СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ 17АП-15598/2017-АК

Дело №А60-28622/2017

г. Пермь

21 ноября 2017 года

Резолютивная часть постановления объявлена 21 ноября 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 ноября 2017 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Васевой Е. Е.

судей Борзенковой И. В., Голубцова В. Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания  Ситниковой Т. В.

при участии:

от заявителя – муниципального автономного учреждения «Детская городская больница №8» (ОГРН 1036605185319, ИНН 6664060657): Костоусов М. В., предъявлен паспорт, доверенность от 20.11.2017

от заинтересованного лица - Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области (ОГРН 1026602332052, ИНН 6658014910): не явились

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя муниципального автономного учреждения «Детская городская больница №8» на решение Арбитражного суда Свердловской области 

от 29 августа 2017 года по делу №А60-28622/2017,

принятое судьей Ворониным С. П.,

по заявлению муниципального автономного учреждения «Детская городская больница №8» 

к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Свердловской области

о признании частично недействительным акта проверки,

установил:

Муниципальное автономное учреждение «Детская городская больница №8» (далее – заявитель, МАУ «ДГБ №8», учреждение) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительными пунктов 5, 6, 7, 9, 10, 12, 16 акта проверки от 25.04.2017, вынесенного Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Свердловской области (далее – заинтересованное лицо, ТФОМС Свердловской области, фонд) по результатам проверки использования учреждением средств обязательного медицинского страхования.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 29 августа 2017 года по делу №А60-28622/2017, принятым судьей Ворониным С. П., в удовлетворении требований МАУ «ДГБ №8» отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, МАУ «ДГБ №8» обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт. В обоснование апелляционной жалобы заявитель приводит доводы о несоответствии акта ТФОМС Свердловской области в оспариваемой части требованиям Положения о контроле за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, утвержденного Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 №73, в нарушение п. 23.2 которого в содержательной и заключительной частях акта проверки отсутствует указание на конкретные нарушения законодательных норм, иных нормативных правовых актов; в материалы дела не представлено документальных доказательств в обоснование выводов, сделанных в акте. Отмечает, что оценка эффективности использования ресурсов медицинской организации ТФОМС Свердловской области является необоснованным вмешательством в финансово-хозяйственную деятельность медицинской организации. По указанным основаниям, в том числе, необоснованными являются соответствующие выводы в п. 16 акта. Указывает на оставшееся без оценки суда обстоятельство того, что на вакантные 5,75 ставок денежные средства в виде заработной платы в сумме 599 712,67 руб. не начислялись и не выплачивались (п. 5 акта). Распоряжение Управления здравоохранения администрации от 23.11.2010 №818 «Об утверждении порядка формирования фонда оплаты труда в муниципальных учреждениях здравоохранения муниципального образования «город Екатеринбург» в соответствии с которым, по мнению заинтересованного лица и суда, заявитель должен был оптимизировать наличие 5,75 вакантных ставок, распространявшее свое действие в переходный период на новую систему оплаты труда, утратило силу, кроме того, его требования не относились к бюджетным учреждениям здравоохранения и доказательств нахождения МАУ «ДГБ №8» в переходном периоде не представлено. По оспариваемым п.п. 6, 7 акта указывает, что приказ Управления здравоохранения администрации города Екатеринбурга от 15.04.2004 №168 «О показателях нормативной функции врачебной должности» противоречит приказам Министерства здравоохранения РФ от 26.06.2014 №322 «О методике расчета потребности во врачебных кадрах» в части расчетов потребности во врачах, оказывающих медицинскую помощь в амбулаторных условиях, а также приказам от 02.06.2015 №290н и от 19.12.2016 №973н, в соответствии с которыми нормы времени на одно посещение пациентом врача-специалиста, необходимые для выполнения в амбулаторных условиях трудовых действий по оказанию медицинской помощи, устанавливаются с учетом плотности проживания и половозрастного состава населения, а также с учетом уровня и структуры заболеваемости населения путем суммирования корректирующих коэффициентов норм времени. Кроме того, в соответствии с приказами Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 16.04.2012 №366н «Об утверждении Порядка оказания педиатрической помощи», Министерства здравоохранения РФ от 05.11.2013 №822н «Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи несовершеннолетним, в том числе в период обучения и воспитания в образовательных организациях» штатная численность медицинского персонала устанавливается руководителем медицинской организации исходя не только из объема проводимой лечебно-диагностической работы, но и из численности обслуживаемого детского населения (которая ежегодно растет) с учетом рекомендуемых штатных нормативов, проводимой профилактической работы и численности несовершеннолетних в образовательных организациях. Также суд не учел, что в 17,75 ставки, не обеспеченных объемами оказания медицинской помощи вошли должности медицинских работников, отсутствующие в приказе Управления здравоохранения администрации города Екатеринбурга от 15.04.2004 №168. Установление персонального повышающего коэффициента считает не противоречащим нормам трудового законодательства, соответствующим локальному нормативному акту об оплате труда (п. 9 акта). По п. 10 акта указывает на отсутствие запрета на повышение заработной платы сверх установленного повышения средней заработной платы среднего медицинского персонала и врачей от средней заработной платы в соответствующем регионе. Возражая против выводов суда о правомерности п. 12 оспариваемого акта, ссылается на то, что судом необоснованно не приняты во внимание рекомендации территориального органа Роспотребнадзора, данные заявителю в письме от 17.04.2017 №01-15-17/3007, о соблюдении при организации лечебного питания требований приказов Министерства здравоохранения РФ от 21.06.2013 №395н «Об утверждении норм лечебного питания», от 05.08.2003 №330 «О мерах по совершенствованию лечебного питания в лечебно-профилактических учреждениях Российской Федерации»; Методические рекомендации Министерства здравоохранения РФ «Рекомендуемые нормы лечебного питания для беременных и родящих женщин в родильных домах и детей различных возрастных групп в детских больницах РФ». 

