигон в п.Полетаево.

Кроме того, ФИО2 представлено письменное заявление о переходе к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции (т.56 л.д.77-83), поскольку Челябинская городская Дума не была привлечена к участию в деле, при этом антимонопольный орган и суд сформулировали выводы  о правах и обязанностях (о полномочиях) Городской думы. Между тем выводы суда о полномочиях Городской думы носят противоречивый характер. Указанное заявление суд апелляционной инстанции расценивает как один из доводов апелляционной жалобы, ввиду чего оно не подлежит отдельному разрешению.  

Определениями Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2021, 24.06.2021, 30.06.2021, 06.07.2021, 12.07.2021 апелляционные жалобы приняты к производству суда и назначены к рассмотрению на 29.07.2021.

Определениями Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2021, 26.08.2021, 03.09.2021 рассмотрение апелляционных жалоб откладывалось.

О времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб 07.10.2021 лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом путем направления в его адрес копии судебного акта, а также размещения информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», представители заинтересованных лиц (кроме МУП «Горкоцентр», ООО «Горэкоцентр+») и третьих лиц (кроме ООО «ЭкоСпецБаза», ООО «Спецавтоколонна», ООО «Риконт-Инвест») в судебное заседание не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), с учетом мнения явившихся лиц, суд апелляционной инстанции рассмотрел апелляционные жалобы в отсутствие неявившихся лиц.

В судебном заседании представители подателей апелляционных жалоб: Министерства, Правительства, ФИО19, общества «ЦКС», Администрации и общества «Полигон ТБО» (далее также – апеллянты) поддержали доводы апелляционных жалоб, представленных письменных пояснений, возражений. 

С решением арбитражного суда первой инстанции не согласны, просят решение арбитражного суда  отменить, признать незаконным решение УФАС по Челябинской области от 05.11.2019 по делу №20-07/18.

Представитель Челябинской городской думы поддержал доводы своей апелляционной жалобы, считает, что решением арбитражного суда первой инстанции затрагиваются права и обязанности Городской думы, при этом дело рассмотрено без ее привлечения к участию, что является безусловным основанием для отмены решения суда. 

Позиция апеллянтов также поддержана представителями третьих лиц: ООО «Спецавтоколонна» и ООО «Риконт-Инвест», которые представили письменные пояснения. Также представлены письменные пояснения от ООО «Чистый город», в котором данное третье лицо поддерживает позицию подателей апелляционных жалоб.

Представитель  УФАС по Челябинской области в судебном заседании возражал по доводам апелляционных жалоб, считает решение суда законным и обоснованным. Антимонопольным органом представлены отзывы на каждую апелляционную жалобу, а также письменные возражения по доводам апеллянтов.

Позицию антимонопольного органа поддержали заинтересованные лица - МУП «ГорЭкоЦентр»,  ООО «Горэкоцентр+», которыми представлены отзывы, а также третье лицо – ООО «ЭкоСпецВывоз». Указанные лица   считают решение суда законным и обоснованным.

В судебном заседании представители ФИО2 и ООО «ЦКС» заявили ходатайство о назначении судебной экономической экспертизы (т.58 л.д.77-79, 90-98) . Пояснили, что данное ходатайство было заявлено в суде первой инстанции и необоснованно им отклонено, поскольку имеются предусмотренные статьей 82 АПК РФ  основания для назначения экономической экспертизы, необходимой для определения возможности ограничения конкуренции на рынках перевозки и утилизации твердых коммунальных отходов (далее также – ТКО) в Челябинской области. 

В качестве вопросов предложили, чтоб эксперты провели экономический анализ рынка по сбору и транспортировке ТКО и рынка по обработке и утилизации ТКО в Челябинской области  в период с 2017 по 2019 год; по итогам анализа выявили факты недопущения, ограничения, устранения конкуренции на данных рынках в указанный период, а также определили, могли ли чьи-то действия или события привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на данных рынках в указанный период.

Заявителями ходатайства представлены кандидатуры экспертных учреждений, а также ФИО2 перечислены необходимые денежные средства на оплату проведения экспертизы на депозит апелляционного суда.

Ходатайства о назначении судебной  экспертизы поддержаны Министерством, Правительством, Администрацией, обществом «Полигон ТБО», представитель Городской думы оставил разрешение вопроса на усмотрение суда апелляционной инстанции.

Представитель антимонопольного органа выступил против назначения экспертизы по  мотивам, изложенным в письменных возражениях (т.58 л.д. 41-44). Его позицию поддержал представители МУП ГорЭкоЦентр» и общества «Горэкоцентр+».

При рассмотрении заявленного ходатайства суд апелляционной инстанции руководствуется следующим.

В соответствии с частью 3 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела в арбитражном суде апелляционной инстанции лица, участвующие в деле, вправе заявлять ходатайства о вызове новых свидетелей, проведении экспертизы, приобщении к делу или об истребовании письменных и вещественных доказательств, в исследовании которых им было отказано судом первой инстанции.

По смыслу части 1 статьи 82 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации назначение экспертизы является правом суда, а не его обязанностью. Необходимость разъяснения вопросов, возникающих при рассмотрении дела и требующих специальных познаний, определяется судом, разрешающим данный вопрос. При этом вопросы, разрешаемые экспертом, должны касаться существенных для дела фактических обстоятельств. В связи с этим, определяя необходимость назначения той или иной экспертизы, суд исходит из предмета заявленных исковых требований и обстоятельств, подлежащих доказыванию в рамках этих требований.

Как разъяснил Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в своем постановлении от 09.03.2011 № 13765/10 по делу № А63-17407/2009, судебная экспертиза назначается судом в случаях, когда вопросы права нельзя разрешить без оценки фактов, для установления которых требуются специальные познания. Если необходимость проведения экспертизы отсутствует, суд отказывает в ходатайстве о назначении судебной экспертизы.

В пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 04.04.2014 № 23 «О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами законодательства об экспертизе» указано, что, определяя круг и содержание вопросов, по которым необходимо провести экспертизу, суд исходит из того, что вопросы права и правовых последствий оценки доказательств не могут быть поставлены перед экспертом.

В пункте 56 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее также – Постановление Пленума ВС РФ №2) разъясняется, что на основании части 1 статьи 64, статьи 82 АПК РФ при необходимости суд вправе назначить экспертизу по вопросам анализа состояния конкуренции на товарном рынке, имеющим значение для правильного разрешения дела.

Заявляя ходатайство о назначении экономической экспертизы, апеллянты также ссылаются на пункт 13 постановления Пленума ВАС РФ от 30.6.2008 №30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», согласно которому при возникновении разногласий относительно обстоятельств, связанных с определением доли хозяйствующего субъекта на рынке определенного товара, арбитражный суд в случае необходимости разъяснения вопросов, требующих специальных знаний, с учетом положений пункта 1 статьи 82 АПК РФ вправе назначить экспертизу. Ссылка на указанный пункт не принимается, так как данные разъяснения не актуальны, отменены постановлением Пленума ВС РФ №2. Кроме того, данные разъяснения не касаются нарушений, квалифицируемых по статье 16 Федерального закона №135-ФЗ.

Оспариваемым решением антимонопольный орган признал нарушением пункта 4 статьи 16 Федерального закона №135-ФЗ достигнутое  Правительством, Министерством, Администрацией, МУП «ГорЭкоЦентр», обществом «Полигон ТБО», обществом «ЦКС» соглашение, которое могло привести к ограничению конкуренции на товарных рынках в сфере обращения с ТКО, в том числе к устранению с рынка оказания услуг по транспортированию ТКО отдельных хозяйствующих субъектов.

Суд апелляционной инстанции считает правильным вывод суда об отсутствии оснований для назначения экономической экспертизы по настоящему делу. Доводы, которые изложили ООО «ЦКС» и ФИО2 в своих ходатайствах в обоснование необходимости его удовлетворения, касаются правовых последствий оценки доказательств (вопросы оценки имеющихся в деле доказательств) и могут быть рассмотрены только судом непосредственно с учетом оценки поведения участников соглашения. Вопросы, которые апеллянты предлагают поставить перед экспертом, касаются установления элементов состава нарушения антимонопольного законодательства в действиях участников. Вопрос об установлении фактов недопущения, ограничения, устранения конкуренции на рынках по сбору и транспортированию, по обработке и утилизации в спорный период является вопросом квалификации нарушения.

Данные вопросы рассмотрены УФАС по Челябинской области в рамках дела о нарушении антимонопольного законодательства и касаются правовых последствий оценки доказательств.

Проведение экспертом экономического анализа рассматриваемых рынков не имеет правового значения для рассмотрения настоящего дела, поскольку судом оценивается законность и обоснованность проведенного антимонопольным органом анализа конкуренции. Проведенный экспертом экономический анализ рынков в период с 2017 по 2019 годы не будет иметь значения для вывода о законности краткого отчета Управления, сделанного по результатам анализа конкуренции. 

Ответ на поставленный вопрос об определении возможности ограничения конкуренции в результате чьих-либо действий или свершившихся событий явно будет иметь предположительный характер и не приведет и не может привести к установлению обстоятельств настоящего дела и квалификации нарушения.

Кроме того, норма, содержащаяся в пункте 4 статьи 16 Федерального закона №135-ФЗ, устанавливает запрет на антиконкурентные соглашения, которые не только приводят к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, но и могут привести к указанным последствиям, что и было установлено антимонопольным органом.

Таким образом, установление в результате антиконкурентного соглашения последствий в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо угрозы наступления таких последствий является вопросом права, который может быть разрешен в результате оценки имеющихся в деле доказательств в соответствии со статьей 71 АПК РФ.

В связи с изложенным, у суда первой инстанции отсутствовали основания для назначения судебной экспертизы, предусмотренные частью 1 статьи 82 АПК РФ, ввиду отсутствия необходимости разъяснения вопросов, требующих специальных знаний.

При этом в ходе судебного разбирательства ООО «ЦКС» и ФИО2 неоднократно представлялись заключения специалистов по вопросам, указанным в ходатайстве, которым судом дана надлежащая оценка.

Оценив имеющиеся в деле доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в их совокупности и взаимосвязи, проанализировав представленные апеллянтами ходатайства о назначении судебной экономической экспертизы по делу, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что вопросы либо носят правовой характер и подлежат разрешению арбитражным судом в рамках его компетенции, либо не имеют правового значения для настоящего спора.

Следовательно, апелляционный суд исходит из отсутствия правовых оснований для удовлетворения ходатайства общества «ЦКС» и ФИО2 о назначении экспертизы, таковые отсутствовали и у суда первой инстанции, в удовлетворении аналогичного ходатайства отказано обоснованно.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в УФАС по Челябинской области 11.10.2018 поступило заявление Фонда развития региональной агломерации «Большой Челябинск» о создании преимущественных условий деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, в том числе в результате предоставления бюджетных средств в целях организации системы обращения с отходами, включая ТКО (т. 2, л.д. 2). 

В ходе рассмотрения заявления УФАС по Челябинской области установлено, что между Правительством Челябинской области, Администрацией города Челябинска, Министерством экологии Челябинской области, МУП «ГорЭкоЦентр», ООО «Полигон ТБО», ООО «ЦКС» достигнуто соглашение, которое могло привести к ограничению, устранению конкуренции на товарных рынках в сфере обращения с ТКО, в том числе, к устранению с рынка оказания услуг по транспортированию ТКО отдельных хозяйствующих субъектов, а также к созданию преимущественных условий осуществления деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, в том числе, ООО «ЦКС» и ООО «Полигон ТБО», а также к разделу товарного рынка по обработке и утилизации ТКО по территориальному принципу. 

Данные обстоятельства квалифицированы антимонопольным органом как нарушение пункта 4 статьи 16 Федерального закона № 135-ФЗ и 05.11.2019 вынесено решение, согласно резолютивной части которого антимонопольный орган признал соглашение, заключенное между Правительством, Администрацией, Министерством, МУП «ГорЭкоЦентр», ООО «Полигон ТБО», ООО «ЦКС», которое могло привести к ограничению, устранению конкуренции на товарных рынках в сфере обращения с ТКО, в том числе к устранению с рынка оказания услуг по транспортированию ТКО отдельных хозяйствующих субъектов, нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции. 

Предписание, предусмотренное частью 3 статьи 23 Закона о защите конкуренции, решено не выдавать (пункт 2).

В ходе рассмотрения дела УФАС по Челябинской области установлены следующие обстоятельства. 

В сентябре 2018 года на территории города Челябинска возникла неблагополучная санитарно-эпидемиологическая обстановка, ввиду прекращения вывоза ТКО, образовавшихся от жилищного фонда, на городскую свалку, расположенную в пределах города Челябинска. 

Так, несмотря на отсутствие у ООО «ЦКС» утвержденных тарифов, Администрацией города Челябинска принято Распоряжение от 07.09.2018 №10340 «О прекращении временного размещения (хранения) отходов производства и потребления на территории города Челябинска» (далее – Распоряжение, Распоряжение о закрытии городской свалки) с 11 сентября 2018 года городской свалки при условии, что ранее ею доводилась информация до неопределенного круга лиц и издавались распоряжения о размещении на ней ТКО до начала деятельности регионального оператора (далее – Распоряжение №10340). 

Подведомственное Администрации города Челябинска МУП «ГорЭкоЦентр» являлось владельцем городской свалки и осуществляло на ней деятельность по размещению ТКО. Администрация города Челябинска обладала информацией о незаконности размещения ТКО на городской свалке, но длительное время ни Администрация города Челябинска, ни МУП «ГорЭкоЦентр» не предпринимали действий по перенаправлению потоков ТКО, образовавшихся от жилищного фонда на иной объект размещения отходов. 

