ДВЕНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

410002, г. Саратов, ул. Лермонтова д. 30 корп. 2 тел: (8452) 74-90-90, 8-800-200-12-77; факс: (8452) 74-90-91,

http://12aas.arbitr.ru; e-mail: info@12aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело №А57-5108/2024

г. Саратов

27 декабря 2024 года

Резолютивная часть постановления объявлена 26 декабря 2024 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе  председательствующего судьи Комнатной Ю.А.,

судей Акимовой М.А., Землянниковой В.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём Страховой А.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального казенного учреждения «Нижне-Волжское управление Федеральных автомобильных дорог Федерального дорожного агентства» на решение Арбитражного суда Саратовской области от 21 июня 2024 года по делу № А57-5108/2024

по заявлению Федерального казённого учреждения «Нижне-Волжское управление федеральных автомобильных дорог Федерального дорожного агентства» (410000,                          

<

...> поворот ЦДК, ОГРН 

<

***>,                                   ИНН 

<

***>)

о признании незаконным и об отмене постановления,

заинтересованные лица: Территориальный отдел государственного автодорожного надзора по Саратовской области (410005, 

<

...>), Межрегиональное территориальное управление Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Приволжскому федеральному округу (603034, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), Федеральное дорожное агентство (129085, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>),

участники процесса в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом, 

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области обратилось Федеральное казённое учреждение «Нижне-Волжское управление федеральных автомобильных дорог Федерального дорожного агентства» (далее – ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское», Учреждение) с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Межрегионального территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Приволжскому федеральному округу (далее – МТУ Ространснадзора по ПФО, административный орган, Территориальный отдел) от 21.02.2024 № 52.03.01 СР-04ДХ/24 и прекращении производства по административному делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

            К участии в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: Федеральное дорожное агентство, Территориальный отдел государственного автодорожного надзора по Саратовской области (далее - Территориальный отдел).

            Решением арбитражного суда первой инстанции от 21 июня 2024 года в удовлетворении заявленных требований о признании незаконным и отмене постановления МТУ Ространснадзора по ПФО от 21.02.2024 № 52.03.01 СР-04ДХ/24 о назначении административного наказания, о прекращении производства по делу об административном правонарушении - отказано. 

ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское» не согласилось с принятым судебным актом и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе,  принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования в полном объёме. 

Административным органом в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором управление просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Участники процесса, не явившиеся в судебное заседание, извещены о времени и месте его проведения надлежащим образом, что подтверждается почтовыми уведомлениями о получении почтовых отправлений, явку представителей не обеспечили.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (kad.arbitr.ru) 29.11.2024.

Согласно пункту 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае неявки в судебное заседание лица, участвующего в деле, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения дела, суд рассматривает дело в его отсутствие.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей участников процесса, проверив правильность применения арбитражным судом норм материального и соблюдение норм процессуального права, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства на основании статьи 71 АПК РФ, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 30.01.2024 в соответствии с решением начальника МТУ Ространснадзора по ПФО о проведении постоянного рейда от 10.01.2024  №52.10/2024-1,  в рамках о федерального государственного контроля (надзора) в области транспортной безопасности на предмет соблюдения обязательных требований нормативных правовых актов в области транспортной безопасности проведен постоянный рейд участка автомобильной дороги по адресу (местоположению): мост через реку Каюковка (левый) на кв. 291+581 автомобильной дороги А-298 автомобильная дорога Р-208 «Тамбов-Пенза»-Саратов-Пристанное-ФИО1-ФИО2 - граница с Республикой Казахстан» (реестровый номер ДХА0027184, 2-я категория).

Указанный участок дороги находится на балансе ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское».

Автомобильная дорога общего пользования федерального значения А-298 «Автомобильная дорога Р-208 «Тамбов-Пенза» – Саратов – Пристанное – ФИО1 – ФИО2 – граница с Республикой Казахстан» находится в оперативном управлении ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское» на основании распоряжения Росавтодора от 16.12.2019 № 3901-р.

В ходе постоянного рейда выявлены нарушения подпункта 14 пункта 7 и подпункта 1 пункта 11 требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищённости объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры (далее – ОТИ) дорожного хозяйства, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2020 № 2201 (далее – Требования по обеспечению транспортной безопасности).

