АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

г. Махачкала, ул. Керимова, 7

http://www.mahachkala.arbitr.ru; е-mail: info@mahachkala.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело №А15-5546/2019

13 октября 2020 года

г. Махачкала

 

Резолютивная часть решения объявлена 06 октября 2020 года.

Полный текст решения изготовлен 13 октября 2020 года.

 

Арбитражный суд Республики Дагестан в составе судьи Омаровой П.М., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем с/з ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению 

Министерства финансов Республики Дагестан (ОГРН 

<

***>) 

к Управлению федерального казначейства по Республике Дагестан (ОГРН 

<

***>) 

о признании незаконным представления от 25.07.2019 №103-20-08/3206,

при участии в судебном заседании:

от заявителя – начальника отдела ФИО2 (доверенность от 24.11.2019 №04-05-08/02, копия диплома, удостоверение от 13.06.2017 №097), первого заместителя министра ФИО3 (доверенность от 28.07.2020 №04-01/05, удостоверение), и начальника управления правового обеспечения ФИО4 (доверенность от 21.10.2019 №04-05-08/02, копия диплома, удостоверение от 23.12.2013 №091),

от заинтересованного лица – специалиста-эксперта ФИО5 (доверенность от 29.12.2018 №103-12-10/5882, копия диплома, удостоверение РУ05 №00883),

УСТАНОВИЛ:

Министерство финансов Республики Дагестан (далее – заявитель, министерство, Минфин РД) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Республике Дагестан (далее – заинтересованное лицо, управление, УФК по РД) о признании незаконным представления от 25.07.2019 №103-20-08/3206 в части пунктов 1-3, 5, 6, 8-28.

Заявление мотивировано тем, что нарушения, указанные в представлении не имели место либо не зависели от действий министерства. В заявлении изложена позиция министерства по каждому пункту оспариваемой части представления.

В отзыве на заявление и в дополнении к нему УФК по РД требования заявителя считает необоснованными, просит в их удовлетворении отказать в полном объеме. По мнению казначейства, нарушения, указанные в представлении, имели место и подтверждаются материалами проверки. Минфином РД не представлены доказательства нарушения оспариваемым представлением его прав и законных интересов, а также несоответствия представления закону. Заинтересованное лицо обращает внимание суда на то, что Минфин РД письмом от 28.08.2019№04-07-12/71-3690/19 исполнил требования представления, рассмотрев информацию о выявленных нарушениях.

Определением от 03.09.2020 судебное разбирательство по делу отложено на 29.09.2020. Копии определения направлены сторонам.

Представители заявителя в судебном заседании поддержали заявленные требования по основаниям и доводам, изложенным в заявлении и в дополнениях к нему, просили признать представление в оспариваемой части незаконным. 

Представитель УФК по РД в судебном заседании поддержал позицию, изложенную в отзыве на заявление, в дополнении к нему и ранее судебных заседаниях, считает требования заявителя не подлежащими удовлетворению. По его мнению, оспариваемое представление не возлагает на министерство каких-либо дополнительных обязанностей и не нарушает его права.

На основании статьи 163 Арбитражного процессуально кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) в судебном заседании объявлялся перерыв до 12 час. 00 мин. 06.10.2020.

Ранее министерством представлено ходатайство о привлечении к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требований относительно предмета спора, Министерство строительство и ЖКХ Республики Дагестан, Министерство здравоохранения Республики Дагестан, Министерство образования и науки Республики Дагестан и Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан.

Исходя из положений статьи 51 АПК РФ юридический интерес, наличие которого является предпосылкой привлечения субъекта к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, выражается в возможности влияния судебного акта на его права или обязанности по отношению к одной из сторон.

Рассмотрев указанное ходатайство, суд находит его не подлежащим удовлетворению, поскольку предметом спора по настоящему делу является проверка законности представления УФК по РД, которое адресовано конкретному лицу – Минфину РД. Оспариваемое заявителем представление не содержит требований, адресованных другим министерствам, указанным заявителем в качестве третьих лиц, не возлагает на них каких-либо обязанностей. Возможность подтверждения третьими лицами доводов Минфина РД, на что ссылается заявитель, само по себе не является основанием для привлечения указанных лиц к участию в деле.

По существу заявленных требований, выслушав пояснения представителей сторон, исследовав и оценив представленные в дело доказательства в их совокупности, суд считает требования заявителя подлежащими удовлетворению ввиду следующего.

В план мероприятий Управления Федерального казначейства по Республике Дагестан в финансово-бюджетной сфере на 2019 года включена проверка годовых отчетов об исполнении в 2018 году бюджетов субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации; объекты контроля – финансовый орган, главные распорядители, главные администраторы доходов, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета Республики Дагестан; ответственный исполнитель – контрольно-ревизионный отдел в социальной сфере, сфере межбюджетных отношений и социального страхования.  

В соответствии с вышеуказанным планом на основании приказа УФК по РД от 03.04.2019 №161 и приказов от 22.04.2019 №203, от 29.05.2019 №280 в период с 04.04.2019 по 25.06.2019 в Министерстве финансов Республики Дагестан проведена плановая выездная проверка годовых отчетов об исполнении бюджета в 2018 году.

По результатам проверки составлен акт проверки от 25.06.2019. Министерству финансов Республики Дагестан выдано представление от 25.07.2019 №103-20-08/3206, в котором указаны следующие нарушения бюджетного законодательства, выявленные в ходе проверки:

1)        в кассовых планах республиканского бюджета РД на 2018 год отсутствует показатель "Исполнено на отчетную дату", а также помесячное распределение доходов (налоговых и неналоговых) в разрезе кодов классификации доходов, источников финансирования дефицита бюджета РД в части поступления источников финансирования дефицита бюджета по соответствующим кодам бюджетной классификации и кассовых выплат по расходам бюджета РД в разрезе видов расходов классификации бюджетов в соответствии с показателями, утвержденными законом Республики Дагестан о бюджете Республики Дагестан на текущий финансовый год;

2)        кассовые выплаты республиканского бюджета РД в 2018 году согласно ежемесячным кассовым планам предполагалось больше, чем расходы уточненной сводной бюджетной росписи;

3)        Прогнозы движения средств на счете республиканского бюджета Республики Дагестан на 01.01.2018, на 01.03.2018, на 01.05.2018 и на 01.11.2018 представлены в УФК по РД позже установленного срока, т.е. позднее 10-го числа каждого месяца – 22 января 2018 года, 12 марта 2018 года, 14 мая 2018 года и 12 ноября 2018 года соответственно;

4)        Сводная бюджетная роспись республиканского бюджета на 2018 финансовый год от 29.12.2017 и уточненная сводная бюджетная роспись республиканского бюджета на 2018 финансовый год от 29.12.2018 составлены на текущий финансовый год без планового периода и не включают бюджетные ассигнования по расходам республиканского бюджета в разрезе ведомственной структуры расходов республиканского бюджета и бюджетные ассигнования по источникам финансирования дефицита республиканского бюджета в разрезе кодов классификации источников финансирования дефицитов бюджетов на плановый период;

5)        не утвержден Порядок утверждения и доведения до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предельного объема оплаты денежных обязательств;

6)        не велся учет бюджетных и денежных обязательств получателей средств бюджета Республики Дагестан. Порядок учета бюджетных и денежных обязательств получателей средств республиканского бюджета Республики Дагестан утвержден в августе и октябре 2018 года;

7)        до 29.08.2018 не был установлен порядок санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств республиканского бюджета Республики Дагестан и администраторов источников финансирования дефицита республиканского бюджета;

8)        проект Закона Республики Дагестан "О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" внесен в Народное Собрание Республики Дагестан до получения согласования Министерства финансов Российской Федерации;

9)        нарушен срок подписания и обнародования закона Республики Дагестан "О внесении изменений в Закон РД "О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов", принятого Народным Собранием Республики Дагестан 28.06.2018;

10)    при формировании республиканского бюджета на 2018 год не учтен налоговый потенциал по поступлениям в доход бюджета кредиторской задолженности по транспортному налогу по состоянию на 01.01.2018 в сумме 4 405 242 300 руб.;

11)    не использованные по состоянию на 01.01.2019 года межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, возвращены в федеральный бюджет с истечением 15 рабочих дней текущего финансового года;

12)    проведено финансирование из республиканского бюджета на выплату окончательного  расчета по заработной плате с начислениями за декабрь 2017 года;

13)    необоснованно занижены показатели налогового потенциала муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан с целью завышения дотации муниципальным районам (городским округам);

14)    не соблюдены приоритетные расходы республиканского бюджета Республики Дагестан, выразившиеся в образовании кредиторской задолженности по расходам на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда, социальное обеспечение населения, оплату коммунальных услуг и услуг связи, приобретение продуктов питания и услуг по организации питания для государственных учреждений Республики Дагестан в сферах здравоохранения, социальной защиты, образования, физической культуры и спорта, приобретение медикаментов, перевязочных средств и прочих лечебных, уплаты налогов и сборов;

15)    средства, поступившие в виде дополнительных доходов в республиканский бюджет Республики Дагестан сверх запланированных, а также составляющие профицит по итогам 2018 года, не направлены на погашение кредиторской задолженности главных распорядителей средств республиканского бюджета Республики Дагестан и муниципальных образований Республики Дагестан;

16)    в декабре 2018 года профинансированы мероприятия по государственной поддержке дорожного хозяйства Республики Дагестан без предоставления заявок (предложений) Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Дагестан по финансированию мероприятий по государственной поддержке дорожного хозяйства Республики Дагестан;