На дату принятия Распоряжения в городе Челябинске деятельность по вывозу ТКО, образовавшихся от жилищного фонда, осуществляли ряд хозяйствующих субъектов, в их числе МУП «ГорЭкоЦентр» и ООО «ГорЭкоЦентр+». 

МУП «ГорЭкоЦентр» и ООО «ГорЭкоЦентр+» получали оплату от лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами (МКД) (далее – управляющие компании), а также напрямую от населения через систему «Город» по прямым договорам с населением. При этом ООО «ГорЭкоЦентр+» для осуществления прямых расчетов с населением заключало соглашения с управляющими компаниями о таком взаимодействии, в результате граждане через систему «Город» направляли денежные средства на счет ООО «ГорЭкоЦентр+». 

Для обеспечения исполнения указанных договоров ООО «ГорЭкоЦентр+» в 2015 году заключило с МУП «ГорЭкоЦентр» договор на размещение ТКО на городской свалке, который расторгнут с 10.09.2018 по причине принятия Распоряжения.

Ввиду отсутствия собственных транспортных средств и МУП «ГорЭкоЦентр», и ООО «ГорЭкоЦентр+» привлекали для оказания услуг по вывозу ТКО практически одних и тех же перевозчиков по договорам, предусматривающим такое условие оказания услуг, как вывоз ТКО на городскую свалку. 

Принятие Распоряжения привело к прекращению существовавших на дату его принятия договорных отношений между управляющими компаниями и ООО «ГорЭкоЦентр+», между МУП «ГорЭкоЦентр» и населением. Вместо МУП «ГорЭкоЦентр» населению по прямым договорам начало оказывать услуги по вывозу ТКО общество «ЦКС». 

Кроме того, между МУП «ГорЭкоЦентр» и перевозчиками, а также между управляющими компаниями и ООО «ГорЭкоЦентр+» прекращены ранее действовавшие договорные отношения ввиду увеличения, по мнению перевозчиков и ООО «ГорЭкоЦентр+», затрат, связанных с необходимостью транспортирования ТКО за пределы города Челябинска, а также оплаты расходов на их размещение владельцу Полигона – обществу «Полигон ТБО». Тогда как сохранение таких договорных отношений до начала деятельности регионального оператора прямо предусмотрено действующим законодательством. 

МУП «ГорЭкоЦентр», ссылаясь на Распоряжение, предложило перевозчикам изменить стоимость услуг по вывозу ТКО, указав на необходимость транспортирования не на городскую свалку, как было ранее указано в договорах, а на Полигон в п. Полетаево. Однако перевозчики не согласились на указанную МУП «ГорЭкоЦентр» стоимость и, ссылаясь, в том числе на статью 417 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), посчитав договор расторгнутым, с 17.09.2018 прекратили оказывать последнему услуги по вывозу ТКО, образованных от жилищного фонда. 

По указанию должностного лица Администрации города Челябинска 18.09.2018 МУП «ГорЭкоЦентр» заключены договоры с ООО «ЦКС», о необходимости обеспечения взаимодействия с которым ранее указывалось на совещаниях в Администрации. При заключении указанных договоров стороны определили, что ООО «ЦКС» обязано обеспечить транспортирование ТКО, в том числе образованных от жилищного фонда, до объекта размещения ТКО, включенного в ГРОРО, при этом стоимость размещения ТКО не входит в стоимость услуг ООО «ЦКС» по транспортированию ТКО.

Более того, в договорах с МУП «ГорЭкоЦентр» не указано местонахождение объекта размещения ТКО. Однако антимонопольным органом из представленных материалов установлено, что 22.11.2018 на адрес электронной почты ООО «Полигон ТБО» поступило письмо ООО «ЦКС» (исх. № 3110, т. 16, л.д. 155, 157-160) с просьбой о направлении в адрес ООО «ЦКС» проекта договора на оказание услуг по захоронению (размещению) ТКО на Полигоне, с обязательным условием о распространении действия договора на отношения сторон с 20.09.2018. Договор на оказание ООО «ЦКС» услуг по захоронению (размещению) ТКО на Полигоне датирован 20.09.2018. Идентичный по содержанию договор также подписан между ООО «Полигон ТБО» и МУП «ГорЭкоЦентр», но дата его заключения 06.12.2018, при условии, что согласно положениям договора услуги владельцем Полигона должны оказываться с 11.09.2018. 

Аналогичные по содержанию договоры заключены ООО «Полигон ТБО» с такими хозяйствующими субъектами, как ООО «Чистый город», ООО «ГорЭкоЦентр+», ООО ПКФ «Экотранс», ООО «Спецавтоколонна», ООО «ТрансСервис», ООО «Риконт-Инвест». Указанные хозяйствующие субъекты, кроме ООО «Спецавтоколонна» и ООО «Риконт-Инвест», а также ООО «Артур» являлись также исполнителями по муниципальным контрактам, заключенным с администрациями районов без проведения торгов в период с 27.09.2018 по 02.10.2018 (т. 17, л.д. 90-92, 94-97, 98 оборот-101, 104-110, 111 оборот-120, 121оборот-124). 

При этом, ООО «ЦКС» в отсутствие на это правовых оснований опубликовало на своем сайте, а также в газете «Вечерний Челябинск» договор оферту, выставило гражданам счета, что привело к изменению договорных отношений с гражданами (т. 14, л.д. 4-5). 

Далее, ООО «ЦКС», не обладая достаточными производственными возможностями, привлекло соисполнителей, которые в ряде случаев осуществляли транспортировку ТКО до мусороперегрузочных станций, находящихся в городе Челябинске и осуществляющих свою деятельность в отсутствие на то правовых оснований, и в последующем транспортировали его на Полигон в п. Полетаево, снижая тем самым транспортные затраты. В их числе ООО «Чистый город», ООО ПКФ «Экотранс», ООО «Спецавтоколонна», ООО «ТрансСервис» и иные, указанные в Таблице 7 оспариваемого Решения. 

Через 2,5 месяца, после принятия Распоряжения, в ноябре 2018 года Правительством Челябинской области в нарушение положений законодательства принят Порядок, положения которого предусматривали возможность получения субсидии из бюджета Челябинской области исключительно ООО «Полигон ТБО», несмотря на наличие на территории Челябинской области более 7 хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги по захоронению ТКО с использованием объектов размещения ТКО, включенных в ГРОРО, из них 3 хозяйствующих субъекта, осуществляющих деятельность на территории Челябинского кластера. 

При этом Порядок фактически предусматривал возмещение за счет средств бюджета доходов, возникших в результате действий ООО «Полигон ТБО» по предоставлению в отсутствие правовых оснований льгот отдельным хозяйствующим субъектам, и на основании документов, которые не позволяют достоверно определить объем фактически оказанных услуг, что подтверждается, в том числе и решением Министерства о снижении заявленного ООО «Полигон ТБО» размера субсидии.

Так, ввиду невозможности определить источник образования привезенного хозяйствующими субъектами ТКО на Полигон в п. Полетаево, Министерство, в нарушение установленного Порядка, вычло объемы ТКО, которые подлежали транспортированию по муниципальным контрактам, заключенным администрациями районов, из объема, который указан ООО «Полигон ТБО» в заявке на получение субсидии. 

При этом по ряду муниципальных контрактов между администрациями районов и хозяйствующими субъектами не подписаны акты оказанных услуг, между сторонами по вопросу об определении такого объема возникли судебные споры, которые длились до 2019 года (судебные дела №№ А76-43373/2018, А67- 2034/2019, А76-4328/2019, А76-6097/2019). 

Кроме того, ООО «Полигон ТБО» в сентябре – октябре 2018 года проводило сбор информации от транспортировщиков в целях определения объема ТКО, за размещение которого могут быть получены бюджетные средства. 

Так, ООО «Полигон ТБО» провело в октябре – ноябре 2018 года работу: 

а) по переподписанию с хозяйствующими субъектами, осуществлявшими транспортирование ТКО от жилищного фонда города Челябинска, актов оказанных в сентябре – октябре 2018 года услуг в целях их формального соответствия требованиям Порядка; 

б) заключило с ООО «ЦКС» в ноябре 2018 года и с МУП «ГорЭкоЦентр» в декабре 2018 года договоры на оказание услуг по захоронению и (или) обработке ТКО, включив в них условия, предусмотренные Порядком, в целях получения бюджетных средств; 

в) провело в ноябре 2018 года работу по заключению дополнительных соглашений с хозяйствующими субъектами, с которыми фактически уже существовали договорные отношения (ООО «Спецавтоколонна» с 09.01.2017; ООО ПКФ «Экотранс» с 01.06.2018; ООО «ТрансСервис» с 01.07.2018; ООО «Чистый город» с 12.07.2018; ООО «Риконт-Инвест» с 01.08.2018; ООО «ГорЭкоЦентр+» с 01.09.2018), включив в них условия, предусмотренные Порядком, в целях получения бюджетных средств; 

г) перезаключило с хозяйствующими субъектами, с которыми фактически в сентябре-октябре 2018 года существовали договорные отношения, договоры в целях включения в них условий, соответствующих Порядку, в том числе условий: 

- предусматривающих оказание безвозмездно, начиная с 11 сентября 2018 года, услуг по захоронению отходов хозяйствующими субъектами, осуществлявшими транспортирование ТКО от жилищного фонда города Челябинска, 

- о предоставлении транспортировщиками сведений об объемах ТКО, максимально возможных к транспортированию в целях обработки и (или) захоронения на Полигоне; 

- включения в договор сведений об общей площади жилых помещений, обслуживаемых транспортировщиком.

При таких обстоятельствах, ООО «Полигон ТБО» при отсутствии на это предусмотренных федеральным законодательством оснований, в целях получения бюджетных средств, предоставило в Министерство экологии Челябинской области документы, свидетельствующие о предоставлении им льгот отдельным хозяйствующим субъектам, несмотря на наличие у ООО «Полигон ТБО», как владельца Полигона, утвержденного ФИО20 предельного тарифа на захоронение (обработку) и отсутствие утвержденных в установленном порядке категорий льготных потребителей. 

Более того, привезенные на Полигон в п. Полетаево отходы невозможно идентифицировать в части источника их образования: от жилищного фонда или от юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, которые оплачиваются ими по отдельным договорам с транспортировщиками. Однако данные о массе таких ТКО указывались раздельно в актах оказания услуг между владельцем Полигона - ООО «Полигон ТБО» и транспортировщиками. 

В связи с чем, ООО «Полигон ТБО» в нарушение установленных Порядком сроков предоставило Министерству экологии Челябинской области в целях получения бюджетных средств пакет документов на возмещение недополученных доходов за ноябрь 2018 года и по истечению установленных Порядком предельных сроков доносило недостающие документы. При этом Министерство экологии Челябинской области принимало такие документы и заключило Соглашение о предоставлении субсидий, нарушив при этом Порядок. 

Кроме того, Администрацией города Челябинска, несмотря на наличие у нее с середины 2016 года достоверных сведений о незаконности функционирования городской свалки, никаких действий по перенаправлению потоков ТКО, образованных от жилищного фонда города, на объекты размещения отходов, включенные в ГРОРО, в том числе с начала 2018 года не предпринималось. 

Администрацией города Челябинска при отсутствии у нее полномочий принято Распоряжение №10340, предусматривающее закрытие городской свалки на следующий день после публикации Распоряжения, что не позволило хозяйствующим субъектам принять меры по урегулированию договорных отношений с собственниками ТКО, управляющими компаниями и перевозчиками. 

Кроме того, Администрацией города Челябинска письмом от 05.09.2018 безосновательно дано указание МУП «ГорЭкоЦентр» осуществлять вывоз ТБО на Полигон по тарифам, утвержденным Решением Думы в 2015 году, при условии наличия утвержденного Администрацией города Челябинска для МУП «ГорЭкоЦентр» тарифа, учитывающего размещение ТКО на Полигоне (т. 8, л.д. 64). 

Более того, Администрацией города Челябинска приняты меры по обеспечению осуществления ООО «ЦКС» деятельности в городе Челябинске до утверждения ему в установленном порядке единого тарифа путем дачи указаний МУП «ГорЭкоЦентр» о необходимости обеспечить такое взаимодействие, в том числе путем заключения между МУП «ГорЭкоЦентр» и ООО «ЦКС» договоров, путем замены в прямых договорах с населением МУП «ГорЭкоЦентр» на ООО «ЦКС».

В результате действий ООО «ЦКС», Администрации города Челябинска и МУП «ГорЭкоЦентр», более чем за 3 месяца до начала его деятельности в качестве регионального оператора по обращению с отходами по Челябинскому кластеру общество «ЦКС», с привлечением им хозяйствующих субъектов, приступило к обслуживанию населения города Челябинска по вывозу ТКО, в том числе по прямым договорам с населением. Количество МКД, обслуживаемых МУП «ГорЭкоЦентр» и ООО «ГорЭкоЦентр+», существенно уменьшилось. 

После этого Администрацией города Челябинска введен режим чрезвычайной ситуации, что позволило администрациям районов города Челябинска заключить без проведения торгов муниципальные контракты на вывоз ТБО. 

Необходимо отметить, что на дату прекращения оказания услуг перевозчиками, привлеченными МУП «ГорЭкоЦентр», последним не решен вопрос о порядке и условиях размещения ТКО на объекте размещения ТКО, включенном в ГРОРО, в том числе на Полигоне в п. Полетаево. Тогда как МУП «ГорЭкоЦентр» на указанный момент обслуживалось более 2500 МКД, в том числе по договорам с управляющими компаниями. 

Такой договор МУП «ГорЭкоЦентр» фактически заключен только 06.12.2018, то есть уже после принятия Правительством Челябинской области Порядка и после истечения срока на подачу заявки на получение субсидии за период с 11 сентября по 31 октября 2018 года. 