Указанные нарушения обязательных требований состояли в следующем:

- в нарушение подпункта 14 пункта 7 Требования по обеспечению транспортной безопасности, ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское» на ОТИ не осуществляет информирование юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность также в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на объекте транспортной инфраструктуры, о положениях законодательства Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности и об организационно-распорядительных документах, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры, в части, их касающейся, в том числе: о запрете допуска в зоны транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры вне контрольно-пропускных пунктов и (или) постов объекта транспортной инфраструктуры; допуска в зону транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или части по поддельным (подложным) и (или) недействительным проездным и (или) удостоверяющим личность документам и пропускам, а также перевозки грузов поддельным (подложным) и (или) недействительным перевозочным документам; перемещения предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения; действий на объекте транспортной инфраструктуры, приводящих к повреждению устрой и оборудования объекта транспортной инфраструктуры или использованию их не функциональному назначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или способствующих наступлению таких последствий;

            - в нарушение подпункта 1 пункта 11 Требования по обеспечению транспортной безопасности, ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское» в отношение ОТИ не обеспечило оснащение объекта транспортной инфраструктуры техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими:

видеоидентификацию объектов видеонаблюдения при их перемещении через контрольно-пропускные пункты, посты на границах зоны транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры, ее частей, технологического сектора зоны транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры, а также на критических элементах объекта транспортной инфраструктуры; 

            видеораспознавание на критических элементах объекта транспортной инфраструктуры;

            видеомониторинг на периметре технологического сектора зоны транспортов безопасности объекта транспортной инфраструктуры;

            передачу данных с систем видеонаблюдения в соответствии с порядком передачи;

            хранение в электронном виде данных с технических средств обеспечения транспортной безопасности, имеющих для этого технические возможности в течение 15 суток;

            выявление нарушителя в реальном времени на периметре внешних границ зон транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры и на критически элементах объекта транспортной инфраструктуры;

            интеграцию и (или) совместное применение технических средств обеспечения транспортной безопасности с учетом технических характеристик инженерных систем и сооружений, препятствующих проникновению нарушителя в зону транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры (при наличии технической возможности);

            документирование перемещения физических лиц через границы технологического сектора зоны транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры критические элементы объекта транспортной инфраструктуры и передачу данных соответствии с порядком передачи данных о лицах, допущенных в зону транспорт безопасности объекта транспортной инфраструктуры (за исключением сектора свободного доступа) или на критические элементы объекта транспортной инфраструктуры, в реальном времени;

            определение соответствия постоянного пропуска предъявителю на контроль пропускных пунктах, постах на границах технологического сектора зоны транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры и на критических элементах объекта транспортной инфраструктуры в соответствии с порядком допуска физических лиц, находящихся при них вещей, автотранспортных средств, самоходных машин и механизме перемещаемых ими грузов в зону транспортной безопасности объекта транспорт инфраструктуры, ее части.

            Указанные нарушения отражены в акте постоянного рейда от 30.01.2024 № 3-ТБ, протоколе осмотра объекта транспортной инфраструктуры от 30.01.2024 № 3-ТБ.

08 февраля 2024 года в отношении ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское» был составлен протокол об административном правонарушении по части 1 статьи 11.15.1  КоАП РФ №641000052.

21 февраля 2024 года административным органом вынесено постановление №52.03.01 СР-04ДХ/24 по делу об административном правонарушении, которым ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское» привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 50 000 руб. 

ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское», полагая, что постановление от 21.02.2024 № 52.03.01 СР-04ДХ/24 является незаконным, обратилось в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, оценив в совокупности имеющиеся в материалах дела доказательства, пришёл к выводу о доказанности вины в совершении вменяемого административного правонарушения в действиях юридического лица.

При этом суд указал, что отсутствие соответствующего финансирования для соблюдения требований транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры не свидетельствует об отсутствии в бездействии учреждения признаков состава вмененного правонарушения. Соблюдение указанных выше норм законодательства в области транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры возлагается на субъекты транспортной безопасности безотносительно к порядку бюджетного финансирования.

Суд апелляционной инстанции пришёл к следующим выводам.

В силу положений частей 4, 6, 7 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к административной ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При этом суд не связан доводами, содержащимися в заявлении.

В силу части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признаётся противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. 

Частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности либо неисполнение требований по соблюдению транспортной безопасности, совершённые по неосторожности, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния.