17)    проект Закона Республики Дагестан "О внесении изменений в Закон Республики Дагестан "О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" направлен на согласование в Министерство финансов Российской Федерации после внесения на рассмотрение в Народное Собрание Республики Дагестан указанного проекта, который принят НС РД 29.03.2018, который принят Народным Собранием Республики Дагестан до получения Заключения Минфина России (30.03.2018);

18)    не исполнены принятые Республикой Дагестан обязательства по достижению целевых показателей повышения оплаты труда работников бюджетной сферы в соответствии с указами Президента Российской Федерации по 5 показателям:

- средней заработной платы педагогических работников общеобразовательных учреждений по Республике Дагестан;

- средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений по Республике Дагестан;

- средней заработной платы младшего медицинского персонала по Республике Дагестан;

- средней заработной платы работников учреждений культуры по Республике Дагестан;

- средней заработной платы социальных работников по Республике Дагестан;

19) не утвержден по согласованию с Минфином России до 01.10.2018 года план мероприятий по росту доходного потенциала субъекта РФ и (или) оптимизации расходов бюджета субъекта РФ, позволяющих обеспечить с 2020 года финансовое обеспечение в полном объеме расходных обязательств субъекта Российской Федерации, без привлечения средств дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации, а при невозможности достижения указанной цели – сокращение к 2020 году расходов бюджета субъекта Российской Федерации до уровня расчетных объемов расходных обязательств бюджетов субъектов РФ и органов местного самоуправления, определенных в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 22.11.2004 №670 "О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации" (в сопоставимых условиях);

20) значение показателя отношения количества межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам в 2018 году, распределяемых законом о бюджете субъекта Российской Федерации и актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации до 01.03.2018, к общему числу межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам, достигнуто в размере 95,83%, что меньше установленного значения (96%) на 0,17%;

21) соглашение о предоставлении Министерством финансов Республики Дагестан в 2018 году дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) Республики Дагестан из республиканского бюджета бюджету муниципального района (городского округа) Республики Дагестан заключены с муниципальными образованиями Республики Дагестан  позже установленного срока (до 15.07.2018) 17 сентября 2018 года;

22) значение показателя доли расходов бюджета Республики Дагестан, формируемых в рамках государственных программ Республики Дагестан, в общем объеме расходов бюджета субъекта Российской Федерации в 2018 году достигнуто в размере 93%, что меньше установленного значения (не менее 94%) на 1,0%;

23) показатель доли расходов на оплату труда работников органов государственной власти Республики Дагестан в общем объеме расходов бюджета Республики Дагестан в 2018 году превысил установленное значение показателя (не более чем 2,4 %) на 0,1 %;

24) значение показателя отношения объема просроченной кредиторской  задолженности субъекта Российской Федерации и бюджетных и автономных учреждений субъекта Российской Федерации к объему расходов бюджета субъекта Российской Федерации в 2018 году составило 0,05 % против установленного значения показателя не более чем 0,0%;

25) Республикой Дагестан в 2018 году не осуществлены меры в рамках повышения качества управления региональными финансами, выразившиеся в наличии по состоянию на 1-е число каждого месяца просроченной задолженности по долговым обязательствам Республики Дагестан по данным долговой книги Республики Дагестан;

26) в 2018 году произведено финансирование расходов Министерства образования и науки РД по обязательствам 2012-2014 годов, стороной по которым Министерство образования и науки РД не являлось, подтвержденных Министерством образования и науки РД без наличия отраженной в учете кредиторской задолженности;

27) нарушены порядок и условия уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование (ОМС) неработающего населения, что повлекло образование у Республики Дагестан в лице Страхователя – Министерства здравоохранения Республики Дагестан кредиторской задолженности перед Федеральным ФОМС, а также непредоставление субвенций из бюджета ФФОМС бюджету Территориального ФОМС на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в сфере ОМС;

28) бюджетная отчетность об исполнении консолидированного бюджета Республики Дагестан и территориального государственного внебюджетного фонда за 2018 год является недостоверной, вследствие искажения сведений о наличии обязательств в сторону уменьшения.

Не согласившись с указанным представлением, министерство обратилось с настоящим заявлением в суд о признании его незаконным в части пунктов 1-3, 5, 6, 8-28 (с учетом содержания заявления и пояснений представителя заявителя, данных в судебном заседании 06.10.2020).

Согласно статье 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном  настоящим Кодексом.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частей 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) и пункта 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 №6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Исходя из положений части 1 статьи 65, части 3 статьи 189 и части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно статье 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (часть 1). Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) (частью 3).

Как установлено статьей 266.1 Бюджетного кодекса РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля (далее - объекты контроля) являются, в том числе:

главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а также достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными (муниципальными) программами.

Под проверкой в целях настоящего Кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (ч. 2 ст. 267.1 БК РФ).

В соответствии с частью 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля:

проводятся проверки, ревизии и обследования;

направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания;

направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций, а также стандартами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (ч. 3 ст. 269.2 БК РФ).

Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. №1092 утверждены Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее – Правила №1092).

Согласно пункту 4 Правил №1092 плановые контрольные мероприятия осуществляются в соответствии с планом контрольных мероприятий Федерального казначейства, который утверждается руководителем Федерального казначейства по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации, и планами контрольных мероприятий территориальных органов Федерального казначейства, которые утверждаются руководителями территориальных органов по согласованию с руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства.

В силу подпункта "а" пункта 6 Правил №1092 Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю, в том числе:

за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (абзац 2);

за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий (абзац 3).

По результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) принимает решение, в том числе о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения (подпункт "а" пункта 67 Правил).

Подпунктом "а" пункта 68 Правил 1092 установлено, что при осуществлении полномочий, предусмотренных абзацами вторым и третьим подпункта "а" и подпунктом "в" пункта 6 настоящих Правил, Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет представления, содержащие информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств федерального бюджета, обязательные для рассмотрения в установленный в указанном документе срок или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Согласно пункту 74 Правил №1092 отмена представлений и предписаний Федерального казначейства (его территориального органа) осуществляется в судебном порядке. Отмена представлений и предписаний территориальных органов Федерального казначейства также осуществляется руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства по результатам обжалования решений, действий (бездействия) должностных лиц территориальных органов Федерального казначейства, осуществления мероприятий внутреннего контроля в порядке, установленном административным регламентом исполнения государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере.

Как предусмотрено пунктом 75 Правил, должностные лица, принимающие участие в контрольных мероприятиях, осуществляют контроль за исполнением объектами контроля представлений и предписаний. В случае неисполнения представления и (или) предписания Федеральное казначейство (его территориальный орган) применяет к лицу, не исполнившему такое представление и (или) предписание, меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу пункта 2 статьи 270.2 БК РФ (действовавшей на момент выдачи оспариваемого представления) под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Согласно пункту 5 статьи 270.2 БК РФ (введенному Федеральным законом от 26.07.2019 №199-ФЗ) в представлениях и предписаниях органа государственного (муниципального) финансового контроля не указывается информация о бюджетных нарушениях, выявленных по результатам внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, при условии их устранения.

Исходя из приведенных положений ст. 270.2 Бюджетного кодекса РФ и Правил №1092, представление выносится в случае установления при проведении органом контроля соответствующей проверки нарушений требований бюджетного законодательства в целях их устранения и должно содержать только законные требования, то есть юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.

Представление, являющееся по свое правовой природе ненормативным актом и содержащее адресованные конкретному лицу (в данном случае министерству) властные распоряжения, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения, причин и условий, способствовавших его совершению. При этом содержащиеся в представлении формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Исполнимость представления является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку представление исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность в силу статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, т.е. представление порождает правовые последствия, в данном случае, для Минфина РД, в результате проверки которого выявлены указанные в нем нарушения. При этом исполнимость представления следует понимать как наличие реальной возможности устранить в указанный в нем срок выявленное нарушение.

Выводы суда соответствуют позиции, изложенной с постановлениях Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15.06.2020 по делу №А15-4480/2020, от 17.03.2016 по делу №А53-729/2015.

Проверив представления от 25.07.2019 в оспариваемой части и рассмотрев указанные в нем нарушения, суд считает необходимым отметить следующее.

По пункту 1.

В силу статьи 217.1 БК РФ под кассовым планом понимается прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году. 

Приказом Министерства финансов Республики Дагестан от 16.08.2018 №138§1 утвержден Порядок составления и ведения кассового плана исполнения республиканского бюджета Республики Дагестан (далее – Порядок).

Пунктом 3 Порядка предусмотрено, что кассовый план содержит следующие основные показатели:

1) прогноз кассовых поступлений в республиканский бюджет Республики Дагестан;

прогноз поступления доходов в бюджет Республики Дагестан;

прогноз поступления источников финансирования дефицита республиканского бюджета Республики Дагестан;

2) прогноз кассовых выплат из республиканского бюджета Республики Дагестан;

прогноз кассовых выплат в части расходов республиканского бюджета Республики Дагестан;

прогноз кассовых выплат в части источников финансирования дефицита республиканского бюджета Республики Дагестан.

Согласно пункту 6 Порядка показатели для кассового плана по доходам республиканского бюджета Республики Дагестан формируются на основании:

1) прогноза поступлений доходов в бюджет Республики Дагестан в разрезе кодов классификации доходов по главным администраторам доходов республиканского бюджета Республики Дагестан;

2) прогноза поступлений по источникам финансирования дефицита республиканского бюджета Республики Дагестан по соответствующим кодам бюджетной классификации источников финансирования дефицитов бюджетов.

Управление по доходам и госдолгу формирует помесячное распределение доходов (налоговых и неналоговых) в разрезе кодов классификации доходов в соответствии с показателями, утвержденными законом Республики Дагестан о бюджете Республики Дагестан на текущий финансовый год, по форме согласно приложению №1 к настоящему Порядку (пункт 7).