ТФОМС Свердловской области в письменном отзыве на жалобу просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность принятого судебного акта.

Представитель МАУ «ДГБ №8» в судебном заседании апелляционного суда на доводах жалобы настаивал.

Заинтересованное лицо явку своих представителей в судебное заседание не обеспечило, что в силу ч. 3 ст. 156 АПК РФ не препятствует рассмотрению дела судом.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со ст. 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, на основании приказа ТФОМС Свердловской области от 22.03.2017 №111 фондом с 28.03.2017 по 25.04.2017 проведена проверка использования средств обязательного медицинского страхования (далее также - ОМС), направленных МАУ «ДГБ №8» на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию за период с 01.04.2015 по 31.03.2017.

По результатам проверки составлен акт от 25.04.2017 (т. 1 л.д. 116-164), содержащий выводы с замечаниями проверяющих и выявленные в ходе проверки нарушения, с требованием об их устранении.

В оспариваемых заявителем пунктах 5, 6, 7, 9, 10, 12, 16 акта проверки содержатся следующие выводы.

Проверкой установлено 5,75 ставок, которые в течение 2016 года оставались вакантными с плановым фондом оплаты труда (далее также – ФОТ) по тарификации с начислением на заработную плату 599 712,67 руб. (п. 5 акта).

Функция врачебной должности (далее также – ФВД), применяемая в МАУ «ДГБ №8», имеет расхождение с ФВД, утвержденной приказом Управления здравоохранения Администрации г. Екатеринбурга от 15.04.2004 №168 «О показателях нормативной функции врачебной должности», рекомендуемой письмом Минздравсоцразвития РФ от 26.12.2011 №16-1/10/2-13164 «О Методике расчета потребностей субъектов Российской Федерации в медицинских кадрах» (п. 6 акта).

Завышение годового планового ФОТ по тарификации с начислениями на оплату труда и стимулирующими выплатами по ставкам врачей отделения АПП, не обеспеченных объемами медицинской помощи в рамках Территориальной программы ОМС (с учетом уральского коэффициента), составило в 2015 году – 2 147 320,19 руб., в 2016 году – 1 016 255,99 руб., за январь-март 2017 – 1 057 842,45 руб. (п. 7 акта).

Персональный повышающий коэффициент по управлению персоналом установлен в нарушение пунктов 19, 21 главы 5 постановления Администрации г. Екатеринбурга №3646. Сумма начисленных и выплаченных стимулирующих выплат, не соответствующих нормативным документам, составила за период март-декабрь 2016 года 954 481,03 руб. (п. 9 акта).

Соотношение среднемесячной заработной платы за 2015 год, 2016 год, 1 квартал 2017 года в разрезе категорий персонала к значению соответствующих показателей, согласованных данной медицинской организации «дорожной карты» составило: по врачам – 104,6%, 103,3%, 100,5%; по среднему медицинскому персоналу – 107,7%, 105,74%, 110%; по младшему медицинскому персоналу - 100,2%, 111,52%, 112,2% соответственно. Превышение фактической среднемесячной заработной платы с начислениями над рекомендуемыми среднемесячными показателями «дорожной карты» составило: 2015 год – 16 176 094,04 руб., 2016 год – 8 260 968,76 руб., январь-март 2017 года – 3 458 478,10 руб. (п. 10 акта).