При этом, ООО «ЦКС», несмотря на то, что в договорах с МУП «ГорЭкоЦентр» четко определено, что стоимость услуг ООО «ЦКС» не включает стоимость размещения ТКО на объекте, включенном в ГРОРО, в ноябре 2018 года заключило такой договор с ООО «Полигон ТБО» на условиях безвозмездного оказания услуг, распространив его условия на период с 20 сентября 2018 года, то есть за 2 месяца до принятия Порядка. 

Хозяйствующие субъекты, привлеченные МУП «ГорЭкоЦентр» в качестве соисполнителей, а также ООО «ГорЭкоЦентр+» и его соисполнители не обладали информацией о порядке получения льготы на услуги Полигона, условиях, периоде и порядке расчета массы ТКО, которая может быть размещена на Полигоне. 

Фактически Министерство экологии Челябинской области 12.09.2018 и Администрация города Челябинска 05.09.2018, обладая информацией о порядке и правовых основаниях определения стоимости услуг по вывозу ТБО до начала деятельности регионального оператора в рамках договорных отношений с управляющими компаниями, не только заблаговременно не приняли меры по отмене утвержденного Думой в 2015 года тарифа за сбор и вывоз ТБО, но и указывали управляющим компаниям, МУП «ГорЭкоЦентр» на необходимость руководствоваться таким тарифом, несмотря на изменение места размещения ТКО, образованного от жилищного фонда в результате принятия Распоряжения №10340, тем самым существенно осложняя МУП «ГорЭкоЦентр», ООО «ГорЭкоЦентр+» и иным хозяйствующим субъектам договорную работу с управляющими компаниями и населением.

При этом ни Администрация города Челябинска, ни Министерство экологии Челябинской области, указывая о возможном необоснованном завышении цены услуг на вывоз ТКО и утверждая, что обоснованным является тариф в размере 1,87 руб/кв.м, не представили экономического расчета его обоснованности с учетом изменившихся условий размещения ТКО.

Более того, Администрация в июле 2018 года утвердила МУП «ГорЭкоЦентр» тариф в целях размещения ТКО на Полигоне более чем в 2 раза превышающий тариф для населения, а ООО «ЦКС» объявило в сентябре 2018 года торги на транспортирование отходов в городе Челябинске до объекта размещения, включенного в ГРОРО, исходя из стоимости, превышающей утвержденный Думой тариф. 

Так, в соответствии с отзывом на заключение Комиссии по делу № 04-06/18 о нарушении антимонопольного законодательства, ООО «ТрансЭко» (исх. № 3 от 05.07.2019) указало, что спустя менее года регоператор ООО «ЦКС» в конкурсной документации на транспортировку ТКО указал тариф 3413,68 руб/тн, что выше, чем прежний тариф в 3 раза, при том, что условия перевозки за это время не поменялись. Тогда же это повлекло необъективную оценку со стороны СМИ, попытки возложить вину на МУП «ГорЭкоЦентр» за «мусорный коллапс» и угрозы административного, уголовного преследования. 

В результате рассматриваемых действий заявителей прежние договорные отношения прекратили свое существование, на рынок оказания услуг по вывозу ТКО, образованных от жилищного фонда города Челябинска, пришли новые хозяйствующие субъекты, в том числе ООО «ЦКС». Количество МКД, обслуживаемых ранее действовавшими хозяйствующими субъектами, значительно сократилось. 

Так, по состоянию на 11.09.2018 ООО «ГорЭкоЦентр+» оказывало услуги по вывозу ТКО около 2000 МКД, обслуживаемых на основании договоров и соглашений с более чем 100 управляющими компаниями. 

Ввиду отказа большинства из них от изменения стоимости услуг на вывоз ТКО и его размещения на Полигоне, ООО «ГорЭкоЦентр+» в сентябре-октябре 2018 года расторгнуты договоры и соглашения с управляющими компаниями. В результате чего, ООО «ГорЭкоЦентр+» по состоянию на 1 ноября 2018 года оказывало услуги по вывозу ТКО только 40 МКД, обслуживаемых на основании соглашений и договоров с 11 управляющими компаниями. 

Более того, ООО «Антей», ИП ФИО17, ИП ФИО16, ООО «ТоргТранс», ООО «ТрансЭко», ООО «Уральская жемчужина», ООО «ЭкоСпецБаза» прекратили оказание услуг по договорам с МУП «ГорЭкоЦентр». Тогда как согласно Акту Главного контрольного управления Челябинской области № 07-05/10 внеплановой выездной проверки МУП «ГорЭкоЦентр» (далее – акт ГКУ) указанные перевозчики за период с 01.01.2018 по 10.09.2018 по договорам с МУП «ГорЭкоЦентр»   перевезли 117 077,22 тонн отходов на общую сумму 204,85 млн. рублей, из них отходов, образованных от населения города 92 106,52 тонн на сумму 143,4 млн. рублей (стр. 61 Акта ГКУ). Вместо них на указанный товарный рынок пришло ООО «ЦКС», которое, не обладая достаточными мощностями, привлекло для оказания услуг более 7 хозяйствующих субъектов, в числе которых ООО «Чистый город», ООО ПКФ «Экотранс», ООО «Спецавтоколонна», ООО «ТрансСервис», ООО «Эковывоз». 

Кроме того, ООО «ЦКС» длительное время не осуществляло действий, направленных на установление ФИО20 единого тарифа, в том числе затягивало процесс проведения торгов в целях выбора организаций, оказывающих услуги по транспортированию отходов в городе Челябинске, что могло привести к невозможности утверждения тарифа для обеспечения начала деятельности ООО «ЦКС» на территории города Челябинска. 

ООО «ЦКС» неоднократно направляло в ФИО20 заявку на установление единого тарифа с неполным пакетом документов, своевременно не устраняло недостатки, что привело к невозможности осуществления деятельности регионального оператора до принятия Распоряжения.

Так, в соответствии с письмом ФИО20 (исх. № 04/4035 от 30.07.2018), ФИО20 в соответствии с пунктом 13 Правил регулирования тарифов возвратил материалы без рассмотрения, поскольку ООО «ЦКС» 12.07.2018 получено уведомление о необходимости предоставления в адрес ФИО20 обосновывающих материалов к ранее представленному предложению ООО «ЦКС» на установление единого тарифа, однако ООО «ЦКС» не представлены запрашиваемые ФИО20 (письмо от 19.06.2018 № 04/3080) обосновывающие материалы в полном объеме. 

Письмом (исх. № 04/3080 от 19.06.2018) ФИО20, проанализировав предложение ООО «ЦКС» об установлении единого тарифа, предложило ООО «ЦКС» представить следующие недостающие документы: копия лицензии на осуществление ООО «ЦКС» деятельности по обращению с ТКО; выписка из ЕГРЮЛ, выданная не ранее 1 месяца до дня обращения в ФИО20; копии договоров с операторами по захоронению и обработке ТКО; копии договоров на сбор и транспортирование ТКО; утвержденные графики сбора и транспортирования ТКО по каждому муниципальному образованию, вошедшему в Челябинский кластер; копия договора на предоставление банковской гарантии; копия договора на банковское обслуживание; копии договоров на аренду транспортных средств; копии договоров на аренду офисов; обоснование расходов по статье «Затраты на приобретение и содержание контейнеров», с обоснованием стоимости приобретения контейнеров; копии договоров на услуги связи, информационно-консультационные услуги, юридические услуги, на предоставление коммунальных услуг; копии договоров на предоставление услуги ООО «ЦКС» по сбору платежей, доставку квитанций (договоров); копия договора лизинга (лизинговые платежи указаны в калькуляции по заключению и обслуживанию договоров с собственниками ТКО и операторами по обращению с ТКО п.4.2.); копия договора на услуги вневедомственной охраны; обоснование расходов по статье «Расходы на оплату труда и отчисления на социальные нужды административно-управленческого персонала», в том числе с обоснованием численности персонала и уровня заработной платы; обоснование стоимости обучения персонала; обоснование расходов на канцелярские товары; копия договора на ремонт и обслуживание орг. техники; обоснование включения платы за негативное воздействие на окружающую среду в состав единого тарифа; штатное расписание.

Указанное свидетельствует, что на протяжении длительного времени ООО «ЦКС» не предоставляло необходимый пакет документов, что привело к длительному неутверждению ФИО20 единого тарифа. 

Фактически только 28.09.2018 в целях заключения и предоставления в ФИО20 договоров на транспортирование ТКО общество «ЦКС» разместило в Единой информационной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд извещение № 2100700000218000007 и документацию о проведении электронного аукциона по обращению с ТКО в г. Челябинске (далее – Аукцион). Начальная цена контракта по Аукциону составила 526 076 050, 43 рублей. 

Как следует из протокола рассмотрения единственной заявки на участие в Аукционе от 29.10.2018, на участие в нем подана одна заявка – ООО «Эковывоз». Контракт по результатам Аукциона заключен 16.11.2018 с указанным хозяйствующим субъектом. 

Согласно пояснениям ООО «Эковывоз» (вх. № 4305 от 01.04.2019), представленным по антимонопольному делу № 2-05-17/19, между ООО «ЦКС» и ООО «Эковывоз» заключено 3 контракта, для исполнения которых ООО «Эковывоз» использует транспортные средства, находящиеся на праве собственности, аренды, лизинга. 

Также указано, что при осуществлении своей деятельности ООО «Эковывоз» привлекает субподрядчиков – ООО «Чистый город», ИП ФИО21, ЗАО «Теплосервис», ООО «Энергосервис». 

Кроме того, согласно сведениям, присутствующим на официальном сайте ООО «ЦКС» (www.cks174.ru), последнее для осуществления деятельности на территории Челябинского кластера привлекает подрядчиков: ООО «Комтранссервис+», ООО «Спецавтоколонна», ООО «Эковывоз», ИП ФИО22, ООО «Коммунальный сервис», ООО «ДомСервисКомфорт», ООО «Чистый город».

Необходимо отметить, что в результате совместных с Администрацией, МУП «ГорЭкоЦентр», Правительством, Министерством и ООО «Полигон ТБО» действий и бездействия, о чем указано в определениях (исх. № 173/07 от 14.01.2019 и исх. № 12193/07 от 11.09.2019, т. 4, л.д. 56), ООО «ЦКС» приступило к фактической организации транспортирования ТКО в городе Челябинске до начала его деятельности в качестве регионального оператора. 

Заключение ООО «ЦКС» договоров с МУП «ГорЭкоЦентр», опубликование им на сайте и в СМИ договора оферты, переход на прямые платежи с населением, путем выставления им квитанций об оплате, а также введение Администрацией города Челябинска режима чрезвычайной ситуации, способствовало получению и сбору информации, необходимой для исполнения Соглашения от 05.03.2018, в части исполнения обязанности по инвентаризации мест размещения ТКО. 

При этом и Администрация города Челябинска на своих совещаниях, а также путем принятия актов, информировала хозяйствующих субъектов о том, что до начала деятельности регионального оператора размещение ТКО, образованных от жилищного фонда, может осуществляться на городской свалке. Тем самым, информируя хозяйствующих субъектов об отсутствии правовых оснований для изменения существующих отношений и условий размещения ТКО.

Ни Министерство экологии Челябинской области, ни Администрация города Челябинска не информировали хозяйствующих субъектов, а также неопределенный круг лиц об объектах размещения ТКО, включенных в ГРОРО, которые готовы и способны принять ТКО, образованные от жилищного фонда города Челябинска. Вопрос о размещении указанных ТКО на Полигоне до августа 2019 года оспаривался в судебном порядке. Иные, расположенные вблизи города Челябинска, объекты размещения ТКО, включенные в ГРОРО, информировали Ассоциацию о невозможности приема ТКО, образованного в городе Челябинске. 

Однако, ООО «ЦКС» безосновательно 26.06.2018 сообщало Ассоциации об утверждении ему ФИО20 единого тарифа не позднее 01.09.2018, при условии, что ООО «ЦКС» не провело инвентаризацию контейнерных площадок, как это требовали условия Соглашения от 05.03.2018, и не только не заключило по итогам торгов договоры на транспортирование отходов в городе Челябинске, но и не объявило о проведении таких торгов, что является обязательным для расчета и утверждения ФИО20 единого тарифа. 

Все указанные обстоятельства, в том числе, информационный вакуум относительно объекта размещения ТКО, образованных в городе Челябинске, могли привести к блокированию своевременных переговоров транспортировщиков с управляющими компаниями об изменении условий существующих договорных отношений по вывозу ТКО.

УФАС по Челябинской области, рассмотрев представленные доказательства, пришло к выводу, что совокупность рассмотренных обстоятельств свидетельствует о нарушении сторонами пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, ввиду достижения между Правительством, Администрацией, Министерством, МУП «ГорЭкоЦентр», ООО «Полигон ТБО», ООО «ЦКС» (далее также – участники соглашения) соглашения, которое могло привести к ограничению, устранению конкуренции на товарных рынках в сфере обращения с ТКО, в том числе к устранению с рынка оказания услуг по транспортированию ТКО отдельных хозяйствующих субъектов, а также к созданию преимущественных условий осуществления деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, в том числе ООО «ЦКС» и ООО «Полигон ТБО», а также к разделу товарного рынка по обработке и утилизации ТКО по территориальному принципу. 

Данные обстоятельства отражены в Кратком отчете (обзоре) по результатам анализа состояния конкуренции при рассмотрении дела №20-07/18 (т. 21, л.д. 6-7) и заключении об обстоятельствах дела №20-07/18 от 27.09.2019 (т. 21, л.д. 8-108). 