Уполномоченным сотрудником структурного подразделения Министерства составляется помесячное распределение кассовых выплат по расходам республиканского бюджета Республики Дагестан в разрезе видов расходов классификации бюджетов по форме согласно приложению N 1 к настоящему Порядку (пункт 12).

Поскольку данные, указываемые в кассовом плане, являются прогнозируемыми, при формировании ежемесячных кассовых планов данные по показателю "исполнено на отчетную дату" в начале периода (при составлении кассового плана) не могут быть отражены. В данном случае исполнение кассовых планов отражено в графе "профинансировано", что по смыслу идентично предусмотренной приложением №1 к Порядку графе "исполнено на". При этом достоверность сведений, указанных в кассовых планах, казначейством не подвергается сомнению и не оспаривается. Представленные Минфином РД кассовые планы содержат все предусмотренные пунктом 3 Порядка и приложением №1 к Порядку разделы и сведения, в том числе показатели по видам доходам (налоговых и неналоговых поступлений, межбюджетных поступлений – дотаций, источники финансирования дефицита, в том числе бюджетные кредиты), а также по расходам в разрезе видов расходов бюджетной классификации. Кроме того, исходя из данного пункта представления невозможно установить, какие меры министерство должно предпринять, не указан порядок и способ его исполнения, что подтверждает неопределенность представления в этой части.

По пункту 2.

Согласно пункту 11 вышеуказанного Порядка составления и ведения кассовых планов показатели для кассового плана по расходам республиканского бюджета Республики Дагестан формируются на основании:

1) СБР и бюджетных росписей ГРБС;

2) прогнозов отдельных кассовых выплат по расходам республиканского бюджета Республики Дагестан на текущий финансовый год в разрезе видов расходов бюджетной классификации с помесячной детализацией;

3) прогноза выплат в части источников финансирования дефицита республиканского бюджета Республики Дагестан по соответствующим кодам бюджетной классификации на текущий финансовый год.

Пунктом 2 представления Минфину РД вменено нарушение указанных требований, выразившихся в том, что согласно ежемесячным кассовым планам кассовые выплаты республиканского бюджета предполагались больше чем расходы уточненной сводной бюджетной росписи. В означенном пункте представления приведено нарушение в денежном выражении: 28 846 400 руб.

В соответствии со статьей 6 БК РФ сводная бюджетная роспись - документ, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии с настоящим Кодексом в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета

Из пояснений заявителя, указанных в заявлении и данных в судебных заседаниях, следует, что общая сумма планируемых ежемесячных кассовых выплат за 12 месяцев 2018 года может отличаться от показателей уточненной сводной бюджетной росписи на сумму непрофинансированного остатка предыдущего месяца, которая учитывается в последующем месяце, что создает задвоение некоторых сумм. 

Исходя из положений статьи 217.1 БК РФ данные, приводимые в кассовом плане, являются прогнозируемыми, тогда как в силу статьи 217 БК РФ в сводной бюджетной росписи отражаются показатели, утвержденные в соответствии с законом (решением) о бюджете. 

Таким образом, сравнение общего суммирования планируемых кассовых выплат с расходами, предусмотренными сводной бюджетной росписью является не корректным. В случае не исполнения (или неполного исполнения) указанных в кассовом плане прогнозируемых выплат республиканского бюджета на соответствующий месяц, означенные выплаты могут быть заложены в кассовый план на следующий месяц. 

Из представленных Минфином РД ежемесячных кассовых планов за 2018 год следует, что совокупный объем профинансированных (исполненных) кассовых выплат за 2018 год составил 96 126 854,10 тыс. руб., что не превышает расходный показатель уточненной сводной бюджетной росписи за 2018 год.

С учетом изложенного, указанное в пункте 2 представления нарушения вменено министерству без достаточного обоснования, и ссылок на нормы закона, которые нарушены. Приводя в данном пункте представления вывод о допущенном нарушении в денежном выражении на сумму 26 846 400, 00 руб., казначейство не  указало порядок и способ исполнения представления в этой части, а также не предъявило требования о возврате этой суммы в бюджет республики (в случае неправомерного включения этих средств в кассовые планы).

По пункту 3.

Согласно пункту 15 Порядка составления и ведения кассового плана, на основании кассового плана ежемесячно не позднее 10-го числа каждого месяца Министерство составляет и представляет в Управление Федерального казначейства по РД прогноз движения средств на счете республиканского бюджета РД согласно приложению №2 к настоящему Порядку. 

В письме от 18.01.2018 №103-07-19/199, адресованном врио министра финансов РД, УФК по Республике Дагестан просит обеспечить ежемесячное представление в УФК по РД прогноза движения средств на счете бюджета Республики Дагестан по состоянию на 1 число месяца в срок не позднее 8 рабочего дня текущего месяца.

С учетом указанного письма УФК по РД прогнозы движения средств на счете республиканского бюджета Республики Дагестан на 01.03.2018, на 01.05.2018 и на 01.11.2018 представлены 12.03.2018, 14.05.2018 и 12.11.2018 в пределах установленных сроков (до 8 рабочего дня текущего месяца), а прогноз на 01.01.2018 представлен 22.01.2018 – на десятый рабочий день (с нарушением срока на 2 дня). При этом, как сообщает заявитель, задержка представления данного прогноза на 2 дня имела место по техническим причинам из-за сбоев в работе СУФД-Портала, обслуживание которого обеспечивает УФК по РД.

Вместе с тем, следует отметить, что на момент выдачи представления указанное нарушения уже было устранено, отчеты (прогнозы) за все последующие месяцы были представлены в установленный срок. А предписание от 25.07.2019, которым вменено это нарушение, не содержит сведений о порядке и способе его исполнения в этой части, не указаны какие меры должно предпринять министерство для устранения нарушения в этой части.

Пункты 4 и 7 представления заявителем не оспариваются, что подтверждается содержанием заявления и пояснениями представителя министерства в судебном заседании.

Пунктом 5 представления министерству вменено нарушение требований статьи 226.1 БК РФ, выразившиеся в не утверждении Порядка утверждения и доведения до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предельного объема оплаты денежных обязательств.

Согласно ст. 226.1 БК РФ в случае и порядке, установленных финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом), при организации исполнения бюджета по расходам могут предусматриваться утверждение и доведение до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предельного объема оплаты денежных обязательств в соответствующем периоде текущего финансового года (предельные объемы финансирования).

Вместе с тем, указанная норма Бюджетного кодекса РФ не содержит обязательных требований об утверждении и доведении до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предельного объема оплаты денежных обязательств в соответствующем периоде текущего финансового года, а предусматривают возможность такого утверждения. 

Соглашение №01-01-06/06-77 от 14.02.2018, заключенное между Министерством финансов Российской Федерации и Временно исполняющим обязанности Главы Республики Дагестан, обязательное утверждение и доведение до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предельного объема оплаты денежных обязательств в соответствующем периоде текущего финансового года также не предусмотрено.

В связи с этим не утверждение министерством Порядка утверждения и доведения до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предельного объема оплаты денежных обязательств, не может расцениваться как нарушение требований бюджетного законодательства (в частности статьи 226.1 БК РФ). Следовательно, пункт 5 представления не отвечает требованиям законности.

Как указано в пункте 6 представления, не велся учет бюджетных и денежных обязательств получателей средств бюджета РД. Порядок учета бюджетных и денежных обязательств получателей средств республиканского бюджета РД утвержден в августе и октябре 2018 года; период совершения нарушения: с 01.01.2018 по 23.08.2018.

В ходе судебного разбирательства установлено и сторонами не оспаривается, что Порядок учета бюджетных обязательств получателей средств республиканского бюджета Республики Дагестан утвержден приказом Министерства финансов Республики Дагестан от 23.08.2018 №141§1.

Приказом Минфина РД от 12.10.2018 №171§3 приказ Минфина РД от 23.08.2018 №141§1 признан утратившим силу, утвержден новый Порядок учета бюджетных и денежных обязательств получателей средств республиканского бюджета Республики Дагестан.

Таким образом, на момент выдачи представления от 25.07.2019, указанное в пункте 6 нарушение было устранено (23.08.2018), соответствующий Порядок был утвержден, что подтверждается и содержанием представления, и пояснениями заинтересованного лица.  Исходя из положений ст. 270.2 Бюджетного кодекса РФ, Правил №1092, а также целей выдачи представления, отсутствовала необходимость указания в представлении означенного пункта. Приведя в пункте 6 представления нарушение, уже устраненное на момент его выдачи, казначейство не указало способ и порядок его исполнения, какие меры объекту контроля следует предпринять по этому пункту. Следовательно, п. 6 представления не отвечает требованиям законности и исполнимости.

По пункту 8.

В соответствии с пунктом 2.1.2.5 Соглашения от 31.12.2014 №01-01-06/06-707, заключенного между Министерством финансов Российской Федерации и Председателем Правительства Республики Дагестан, получатель межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в каждом году указанного в пункте 1.1 настоящего Соглашения периода (2015-2017 годы) обязан, в том числе: направлять на согласование в Министерство проект бюджета Республики Дагестан на очередной финансовый год и плановый период, внесенный в Народное Собрание Республики Дагестан, проекты законов о внесении изменений в закон о бюджете Республики Дагестан на очередной финансовый год и плановый период в течение трех дней после рассмотрения их Правительством Республики Дагестан до внесения указанных проектов в Народное Собрание Республики Дагестан, а также не допускать дальнейшего рассмотрения указанных проектов законов Республики Дагестан до получения заключения министерства в определенный пунктом 2.3.2 настоящего Соглашения.