В нарушение приказа МЗ СССР от 10.03.1986 №333 «Об улучшении организации лечебного питания в родильных домах (отделениях) и детских больницах (отделениях)» в проверяемом периоде выявлены случаи несоблюдения норм лечебного питания (п. 12 акта). 

В проверяемом периоде допущены неэффективные расходы по оплате штрафных санкций, компенсации морального вреда, возмещение материального вреда на общую сумму 406 648,43 руб. (п. 16 акта).

В итоговой части акта проверки содержится адресованное МАУ «ДГБ №8» требование устранить замечания и нарушения, отраженные в акте проверки, и предоставить в ТФОМС план мероприятий по устранению указанных в акте замечаний и нарушений в течение 5 дней со дня подписания акта.

Не согласившись с выводами, содержащимися в указанных пунктах акта, заявитель представил в ТФОМС Свердловской области возражения на акт проверки от 02.05.2017 №23/1129 (т. 1 л.д. 73-80), которые по основаниям, указанным в письменном сообщении от 12.05.2017 №24-01-01/1407 о результатах рассмотрения возражений, признаны необоснованными заинтересованным лицом (т. 1 л.д. 69-72).

Полагая, что спорные пункты акта проверки и требования об их устранении являются необоснованными, нарушают права и законные интересы МАУ «ДГБ №8», учреждение обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Установив, что оспариваемый в части акт в силу содержащихся в нем требований об устранении выявленных нарушений и недостатков, обладает признаками ненормативного правового акта, суд рассмотрел заявленные требования по правилам главы 24 АПК РФ.

Принимая решение об отказе в удовлетворении требований заявителя, суд исходил из законности и обоснованности акта проверки в оспариваемой части. 

Исходя из ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 АПК РФ  для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие ненормативного акта, решения закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту в силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ возложено на орган или лицо, принявший данный акт.

В соответствии с ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 29.11.2010 №326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №326-ФЗ) территориальные фонды это некоммерческие организации, созданные субъектами Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом для реализации государственной политики в сфере обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации.

Согласно ч 2 ст. 34 Федерального №326-ФЗ территориальный фонд осуществляет управление средствами обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации, предназначенными для обеспечения гарантий бесплатного оказания застрахованным лицам медицинской помощи в рамках программ обязательного медицинского страхования и в целях обеспечения финансовой устойчивости обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации, а также решения иных задач, установленных настоящим Федеральным законом, положением о территориальном фонде, законом о бюджете территориального фонда.

Медицинская организация является участником обязательного медицинского страхования (ч. 2 ст. 9 Федерального закона №326-ФЗ), осуществляет свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и не вправе отказать застрахованным лицам в оказании медицинской помощи в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования (ч. 5 ст. 15 Федерального закона №326-ФЗ).

В соответствии со ст. 4 Федерального №326-ФЗ одним из основных принципов осуществления обязательного медицинского страхования  является обеспечение за счет средств обязательного медицинского страхования гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной и базовой программ обязательного медицинского страхования.

Согласно п. 5 ч. 2 ст. 20 Федерального закона №326-ФЗ медицинские организации обязаны использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

В силу частей 1, 2 ст. 40 Федерального закона №326-ФЗ контроль объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи медицинскими организациями в объеме и на условиях, которые установлены территориальной программой обязательного медицинского страхования и договором на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, проводится в соответствии с порядком организации и проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи, установленным Федеральным фондом. Контроль объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи осуществляется путем проведения медико-экономического контроля, медико-экономической экспертизы, экспертизы качества медицинской помощи.

Согласно ч. 11 ст. 40 Федерального закона №326-ФЗ территориальный фонд обязательного медицинского страхования в порядке, установленном Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, вправе осуществлять контроль за деятельностью страховых медицинских организаций путем организации контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи, проводить медико-экономический контроль, медико-экономическую экспертизу, экспертизу качества медицинской помощи, в том числе повторно, а также контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями.

В соответствии с Положением о ТФОМС Свердловской области, утвержденным Постановлением Правительства Свердловской области от 19.04.2011 №431-ПП, фонд является некоммерческой организацией, созданной Свердловской областью для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования на территории Свердловской области, и осуществляет в этих целях такие полномочия, как контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе, проводит ревизии и проверки.