Как указывалось, по результатам рассмотрения дела № 20-07/18, комиссия УФАС по Челябинской области принято решение от 05.11.2019, которым участники соглашения признаны нарушившими пункт 4 статьи 16 Федерального закона № 135- ФЗ.

Не согласившись с вынесенным антимонопольным органом решением, заявители обратились в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции признал решение антимонопольного органа законным и обоснованным, поскольку рассмотренные действия участников соглашения нарушают запреты статьи 16 Федерального закона №135-ФЗ.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу статьей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской    Федерации для признания незаконным решения государственного органа, органа местного самоуправления необходима совокупность двух условий: его несоответствие закону и иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При этом нарушение прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности должен в силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказать заявитель.

  Конституция Российской Федерации гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (часть 1 статьи 8); равенство прав и свобод человека и гражданина (часть 1 статьи 19); свободное использование каждым своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть 1 статьи 34); не допускает экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (часть 2 статьи 34); определяет необходимость создания условий для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан (статья 75.1).

К положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, которые образуют основу антимонопольного законодательства, относятся в том числе положения о признании равенства участников регулируемых им отношений, свободы договора, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав и обеспечения восстановления нарушенных прав (пункт 1 статьи 1); о добросовестности действий участников гражданских правоотношений при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и недопустимости извлечения преимущества из своего незаконного или недобросовестного поведения, в том числе использования гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребления доминирующим положением на рынке (пункты 3 и 4 статьи 1, пункт 1 статьи 10).

При рассмотрении споров, связанных с применением антимонопольного законодательства, судам необходимо исходить из того, что названные конституционные нормы и положения Гражданского кодекса обусловливают цели, принципы и сферу применения антимонопольного законодательства (статьи 1, 3 Закона) и в связи с этим должны учитываться при толковании, выявлении смысла и применении положений Закона о защите конкуренции, иных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с защитой конкуренции, и отнесенных к сфере антимонопольного законодательства, а также при применении антимонопольных норм к конкретным участникам рынка  (пункт 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства», далее – Постановление Пленума ВС РФ №2). 

Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 1 Закона).

В связи с этим судам необходимо иметь в виду, что антимонопольному контролю в соответствии со статьями 15 и 16 Закона подлежат нормативные и индивидуальные правовые акты, иные решения лиц, перечисленных в пункте 2 части 1 статьи 1 Закона, их действия (бездействие), соглашения и (или) согласованные действия, способные влиять на конкуренцию на товарных рынках, в том числе принятые (совершенные) в связи с реализацией властных полномочий (пункт 33 Постановления Пленума ВС РФ №2).

В соответствии со статьей 16 Федерального закона №135-ФЗ запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов (пункт 4).

В соответствии со статьей 4 Федерального закона №135-ФЗ:

соглашением является любая договоренность в письменной форме, содержащая в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме; 

под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; 

признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 9 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, факт наличия антиконкурентного соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требования к форме и содержанию сделок, и может быть доказан в том числе с использованием совокупности иных доказательств, в частности фактического поведения хозяйствующих субъектов. О наличии соглашения может свидетельствовать совокупность установленных антимонопольным органом обстоятельств, в том числе единообразное и синхронное поведение участников, и иных обстоятельств в их совокупности и взаимосвязи.

Таким образом, возможная связь того и другого соглашения имеет правовое значение при оценке не столько состава их участников, сколько при оценке существа соглашений, истинных целей их участников, ожидаемой результативности, прямых и косвенных доказательств наличия таких соглашений, взаимодействия одних субъектов с другими (влияния одних на других) ввиду хронологии (последовательности) значимых событий (фактов).

Анализ данных разъяснений  позволяет говорить о том, что используемые в Законе о защите конкуренции для характеристики соответствующего поведения субъектов термины «соглашение» и «договоренность» отражают прежде всего частноправовой характер возникающих в этом случае отношений. Речь идет о взаимном добровольном согласовании воль участников соглашения и об установлении друг для друга определенных прав и обязанностей, выраженных в устной или письменной форме.

Суд первой инстанции, указав на наличие в материалах дела прямых и косвенных доказательств наличия антиконкурентного соглашения между Администрацией, Правительством, Министерством, обществом «ЦКС» и обществом «Полигон ТБО», пришел к выводу о доказанности Управлением наличия в действиях указанных лиц нарушения статьи 16 Федерального закона № 135-ФЗ. 

Суд апелляционной инстанции признает данный вывод суда правильными.

Именно на наличие косвенных доказательств, которые сами по себе являются законными, но в совокупности свидетельствуют о направленности действий Администрации, Министерства, Правительства,  МУП «Горэкоцентр», общества ЦКС», общества «Полигон ТБО» (дальше также – ответчики по антимонопольному делу) на предоставление последним обществам рыночных преимуществ, обращает внимание Управление в своем решении, отзывах на апелляционные жалобы.

Антиконкурентные последствия вышеназванных действий выражаются в том, что непредсказуемое закрытие городской свалки в отсутствие открытого планирования данного события для всех участников рынков в сфере обращения ТКО (в том числе транспортирования), в обход конкурентных процедур и правил, привело к ограничению конкуренции на данных рынках, поскольку в силу статьи 4 Федерального закона №135-ФЗ сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, отказ указанных  хозсубъектов от самостоятельных действий на товарном рынке,  указаны в качестве признаков ограничения конкуренции.

В связи с тем, что в данном деле отсутствует соглашение, заключенное в письменной   форме,   доказывание   наличия   и   фактической   реализации антиконкурентного    соглашения    между    субъектами    осуществлено   антимонопольным органом на основании анализа их поведения в рамках деятельности, с учетом принципов   разумности и обоснованности.

При доказывании соглашения в устной форме, необходимо основывать позицию на том, что доказательствами при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства являются документы, объяснения, информация соответственно в письменной и устной форме (в том числе информация, составляющая коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), включая служебную переписку в электронном виде. Таким образом, в основу доказательной базы совершенного нарушения могут быть положены прямые и косвенные доказательства (в том числе, соответствующие протоколы собраний, переписка участников соглашения).

Комиссией УФАС по Челябинской области при рассмотрении дела № 20-07/18 в действиях ответчиков установлен не факт заключения соглашения, оформленного в письменной форме, например, содержащего строгий регламент действий, подписи сторон и иное, а соглашение в устной форме, которое представляет собой всю совокупность рассмотренных действий ответчиков в рассматриваемый в рамках дела № 20-07/18 период. 

Из содержания Решения следует, что к выводу о наличии нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган привела совокупность  действий и бездействия лиц, привлеченных к рассмотрению антимонопольного дела №20-07/18 о нарушении антимонопольного законодательства в качестве ответчиков, то есть каждое действие каждого субъекта вменяемого нарушения, рассмотренное в рамках данного дела и описанное в Решении, обусловлено и сопряжено с иным действием  иного субъекта. Комиссией не рассматривалось каждое действие кого-либо из лиц по отдельности, а учитывалось влияние каждого действия на дальнейшее развитие событий в рассматриваемый в Решении период вкупе, а также конечный итог по результатам совершения таких действий. 

Антимонопольный орган в Решении не описывал, что действия ответчиков являются одинаковыми и синхронными, однако все рассмотренные действия являлись взаимосвязанными и обусловлены интересом, в первую очередь двух хозяйствующих субъектов, которые в результате заключения соглашения получили доступ на товарные рынки (например, дача указания Правительством разработать порядок предоставления субсидий, разработка Министерством такого Порядка на основании показателей ООО «Полигон ТБО», принятие Правительством Порядка, подготовка и подача несоответствующей ООО «Полигон ТБО» заявки, ее рассмотрение Министерством и заключение соглашения с одной стороны и проведение работы Администрацией по закрытию свалки, замене ранее действующих перевозчиков ТКО на ООО «ЦКС» и дальнейшее заключение с ООО «Полигон ТБО» безоплатных договоров с целью получения последним субсидии с другой стороны и иное).

Между тем антимонопольным органом установлены определенные обстоятельства относительно каждого участника соглашения. При этом предметом анализа явились действия участников в период закрытия городской свалки в г.Челябинске (до и после 07.09.2018) до момента преступления к своим полномочиям регионального оператора по обращению с отходами  - общества «ЦКС» (01.01.2019).

Следует отметить, что в силу пункта 5 статьи 12 Закона об отходах, запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов (пункт 7).

Исходя из вышеуказанных требований законодательства, действовавших в спорный период, в нарушение положений Закона об отходах Городская свалка, являясь объектом размещения отходов, образуемых от Челябинского городского округа, не включена в ГРОРО, а также расположена в границах населенного пункта – город Челябинск. Следовательно, размещение отходов на городской свалке с 01.01.2010 противоречило требованиям Закона об отходах.

Данные обстоятельства установлены вступившими в законную силу судебными актами по делу № А76-10197/2014, в которых отражен факт захоронения отходов в нарушение требований действующего законодательства, ввиду того, что земельный участок расположен в границах города Челябинска. Более того, по состоянию на 19.02.2015 Администрации города Челябинска обладала информацией о необходимости возврата земельного участка и незаконности захоронения на нем отходов. Кроме того, на протяжении длительного периода (с 17.12.2013 по 12.01.2016) между Управлением Росприроднадзора Челябинской области и МУП «ГорЭкоЦентр» рассматривался судебный спор относительно оспаривания последним отказа в переоформлении предприятию лицензии на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I-IV класса опасности (дела №№ А76-27559/2013 и А76- 30051/2015). Вступившими в силу судебными актами по указанным делам признаны законными действия Управления Росприроднадзора по отказу в переоформлении предприятию данной лицензии. 

Судебные акты по делам №№ А76-27559/2013 и А76-30051/2015 вступили в силу 12.01.2016 и 06.06.2016, соответственно.

Несмотря на вступившие в законную силу судебные акты и нормы действующего законодательства, Администрацией устанавливались МУП «ГорЭкоЦентр» тарифы на оказываемые услуги (т. 26, л.д. 23 оборот), в числе которых тариф за размещение (хранение) ТБО на территории городской свалки, и именно эти затраты включались в состав платы на вывоз ТБО, утвержденной Решением Челябинской городской Думы № 8/15 (далее – Решение городской Думы №8/15, т. 11, л. д. 6-8). Фактически спорный земельный участок возвращён МУП «ГорЭкоЦентр» 01.10.2018, а выданная лицензия МУП «ГорЭкоЦентр» на осуществление деятельности аннулирована на основании вступившего в силу Решения Арбитражного суда Челябинской области по делу № А76-1203/2018 – 26.12.2018 (т. 38, л.д. 118-137).

Между тем, на основании представленных в материалы антимонопольного дела доказательств УФАС по Челябинской области и суд установили, что несмотря на отсутствие правовых оснований, Администрация города Челябинска длительное время обеспечивала возможность осуществления МУП «ГорЭкоЦентр» на городской свалке деятельности по размещению (хранению) ТБО, в том числе предоставляя МУП «ГорЭкоЦентр» земельный участок, утверждая ему тарифы на размещение (хранение) отходов на территории свалки, включая данные затраты в состав платы за вывоз ТБО, образованных от жилищного фонда города, при условии, что свалка не включена в ГРОРО и не соответствовала требованиям действующего законодательства.

Согласно статье 13.3 Закона об отходах (в редакции, действующей с 01.01.2016) в целях организации и осуществления деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению отходов в каждом субъекте Российской Федерации уполномоченным органом исполнительной власти должна утверждаться территориальная схема в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (пункт 1).

Территориальная схема Челябинской области, утверждённая Приказом Министерством экологии Челябинской области № 844 от 22.09.2016 (далее - Территориальная схема), 15.05.2018 признана не действующей Челябинским областным судом в части пункта 3 таблицы 2.2.3 «Объекты системы обращения с ТКО в Челябинской области на перспективу» раздела 7 по Челябинскому кластеру, таблицы 2.1.7. «Среднее значение ТКО (на 1 человека) по группам дифференциации» раздела 2, находящейся в краткой версии Территориальной схемы; таблицы 2.1.3.1. «Основные группы ТКО с учетом ТКО промпредприятий» раздела 2 в части Сосновского муниципального района и Челябинского городского округа. Указанное решение принято по иску жителей п. Полетаево по делу № 3а-69/2018 (т. 5, л.д. 44-53, т. 22, л.д. 32-46).

Указанные обстоятельства послужили причиной к принятию Министерством экологии Челябинской области 18.06.2018 Приказа № 741, которым утверждена новая редакция Территориальной схемы обращения с отходами Челябинской области и согласно которой территория Челябинской области подразделяется на 5 кластеров.

Из содержащихся в Территориальной схеме данных следует, что для обработки отходов, образующихся от Челябинского кластера, предусмотрены объекты обработки ТКО: Полигон ТБО в д. Урефты Сосновского района Челябинской области; Полигон ТКО в г. Копейске Челябинской области; Полигон и 2 мусороперегрузочных станции: п. Садовый, входящий в состав Кременкульского сельского поселения Сосновского муниципального района Челябинской области и г. Южноуральск Челябинской области. При этом именно для Челябинского городского округа предусмотрено размещение объектов ТКО исключительно на Полигоне п.Полетаево (Таблица 7.2.4, т. 37, л.д. 85-88). 

При таких обстоятельствах, только 18.06.2018, то есть после утверждения Территориальной схемы определено, что ТКО, образованные в городе Челябинске, только после начала деятельности регионального оператора (то есть после 01.01.2019) подлежат размещению на Полигоне в п. Полетаево. 

При этом Заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по проектной документации «Увеличение емкости Полигона с изменением сроков эксплуатации и этапов строительства», утверждено Приказом Управления Росприроднадзора по Челябинской области лишь 29.06.2018 за № 642 (т. 17, л.д. 63-85).