Объектом вменённого административного правонарушения являются отношения в области обеспечения транспортной безопасности, под которой понимается реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства (пункт 4 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее – Закон о транспортной безопасности).

Объективная сторона административного правонарушения выражается в нарушении требований по обеспечению транспортной безопасности, содержащихся в Законе о транспортной безопасности, а также в транспортных кодексах и иных нормативно-правовых актах.

Субъектом правонарушения является лицо, ответственное за соблюдение установленных правил и норм.

В соответствии со статьёй 1 Закона о транспортной безопасности объекты транспортной инфраструктуры – технологический комплекс, включающий в себя в том числе тоннели, эстакады, мосты (подпункт «в» пункта 5). К субъектам транспортной инфраструктуры относятся юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании (пункт 9). 

В части 1 статьи 4 Закона о транспортной безопасности предусмотрено, что обеспечение транспортной безопасности ОТИ и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. 

Из материалов дела следует, что мост через реку Каюковка (левый) на кв. 291+581 автомобильной дороги А-298 автомобильная дорога Р-208 «Тамбов-Пенза»-Саратов-Пристанное-ФИО1-ФИО2 - граница с Республикой Казахстан» (реестровый номер ДХА0027184, 2-я категория) находится на балансе ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское».

Автомобильная дорога общего пользования федерального значения А-298 «Автомобильная дорога Р-208 «Тамбов-Пенза» – Саратов – Пристанное – ФИО1 – ФИО2 – граница с Республикой Казахстан» находится в оперативном управлении ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское» на основании распоряжения Росавтодора от 16.12.2019 № 3901-р.

Согласно Уставу ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское» одной из целей деятельности учреждения является обеспечение транспортной безопасности ОТИ в сфере дорожного хозяйства (пункт 3.1.3, т.1 л.д.17). 

Для достижения целей и реализации предмета деятельности учреждение осуществляет организацию и обеспечение проведения оценки уязвимости ОТИ в сфере дорожного хозяйства от актов незаконного вмешательства; разработку на основании результатов оценки уязвимости ОТИ в сфере дорожного хозяйства плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ (пункты 3.3.69, 3.3.70, т.1 л.д.25).

Следовательно, учреждение является субъектом транспортной безопасности, который обязан обеспечить транспортную безопасность принадлежащих ему ОТИ. 

Согласно части 3 статьи 12 Закона о транспортной безопасности субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики несут ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Закона о транспортной безопасности требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, в том числе требования к антитеррористической защищённости объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий ОТИ, для ОТИ, не подлежащих категорированию, устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Указанные требования являются обязательными для исполнения субъектами транспортной инфраструктуры.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2020 № 2201 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности. 

Согласно подпункту 14 пункта 7 Требований по обеспечению транспортной безопасности субъекты транспортной инфраструктуры в целях обеспечения транспортной безопасности ОТИ обязаны информировать юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на ОТИ (за исключением эстакад), а также в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ, о положениях законодательства Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности и об организационно-распорядительных документах, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ, в части, их касающейся, в том числе о запрете: 

допуска в зоны транспортной безопасности ОТИ вне контрольно-пропускных пунктов и (или) постов ОТИ;

допуска в зону транспортной безопасности ОТИ или её части по поддельным (подложным) и (или) недействительным проездным и (или) удостоверяющим личность документам и пропускам, а также перевозки грузов по поддельным (подложным) и (или) недействительным перевозочным документам; 

перемещения предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения; 

действий на ОТИ, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ или использованию их не по функциональному назначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или способствующих наступлению таких последствий. 

В подпункте 1 пункта 11 Требований по обеспечению транспортной безопасности предусмотрено, что субъекты транспортной инфраструктуры в отношении ОТИ II категории дополнительно к требованиям, предусмотренным пунктом 7 указанного документа, обязаны оснастить ОТИ техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими: 

видеоидентификацию объектов видеонаблюдения при их перемещении через контрольно-пропускные пункты, посты на границах зоны транспортной безопасности ОТИ, её частей, технологического сектора зоны транспортной безопасности ОТИ, а также на критических элементах ОТИ;

видеораспознавание на критических элементах ОТИ;

видеомониторинг на периметре технологического сектора зоны транспортной безопасности ОТИ;

передачу данных с систем видеонаблюдения в соответствии с порядком передачи;

хранение в электронном виде данных с технических средств обеспечения транспортной безопасности, имеющих для этого технические возможности, в течение 15 суток; 