Таким образом, ТФОМС Свердловской области является органом, осуществляющим публичные полномочия по контролю за использованием средств обязательного медицинского страхования.

Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 №73 утверждено Положение о контроле за деятельностью страховых медицинских организаций и медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования территориальными фондами обязательного медицинского страхования (далее - Положение о контроле), которое разработано в соответствии с Федеральным законом №326-ФЗ в целях нормативного и методического обеспечения деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования по осуществлению контроля за деятельностью страховых медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования, в том числе контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями, путем проведения проверок и ревизий (пункт 1 Положения).

В соответствии с п. 3 Положения о контроле, целью проверки является предупреждение и выявление нарушений норм, установленных Федеральным законом №326-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 23 Положения о контроле предусмотрено, что по результатам проверки составляется акт проверки, включающий, в том числе, заключительную часть, в которой отражается обобщенная информация о результатах проверки, с указанием выявленных нарушений и недостатков и сроков их устранения или сроков представления плана мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков.

В силу п. 28 указанного Положения при наличии письменных возражений на акт проверки в срок не позднее 5 (пяти) рабочих дней со дня их получения территориальный фонд направляет руководителю медицинской организации письменное сообщение о результатах рассмотрения возражений на акт проверки, подготовленное структурным подразделением территориального фонда, ответственным за организацию проведения конкретной проверки, подписанное директором (заместителем директора) территориального фонда, с указанием оснований, по которым возражения признаются необоснованными, или о признании обоснованными возражений (обоснованными частично возражений) медицинской организации.

В случае несогласия с результатом рассмотрения территориальным фондом возражений на акт проверки медицинская организация вправе обжаловать данное решение в досудебном и (или) судебном порядке.

Из материалов дела следует, проверкой при анализе вакантных должностей на 01.01.2016 и 01.01.2017 установлено наличие в МАУ «ДГБ №8» 5,75 ставок, которые в течение года оставались вакантными, из них: врачи - 1,5 ставки,  средний медицинский персонал – 2,25 ставки, прочий персонал – 2,5 ставки.

Согласно сведениям о потребности в работниках, наличии свободных рабочих мест (вакантных должностей) январь 2016 г., январь 2017 г., предоставленным отделом кадров в МАУ «ДГБ №8» на указанные даты, реальная потребность в работниках составила – 2 и 9 работников соответственно. В сведениях потребность в установленных ставках отсутствует.

Проверяющими произведен расчет планового фонда оплаты труда на ставки, длительное время остающиеся вакантными, который составил 599 712,67 руб.

Наличие установленных 5,75 ставок, остававшихся в течение года вакантными, по мнению ТФОМС Свердловской области, не соответствует требованиям подп. 3 п. 8 главы 2 распоряжения Управления здравоохранения администрации г. Екатеринбурга от 23.11.2010 №818 «Об утверждении порядка формирования фонда оплаты труда в муниципальных учреждениях здравоохранения муниципального образования «город Екатеринбург», в соответствии с которыми сокращение штатных должностей, в течение длительного времени остающихся вакантными, является одним из направлений оптимизации штатного расписания при переходе на новую систему оплаты труда.

Вменение соответствующих замечаний в п. 5 выводов акта проверки признано правомерным судом первой инстанции исходя из того, что наличие в течение длительного времени вакантных должностей влияет на эффективное использование средств ОМС в системе здравоохранения муниципального образования «город Екатеринбург».

Возражая против соответствующих выводов фонда и суда, заявитель в жалобе указывает на то, что на вакантные 5,75 ставок фактически денежные средства в виде заработной платы не начислялись и не выплачивались; распоряжение администрации г. Екатеринбурга от 23.11.2010 №818 утратило юридическую силу, кроме того, не доказано, что учреждение находилось в переходном периоде на новую систему оплаты труда.

Апелляционный суд, исследовав доводы жалобы МАУ «ДГБ №8» по оспариваемому п. 5 акта проверки, считает их подлежащими удовлетворению.

Как указано выше, в силу п. 3 Положения о контроле, целью проверки является предупреждение и выявление нарушений норм, установленных Федеральным законом №326-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Тем самым, в акте проверки, содержащем информацию о результатах проверки, должно содержаться нормативное обоснование выявленных нарушений и недостатков. 