При анализе сложившейся ситуации следует учитывать следующие действия Администрации, предпринятые в 2017 году.

Несмотря на требования Закона об отходах, поручения Губернатора Челябинской области, Администрация не предпринимала достаточных мер по соблюдению требований действующего законодательства, в том числе по перенаправлению потоков ТКО, образуемых от жилого фонда Челябинского городского округа, на объекты, включенные в ГРОРО, и совершала действия, направленные на размещение отходов на территории городской свалки до начала деятельности регионального оператора, принимая следующие акты. 

Так, Распоряжением № 3536 от 30.03.2017 Администрация установила МУП «ГорЭкоЦентр» тарифы на оказываемые им услуги, в том числе пункт 27 данного распоряжения устанавливает тариф за размещение (хранение) ТБО на территории городской свалки за 1 т в размере 203 рубля 54 копейки (т. 12, л.д. 4-5).

13.09.2017 в адрес МУП «ГорЭкоЦентр» направлено приглашение о принятии участия в совещании 15.09.2017 по вопросу регулирования цен и возможности компенсации затрат на транспортирование ТКО с учетом их размещения на Полигоне в п. Полетаево (т. 8, л.д. 22 оборот).

26.09.2017 Администрацией в адрес, в том числе МУП «ГорЭкоЦентр», направлено письмо о принятии участия в совещании на тему: «Прекращение эксплуатации городской свалки, регулирование цен и возможность компенсации затрат на транспортирование ТКО на Полигон» (т. 8, л.д. 22). 

28.09.2017 проведено указанное совещание, на котором предложен к обсуждению в том числе вопрос о возможности компенсации затрат транспортирования на Полигон.

31.10.2017 в адрес МУП «ГорЭкоЦентр» от Управления экологии поступила факсограмма, из которой следует, что в соответствии с поручением Администрации по результатам совещании от 20.10.2017, в срок до 31.10.217 необходимо представить документы для установления тарифа на оказание услуги по транспортированию ТКО на Полигон (т. 8, л.д. 23 оборот).

 Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что впервые вопрос о необходимости субсидирования деятельности по обращению с ТКО вынесен на рассмотрение Администрацией города Челябинска еще в 2017 году, причем первоначально субсидирование предусматривалось в отношении транспортировщиков ТКО.

Кроме того, Администрацией 03.11.2017 принят перечень мероприятий по закрытию городской свалки предусматривающий начало процедуры закрытия с 01.01.2018 (далее – Перечень мероприятий, т. 4, л.д. 49, т. 8, л.д. 25-26, т. 12, л.д. 11-12, т. 21, л.д. 69 оборот-71, т. 24, л.д. 60-61, т. 26, л.д. 21 оборот-23, т. 27, л.д. 66-69). 

Пункт 4 Перечня мероприятий предусматривал перенаправление потоков ТКО, образуемых учреждениями, финансируемыми из средств бюджета города Челябинска, на полигоны ТБО Челябинской области, включенные в ГРОРО, с 01.01.2018. 

Фактически в Перечне мероприятий все действия по перенаправлению потоков ТКО от Челябинского городского округа на полигоны, включенные в ГРОРО, Администрацией поставлены в зависимость от даты начала деятельности регоператора, включая сроки расторжения МУП «ГорЭкоЦентр» договоров с транспортировщиками, и касаются исключительно перенаправления потоков ТКО, образуемых учреждениями, финансируемыми из средств бюджета города Челябинска. 

Несмотря на то, что на указанную дату Соглашение о выборе регоператора еще не заключено, 28.11.2017 Администрацией принято Распоряжение № 14090 (т. 8, л.д. 27, т. 12, л.д. 2оборот-3) «О прекращении временного размещения (хранения) отходов производства и потребления на территории города Челябинска», согласно которому в связи с переходом на оказание услуг по обращению с ТКО собственникам ТКО города Челябинска регоператором по обращению с ТКО по Челябинскому кластеру:

- прекратить временное размещение (хранение) отходов производства и потребления на городской свалке с даты начала деятельности по обращению с ТКО на территории Челябинского кластера Челябинской области регоператора по обращению с ТКО по Челябинскому кластеру» (в ред. Распоряжения от 07.12.2017 №14493, т. 12, л.д. 3 оборот);

- главным распорядителям и получателям бюджетных средств города Челябинска при планировании расходов на обеспечение деятельности учреждений на 2018 год в установленном порядке, предусмотреть расходы на оплату услуг по транспортированию и захоронению ТКО, образуемых учреждениями и подлежащих захоронению, на полигонах ТБО Челябинской области, включенных в ГРОРО, начиная с 01.01.2018. 

Более того, указанным распоряжением МУП «ГорЭкоЦентр» утвержден тариф на оказание организациям города услуг по сбору и вывозу ТКО на Полигон, включающий в себя плату за захоронение ТКО на данном полигоне, установленную ФИО20 Постановлением от 15.12.2017 № 65/105.

Таким образом, Администрация, приняв Распоряжения № 14493 от 07.12.2017 и № 14090 от 28.11.2017, поставила в известность неопределенный круг лиц, включая транспортировщиков ТКО, о возможности размещения ТКО на Городской свалке до начала деятельности регионального оператора, то есть фактически до 01.01.2019.

Между тем, 07.09.2018 Администрация приняла Распоряжение №10340 о «закрытии» Городской свалки ввиду того, что городская свалка эксплуатировалась с нарушением требований действующего законодательства в течение длительного времени.

Суд апелляционной инстанции не принимает доводы апеллянтов о том, что указанные действия Администрации и в дальнейшем остальных участников соглашения обусловлены объективными обстоятельствами, связанными, в том числе с судебными спорами.

Из установленных по делу обстоятельств следует, что незаконное расположение  Городской свалки в черте населенного пункта – города Челябинска было известно Администрации и государственным органам еще с момента соответствующих изменения Закона об отходах – с 01.01.2010, а также  установлено судами в 2015 году.

На момент «закрытия свалки» - 11.09.2018 у МУП «ГорЭкоЦентр» имелась действующая лицензия на размещение ТКО, предприятие являлось владельцем земельного участка и ему утверждены тарифы в целях оказания услуг по указанному виду деятельности. 

Судебные акты, в соответствии с которыми приостановлено осуществление деятельности МУП «ГорЭкоЦентр», аннулирована лицензия предприятия на осуществление деятельности по обращению с отходами, в законную силу, на дату принятия Распоряжения № 10340 не вступили в силу. Апелляционная жалоба на решение Арбитражного суда Челябинской области по делу № А76-1203/2018 подана МУП «ГорЭкоЦентр» только 20.09.2018, то есть по истечении практически 10 дней с момента закрытия Городской свалки и порядка 14 дней с момента издания Администрацией Распоряжения №10340 о принятии такого решения. Более того, решение Металлургического районного суда города Челябинска о приостановлении деятельности МУП «ГорЭкоЦентр» вынесено после принятия Администрацией названного Распоряжения.

Довод апеллянтов  о том, что решение Арбитражного суда Челябинской области по делу № А76-1203/2018 вступило немедленно с момента его принятия - 23.08.2018, отклоняется как основанный на неправильном толковании норм процессуального права, поскольку данное дело не рассматривалось в порядке главы 24 АПК РФ.

На основании указанного антимонопольный орган пришел к правильному выводу о том, что принятие Администрацией решения о закрытии Городской свалки на следующий день после размещения в сети Интернет указанного Распоряжения №10340 было не обосновано, и привело или могло привести к прекращению хозяйствующими субъектами осуществления деятельности по транспортированию ТКО, образованных от жилищного фонда города Челябинска ввиду недостаточности временных факторов для урегулирования договорных отношений в связи с перенаправление потоков ТКО на Полигон.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что непосредственно действия Администрации по закрытию Городской свалки не оценивались в качестве нарушения Федерального закона №135-ФЗ, антимонопольный орган квалифицировал в качестве антиконкурентного соглашения действия его участников в спорный период, которые были направлены на разделение рынка по обращению с отходами между определенным кругом лиц и в результате могли привести к ограничению конкуренции. Так антимонопольным органом установлено, что фактически рассмотренные действия участников, связанные с закрытием городской  свалки, привели к созданию преимущественного положения отдельным хозсубъектам (общество «ЦКС» и общество «Полигон ТБО»), а также к замене ранее действующих транспортировщиков ТКО на новых (таблица 2 решения антимонопольного органа – стр.28, таблица 7 указанного решения  - стр.67-68).

При этом антимонопольным органом также учтены следующие установленные обстоятельства.

По результатам проведенного 03.04.2018 Губернатором Челябинской области совещания  Администрации города Челябинска и Министерству экологии Челябинской области в срок до 01.05.2018 поручено проработать вопрос по закрытию свалки в г. Челябинске и временной схеме размещения ТКО на альтернативные полигоны, включая механизм возмещения затрат операторов на транспортировку и захоронение ТКО (пункт 4) а также рекомендовано направить в ФИО20 Челябинской области заявление с обосновывающими материалами для установления тарифа на услугу регоператора по обращению с ТКО на территории Челябинского кластера (пункт 5). 

Во исполнение указанных поручений Администрация направило письмо от 24.05.2018 исх. №4-1446/17-0-8, в котором указало на запланированные мероприятия по проведению конкурентных процедур по определению поставщика на выполнение работ по разработке проекта рекультивации городской свалки в июле 2018 года, после начала работы регоператора по обращению с ТКО по Челябинскому кластеру по тарифу, установленному единым тарифным органом, и прекращения эксплуатации Городской свалки, при этом предложено оставить на контроле часть поручений до 01.09.2018 (т. 27, л.д. 85-90). 

21-22.05.2018 Ассоциация направила в Министерство экологии Челябинской области запрос, в котором просила информировать о возможности дополнительного финансирования организаций, осуществляющих транспортирование ТКО на территории Челябинского городского округа, в связи с закрытием с 01.07.2018 городской свалки и перенаправлением отходов на Полигон (т. 5, л.д. 28-29). 

30.05.2018 Министерство экологии Челябинской области по вопросу оказания финансовой поддержки организаций указало, что обеспечить перенаправление потоков ТКО на объекты обращения с ТКО, предусмотренные территориальной схемой обращения с отходами Челябинской области, должен регоператор по обращению с ТКО (т. 5, л.д. 30).

После состоявшегося 13.06.2018 совещания у Губернатора Челябинской области сформирован перечень поручений, в числе которых Администрации города Челябинска и Министерству экологии Челябинской области в срок до 01.09.2018 рекомендовано организовать поэтапное закрытие свалки в г. Челябинске (пункт 4). 

Во исполнение указанных поручений Администрация направило письмо от 13.08.2018 исх. №4-7521/18-0-1, в котором указало, что окончательно прекратить эксплуатацию городской свалки планируется после начала работы ООО «ЦКС» по установленному тарифу на оказание услуг по обращению с отходами регоператором  (т. 27, л.д. 94-95). 

08.08.2018 Администрация направила в адрес предприятий письмо, согласно которому городская свалка не вошла в Территориальную схему и подлежит закрытию в 2018 году, после начала работы регоператора по обращению с ТКО по Челябинскому кластеру в полном объеме, по тарифу, утверждённому для регоператора единым тарифным органом Челябинской области в установленном порядке (т. 8, л.д. 56 оборот-57). 

08.08.2018 МУП «ГорЭкоЦентр» направило в адрес своих контрагентов письмо №1450, в котором уведомило о прекращении Челябинской городской свалки ориентировочно с 01.09.2018 и отсутствие в действующем тарифе расходов на услугу ООО «Полигон ТБО» по захоронению ТКО на полигоне в п. Полетаево (т. 21 оборот 83-84, 97оборот-98). 

08.08.2018 МУП «ГорЭкоЦентр» направило письмо исх. №1452/1 в адрес Администрации, в котором также указало на отсутствие утверждённого тарифа у регоператора и в случае прекращения вывоза ТКО от населения, может возникнуть множество стихийных несанкционированных свалок и скопления отходов на них (т. 21, л.д. 92)

29.08.2018 состоялось оперативное совещание в Прокуратуре города Челябинска с участием представителей Администрации, Министерства, ООО «Полигон ТБО» по вопросу «Закрытие городской свалки. Транспортировка и размещение отходов на полигоны, расположенные вне территории г. Челябинска. Рекультивация городской свалки» (т. 8, л.д. 65-66, т. 24, л.д. 58оборот-59, т. 27, л.д. 100-102), на котором поставлен вопрос о том, что после вступления решения об отзыве лицензии МУП «ГорЭкоЦентр» в законную силу, свалка не сможет функционировать. Также на совещании принято решение в срок до 12.09.2018 Администрации и МУП «ГорЭкоЦентр» продумать механизм перевозки и размещения отходов на иной полигон, а также предупредить перевозчиков об изменении договоров в части места размещения отходов.

Далее, 04.09.2018 Министерству Ассоциацией направлен запрос, содержащий сведения о том, что с июня 2018 года проводится работа по перезаключению договоров по транспортировке отходов на Полигон. Кроме того, в СМИ неоднократно озвучивалась информация, что Министерством экологии Челябинской области рассматривается вопрос о субсидировании Полигона ТБО, в связи с чем, Ассоциация просила сообщить планируется ли субсидирование деятельности предприятий, транспортирующих отходы, указать сроки и объемы, а также назвать орган исполнительной власти, который будет осуществлять координацию сферы обращения с отходами на территории Челябинской области до начала работы регоператора (т. 5, л.д. 35оборот-36). 

06.09.2018 Управление экологии направило в адрес МУП «ГорЭкоЦентр» письмо, в котором сообщило об отсутствии правового акта, изданного Администрацией города Челябинска и определяющего дату закрытия городской свалки (т. 8, л.д. 67). 