выявление нарушителя в реальном времени на периметре внешних границ зоны транспортной безопасности ОТИ и на критических элементах ОТИ;

интеграцию и (или) совместное применение технических средств обеспечения транспортной безопасности с учётом технических характеристик инженерных систем и сооружений, препятствующих проникновению нарушителя в зону транспортной безопасности ОТИ (при наличии технической возможности);

документирование перемещения физических лиц через границы технологического сектора зоны транспортной безопасности ОТИ на критические элементы ОТИ и передачу данных в соответствии с порядком передачи данных о лицах, допущенных в зону транспортной безопасности ОТИ (за исключением сектора свободного доступа) или на критические элементы ОТИ, в реальном времени; 

определение соответствия постоянного пропуска предъявителю на контрольно-пропускных пунктах, постах на границах технологического сектора зоны транспортной безопасности ОТИ и на критических элементах ОТИ в соответствии с порядком допуска физических лиц, находящихся при них вещей, автотранспортных средств, самоходных машин и механизмов и перемещаемых ими грузов в зону транспортной безопасности ОТИ, её части. 

Административным органом установлены факты нарушения Требований по обеспечению транспортной безопасности, что подтверждено представленными в материалы дела доказательствами, в том числе: актом постоянного рейда от 30.01.2024 №3-ТБ, протоколом осмотра объекта транспортной инфраструктуры от 30.01.2024 № 3-ТБ, протоколом об административном правонарушении от 08.02.2024 № 641000052 (т.2 л.д.7-12, 24-28). 

Согласно доводам апелляционной жалобы мероприятия, предусмотренные подпунктом 14 пункта 7, подпунктом 1 пункта 11 Требований по обеспечению транспортной безопасности, не проведены в связи с отсутствием финансирования; единственным источником финансирования обеспечения деятельности ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское» является федеральный бюджет. Заявитель указывает, что неоднократно обращался в Росавтодор с заявлением о необходимости выделения дополнительного финансирования в целях соблюдения вышеуказанных требований. ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское» полагает, что в рассматриваем случае отсутствие вины учреждения, как обязательного элемента состава административного правонарушения, является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Суд апелляционной инстанции, рассмотрев заявленный довод, пришёл к следующим выводам. 

Согласно пункту 3 статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежит виновность лица в совершении административного правонарушения.

В соответствии с пунктами 2, 9 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению, в том числе при отсутствии состава административного правонарушения, иных предусмотренных КоАП РФ обстоятельств, при наличии которых лицо, совершившее действия (бездействие), содержащие признаки состава административного правонарушения, освобождается от административной ответственности.

В силу части 4 статьи 24.5 КоАП РФ в случае, если во время производства по делу об административном правонарушении будет установлено, что руководителем государственного, муниципального учреждения вносилось или направлялось в соответствии с порядком и сроками составления проекта соответствующего бюджета предложение о выделении бюджетных ассигнований на выполнение государственным, муниципальным учреждением соответствующих уставных задач и при этом бюджетные ассигнования на указанные цели не выделялись, производство по делу об административном правонарушении в отношении указанных должностных лиц и государственных, муниципальных учреждений подлежит прекращению.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 27 сентября 2018 года № 2478-О, положения части 4 статьи 24.5 КоАП РФ, предусматривающие в качестве основания для прекращения производства по делу об административном правонарушении принятие уполномоченными должностными лицами (руководителями учреждений) с учётом их полномочий всех необходимых мер, направленных в конечном итоге на выделение бюджетных ассигнований на осуществление соответствующих полномочий и задач, направлены на обеспечение действия презумпции невиновности (статья 1.5 КоАП РФ) и имеют целью исключить возможность привлечения соответствующих должностных лиц и организаций к административной ответственности при отсутствии их вины только лишь на основании факта невыделения указанных бюджетных ассигнований. Соответственно, в каждом случае должно быть установлено принятие данных мер соответствующими лицами в пределах их полномочий с учётом обстоятельств конкретного дела.

ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское» на основании Устава является федеральным казённым учреждением, предназначенным для осуществления функций по участию в предоставлении государственных услуг в сфере дорожного хозяйства, осуществлению оперативного управления автомобильными дорогами общего пользования федерального значения и искусственными сооружениями на них, закреплёнными за ним, обеспечению безопасного и бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения. Функции и полномочия учредителя учреждения осуществляет Федеральное дорожное агентство. Полномочия собственника в отношении федерального имущества, закреплённого за учреждением на праве оперативного управления, праве постоянного (бессрочного) пользования осуществляют Федеральное дорожное агентство и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом в пределах компетенции, определённой нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункты 1.2 и 1.3).