Согласно статье 27 Закона Республики Дагестан от 10.03.2015 №18 "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Дагестан" Министерство финансов Республики Дагестан обладает следующими полномочиями в бюджетном процессе, в том числе: составляет проект республиканского бюджета и представляет его в Правительство Республики Дагестан, принимает участие в разработке проекта бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Дагестан (пункт 1 части 1).

Пунктом 1 статьи 25 Закона РД №18 к бюджетным полномочиям Правительства Республики Дагестан отнесено обеспечение составления проекта республиканского бюджета и отчета о его исполнении.

В соответствии с пунктом 1 статьи 23 Закона РД №18 к бюджетным полномочиям Главы Республики Дагестан относится представление в Народное Собрание Республики Дагестан:

проекта республиканского бюджета и отчета о его исполнении с необходимыми документами и материалами;

проекта закона об изменении утвержденного республиканского бюджета.

Из содержания приведенного казначейством пункта 2.1.2.5 Соглашения от 31.12.2014 следует, что на согласование в Минфин России направляется проект бюджета Республики Дагестан, внесенного в Народное Собрание (то есть после внесения этого проекта в Народное Собрание). Кроме того, исходя из положений статей 23, 37 Закона РД №18, внесение проекта республиканского бюджета в народное Собрание Республики Дагестан осуществляется Главой Республики Дагестан, а не Минфином РД.

Таким образом, внесение проекта закона Республики Дагестан "О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" до получения согласования Минфина России не противоречит требованиям пункта 2.1.2.5 Соглашения от 31.12.2014 и не нарушает требования бюджетного законодательства. К тому же данное действие, расцененное казначейством как нарушение, не совершено министерством и не зависит от его волеизъявления. В связи с этим пункт 8 представления не отвечает требованиям законности.

По пункту 9.

Согласно части 7 статьи 39 Закона РД от 10.03.2015 №18 принятый Народным Собранием Республики Дагестан закон Республики Дагестан о республиканском бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 7 дней со дня принятия направляется Главе Республики Дагестан для подписания и обнародования.

Поскольку Минфин РД в принятии закона о республиканском бюджете, его подписании и обнародовании не участвует, вменение министерству нарушения срока подписания и обнародования закона является неправомерным. Из оспариваемого представления (его пункта 9) не ясно, каким образом министерство может и должно устранить указанное в нем нарушение и какие меры должно предпринять для этого. Таким образом, пункт 9 представления не отвечает требованиям законности и исполнимости.

По пункту 10.

В соответствии со статьей 39 БК РФ доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 131 БК РФ дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса.

Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период определяется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. №670 утверждена Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (далее – Методика №670).

Согласно пункту 2 Методики уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации до распределения дотаций определяется по формуле:

БОi = ИНПi / ИБРi,

где:

БОi - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации до распределения дотаций;

ИНПi - индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации;

ИБРi - индекс бюджетных расходов субъекта Российской Федерации.

В силу пункту 3 Методики №670 индекс налогового потенциала - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры налоговой базы субъекта Российской Федерации.

Индекс налогового потенциала применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

Индекс налогового потенциала рассчитывается согласно Приложению №1. 

Приказом ФНС России от 23.08.2017 №ММВ-7-1/645@ утверждена Методика прогнозирования поступлений доходов в консолидированный бюджет Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (далее – Методика прогнозирования).

Согласно пункту 2.11.3.1 Методики прогнозируемый объем поступлений по транспортному налогу с организаций (ТН ОРГ.) рассчитывается по формуле, тыс. рублей:

где:

Kсоб. - расчетный уровень собираемости по данному налогу, %.

Расчетный уровень собираемости определяется как частное от деления суммы поступившего транспортного налога с организаций на сумму начисленного транспортного налога с организаций (по отчету по форме N 1-НМ).

В силу пункта 2.11.3.2 прогнозируемый объем поступлений по транспортному налогу с физических лиц (ТНФЛ) также рассчитывается по формуле, учитывающей расчетный уровень собираемости по данному налогу, %. 

Таким образом, вопреки утверждениям казначейства, при определении прогнозируемых объемов поступлений по транспортному налогу и индекса налогового потенциала, кредиторская задолженность перед бюджетом по транспортному налогу  учитывается с применением  расчетного уровня собираемости налогов. 

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является достоверность бюджета (ст. 28 БК РФ).

Как пояснили представители заявителя в судебном заседании, в случае включения полностью суммы задолженности по транспортному налогу без учета уровня его собираемости, то это приведет к нарушению принципа достоверности бюджета, а также к недофинансированию бюджета и невозможности исполнения предусмотренных в бюджете обязательств.

Таким образом, пункт 10 представления приведен без учета вышеуказанной Методики прогнозирования поступлений доходов по транспортному налогу, не содержит достаточного правового обоснования указанного в нем нарушения, не указан  способ и порядок исполнения представления в этой части. В этой связи пункт 10 представления следует признать незаконным.

По пункту 11.

Согласно пункту 5 статьи 242 БК РФ не использованные по состоянию на 1 января текущего финансового года межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, за исключением межбюджетных трансфертов, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Президента Российской Федерации, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года.

Как следует из заявления министерства и не оспаривается заинтересованным лицом, неиспользованные по состоянию на 01 января 2019 года межбюджетные трансферты в общей сумме 26,7 млн. руб. возвращены в доход федерального бюджета по мере их зачисления на счет республиканского бюджета из бюджетов муниципальных районов и городских округов. Во избежание нарушений сроков возврата средств в федеральный бюджет 28.01.2019 Минфин РД представило в УФК по РД заявку на возврат из свободного остатка средств республиканского бюджета, но до поступления целевых средств из муниципальных образований данная заявка не была исполнена. Письмами 18.01.2019 года, адресованными органам местного самоуправления, Минфин РД просил в срок до 28.01.2019 представить сведения об освоении выделенных средств.

Таким образом, несвоевременный возврат неиспользованных по состоянию на 01.01.2019 межбюджетных трансфертов, полученных в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое значение, имел место не в связи с действиями или бездействием министерства, а по причине несвоевременного их возврата в республиканский бюджет из бюджетов муниципальных образований.

Кроме того, на момент проведения проверки и выдачи представления от 25.07.2019 все неиспользованные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, возвращены в доход федерального бюджета. Сведений о невозвращенных межбюджетных трансфертах, представление не содержит. При этом представление от 25.07.2019, в котором указано нарушение в денежном выражении – 26 706 661, 98 руб., не содержит сведений о способе и порядке его исполнения, в нем не указано, какие меры должен предпринять Минфин РД по указанному пункту представления. В связи доводы заявителя о незаконности пункта 11 представления являются обоснованными.

Как указано в пункте 12 представления, проведено финансирование из республиканского бюджета на выплату окончательного расчета по заработной плате с начислениями за декабрь 2017 года.

В соответствии с пунктом 1 статьи 5 БК РФ Закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и (или) законом (решением) о бюджете.

Согласно пункту 3 статьи 242 БК РФ бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря.

До последнего рабочего дня текущего финансового года включительно орган, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджета, обязан оплатить санкционированные к оплате в установленном порядке бюджетные обязательства в пределах остатка средств на едином счете бюджета.

Выплату окончательного расчета по заработной плате за декабрь 2017 года в январе 2018 года заявитель не отрицает, при этом ссылаясь на то, что в Законе Республики Дагестан "О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" расходы на выплату окончательного расчета по заработной плате с начислениями за декабрь 2017 года, расчетная сумма которых значительна, как и в предыдущие годы, не были предусмотрены. Данные расходы запланированы и, соответственно выплачены в январе 2018 года.

В данном пункте представления от 25.07.2019 указано нарушение в денежном выражении – 437 547 950 руб. Однако из представления неясно, какие меры министерству следует принять по означенному подпункту для его исполнения и каким образом устранить вмененное данным подпунктом нарушение, что подтверждает неопределенность представления в этой части, тогда как не осуществление окончательного расчета по начислением за декабрь 2017 года привело бы к невыплате заработной платы работников и нарушений их прав. Приводя в данном пункте представления вывод о допущенном нарушении в денежном выражении на сумму 437 547 950 руб., казначейство не  указало порядок и способ исполнения представления в этой части, а также не предъявило требования о возврате этой суммы в бюджет республики (в случае неправомерной ее выплаты).

По пункту 13.

Постановлением Правительства Республики Дагестан от 24.11.2009 №420 утверждено Положение о Межведомственной комиссии по определению налогового потенциала муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан (далее – Положение №420).

Межведомственная комиссия по определению налогового потенциала муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан (далее - Комиссия) создана для разработки рекомендаций по вопросам мобилизации доходов в местные бюджеты и организации взаимодействия органов государственной власти Республики Дагестан, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан (далее - муниципальные образования) в процессе определения налогового потенциала муниципальных образований (пункт 1).

Пунктом 4 Положения определено, что по итогам работы Комиссии в Правительство Республики Дагестан представляется отчет, отражающий общую характеристику налогового потенциала муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан в разрезе видов налогов, анализ нормативных правовых актов муниципальных образований в части установления коэффициентов и ставок налогов, предоставления налоговых льгот, а также выводы, предложения и рекомендации по наращиванию налогового потенциала.

В соответствии с пунктом 9 Положения №420 утвержденные Комиссией показатели следует использовать при определении: 

Министерством финансов Республики Дагестан - расчета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов (в части прогноза по налоговым и неналоговым доходам);

Министерством экономики и территориального развития Республики Дагестан - объемов средств, выделяемых в рамках республиканской инвестиционной программы на строительство объектов социальной и инженерной инфраструктуры (в части выполнения плановых заданий по налоговым и неналоговым доходам).