07.09.2018 проведено совещание в Администрации города Челябинска на тему: «Прекращение МУП «ГорЭкоЦентр» деятельности по вывозу и размещению ТКО на городской свалке, организация вывоза ТКО города Челябинска до начала работы регоператора по Челябинскому кластеру в полном объеме», в том числе в присутствии представителей Министерства, ООО «ЦКС», ООО «Полигон ТБО» (т. 8, л.д. 69 оборот-71). 

В рамках указанного совещания в связи с предстоящим закрытием Челябинской городской свалки до начала работы регоператора указано на необходимость произвести окончательное перенаправление потоков ТКО на Полигон п.Полетаево, при этом предложено два способа перенаправления потоков ТКО, образуемых населением города, без увеличения тарифов для населения: 

1) перезаключение договоров с МУП «ГорЭкоЦентр» – перезаключение ранее заключенных договоров на сбор и вывоз ТКО от населения с перевозчиками ТКО на новых условиях, с учетом требований законодательства о закупках, при сохранении схемы Население – МУП «ГорЭкоЦентр»; 

2) замена стороны договора – замена в договорах: Население – МУП «ГорЭкоЦентр», МУП «ГорЭкоЦентр» – Перевозчики ТКО, МУП «ГорЭкоЦентр» – Городской центр начисления коммунальных платежей, с МУП «ГорЭкоЦентр» на ООО «ЦКС». 

При этом каких-либо оснований применения второго предложенного способа перенаправления потоков ТКО на полигоны, внесенные в ГРОРО, свидетельствующих о законности замены стороны в договорах с МУП «ГорЭкоЦентр» на ООО «ЦКС» не приведено. 

МУП «ГорЭкоЦентр» указано на готовность осуществления окончательного перенаправления потоков ТКО на Полигон п.Полетаево любым из предложенных способов, с соблюдением требований законодательства, однако отмечено, что при перезаключении договоров и внесении изменений в них имеется необходимость соблюдения требований закона о закупках. Обществом «ЦКС» указано, что замена стороны договора будет наиболее коротким способом перенаправления потоков ТКО на Полигон. При этом ООО «ЦКС» указало о готовности провести соответствующую работу по замене стороны договора в максимально короткие сроки.

Кроме того, ООО «Полигон ТБО» на указанном совещании высказано мнение о том, что ООО «Полигон ТБО» технически готово к заключению договоров с перевозчиками ТКО и приему ТКО от города Челябинска для обработки и захоронения на Полигон в полном объеме, и при наличии возможности получения бюджетной субсидии Полигон готов принимать ТКО населения без оплаты до начала работы регоператора. 

По результатам проведения указанного совещания, в том числе решено: наиболее оптимальным способом перенаправления потоков ТКО, образуемых населением города, до начала работы регоператора без увеличения тарифов на сбор и вывоз ТКО для населения жилищного фонда города Челябинска, является замена стороны договора с МУП «ГорЭкоЦентр» на ООО «ЦКС» в договорах: Население – МУП «ГорЭкоЦентр» – Перевозчики, в связи с чем, ООО «ЦКС» поручено подготовить дорожную карту мероприятий по замене стороны договора, определить максимально короткие сроки такого мероприятия.

Выше указанные обстоятельства являются доказательством  заключения антиконкурентного соглашения с участием всех участников данного совещания: Администрация, Министерство, Правительство, МУП «ГорЭкоЦентр», общество «Полигон ТБО» и общество «ЦКС».

Оценив указанные доказательства в совокупности и их взаимосвязи по правилам статьи 71 АПК РФ, суд пришел к обоснованным выводам о том, что после закрытия Городской свалки размещение отходов производства и потребления г. Челябинска уже 08.09.2018 планировалось исключительно на Полигоне, поскольку, во-первых, сведений об иных объектах размещения отходов указанный Перечень поручений не содержит, а, во-вторых, содержит указание на необходимость решения дорожного вопроса исключительно до Полигона. Соответственно, поручая должностным лицам проработать внесение изменений в Закон о бюджете, Государственную программу, позволяющие субсидировать деятельность по обработке и захоронению ТКО, Правительство фактически приступило к реализации действия по субсидированию деятельности ООО «Полигон ТБО», являющегося собственником Полигона. 

Вместе с тем, Администрация, утверждая перечень мероприятий по закрытию городской свалки, не предусмотрела необходимость отмены (неприменения) Решения городской Думы № 8/15, не разработала план мероприятий в целях перезаключения управляющими компаниями, транспортировщиками, МУП «ГорЭкоЦентр» договоров, которые позволили обеспечить без сбоев и без привлечения бюджетных средств вывоз ТКО, образованных от жилых помещений МКД, на объект размещения отходов, включенный в ГРОРО. МУП «ГорЭкоЦентр», несмотря на наличие утвержденного для него тарифа на транспортирование ТКО на Полигон, не предпринимало действий по изменению существующих договорных отношений, не вело переговоры с управляющими компаниями, не обратилось с просьбой об отмене платы за вывоз ТБО, не опубликовало в СМИ сведения о прекращении договора оферты и т.д. 

Данные обстоятельства свидетельствует о том, что Администрация, которая разрабатывая Перечень поручений, не предусмотрела разрешение вопроса, связанного с размещением ТКО, образующихся от жилищного фонда города Челябинска. 

При этом Министерство не осуществило должный контроль за деятельностью ООО «ЦКС», поскольку минуя конкурсные процедуры, общество «ЦКС» заключило со всеми управляющими компаниями города Челябинска договор возмездного оказания услуг по транспортированию отходов и приступило к работе до утверждения ему тарифа. Тем самым, общество «ЦКС», используя свое монопольное положение регионального оператора, предоставленное ему Федеральным законом № 89-ФЗ, Жилищным кодексом Российской Федерации, совершил действия, приводящие к ограничению конкуренции – 18.09.2018 заключил договор с МУП «ГорЭкоЦентр» и приступил к оказанию услуг населению ЖЭУ, без проведения конкурса. 

Более того, 12.09.2018 Министерством направлено письмо руководителям жилищных организаций города Челябинска с информацией об установлении размера платы за сбор и вывоз ТКО в размере 1,87 р./кв.м. с приложенным списком организаций, из которых можно выбрать транспортировщиков для заключения договоров на транспортирование ТКО от жилых помещений г. Челябинска. Однако в письме было указано, что тариф организаций в размере выше 1,87 р./кв.м. «необоснованно завышен». Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что Министерство, вмешавшись в хозяйственную деятельность субъектов гражданско-правовых отношений, сделал невозможным урегулирование вопроса о цене услуги по сбору и вывозу ТБО от населения города Челябинска.

В отношении доводов о том, что транспортировщики, сговорившись, необоснованно отказались от перевозки ТКО, вследствие чего участникам соглашения пришлось реализовать схему отношений с договором между МУП «ГорЭкоЦентр» и ООО «ЦКС», что свидетельствует об отсутствии их вины в ограничении конкуренции на рынке сбора и транспортировки ТКО  в результате рассматриваемых событий по закрытию Городской свалки, апелляционная инстанция отмечает следующее.

 Руководствуясь анализом действующего в спорный период законодательства, антимонопольный орган пришел к правильному выводу о том, что до начала осуществления деятельности регионального оператора услуга по вывозу ТБО относилась к услугам по содержанию жилых помещений. В письме от 21.02.2018 (исх. № 21-16252/17-1-1), адресованном Ассоциации, Администрация также указывала, что органы государственной власти и местного самоуправления не вправе устанавливать тарифы на услуги по сбору и вывозу ТБО, оказываемые организациями, осуществляющими указанный вид деятельности, в связи с чем с учетом положений Жилищного кодекса Российской Федерации, расчеты по договору на оказание услуг по сбору и вывозу ТБО между сторонами должны производиться по согласованной в этом договоре цене.

Таким образом, до 1 января 2019 года на территории Челябинского кластера, включая город Челябинск, услуги по сбору и вывозу ТКО относились к услуге по содержанию жилых помещений в МКД и должны оказываться собственникам ТКО в рамках договоров, заключенных в соответствии с нормами, которые действовали в предыдущий период.

При этом, Администрация, Министерство, Правительство, ООО «ЦКС», ООО «Полигон ТБО», МУП «ГорЭкоЦентр» не могли не обладать информацией об установленном Решением городской Думы № 8/15 размере платы за вывоз и сбор ТБО, о существующих договорных отношениях между МУП «ГорЭкоЦентр» и перевозчиками, МУП «ГорЭкоЦентр» и населением, ООО «ГорЭкоЦентр+» и управляющими компаниями и населением, об отсутствии у регоператора возможности с 11.09.2018 приступить к своей деятельности, ввиду отсутствия утвержденного единого тарифа и невозможности его утвердить в указанный срок, а, соответственно, и о наличии правовой обязанности сохранения сложившихся ранее договорных отношений с собственниками ТКО по сбору и вывозу ТКО, как это предписывало действующее в указанный период законодательство.

Из материалов антимонопольного дела № 20-07/18 следует, что договоры между МУП «ГорЭкоЦентр» и ООО «ЦКС» на оказание услуг по вывозу отходов, включая ТКО, с территории города Челябинска на общую сумму более 95 млн. рублей, заключены 18.09.2018. 

24.09.2018 Распоряжением Администрации № 10898 на территории города введен режим Чрезвычайной ситуации, а Распоряжением № 10875 принято решение о выделении из резервного фонда финансовых средств. 

При указанных обстоятельствах антимонопольный орган правильно указал, что принятие Администрацией мер по введению режима чрезвычайной ситуации после начала осуществления деятельности ООО  «ЦКС» по вывозу ТКО от города Челябинска, свидетельствует о неготовности указанной организации оказывать услуги городу-миллионнику, нехватке у ООО «ЦКС» необходимого количества единиц техники, способного надлежащим образом оказывать услуги на территории города Челябинска. Следовательно, принятие Администрацией решения о введении режима чрезвычайной ситуации явилось следствием заключения договоров между МУП «ГорЭкоЦентр» и ООО «ЦКС» и фактически принудительным прекращением имевшихся договорных отношений Предприятия с транспортировщиками.

Ссылка Правительства в апелляционной жалобе на дело № 04-06/18 о нарушении антимонопольного законодательства, в рамках которого установлен сговор перевозчиков, которые умышленно и скоординировано отказались перевозить ТКО, является несостоятельной. 

По сведениям  УФАС по Челябинской области им  в декабре 2018 года возбуждено 2 дела о нарушении антимонопольного законодательства на рынке оказания услуг по обращению ТКО: настоящее дело № 20-07/18, и дело № 04-06/18 о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения транспортировщиками ТКО, ранее осуществлявшими деятельности по транспортированию ТКО на территории города Челябинска, пунктов 1 и 4 части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции. 

09.09.2019 Комиссией УФАС по Челябинской области рассмотрение дела № 04-06/18 приостановлено до вступления в законную силу Решения по настоящему делу № 20-07/18. Решение по делу № 04-06/18 о нарушении антимонопольного законодательства в настоящее время не вынесено, следовательно, факт нарушения перевозчиками ТКО от г. Челябинска положений статьи 11 Закона о защите конкуренции не установлен, в связи с чем данные, приведенные в обоснование заявленного довода, а также указание на установление Управлением такого нарушения является некорректным и не соответствует действительности.

Таким образом, судом и апелляционной инстанцией в рамках настоящего дела не оцениваются действия транспортировщиков с точки зрения установления в их действиях признаков нарушения статьи 11 Закона о защите конкуренции.

По отношению доводов апеллянтов о том, что при принятии Порядка субсидирования общества «Полигон ТБО» не нарушены нормы действующего законодательства, тем более статьи 16 Закона о защите конкуренции, суд апелляционной инстанции отмечает следующее. 

На основании Поручений Губернатора Челябинской области от 08.09.2018 в акты Законодательного Собрания области внесены ряд изменений, направленных на предоставление хозяйствующим субъектам субсидий в сфере обращения с ТКО. 

Законом от 07.09.2018 №770-ЗО приняты изменения в статью 3 Закона Челябинской области 29.11.2012 № 421-ЗО «Об отходах производства и потребления», согласно которым установлена новая форма стимулирования деятельности в сфере обращения с отходами: 3-1) предоставление юридическим лицам (индивидуальным предпринимателям), осуществляющим обработку и захоронение ТКО, регоператорам субсидий за счет средств областного бюджета в порядке, установленном Правительством. 

В связи с чем, 04.10.2018 в Закон Челябинской области № 636-ЗО «Об областном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» (в ред. № 790-ЗО, т. 4, л.д. 76-83) внесены изменения путем дополнения в Подпрограмме «Организация системы обращения с отходами, в том числе с ТКО, на территории Челябинской области» строкой: 

- «Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий областным государственным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам», а именно «Возмещение недополученных доходов, связанных с обработкой и захоронением ТКО» в размере 88 730, 00 тысяч рублей (приложение № 7. Распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям (государственным программам Челябинской области и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов, разделам и подразделам классификации расходов бюджетов на 2018 год). 

В дальнейшем, Законом Челябинской области от 20.12.2018 № 835-ЗО указанный объем бюджетных ассигнований уменьшен до 50 730, 00 тысяч рублей (т. 4, л. д. 70-76). 