Согласно статье 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) казённое учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Взаимодействие казённого учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий получателя бюджетных средств с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с БК РФ (пункт 1). Финансовое обеспечение деятельности казённого учреждения осуществляется за счёт средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы (пункт 2). 

Учреждение обеспечивает исполнение своих обязательств в пределах доведённых до него лимитов бюджетных обязательств, отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. В случае их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несёт Федеральное дорожное агентство, осуществляющее функции и полномочия учредителя (пункты 2.5 и 2.6 Устава ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское»).

Нормативно не утверждены форма и порядок обращения федерального казённого учреждения к главному распорядителю бюджетных средств по вопросу выделения дополнительного финансирования. 

Апелляционной коллегией исследован вопрос об обращении за выделением бюджетных ассигнований и установлено принятие всех необходимых мер соответствующими лицами в пределах их полномочий.

Судом апелляционной инстанции установлено, что ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское» неоднократно обращалось в Федеральное дорожное агентство (Росавтодор) с ходатайствами о выделении дополнительного финансирования для проведения мероприятий по обеспечению транспортной безопасности на объектах, в том числе на объекте: мост через реку Каюковка (левый) на кв. 291+581 автомобильной дороги А-298 автомобильная дорога Р-208 «Тамбов-Пенза»-Саратов-Пристанное-ФИО1-ФИО2 - граница с Республикой Казахстан» (реестровый номер ДХА0027184, 2-я категория). Указанное обстоятельство подтверждено письмами учреждения от 28.10.2021 № 833-исх (т.2 л.д.39), от 03.06.2022 № 590-исх (т.1 л.д.40-55), от 04.08.2022 № 778-исх (т.1 л.д.49-56), от 20.10.2022 № 1032-исх (т.2 л.д.28), от 20.06.2023 № 471-исх (т.1 л.д.61), от 07.12.2023 № 1041-исх (т.1 л.д.62).

Обращения ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское» были оставлены без удовлетворения, что подтверждено представленными в материалы дела бюджетной сметой и заданием на выполнение работы, а также соответствующими ответами Росавтодора.

В материалы дела представлены ответы Федерального дорожного агентства от 17.11.2021 № 09-28/52907 (т.2 л.д.128), от 30.12.2022 № 09-28/55398, от 27.07.2023 № 09-28/28993 (т.2 л.д.129), от 30.01.2024 № 09-28/3130 (т.2 л.д.130-131), от 12.07.2024 № 09-28/28912 (т.2 л.д.132).

В письме Росавтодора от 17.11.2021 № 09-28/52907 сообщалось о проводимой работе по внесению изменений в Требования по обеспечению транспортной безопасности, а также о том, что до вступления в силу указанных изменений финансирование мероприятий по проведению оценки (дополнительной оценки) уязвимости ОТИ, находящихся в оперативном управлении федеральных казённых учреждений, подведомственных Росавтодору преждевременно. 

В дальнейшем в вышеуказанных письмах Федерального дорожного агентства в адрес ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское» сообщалось, что Федеральным законом от 05.12.2022 № 466-ФЗ «О федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов» заявленная потребность в бюджетных ассигнованиях не предусмотрена. Вопрос выделения учреждению в 2023 году средств для оснащения ОТИ ТС ОТБ может быть рассмотрен при условии выделения Росавтодору дополнительного финансирования на данные цели. 

В письмах от 30.01.2024 № 09-28/3130, от 12.07.2024 № 09-28/28912, приложенных к пояснениям ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское» от 23.08.2024 вх. №597/2024, также указывалось, что при формировании предложений в проект федерального закона о федеральном бюджете на 2024 год и плановый период 2025 и 2026 годов Росавтодором заявлялась дополнительная потребность в бюджетных ассигнованиях на реализацию мер по выполнению работ по оснащению ОТИ ТС ОТБ. Федеральным законом от 27.11.2023 № 540-ФЗ «О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов» заявленная потребность в бюджетных ассигнованиях не предусмотрена. Вопрос выделения учреждению средств для оснащения ОТИ ТС ОТБ может быть рассмотрен при условии выделения Росавтодору дополнительного финансирования на данные цели. В части информирования о положениях законодательства Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности и об организационно-распорядительных документах, направленных на реализацию мероприятий по обеспечению транспортной безопасности ОТИ указано, что информирование в наглядной и доступной форме осуществляется в рамках оснащения ТС ОТБ ОТИ 1, 2 и 3 категорий.