Письмом от 11.09.2017 №03-03-01/25-33811 Минэкономразвития Республики Дагестан представило информацию о налоговом потенциале муниципальных районов и городских округов РД на 2018 год.

Как следует из заявления министерства и представленной им копии налогового потенциала МО за 2018 год, при формировании и рассмотрении параметров бюджета результаты Межведомственной комиссии, определенные в июле-августе 2017 года, были уточнены в сторону увеличения на 13 млн. руб. (Комиссией определено 7 736 млн. руб., принято для расчета дотаций 7 749 млн. руб.), что в общем итоге уменьшило на указанную сумму объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Таким образом, довод казначейства о необоснованном занижении министерством показателей налогового потенциала муниципальных районов и городских округов с целью завышения дотации муниципальным районам (на сумму 46 026 000) не соответствует материалам дела и не подтвержден соответствующими доказательствами. Показатели налогового потенциала на 2018 год определены не министерством, а Межведомственной комиссией и учтены министерством при определении расчета дотации. Причем эти показатели Минфином РД при формировании и рассмотрении параметров бюджета завышены, что привело к снижению размера дотации.

Следовательно, пункт 13 представления не соответствует требованиям законности и исполнимости.

По пункту 14.

Согласно части 8 статьи 4 Закона Республики Дагестан от 26.12.2017 №100 "О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" (далее – Закон о бюджете РД) приоритетными расходами республиканского бюджета Республики Дагестан являются расходы, направленные на:

1) оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда;

2) социальное обеспечение населения;

3) оплату коммунальных услуг и услуг связи;

4) приобретение медикаментов, перевязочных средств и прочих лечебных расходов;

5) приобретение продуктов питания и услуг по организации питания для государственных учреждений Республики Дагестан в сферах здравоохранения, социальной защиты, образования, физической культуры и спорта;

6) предоставление межбюджетных трансфертов Пенсионному фонду Российской Федерации, местным бюджетам (за исключением субсидий местным бюджетам на софинансирование капитальных вложений в объекты капитального строительства муниципальной собственности муниципальных образований Республики Дагестан);

7) обслуживание и погашение государственного долга Республики Дагестан;

8) субсидии государственным бюджетным учреждениям Республики Дагестан и государственным автономным учреждениям Республики Дагестан на выполнение государственного задания;

9) уплату налогов и сборов.

В пункте 14 представления от 25.07.2019 указано, что не соблюдены приоритетные расходы республиканского бюджета, выразившиеся в образовании кредиторской задолженности по расходам на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда, социальное обеспечение населения, оплату коммунальных услуг и услуг связи, приобретение продуктов питания и услуг по организации питания для государственных учреждений Республики Дагестан в сферах здравоохранения, социальной защиты, образования, физической культуры и спорта, приобретение медикаментов, перевязочных средств и прочих лечебных, уплаты налогов и сборов. Нарушение в денежном выражении: 443 714 602,56 руб.

В то же время доказательства, подтверждающие указанные доводы казначейства, материалы дела не представлены. Приложенные к материалам проверки сведения по дебиторской и кредиторской задолженности (форма 0503369), на которую имеется ссылка в представлении, не содержат расшифровки подписей лица, их составившего, а также печати министерства. Кроме того, из указанных сведений не следует наличие просроченной задолженности по оплате труда, по заработной плате, на социальное обеспечение, на приобретение медикаментов, перевязочных средств и прочих лечебных расходов, на уплату налогов и сборов и т.д.

В пункте 14 представление не содержится сведений о способе и порядке его исполнения, не указано, какие меры министерству необходимо принять для его исполнения и каким образом устранить вмененное данным подпунктом нарушение.

В пункте 15 представления указано, что средства, поступившие в виде дополнительных доходов в республиканский бюджет Республики Дагестан сверх запланированных, а также составляющие профицит по итогам 2018 года, не направлены на погашение кредиторской задолженности главных распорядителей средств республиканского бюджета Республики Дагестан и муниципальных образований Республики Дагестан. Нарушение в денежном выражении: 3 061 916 084,96 руб.

Распоряжением Правительства Республики Дагестан от 25.10.2018 №232-р утвержден План мероприятий ("дорожная карта") по погашению кредиторской задолженности консолидированного бюджета Республики Дагестан на 2018-2020 годы согласно приложению.

Пунктом 9 Плана мероприятий предписано, в случае поступления дополнительных доходов в республиканский бюджет Республики Дагестан рассматривать возможность направления данных средств на погашение кредиторской задолженности главных распорядителей средств республиканского бюджета Республики Дагестан и муниципальных образований Республики Дагестан, ответственный исполнитель – Минфин РД.

Министерство в своем заявлении указало, что первым заместителем Председателя Правительства РД ФИО6 11.01.2019 утверждены: составлен Рабочей группы по инвентаризации кредиторской задолженности республиканского бюджета и План мероприятий ("дорожная карта") по погашению кредиторской задолженности республиканского бюджета Республики Дагестан на 2019 год. В соответствии с протоколом заседания Рабочей группы от 19.02.2019 №1-ргподготовлены и представлены в Правительство РД соответствие предложения по внесению изменений в республиканский бюджет, учитывающие погашение обоснованной кредиторской задолженности. С учетом указанных пояснений заявителя, вопрос о возможности направления дополнительных расходов на погашение кредиторской задолженности находится на рассмотрении.

Поскольку в пункте 9 Плана мероприятий, нарушение которого вменено Минфину РД, не содержится императивных предписаний о необходимости направления дополнительных доходов на погашение кредиторской задолженности, а предлагается рассмотреть такую возможность, не направление таких доходов на погашение кредиторской задолженности не может считаться нарушением требований бюджетного законодательства, на устранение которого выдается представление. Следовательно, представление в этой части не соответствует закону.

Как указано в пункте 16 представления, в декабре 2018 года профинансированы мероприятия по государственной поддержке дорожного хозяйства Республики Дагестан без предоставления заявок (предложений) Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Дагестан по финансированию мероприятий по государственной поддержке дорожного хозяйства Республики Дагестан

Согласно пункту 1 статьи 179.4 БК РФ дорожный фонд - часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов.

К дорожным фондам относятся Федеральный дорожный фонд, дорожные фонды субъектов Российской Федерации и муниципальные дорожные фонды.

В соответствии с пунктом 4 этой же статьи дорожный фонд субъекта Российской Федерации создается законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации).

Порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации устанавливается нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Бюджетные ассигнования дорожного фонда субъекта Российской Федерации, не использованные в текущем финансовом году, направляются на увеличение бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации в очередном финансовом году.

Аналогичные положения содержатся в статье 3 Закона Республики Дагестан от 01.12.2011 N 77 "О дорожном фонде Республики Дагестан".

В пункте 2 статьи 1 названного Закона РД установлено, что Бюджетные ассигнования дорожного фонда направляются на финансовое обеспечение дорожного хозяйства, в том числе осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования республиканского или межмуниципального значения, местного значения.

Постановлением Правительства Республики Дагестан от 29 декабря 2011 г. N 525 утвержден Порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда Республики Дагестан (далее – Порядок №525).

В соответствии с пунктом 6 Порядка №525 Министерство финансов Республики Дагестан ежемесячно не позднее 5-го числа месяца, следующего за отчетным, доводит до уполномоченного органа фактическое поступление средств по бюджетным ассигнованиям Фонда.

Уполномоченный орган с учетом лимита бюджетных ассигнований, отраженного в кассовом плане республиканского бюджета Республики Дагестан на очередной месяц, направляет заявку на финансирование мероприятий по государственной поддержке дорожного хозяйства Республики Дагестан за счет бюджетных ассигнований Фонда в Министерство финансов Республики Дагестан.

Выделение бюджетных ассигнований Фонда осуществляется в соответствии со сводной бюджетной росписью республиканского бюджета Республики Дагестан, лимитами бюджетных обязательств, процедурами по исполнению расходной части республиканского бюджета Республики Дагестан, установленными бюджетным законодательством, Соглашением об осуществлении органом Федерального казначейства отдельных функций по исполнению республиканского бюджета Республики Дагестан при кассовом обслуживании исполнения республиканского бюджета Республики Дагестан Управлением Федерального казначейства по Республике Дагестан, заключенным между Правительством Республики Дагестан и Управлением Федерального казначейства по Республике Дагестан, а также с регламентом о порядке и условиях обмена информацией между Управлением Федерального казначейства по Республике Дагестан и Министерством финансов Республики Дагестан при кассовом обслуживании исполнения республиканского бюджета Республики Дагестан в условиях открытия в Управлении Федерального казначейства по Республике Дагестан лицевого счета Министерству финансов Республики Дагестан и лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям и получателям средств, главным администраторам (администраторам источников финансирования дефицита бюджета с полномочиями главного администратора) и администраторам источников финансирования дефицита бюджета республиканского бюджета Республики Дагестан, подписанным Министерством финансов Республики Дагестан и Управлением Федерального казначейства по Республике Дагестан.

Как пояснили представители заявителя, перечисление средств Минтрансу РД в конце года без заявки было обусловлено необходимостью кассового исполнения предусмотренных бюджетом средств. Финансирование предусмотренных бюджетом обязательств должно быть произведено даже без заявок.