08.11.2018 постановлением Правительства № 513-П внесены изменения в Государственную программу Челябинской области «Охрана окружающей среды Челябинской области» на 2018-2025 годы, утвержденные Постановлением Правительства от 02.11.2017 № 573-П (далее – Госпрограмма), которая в рамках Подпрограммы «Организация системы обращения с отходами, в том числе с ТКО, на территории Челябинской области» (далее – Подпрограмма) дополнена положениями предусматривающими: 

- стимулирование деятельности в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории Челябинской области, в том числе: предоставление Министерством субсидий на возмещение недополученных доходов, связанных с обработкой и захоронением ТКО в 2018 году в размере 88 730 тыс. рублей (пункт 8-1 приложения 1 к государственной программе); 

- расходование средств областного бюджета на реализацию государственной программы осуществляется в следующем порядке: «в части предоставления субсидий на возмещение недополученных доходов, связанных с обработкой и захоронением ТКО, в порядке, установленном Правительством (пункт 8-1 приложения 1 к Госпрограмме) – путем заключения соглашений с юридическими лицами (индивидуальными предпринимателями)»; 

- порядок предоставления субсидий на возмещение недополученных доходов, связанных с обработкой и захоронением ТКО, утверждается Правительством (т. 2, л.д. 7-11, 22 оборот-27,). 

При этом в качестве ожидаемого результата выполнения мероприятия указано «обеспечение перенаправления потоков отходов от жилого сектора на объекты размещения отходов, соответствующих требованиям законодательства» (Приложение № 14 Подпрограммы).

В Подпрограмме приведена формула расчета общего размера финансирования из областного бюджета с учетом закрытия Городской свалки 11.09.2018 и показателей по  ТКО от жилого фонда города Челябинска. 

Таким образом, Постановлением Правительства Челябинской области № 513-П предусмотрено предоставление субсидии с учетом захоронения ТКО на Полигоне п.Полетаево от жилого фонда города Челябинска, при этом расчет произведен исходя из того, что начиная с 11.09.2018 весь объем ТКО, образованный от жилого фонда города Челябинска, планируется разместить на Полигоне. Однако на указанный период для Полигона постановлением ФИО20 установлен тариф в размере 509,7 рублей/тонну. 

Во исполнение поручений Губернатора, Министерством разработан проект акта, предполагающего возмещение недополученных доходов, связанных с осуществлением деятельности по обработке и захоронению ТКО, а именно проект Порядка предоставления субсидий на возмещение недополученных доходов, связанных с обработкой и захоронением ТКО в 2018 году (далее – Порядок). 

19.11.2018 Постановлением Правительства Челябинской области № 521-П утвержден данный Порядок, который официально опубликован в сети «Интернет» на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 21.11.2018 (т. 2, л.д. 49оборот-54, т. 4, л.д. 83оборот-90, 93оборот-103, т. 12, л.д. 95оборот-104). 

Оценив в совокупности все обстоятельства дела и положения Порядка в их взаимосвязи, комиссия УФАС по Челябинской области пришла к выводу, что порядок фактически предусматривает возможность получения субсидии только ООО «Полигон ТБО», исходя из следующего:

- для целей применения Порядка Правительством установлен особый понятийный аппарат, отличающийся от терминологии, которая используется в Федеральным законе № 89-ФЗ;

- в приложении №1 к Порядку в перечне муниципальных образования Челябинской области указан только Челябинский городской округ, следовательно,  в случае, если в договоре указано на сектор обслуживания, находящийся за пределами города Челябинска, такой договор не мог быть представлен для получения субсидии; 

- несмотря на то, что в период с 11 сентября по 31 декабря 2018 года Территориальная схема не являлась обязательной к применению, ввиду того, что ООО «ЦКС», являясь регоператором, не приступило к осуществлению своей деятельности, Порядок предусматривает необходимость соблюдения потоков отходов, определенных Территориальной схемой при оказании услуги по обработке и (или) захоронению отходов; при этом в соответствии с Территориальной схемой оказание услуг по обработке и (или) захоронению отходов, расположенных в городе Челябинске, могло осуществляться исключительно ООО «Полигон ТБО».

 Согласно пункту 3 Порядка целями предоставления субсидий является возмещение недополученных доходов получателей субсидий, возникающих в связи с оказанием услуг по обработке и (или) захоронению отходов.

Таким образом, антимонопольный орган и суд пришли к правильному выводу, что Порядок предоставления субсидии был сформирован исключительно таким образом, что претендовать на получение бюджетных денежных средств способно было только  общество «Полигон ТБО», включая факт того, что расчет размера субсидии осуществлялся Министром экологии Челябинской области, исходя из данных ООО «Полигон ТБО». Данное обстоятельство свидетельствует, что предусмотренная Порядком субсидия являлась адресной и предусмотрена была только ООО «Полигон ТБО», следовательно, все действия Министерства, Правительства по внесению изменений в бюджетное законодательство, по разработке и принятию Порядка, также были направлена на предоставление ООО «Полигон ТБО» права пользования бюджетными средствами при отсутствии оснований.

При этом следует учесть, что в рамках рассмотрения антимонопольного дела № 20-07/18 Управление признало антиконкурентным соглашением не действия Правительства по разработке Порядка, а совокупность действий лиц, привлеченных к рассмотрению антимонопольного дела в качестве Ответчиков. Таким образом, доводы Правительства о том, что им не нарушены нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации не принимаются.

Довод о том, что на территории Челябинской области в сфере размещения ТКО отсутствует конкуренция, поскольку направление всех потоков ТКО осуществляется в соответствии с Территориальной схемой, ошибочен, поскольку антимонопольным органом в рамках дела  проведен анализ состояния конкуренции в спорный временной период, включая товарный рынок осуществления деятельности по захоронению отходов, в том числе их размещению на объектах, соответствующему виду экономической деятельности 38.2 «Обработка и утилизация отходов», по результатам проведения которого установлено, что указанный рынок является конкурентным. Указание Правительства об осуществлении такой деятельности в соответствии с потоками ТКО, определёнными Территориальной схемой, не может свидетельствовать об отсутствии конкуренции на указанном товарном рынке, поскольку на территории Челябинской области предусмотрено 8 объектов размещения отходов, следовательно, указанные лица, при неустановлении в Порядке ограничения по территориальному принципу (что позволило получить бюджетные средства исключительно ООО «Полигон ТБО»), могли претендовать на получение субсидии после закрытия Городской свалки на условиях, предусмотренных Порядком.

Доводы общества «Полигон ТБО» об отсутствии у него заинтересованности в получении субсидии, ввиду того, что оно не получило прибыль от принятия ТКО от города Челябинска за период сентябрь-декабрь 2018 года, а, наоборот, понесло убытки, отклоняются. 

Антимонопольным органом принято во внимание, что убытки ООО «Полигон ТБО» за 2018 год ни коим образом не свидетельствует об отсутствии у данного Общества цели получения дополнительной прибыли, в том числе за счет права использования бюджетных средств, поскольку:

во-первых, основной целью любого хозяйствующего субъекта является получение прибыли, 

во-вторых, факт наличия убытков является результатом не только 4 последних месяца 2018 года, а деятельности по обработке с ТКО за обозначенный период в целом и лишь показывает картину как Обществом была организована деятельность. 

Кроме того, утверждение о том, что при захоронении отходов от города Челябинска в рамках утвержденного тарифа за рассматриваемый период Общество могло бы получить прибыль почти на 6 миллионов рублей больше, может указывать о неверно осуществленном расчете размера субсидии. Между тем, субсидия, предоставленная ООО «Полигон ТБО», была рассчитана на основании документов приобщенных данным Обществом в составе заявки. 

При прочих равных условиях, а именно до факта закрытия Городской свалки, ООО «Полигон ТБО» в минимальном объеме участвовало в правоотношениях по обработке отходов от г. Челябинска, следовательно, в случае непринятия административных решений о закрытии Городской свалки фактически не имело бы возможности осуществлять такую деятельность до начала деятельности региональным оператором на территории Челябинского кластера (01.01.2019). Таким образом, преимуществом общества «Полигон ТБО» в данном случае будет получение денежных средств из областного бюджета.

Судом первой инстанции рассмотрены доводы апеллянтов о недоказанности  УФАС по Челябинской области факта ограничения конкуренции на рынке размещения, сбора и транспортирования ТКО.

Так, суд признал обоснованным вывод УФАС по Челябинской области, что рассмотренные действия Правительства по принятию Порядка, действия Министерства по заключению с ООО «Полигон ТБО» Соглашения и Дополнительного соглашения, в нарушение установленного Порядка, действия ООО «Полигон ТБО» по заключению Соглашения и Дополнительного соглашения, а также договоров с транспортировщиками с принятием им на себя обязательств по осуществлению за счет собственных средств расходов, связанных с обработкой и (или) захоронением отходов от жилых помещений Челябинского городского округа, могут свидетельствовать о наличии между указанными лицами соглашения, которое могло привести к созданию преимущественных условий деятельности ООО «Полигон ТБО» на рынке оказания услуг по захоронению и (или) обработке ТКО, в том числе ввиду получения им бюджетных средств в размере 32,9 млн.руб. (стр. 144-145 решения суда).

Доводы апеллянтов в отношении Краткого отчета по анализу состояния конкуренции суд апелляционной инстанции отклоняет, поддерживая выводы суда первой инстанции.

Так, в соответствии с пунктом 5.1. статьи 45 Закона о защите конкуренции, при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства. 

Порядок проведения анализа состояния конкуренции и составления отчета по результатам его проведения регулируется положениями Приказа Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 № 220 «Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке» в редакции, действовавшей по состоянию на дату принятия Решения по делу № 20-07/18 о нарушении антимонопольного законодательства (далее – Порядок №220). 

В силу пункта 1.3. Порядка №220, по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции, анализ состояния конкуренции на товарном рынке проводится с особенностями, установленными пунктом 10.8 настоящего Порядка и включает следующие этапы: 

а) определение временного интервала исследования товарного рынка;

б) определение продуктовых границ товарного рынка. При определении таких границ может приниматься во внимание предмет соглашения, заключенного между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами, в котором усматриваются признаки нарушения антимонопольного законодательства; 

в) определение географических границ товарного рынка. При определении таких границ могут приниматься во внимание, в частности: 

- предмет соглашения, заключенного между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами, в котором усматриваются признаки нарушения антимонопольного законодательства; 

- границы территории, на которой осуществляют свои полномочия участвующие в соглашении федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации; 

- границы территорий, на которых действуют хозяйствующие субъекты - участники рассматриваемого соглашения; 

- границы территорий, на которых действуют хозяйствующие субъекты, на деятельность которых рассматриваемое соглашение оказало или могло оказать негативное влияние (пункт 10.8). 

В ходе рассмотрения дела №20-07/18 27.09.2019 антимонопольным органом утвержден Краткий отчет (обзор) по результатам анализа состояния конкуренции (далее – Краткий отчет, т. 21, л.д. 6-7), из которого следует следующее.

В соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2), утвержденным Приказом Росстандарта от 31.01.2014 № 14-ст, выделяется класс ОКВЭД2 38 – «Сбор, обработка и утилизация отходов; обработка вторичного сырья», который, в том числе включает подкласс 38.1 – «Сбор отходов», в который входит код 38.11 «Сбор неопасных отходов» (в том числе, сбор твердых неопасных отходов, деятельность по перевозке грузов), а также код 38.12 «Сбор опасных отходов» (в том числе, сбор твердых отходов I - IV класса опасности, а также их перевозку), также включает подкласс 38.2 – Обработка и утилизация отходов. 

Выполнение работ по транспортировке ТКО до объекта размещения отходов соответствует виду экономической деятельности 38.1 «Сбор отходов», осуществление деятельности по захоронению отходов, в том числе их размещению на объектах соответствует виду экономической деятельности 38.2 «Обработка и утилизация отходов». 

Антимонопольным органом сделан вывод согласно указанным Классификаторам, что рассматриваемые действия Правительства, Министерства, ООО «Полигон ТБО», Администрации, МУП «ГорЭкоЦентр», ООО «ЦКС» привели к нарушению антимонопольного законодательства на рынке сбора отходов (Общероссийский классификатор видов экономической деятельности ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2), класс 38, подкласс 38.1), а также на рынке обработки и утилизации отходов  класс 38, подкласс 38.2). 

Географические границы товарного рынка определены пределами  Челябинской области. Временной интервал исследования товарного рынка – 2017-2018 годы. Продуктовые границы исследования: рынок сбора отходов и рынок обработки и утилизации отходов. 

В Кратком отчете антимонопольным органом установлено, что рынок сбора отходов являлся открытым для вхождения любого хозяйствующего субъекта, имеющего лицензию на осуществление деятельности по транспортировке отходов I – IV классов опасности на территории Челябинского городского округа, так и хозяйствующих субъектов других регионов, имеющих такую лицензию, при условии соблюдения ими требований Закона о лицензировании (уведомлении лицензирующего органа, а также переоформлении, в связи с изменением места), то есть имеет неопределенный и неограниченный, за исключением наличия лицензии, круг хозяйствующих субъектов. 

О заинтересованности в выполнении работ по транспортировке ТКО от жилищного фонда Челябинского городского округа до объекта размещения ТКО свидетельствует наличие договорных правоотношений хозяйствующих субъектов-транспортировщиков с МУП «ГорЭкоЦентр», ООО «ГорЭкоЦентр+», указанных в Таблице 2 решения Управления. При этом договоры, заключенные транспортировщиками с МУП «ГорЭкоЦентр» заключены на срок 3 года, что свидетельствует о наличии заинтересованности указанных лиц в выполнении таких работ на протяжении длительного времени.

Рынок обработки и утилизации отходов определен в соответствии с Территориальной схемой Челябинской области, которой предусмотрено 8 объектов размещения отходов, включенных в ГРОРО. Деятельность на них, помимо ООО «Полигон ТБО» осуществляют ОАО «Автотранспортное предприятие» (г. Трехгорный), МУП «Жилищно-коммунальное хозяйство» (ЗАТО Локомотивный городской округ), ООО «Спецсервис» (г. Кыштым), МУП «Комритсервис» (г. Сатка), ЧРФ «Экологические технологии», (д. Урефты), ООО «Комтранссервис» (г. Копейск), ООО «ЦКС» (г. Карабаш). 