Согласно части первой статьи 38.1 БК РФ получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

В соответствии с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 19 декабря 2023 года № 18-КГ23-195-К4, исходя из положений БК РФ, только главный распорядитель бюджетных средств вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. Указанная компетенция главного распорядителя бюджетных средств обосновывается одним бюджетом, который необходимо распределить между всеми подведомственными учреждениями (статьи 6, 38.1, 74, 154, 158 БК РФ). Понуждение к выделению финансирования является ограничением права главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на самостоятельное решение вопросов, отнесённых к компетенции соответствующего органа, в том числе вопроса какими силами и за счёт каких средств обеспечить деятельность подведомственных ему учреждений, и нарушает установленный статьёй 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признаётся виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. 

Судом апелляционной инстанции установлено, что мероприятия, предусмотренные подпунктом 14 пункта 7, подпунктом 1 пункта 11 Требований по обеспечению транспортной безопасности, не выполнены ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское» в связи с отсутствием финансирования, при этом должностными лицами учреждения с учётом их полномочий принимались все необходимые меры, направленные на выделение бюджетных ассигнований на реализацию соответствующих задач. 

Неоднократные обращения к главному распорядителю бюджетных средств – Росавтодору положительных результатов не дали. Предложения о выделении бюджетных ассигнований на выполнение учреждением соответствующих уставных задач направлялись и при этом бюджетные ассигнования на указанные цели не выделялись. Иных способов реализации полномочий федерального казённого учреждения, кроме освоения задания, в рамках доведённого финансирования не существует. 

Аналогичная правовая позиция поддержана постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 25 декабря 2024 года по делу № А57-5109/2024.

В рассматриваемом случае, ввиду принятия учреждением мер по направлению  главному распорядителю бюджетных средств предложения о выделении бюджетных ассигнований на осуществление соответствующих уставных задач, административному органу необходимо было руководствоваться частью 4 статьи 24.5 КоАП РФ. 

Так согласно части 4 статьи 24.5 КоАП РФ в случае, если во время производства по делу об административном правонарушении будет установлено, что высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), иным должностным лицом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, иным должностным лицом местного самоуправления, руководителем государственного, муниципального учреждения вносилось или направлялось в соответствии с порядком и сроками составления проекта соответствующего бюджета субъекта Российской Федерации, соответствующего местного бюджета предложение о выделении бюджетных ассигнований на осуществление соответствующих полномочий органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, выполнение государственным, муниципальным учреждением соответствующих уставных задач и при этом бюджетные ассигнования на указанные цели не выделялись, производство по делу об административном правонарушении в отношении указанных должностных лиц и государственных, муниципальных учреждений подлежит прекращению.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции считает, что основания для привлечения ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское» к административной ответственности по части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ у административного органа отсутствовали.

Согласно пункту 6 статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.

Поскольку в соответствии с частью 4 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении подлежало прекращению, постановление МТУ Ространснадзора по ПФО от 21.02.2024 № 52.03.01 СР-03ДХ/24 о привлечении ФКУ Упрдор «Нижне-Волжское» к административной ответственности по части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ является незаконным и подлежит отмене. 

Согласно пункту 2 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новый судебный акт.

При указанных обстоятельствах, имеются правовые основания для отмены решения суда первой инстанции с принятием по делу нового судебного акта об удовлетворении требований заявителя.

При выполнении постановления в форме электронного документа данное постановление в соответствии с частью 1 статьи  177 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его принятия.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 21 июня 2024 года по делу                  № А57-5108/2024 отменить.

Принять по делу новый судебный акт.

Постановление Межрегионального территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Приволжскому федеральному округу от 21.02.2024 № 52.03.01 СР-04ДХ/24 о назначении административного наказания, вынесенное в отношении Федерального казённого учреждения «Нижне-Волжское управление федеральных автомобильных дорог Федерального дорожного агентства», признать незаконным и отменить.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме, через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение.

Председательствующий судья

                                 Ю.А. Комнатная

Судьи

                                      М.А. Акимова

                             В.В. Землянникова