Поскольку абзацем 2 пункта 6 Порядка №525 предусмотрено ежемесячное доведение Минфином РД до уполномоченного органа фактическое поступление средств по бюджетным ассигнованиям Фонда, и указанный Порядок не содержит положений о том, что доведение предусмотренных бюджетом средств до уполномоченного органа возможность только при наличии заявки, финансирование предусмотренных в бюджете мероприятий по государственной поддержке дорожного хозяйства Республики Дагестан  без заявки Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Дагестан не может быть признано нарушением требований бюджетного законодательства. В этой связи пункт 16 представления не отвечает требованиям законности. К тому же не содержит сведений о способе и порядке его исполнения.

По пункту 17.

Исходя из положений абзаца 12 пункта 2.1.1 Соглашения о мерах по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов Республики Дагестан от 14.02.2018 №01-01-06/06-77 и статьи 41 Закон Республики Дагестан от 10.03.2015 №18,  проект Закона Республики Дагестан "О внесении изменений в закон Республики Дагестан "О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" внесен в Народное Собрание Республики Дагестан  (письмо от 22.02.2018 №11/1-10/3) и направлен на согласование в Минфин России (письмо от 22.03.2018 №11/1-09/53) врио Главы Республики Дагестан, а не Минфином РД.

Таким образом, данное действие, расцененное казначейством как нарушение, не совершено министерством и не зависит от его волеизъявления. Из представления неясно, каким образом министерством должно устранить указанное нарушение и какие действия предпринять. В связи с этим пункт 17 представления не отвечает требованиям законности и исполнимости. 

По пункту 18.

Согласно пункту 2.1.2 Соглашения от 14.02.2018 №01-01-06/06-77 Получатель обязан осуществить в 2018 году следующие меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов, в том числе: меры, направленные на бюджетную консолидацию, предусматривающие исполнение принятых субъектов Российской Федерации обязательств по достижению целевых показателей повышения оплаты труда работников бюджетной сферы в соответствии с Указами Президента Российской Федерации.

Как указано в пункту 18 представления, не исполнены обязательства по достижению целевых показателей повышения оплаты труда работников бюджетной сферы в соответствии с указами Президента РФ по 5 показателям:

- средней заработной платы педагогических работников общеобразовательных учреждений по Республике Дагестан (99,2%);

- средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений по Республике Дагестан (96,6%);

- средней заработной платы младшего медицинского персонала по Республике Дагестан (98,6%);

- средней заработной платы работников учреждений культуры по Республике Дагестан (99,1%);

- средней заработной платы социальных работников по Республике Дагестан (96,0%).

Заявитель указанные значения средней заработной платы данных категорий работников не оспаривает. При этом поясняет, что средняя заработная плата указанных категорий работников сложилась в пределах допустимого 5%-го отклонения. Данное отклонение сложилось в связи с тем, что фактическая среднемесячная начислена заработная плата наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц в Республике Дагестан по итогам 2018 года (21121,0 руб.) сложилась выше прогнозируемой Минэкономразвития РД (20202,8 руб.), исходя из которой была просчитана потребность в повышении оплаты труда отдельных категорий работников бюджетной сферы на 2018 год.

В телеграмме Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 31.05.2019 и письме Министерства просвещения Российской Федерации №НР ОВ-417/02 указывается на возможное 5-процентное отклонение при обеспечении повышения оплаты труда отдельных категорий работников, определенных указами Президента Российской Федерации.

Таким образом, приведенные казначейством показатели средней заработной платы указанных в пункте 18 представления 5 категорий работников, указывают на достижение в 2018 году целевых показателей повышения оплаты труда работников бюджетной сферы с учетом допустимого 5-процентного отклонения. Кроме того, среднемесячная заработная плата наемных работников в Республике Дагестан на 2018 год, исходя из которой в бюджете предусмотрены средства на достижение целевых показателей средней заработной платы указанной категории работников, определена не Минфином РД, а Минэкономразвития РД.

По пункту 19.

В соответствии с абзацем 5 пункта 2.1.2 Соглашения от 14.02.2018 №01-01-06/06-77 Получатель обязан осуществить в 2018 году следующие меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов, в том числе: меры, направленные на бюджетную консолидацию, предусматривающие утверждение по согласованию с Министерством до 01 октября 2018 года высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации плана мероприятий по росту доходного потенциала субъекта Российской Федерации и (или) по оптимизации расходов бюджета субъекта Российской Федерации, позволяющих обеспечить с 2020 года финансовое обеспечение в полном объеме расходных обязательств субъекта Российской Федерации без привлечения средств дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации, а при невозможности достижения указанной цели – сокращение к 2020 году расходов бюджета субъекта Российской Федерации до уровня расчетных объемов расходных обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, определенных в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. №670 "О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации" (в сопоставимых условиях).

В пункте 19 представления министерству вменено не утверждение по согласованию с Минфином России до 01.10.2018 вышеуказанного плана мероприятий, предусмотренного абзацем 5 пункта 2.1.2 Соглашения.

Как сообщает заявитель, проект постановления "Об утверждении программы финансового оздоровления и социально-экономического развития Республики Дагестан на 2018-2020 годы" был подготовлен в соответствии с письмами Министерства Финансов Российской Федерации от 09.02.1018 №06-02-12/03/7817, от 05.06.2018 №06-02-12/03/46442 и направлен в Правительство РД письмом от 01.06.208 №04-06-10/12. Впоследствии с учетом дополнительных рекомендаций Минфина России (письмо от 04.09.2018 №06-02-12/03/62902) был направлен (письмо от 12.09.2018 №04-06-10/12) в Правительство РД доработанный проект постановления Правительства Республики Дагестан "Об утверждении Программы финансового оздоровления и социально-экономического развития Республики Дагестан на 2018-2020 годы", которое принято 31.10.2018 №159.

Таким образом, на момент проведения проверки и выдачи представления от 25.07.2019 указанное нарушение было устранено, соответствующее постановление Правительства Республики Дагестан принято 31.10.2018 за №159. Следовательно, отсутствовали основания и необходимость указания данного нарушения в представлении. К тому же не указаны порядок и способ устранения нарушения и какие действия министерство должно предпринять для исполнения представления в этой части по уже устраненному нарушению.

По пункту 20.

Согласно абзацу 2 пункта 2.1.6 Соглашения от 14.02.2018 №01-01-06/06-77 Получатель обязан осуществить в 2018 году следующие меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов, в том числе: меры в рамках формирования межбюджетных отношений с муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, предусматривающие обеспечение значения показателя отношения количества межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам в 2018 году, распределяемых законом о бюджете субъекта Российской Федерации и актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации до 1 марта 2018 года, к общему числу межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам, в размере не менее 96 %.

Как указано в пункте 20 представления, значение данного показателя достигнуто в размере 95,83%, что меньше установленного значения на 0,17 %.

Из содержания заявления и пояснений представителей министерства следует, что количество межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам в 2018 году, распределяемых Законом РД от 26.12.2017 №100 "О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" и актами высшего исполнительного органа государственной власти Республики Дагестан до 1 марта 2018 года, составляет 24 единицы. Распределено 23 межбюджетных трансферта. Межбюджетный трансферт "Средства, передаваемы бюджетам муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан на поощрение достижения наилучших значений показателей органов местного самоуправления" на 2018 год в сумме 25,0 млн. рублей распределен в соответствии с Указом Главы Республики Дагестан от 15.11.2018 №149 "О присуждении призовых мест и о выделении грантов городским округам и муниципальным районам Республики Дагестан, достигшим наилучших показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Республики Дагестан по итогам оценки эффективности их деятельности за 2017 год".

Указанные доводы заявителя казначейством не оспорены и не опровергнуты. 

Поскольку в числе указанных межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам до 1 марта 2018 года учтены, и распределяемые Главой  республики гранты, которые Минфин РД не мог распределить, незначительное (на 0,17%) не достижение показателя (не менее 96%) не явилось следствием действий или бездействия Минфина РД. Как ранее неоднократно отмечалось, рассматриваемый пункт представления содержит лишь констатацию нарушения, без указания при этом сведений о способе и порядке его устранения. Из содержания представления неясно, каким образом, путем принятия каких мер Минфин РД должен обеспечить исполнение данного пункта и устранения указанного в нем нарушения, тогда как бюджет Республики Дагестан за 2018 исполнен и утвержден Законом Республики Дагестан от 24.09.2019 №83 "Об исполнении республиканского бюджета Республики Дагестан за 2018 год". 

По пункту 21. 

В соответствии с пунктом 5 статьи 14 Закона Республики Дагестан от 10 марта 2015 года №18 "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Дагестан" Постановлением Правительства РД от 23.07.2018 №103  утверждено Положения об условиях предоставления и использования дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) Республики Дагестан и мерах ответственности за невыполнение муниципальными районами (городскими округами, городскими округами с внутригородским делением) Республики Дагестан обязательств, возникающих из соглашений на получение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (далее – Положение №103), которое вступает в силу со дня его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2018 года (п. 3 Постановления).

Пунктом 2 Постановления Правительства РД от 23.07.2018 №103 Министерству финансов Республики Дагестан совместно с Министерством экономики и территориального развития Республики Дагестан предложено разработать и утвердить типовую форму соглашения о предоставлении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из республиканского бюджета Республики Дагестан бюджету муниципального района (городского округа, городского округа с внутригородским делением) Республики Дагестан, заключаемого между Министерством финансов Республики Дагестан и администрацией муниципального района (городского округа, городского округа с внутригородским делением) Республики Дагестан, в течение 2 месяцев со дня официального опубликования настоящего постановления.

Постановление официально опубликовано 25.07.2018.

Согласно пункту 1 Положение №103 определяет условия предоставления и использования дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) Республики Дагестан (далее - дотации), обязательства муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) Республики Дагестан (далее - муниципальные образования) и меры ответственности за невыполнение указанных обязательств.