Иные владельцы полигонов, размещенных на территории Челябинской области, включенные в ГРОРО и Территориальную схему, в случае неустановления в Порядке такого условия, имели право претендовать на получение субсидии, а также возможность предоставить льготу хозяйствующим субъектам осуществляющим транспортирование ТКО. 

На основании указанного антимонопольным органом в Кратком отчете сделан вывод, что на территории Челябинского городского округа Челябинской области рынки сбора отходов и обработки и утилизации отходов являются конкурентными. 

Временной интервал исследования определен периодами с 11 сентября 2018 года по 01 января 2019 года, то есть периодами даты прекращения хранения и размещения отходов на Городской свалке, в соответствии с Распоряжением Администрации № 10340, и датой начала осуществления регоператором деятельности по Челябинскому городскому округу, входящему в Челябинский кластер. 

В силу пункта 11.1 Порядка №220, по результатам проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке составляется аналитический отчет, в котором приводятся результаты проведенного анализа.  

Поскольку в данном случае в соответствии с пунктом 10.8 настоящего Порядка отдельные этапы анализа состояния конкуренции не проводились, по итогам анализа составлено краткое описание полученных результатов (краткий отчет (обзор)) (пункт 11.3). 

Проанализировав содержание представленного УФАС по Челябинской области Краткого отчета о результатах исследования конкурентной среды на рынке сбора отходов и рынка обработки и утилизации отходов, суд пришел к правильному выводу, что данный отчет является обоснованным, соответствующим требованиям пунктов 10.8 и 11.3 Порядка. При этом судом верно отмечено, что в оспариваемом решении УФАС по Челябинской области приведен полный анализ состояния конкуренции. 

Необходимости проведения более широкого анализа состояния конкуренции (в том числе экономического расчета, экономической экспертизы) в данном случае не требуется, ввиду отсутствия законодательной необходимости ее проведения антимонопольным органом при рассмотрении категорий дел о нарушении статьи 16 Закона о защите конкуренции.

В силу указанного отклоняются ссылки апеллянтов на представленные в обоснование своих требований экономический анализ Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» от 25.11.2020 (т. 38, л.д. 53-54, 60-91, т. 40, л.д. 100-160) и экономический отчет «Исследования сферы обращения ТКО на отдельных территориях Челябинской области в 2017-2018 годах» (т. 41, л.д. 1-29), поскольку Законом о защите конкуренции не предусмотрен для квалификации нарушения статьи 16 развернутый экономический анализ товарного рынка.

По этим же основаниям не принимается ссылка ООО «ЦКС» на консалтинговый отчет о результате финансово-хозяйственной деятельности ООО «ЦКС» в Челябинской области, в том числе при исполнении обязательств, предусмотренных в договорах, заключённых с МУП «ГорЭкоЦентр» (т. 37, т. 51-54).

Судом дана оценка представленным указанным документам как письменным доказательствам по правилам статей 67, 68, 71, 75 АПК РФ наряду с другими доказательствами по делу и сделан вывод, что представленные доказательства не противоречат выводам антимонопольного органа.

Вместе с тем апелляционная инстанция также считает необходимым указать следующее.

Согласно разъяснениям в пункте 56 Постановления Пленума ВС РФ №2 для доказывания факта нарушения законодательства о защите конкуренции, по общему правилу, требуется проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке (пункт 3 части 2 статьи 23 и часть 5.1 статьи 45 Закона о защите конкуренции).

С учетом положений части 4 статьи 45.1 Закона, частей 4 и 5 статьи 71 АПК РФ судам необходимо исходить из того, что аналитический отчет о результатах анализа состояния конкуренции на товарном рынке относится к письменным доказательствам и должен отвечать требованиям закона, предъявляемым к данному виду доказательств. Аналитический отчет не предопределяет выводов о наличии (об отсутствии) антимонопольного нарушения, не имеет заранее установленной силы по отношению к иным доказательствам и подлежит оценке судом наряду с прочими доказательствами, представленными в материалы дела.

В силу статей 71 и 89 АПК РФ заключения по вопросам анализа состояния конкуренции на товарном рынке, подготовленные иными лицами, обладающими специальными познаниями, в том числе по поручению лиц, участвовавших в производстве по делу о нарушении антимонопольного законодательства, также могут быть приняты судом в качестве доказательств.

При оспаривании лицом, участвующим в деле, достоверности выводов, содержащихся в аналитическом отчете о результатах анализа состояния конкуренции на товарном рынке и (или) иных подобных документах, суд в соответствии со статьями 66, 71 АПК РФ вправе обязать антимонопольный орган и (или) иное лицо представить первичные материалы, на основании которых сделаны соответствующие выводы.

На основании части 1 статьи 64, статьи 82 АПК РФ при необходимости суд вправе назначить экспертизу по вопросам анализа состояния конкуренции на товарном рынке, имеющим значение для правильного разрешения дела.

Между тем данное толкование высшей судебной инстанции в данном деле не может служить основанием для назначения судебной экспертизы, поскольку представленный Краткий отчет соответствует требованиям Федерального закона №135-ФЗ, Порядку №220, кроме того, в самом оспариваемом решении антимонопольного органа отражено состояние конкуренции на рассмотренных товарных рынках в спорный период. Несоответсвие выводов Краткого отчета и представленных апеллянтами экономических анализов не усматривается, ввиду различных целей данных исследований.

На основании выше изложенного, руководствуясь правилами статьи 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции признает правомерным и обоснованным вывод антимонопольного органа и суда первой инстанции о квалификации рассмотренных действий Администрации, Правительства, Министерства, МУП «ГорЭкоЦентр», общества «ЦКС» и общества «Полигон ТБО» как нарушение статьи 16 Федерального закона №135-ФЗ и в частности  ее пункта 4 в виде заключения антиконкурентного соглашения. 

Суд апелляционной инстанции, рассмотрев доводы апелляционной жалобы Городской думы и заявления ФИО2 о переходе к рассмотрению дела по правилам первой инстанции, не усматривает безусловных  оснований для отмены решения суда.

Челябинская городская Дума в апелляционной жалобе указывает, что в судебном акте дана оценка полномочиям Городской думы по принятию отдельных решений, регулирующих установление платы за жилое помещение, в состав которой не включены расходы за вывоз ТБО. Челябинская городская Дума не была привлечена к участию в деле, при этом антимонопольный орган и суд сформулировали выводы  о правах и обязанностях (о полномочиях) Городской думы.

Суд апелляционной инстанции признает, что в мотивировочной части судебного акта имеются ссылки суда и цитирование выводов антимонопольного органа о неправомерности, незаконности  применяемого размера платы за сбор и вывоз ТБО в размере 1,87 руб./кв.м., утвержденный Решением Городской думы №8/15. Между тем указанные обстоятельства не могут служить доказательствами того, что судом принято решение о правах и обязанностях лица, непривлеченного к участию в деле – Городской Думы.  

Апелляционная инстанция не считает изложение судом в мотивировочной части решения  указанных обстоятельств безусловным процессуальным нарушением, которое является  основаниями для отмены судебного акта, в силу следующего.

Согласно статье 42 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лица, не участвовавшие в деле, о правах и об обязанностях которых арбитражный суд принял судебный акт, вправе обжаловать этот судебный акт, а также оспорить его в порядке надзора по правилам, установленным настоящим Кодексом. Такие лица пользуются правами и несут обязанности лиц, участвующих в деле.

В пункте 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2020 №12 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции» разъяснено, что при применении статей 257, 272, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ, Кодекс) арбитражным судам апелляционной инстанции следует принимать во внимание, что право на обжалование судебных актов в порядке апелляционного производства имеют как лица, участвующие в деле, так и иные лица в случаях, предусмотренных АПК РФ. К иным лицам в силу части 3 статьи 16 и статьи 42 Кодекса относятся лица, о правах и об обязанностях которых принят судебный акт. В связи с этим лица, не участвующие в деле, как указанные, так и не указанные в мотивировочной и/или резолютивной части судебного акта, вправе его обжаловать в порядке апелляционного производства в случае, если он принят об их правах и обязанностях, то есть данным судебным актом непосредственно затрагиваются их права и обязанности, в том числе создаются препятствия для реализации их субъективного права или надлежащего исполнения обязанности по отношению к одной из сторон спора.

Таким образом, необходимым условием для возникновения у лица, не участвующего в деле, права на обжалование судебного акта является то, что данный судебный акт должен касаться его прав и обязанностей.

Для возникновения права на обжалование судебных актов у лиц, не привлеченных к участию в деле, необходимо, чтобы оспариваемые судебные акты не просто затрагивали права и обязанности этих лиц, а были приняты непосредственно об их правах и обязанностях.

При этом судебный акт может быть признан вынесенным о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле, лишь в том случае, если им устанавливаются права или обязанности этого лица по установленным судом правоотношениям.

Наличие у субъекта, не привлеченного к участию в деле, заинтересованности в исходе дела само по себе не наделяет его правом на обжалование судебных актов. Для возникновения права на обжалование судебного акта у лица, не привлеченного к участию в деле, недостаточно того, чтобы судебное решение затрагивало его предполагаемые права и обязанности в будущем, а необходимо наличие суждений о его правах и обязанностях непосредственно в судебном акте, то есть в силу судебного акта у лица должны возникнуть или прекратиться какие-либо конкретные права и обязанности. Вынесение такого судебного акта должно с очевидностью нарушать права субъекта спорных правоотношений на рассмотрение дела судом с его участием.

Предметом рассмотрения настоящего арбитражного дела является законность решения антимонопольного органа, которым установлено нарушение статьи 16 Закона о защите конкуренции в действиях определенных лиц: Администрации, Правительства, Министерства, общества «ЦКС» и общества «Полигон ТБО». Городская дума в указанном перечне отсутствует, в ее действиях (бездействии) антимонопольным органом не установлены признаки нарушения Закона о защите конкуренции. Отсутствует такой вывод и в решении суда первой инстанции.

Кроме того, учитывая установленную АПК РФ компетенцию арбитражных судов в отношении дел об оспаривании нормативных правовых актов, судебный акт по настоящему делу не может ограничивать права и обязанности представительного органа  местного самоуправления (Челябинской городской Думы), оценивать (затрагивать) полномочия данного органа и тем более его нормативных правовых актов.

С учетом изложенного, решением суда первой инстанции по данному делу не затронуты права и обязанности Челябинской городской Думы, что исключает применение статьи 42 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в силу чего производство по ее апелляционной жалобе подлежит прекращению.

В силу пункта 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2020 №12 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции» в случае когда жалоба подается лицом, не участвовавшим в деле, суду надлежит проверить, содержится ли в жалобе обоснование того, каким образом оспариваемым судебным актом непосредственно затрагиваются права или обязанности заявителя. При отсутствии соответствующего обоснования апелляционная жалоба возвращается в силу пункта 1 части 1 статьи 264 АПК РФ.

Если после принятия апелляционной жалобы будет установлено, что заявитель не имеет права на обжалование судебного акта, то применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Кодекса производство по жалобе подлежит прекращению.

На основании указанного, суд апелляционной инстанции считает, что оспариваемые решение УФАС по Челябинской области является обоснованным и соответствующим Федеральному закону №135-ФЗ. 

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Таким образом, оценив представленные доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое решение от 05.11.2019 №14782/07 по делу № 20-07/18 соответствует требованиям нормативных правовых актов, и является законными. На основании изложенного, в удовлетворении требований заявителей  отказано правомерно.

Судом первой инстанции полно и правильно установлены все фактические обстоятельства по делу, исходя из оценки доказательств и доводов, приведенных лицами, участвующими в деле, правильно применены нормы материального и процессуального права, принято законное и обоснованное решение, оснований для удовлетворения апелляционных жалоб и для отмены обжалуемого судебного акта не имеется. Доводы апелляционных жалоб подлежат отклонению как неосновательные по приведенным выше мотивам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины распределяются между лицами, участвующими в деле, в соответствии с правилами, установленными статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и относятся на подателей апелляционных жалоб. Излишне уплаченная обществом «Полигон ТБО» государственная пошлина по апелляционной жалобе в сумме 1500руб. подлежит возврату на основании статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Также ФИО2 подлежат возврату денежные средства в сумме 500 000 руб., внесенные Адвокатским бюро города Москвы «РКП» на депозит апелляционного суда по ходатайству о проведении экспертизы, ввиду отказа в его удовлетворении.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции 

 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 18 мая 2021г. по делу № А76-1474/2020 оставить без изменения, апелляционные жалобы Минэкологии Челябинской области, Правительства Челябинской области, Администрации города Челябинска, общества с ограниченной ответственностью «Полигон ТБО», общества с ограниченной ответственностью «Центр коммунального сервиса», ФИО2 – без удовлетворения.

Производство по апелляционной жалобе Челябинской городской Думы на решение Арбитражного суда Челябинской области от 18 мая 2021г. по делу № А76-1474/2020 прекратить.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью «Полигон ТБО» (ОГРН 

<

***>) из федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в сумме 1500 руб., излишне уплаченную по платежному поручению от 17 июня 2021 №1411.

Возвратить Адвокатскому бюро города Москвы «РКП» с депозитного счета Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда 500 000 руб., уплаченные за ФИО2 по платежному поручению от 28 июля 2021г. №539 за проведение судебной экспертизы.

         Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме)  через арбитражный суд первой инстанции.

 

Председательствующий                                                       Н.Г. Плаксина 

 

Судьи                                                                                    Н.А. Иванова

 

П. Н. Киреев