Условия предоставления и использования дотаций, предусматривающие меры, направленные на стимулирование социально-экономического развития и финансовое оздоровление муниципального образования, а также обязательства муниципального образования и меры ответственности за невыполнение указанных обязательств определяются соглашением о предоставлении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из республиканского бюджета Республики Дагестан бюджету муниципального района (городского округа, городского округа с внутригородским делением) Республики Дагестан (далее - Соглашение), заключаемым Министерством финансов Республики Дагестан с администрацией муниципального образования, являющегося получателем дотации, до 15 марта года предоставления дотации.

Как следует из пункта 21 представления, предусмотренные вышеуказанным Положением Соглашения о предоставлении в 2018 года дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований заключены Министерством 17.09.2018, т.е. позже установленного срока.

Вместе с тем, учитывая дату принятия вышеуказанного постановления Правительства РД от 23.07.2018 №103, и установленный срок разработку и утверждения типовой формы соглашения, Минфин РД не мог заключить указанные соглашения на 2018 год в предусмотренный пунктом  Положения №103 срок (до 15.03.2018) или до 15.07.2018, как указано в представлении. При этом рассматриваемый пункт представления не содержит сведений о том, каким образом министерством может устранить указанное нарушение, если Положение №103 принято позже установленного им срока заключения Соглашений на текущий год. Таким образом, заключение Минфином РД означенных в Положении №103 соглашений на 2018 года 17.09.2018 не свидетельствуют о нарушении требований бюджетного законодательства, а пункт 21 представления не отвечает требованиям законности и исполнимости.

По пункту 22.

Согласно абзацу 2 пункта 2.1.7 Соглашения от 14.02.2018 №01-01-06/06-77 Получатель обязан осуществить в 2018 году следующие меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов, в том числе: меры в рамках повышения качества управления региональными финансами, предусматривающие обеспечение значения показателя доли расходов бюджета Республики Дагестан, формируемых в рамках государственных программ Республики Дагестан, в общем объеме расходов бюджета субъекта Российской Федерации в 2018 году в размере не менее чем 94%.

Как следует из пункта 22 представления, значение данного показателя достигнуто в размере 93%, т.е. на 1 % меньше установленного. Нарушение в денежном выражении: 994 838 639,13 руб.

Из пояснений заявителя следует, что снижение кассовых расходов, исполненных в рамках программ, произошло, в основном, из-за значительного объема неосвоенных средств по двум государственным программам Республики Дагестан: "Развития территориальных автомобильных дорог республиканского, межмуниципального и местного значения Республики Дагестан на период 2018-2020 годов" и "Переселение лакского населения Новолакского района на новое место жительство и восстановление Ауховского района". 

Кроме того, представители министерства в судебных заседания заявляли, что при формировании бюджета показатель доли расходов бюджета в рамках государственных программ (не менее 94%) был соблюден, все средства в соответствующих объемах министерством были профинансированы, но при исполнении бюджета, средства не были в полном объеме освоены главными распорядителями бюджетных средств. Что касается расходов на переселение лакского населения Новолакского района, то предельные объемы финансирования из федерального бюджета были доведены в последних числах декабря 2018 года, что не позволило освоить указанные ассигнования в предусмотренном объеме.

Указанные доводы заявителя казначейством не оспорены и не опровергнуты. 

Учитывая, что при выделении бюджетных средств главным распорядителям значение показателя  доли расходов бюджета в рамках государственных программ не менее 94% был соблюдено (иного из материалов дела не следует), бюджетные средства доведены в соответствующих объемах, а не достижение данного значения (не менее 94%) обусловлено неполным освоении бюджетных средств главными распорядителями, указанное в пункте 22 представления нарушение не явилось следствием действий или бездействий Минфина РД. Представление не содержит способа и порядка его исполнения в этой части, не указано, каким образом, путем принятия каких мер министерство должно устранить данное нарушение и причины, способствовавшие его допущению. 

По пункту 23.

В соответствии с абзацем 2 пункта 2.1.7 Соглашения от 14.02.2018 №01-01-06/06-77 Получатель обязан осуществить в 2018 году следующие меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов, в том числе: меры в рамках повышения качества управления региональными финансами, предусматривающие обеспечение значение показателя доли расходов на оплату труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации в общем объеме расходов бюджета субъекта Российской Федерации в 2018 году не более чем 2,4%.

Согласно пункту 23 представления значение данного показателя превысило 0,1 %. Вместе с тем, в Законе о бюджете Республики Дагестан значение данного показателя (оплата труда работников огранной государственной власти субъекта РФ) соответствует установленному значению (2,4%). Из пояснений заявителя следует и заинтересованным лицом не опровергается, что отклонение этого показателя на 0,1% обусловлено неполным освоением расходов бюджета Республики Дагестан (из запланированных 106466,9 млн. руб. исполнено 99 570,0 млн. руб.). Таким образом, незначительное отклонение значения данного показателя на 0,1% имело место в результате неполного освоения других расходов бюджета Республики Дагестан. Непосредственное исполнение бюджета (освоение выделенных средств) осуществляется не Минфином РД, а главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств. Указывая в рассматриваемом пункте представления нарушение в денежном выражении (119 788 311,20 руб.), орган контроля не ставит вопрос о возврате указанных средств в бюджет (в случае их нецелевого или неправомерного расходования). Из представления неясно, какие меры министерству следует принять по означенному подпункту представления для его исполнения и каким образом оно может устранить вмененное данным подпунктом нарушение, что подтверждает неопределенность представления в этой части. Бюджет Республики Дагестан на 2018 год исполнен и утвержден Законом Республики Дагестан от 24.09.2019 №83

По пункту 24.

Абзацем 7 пункта 2.1.7 Соглашения от 14.02.2018 №01-01-06/06-77 предусмотрено, что Получатель обязан осуществить в 2018 году следующие меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов, в том числе: меры в рамках повышения качества управления региональными финансами, предусматривающие обеспечение значения показателя отношения объема просроченной кредиторской задолженности субъекта Российской Федерации и бюджетных автономных учреждений субъекта Российской Федерации к объему расходов бюджета субъекта Российской Федерации в 2018 году не более чем на 0,0%.

Согласно пункту 24 представления значение данного показателя в 2018 году составило 0,05%.

Ия заявления Минфина РД следует, что значение показателя отношения объема просроченной кредиторской задолженности субъекта Российской Федерации и бюджетных автономных учреждений субъекта Российской Федерации к объему расходов бюджета субъекта Российской Федерации в 2018 году составило 0,048%. Поскольку соглашением не предусмотрено полное отсутствие задолженности, заявитель считает, что значение 0,048%  не нарушает условия Соглашения. Однако указанные доводы заявителя подлежат отклонению, поскольку значение 0,048% не соответствует условиям абзаца пункта 2.1.7 Соглашения (не более чем 0,0%).

Министерством финансов Российской Федерации проведен окончательный мониторинг исполнения условий Соглашения и по его результатам на нарушение данного показателя не указано.

Вместе с тем, следует отметить, что просроченная кредиторская задолженность субъекта Российской Федерации, бюджетных и автономных учреждений субъекта Российской Федерации образуется не в результате действий Минфина РД, а вследствие несвоевременного исполнения обязательств соответствующими учреждениями. Вменяя Минфину РД невыполнение данного условия Соглашения от 14.02.2018, казначейство не указало в представлении, какие меры министерство может и должно предпринять для устранения нарушения, причин и условий, способствовавших его совершению. Из содержания представления невозможно установить порядок и способ его исполнения в рассматриваемой части.

По пункту 25.

Согласно абзацу 2 пункта 2.1.7 Соглашения от 14.02.2018 №01-01-06/06-77 Получатель обязан осуществить в 2018 году следующие меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов, в том числе: меры в рамках повышения качества управления региональными финансами, предусматривающие отсутствие по состоянию на 1-е число каждого месяца просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта Российской Федерации по данным долговой книги субъекта Российской Федерации, представляемым в Министерство.

Исходя из пункта 25 представления, данное условие министерством не выполнено, что выразилось в наличии просроченной задолженности по долговым обязательствам Республики Дагестан под данным долговой книги. Нарушение в денежном выражении: 1853 000 000 руб.

Как указывает заявитель и подтверждает представитель заинтересованного лица, долговые обязательства на окончание отчетного период на 01.01.2019 были уже списаны с государственного долга в соответствии с Постановлениями Правительства Республики Дагестан от 26.12.2018 №198 и 199.

Таким образом, на момент проведения проверки и выдачи представления от 25.07.2019 данное нарушение уже было устранено, в связи с чем отсутствовали основания и необходимость указания его в представлении.

В пункте 26 представления указано, что в 2018 году произведено финансирование расходов Министерства образования и науки РД по обязательствам 2012-2014 годов, стороной по которым Министерство образования и науки РД не являлось, подтвержденных Министерством образования и науки РД без наличия отраженной в учете кредиторской задолженности. Нарушение в денежном выражении: 929300 руб.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 10 Федерального закона от 06.12.2011 №402-ФЗ "О Бухгалтерском учете" данные, содержащиеся в первичных учетных документах, подлежат своевременной регистрации и накоплению в регистрах бухгалтерского учета.

Не допускаются пропуски или изъятия при регистрации объектов бухгалтерского учета в регистрах бухгалтерского учета, регистрация мнимых и притворных объектов бухгалтерского учета в регистрах бухгалтерского учета. Для целей настоящего Федерального закона под мнимым объектом бухгалтерского учета понимается несуществующий объект, отраженный в бухгалтерском учете лишь для вида (в том числе неосуществленные расходы, несуществующие обязательства, не имевшие места факты хозяйственной жизни), под притворным объектом бухгалтерского учета понимается объект, отраженный в бухгалтерском учете вместо другого объекта с целью прикрыть его (в том числе притворные сделки). Не являются мнимыми объектами бухгалтерского учета резервы, фонды, предусмотренные законодательством Российской Федерации, и расходы на их создание.

В силу статьи 85 БК РФ Расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают, в том числе в результате заключения от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) казенными учреждениями субъекта Российской Федерации.

Как указывает заявитель и следует из представленных в дело документов, между Правительством Республики Дагестан и Российским фондом фундаментальных исследований заключено Соглашение от 15.08.2011 №163 о проведении совместного (регионального) конкурса проектов фундаментальных научных исследований на 2012-2014 годы.

 Между ФБУ "Российский фонд фундаментальных исследований" (далее – Фонд) и бюджетными образовательными учреждения Республики Дагестан заключены договоры о предоставлении грантов на финансовое обеспечение научных, научно-технических программ и проектов (ФГБУН "Прикаспийский институт биологических ресурсов Дагестанского научного центра РАН" от 17.05.2012, ФГБОУ ВПО "Дагестанский государственный университет" от 30.05.2014, ФГБУН "Институт истории, археологии и этнографии Дагестанского научного центра РАН" от 30.05.2014 и от 29.05.2014, ФГБУН "Институт геологии Дагестанского научного центра РАН" от 30.05.2014.

Поскольку Минобрнауки РД не являлось стороной вышеуказанного Соглашения, обязательства Республики Дагестан перед грантополучателями, возникшие за период с 2012 по 2014 годы по софинансированию части расходов, не отражены в бухгалтерском учете Министерства. 

Вместе с тем, данное обстоятельство (не отражение Минобразования РД кредиторской задолженности) не освобождает от финансирования этих расходных  обязательств бюджета Республики Дагестан, принятых по соглашению Правительства РД с Фондом.

Поскольку вопросы, профинансированные за счет средств грантов, относятся к ведению Минобразования, средства для исполнения обязательств бюджета, выделены Минобрнауки РД.

В пункте 27 представления указано на нарушение порядка и условий уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование (ОМС) неработающего населения, что повлекло образование у Республики Дагестан в лице Страхователя – Министерства здравоохранения Республики Дагестан  кредиторской задолженности перед ФФОМС, а также непредоставление субвенций из бюджета ФФОМС бюджету ТФОМС на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в сфере ОМС. Нарушение в денежном выражении: 1 322 537 246, 33 руб., в том числе недоимка 967,1 млн. руб., пеня – 355,4 млн. руб.

Между тем, решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 28.12.2017 по делу №А15-4337/2017, оставленным в силе постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2018, Территориальному фонду обязательного медицинского страхования в Республике Дагестан отказано в удовлетворении иска к Республике Дагестан в лице Минфина РД об обязании Правительства РД перечислить из республиканского бюджета межбюджетные трансферты на погашение задолженности за оказанную медицинскую помощь в декабре 2015 года в сумме 967 101 243 руб. В ходе рассмотрения указанного дела суд установил отсутствие оснований для указанных платежей. Следовательно, приведенный в пункте 27 представления вывод о том, что нарушены порядок и условия уплаты страховых взносов на ОМС, что повлекло образование у Республики Дагестан кредиторской задолженности перед ФФОМС, является необоснованным. 

Кроме того, как указано в самом представлении, страхователем по ОМС неработающего населения является Министерство здравоохранения Республики Дагестан, а представление адресовано Минфину РД. При этом не ясно каким образом Минфин РД, не являющийся страхователем по ОМС должен был не допустить образование у Республики Дагестан означенной кредиторской задолженности перед ФФОМС, и какие действия Минфин РД должен предпринять для исполнения представления в этой части, не рассмотрен вопрос о возможности его исполнения, учитывая, что указанная в представлении задолженность перед ФФОМС образовалась за 2015 году.

В пункте 28 представления указано, что бюджетная отчетность об исполнении консолидированного бюджета Республики Дагестан и территориального государственного внебюджетного фонда за 2018 год является недостоверной, вследствие искажения сведений о наличии обязательств в сторону уменьшения. Нарушение в денежном выражении: 7 782 925 390,96 руб.

Согласно пункту 1 статьи 264.2 БК РФ Главные администраторы бюджетных средств составляют бюджетную отчетность на основании представленной им бюджетной отчетности подведомственными получателями (распорядителями) бюджетных средств, администраторами доходов бюджета, администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Главные администраторы средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета представляют бюджетную отчетность соответственно в Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации, финансовые органы муниципальных образований в установленные ими сроки.

Бюджетная отчетность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований составляется соответственно Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов Российской Федерации, финансовыми органами муниципальных образований на основании бюджетной отчетности соответствующих главных администраторов бюджетных средств (п. 2 ст. 264.2 БК РФ).

Годовые отчеты об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местных бюджетов подлежат утверждению соответственно федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования (п. 5 ст. 264.2 БК РФ).

Из пояснений заявителя следует, что консолидированный отчет об исполнении бюджета Республики Дагестан составлен Минфином РД на основании отчетов главных распорядителей средств республиканского бюджета и отчетов муниципальных образований Республики Дагестан. Вся сумма кредиторской задолженности перед контрагентами согласно данным главных распорядителей средств республиканского бюджета, отражена в полном объеме в отчете об исполнении консолидированного бюджета Республики Дагестан. 

В силу пункта 5 статьи 161 БК РФ заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров (соглашений), подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено настоящим Кодексом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

Нарушение казенным учреждением требований настоящего пункта при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров (соглашений) является основанием для признания их судом недействительными по иску органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого находится это казенное учреждение.

Как указывает заявитель, отраженная УФК по РД задолженность сумме 444,1 млн. руб. является несанкционированной, в связи с чем не принята Минстроем РД и не отражена в отчете за 2018 год.

В соответствии с Соглашением, заключенным между Правительством РД и АО "Издательство "Просвещение", установлено поэтапное погашение кредиторской задолженности, окончательный срок погашения – 30.04.2023. В связи с этим задолженность Министерства образования и науки Республики Дагестан за поставленную учебную продукцию в 2017 году не является просроченной и на 01.01.2019 отражена в отчетности как текущая.

В связи с отказом решением Арбитражного суда Республики Дагестан и постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда по делу №А15-4337/2017 во взыскании из республиканского бюджета просроченной кредиторской задолженности по страховым взносам на ОМС неработающего населения в сумме 967,1 млн. руб., указанная сумма и начисленная на нее пеня (355,4 млн. руб.) не отражена в отчете как просроченная кредиторская задолженность.

Как следует из акта проверки отзыва УФК по РД на заявление, указанное в пункте 28 нарушение, вмененное Минфину РД, основано на результатах проверки в министерствах  и ведомствах, являющихся главными администраторами бюджетных средств и составляющих бюджетную отчетность на основании представленной им отчетности подведомственными получателями бюджетных средств. Вместе с тем, вменяя Минфину РД составление недостоверной бюджетной отчетности за 2018 год, УФК по РД не рассмотрело вопрос о возможности исполнения представления в этой части и устранения этого нарушения (или причин, способствовавших его совершению) Минфином РД, который в соответствии со ст. 264.2 БК составляет бюджетную отчетность субъекта Российской Федерации на основании бюджетной отчетности соответствующих главных администраторов бюджетных средств. Более того, отчет об исполнении республиканского бюджета Республики Дагестан за 2018 год в соответствии с требованиями пункта 5 статьи 264.2 и статьи 264.5 БК РФ рассмотрен законодательным (представительным) органом и утвержден Законом Республики Дагестан от 24.09.2019 №83 "Об исполнении республиканского бюджета Республики Дагестан за 2018 год". Сведений об отклонении законодательным (представительным) органом отчета (решения) об исполнении бюджета и его возвращении для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных, как это предусмотрено пунктом 3 статьи 264.5 БК РФ, материалы дела не содержат и заинтересованным лицом не представлены. 

С учетом совокупности изложенных обстоятельств, суд приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае не представляется возможным признать, что представление УФК по РД в оспариваемой части, исходя из содержащихся в нем формулировок, отвечало бы критерию законности и исполнимости.

Довод представителя казначейства о том, что представления лишь констатирует факты выявленных нарушений, управление не требует из устранения и не возлагает на Минфин РД какие-либо дополнительные обстоятельства, а предписание не нарушает его права и законные интересы, судом отклоняются. Исходя из положений статьи 270.2 БК РФ цель выдачи представления – устранение нарушений бюджетного законодательства, а также устранение причин и условий таких нарушений. При этом содержащие в представлении требования обязательны для рассмотрения и исполнения в установленный срок. А неисполнение представления в установленный срок влечет административную ответственность, предусмотренную ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ, о чем указано и в самом представлении.

При таких обстоятельствах суд считает необходимым удовлетворить требования заявителя и признать представление УФК по РД от 25.07.2019 №103-20-08/3206 недействительным в оспариваемой части.

Поскольку УФК по РД и Минфин РД в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от уплаты государственной пошлины, вопрос о взыскании госпошлины по заявлению судом  не рассматривается. 

На основании изложенного, руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 207-211 Арбитражного процессуального кодекса РФ,  арбитражный суд                               

Р Е Ш И Л:

заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительными как не соответствующие требованиям бюджетного законодательства пункты 1-3, 5, 6, 8-28 представления Управления федерального казначейства по Республике Дагестан от 25.07.2019 №103-20-08/3206.

Решение суда может быть обжаловано в срок, не превышающий месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме), в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Республики Дагестан.

 

Судья                                                                                                         П.М. Омарова