Заинтересованным лицом в обоснование вменения в п. 5 акта соответствующего замечания, не приведены такие правовые нормы, которые бы обязывали заявителя сократить вакантные ставки. Их наличие, как указано заявителем и не опровергнуто заинтересованным лицом, к неэффективному использованию средств ОМС, фактическое начисление и выплата которых в виде заработной платы не происходит, не ведет.

Ссылки заинтересованного лица на распоряжение Управления здравоохранения администрации г. Екатеринбурга от 23.11.2010 №818 «Об утверждении порядка формирования фонда оплаты труда в муниципальных учреждениях здравоохранения муниципального образования «город Екатеринбург» безосновательны. Данный акт в материалы дела не представлен, в свободном доступе отсутствует, кроме того, исходя из доводов заинтересованного лица, цитирующих его положения, соответствующей обязанности на учреждение указанное распоряжение не возлагает, содержит лишь возможные направления в целях оптимизации штатного расписания при переходе на новую систему оплаты труда.

Соответствующие выводы суда первой инстанции признаны ошибочными апелляционным судом. 

Пункты 6, 7 акта проверки связаны с выводами ТФОМС Свердловской области о нарушениях и недостатках при планировании штатной численности и определения учреждением функции врачебной должности, применяемой в МАУ «ДГБ №8», о завышении годового планового ФОТ по тарификации с начислениями на оплату труда и стимулирующими выплатами по ставкам врачей отделения АПП, не обеспеченных объемами медицинской помощи в рамках Территориальной программы ОМС.

Как следует из акта проверки, для расчета полагающихся ставок по АПП на плановые объемы медицинской помощи, утвержденные в рамках Территориальной программы ОМС, учреждением предоставлена информация по плановой врачебной функции на 2015, 2016, 2017 г.г., а также распределение плановых посещений между специальностями врачей.

По результатам проверки ТФОМС Свердловской области сделаны следующие выводы. 

Функция врачебной должности (далее также – ФВД), применяемая в МАУ «ДГБ №8», имеет расхождение с ФВД, утвержденной приказом Управления здравоохранения администрации г. Екатеринбурга от 15.04.2004 №168 «О показателях нормативной функции врачебной должности», письмом Минздравсоцразвития РФ от 26.12.2011 №16-1/10/2-13164 «О Методике расчета потребности субъектов Российской Федерации в медицинских кадрах».

В результате расчета количества ставок врачей по АПП, необходимого для выполнения плановых объемов медицинской помощи по ОМС, произведенного заинтересованным лицом на основании ФВД, утвержденной данными приказом от 15.04.2004 №168 и письмом Минздравсоцразвития РФ от 26.12.2011 №16-1/10/2-13164, установлено, что в штатное расписание введены ставки (ОМС), не обеспеченные объемами оказания медицинской помощи (АПП) в рамках Территориальной программы ОМС, в категории «врачи», осуществляющих амбулаторный прием: в 2015 г. – 16 ст., в 2016 г. – 8,5 ст., в 2017 г. – 17,75 ст. Плановый ФОТ с начислениями на заработную плату, приходящуюся на должности, не обеспеченные объемами оказания медицинской помощи (АПП), составил: в 2015 году – 2 147 320,19 руб., в 2016 году – 1 016 255,99 руб., за период январь-март 2017 – 1 057 842,45 руб.

Поддерживая выводы ТФОМС Свердловской области по п.п. 6, 7 акта проверки, суд первой инстанции исходил из необходимости МАУ «ДГБ №8» соблюдать нормативные показатели деятельности врачей амбулаторного приема в поликлиниках г. Екатеринбурга, установленные указанным выше приказом Управления здравоохранения администрации г. Екатеринбурга от 15.04.2004 №168 «О показателях нормативной функции врачебной должности». Требования фонда признаны судом обоснованными, исходя из того, что выводы, содержащиеся в п.п. 6, 7 акта, заявителем не опровергнуты. 

Апелляционный суд не может согласиться с выводами суда первой инстанции, по сути, в нарушения ч. 5 ст. 200 АПК РФ возложившего бремя доказывания неправомерности соответствующих выводов фонда на заявителя. 

Приказ Управления здравоохранения администрации г. Екатеринбурга от 15.04.2004 №168 «О показателях нормативной функции врачебной должности» в материалы дела не представлен, приложения к акту проверки, содержащие расчетные данные, на которые в акте проверки, письменном отзыве заинтересованного лица на жалобу имеются ссылки, также не представлены в материалы дела. 

Описательная часть акта проверки не позволяет суду апелляционной инстанции признать доказанной правомерность вменения заявителю нарушений, поименованных в п.п. 6, 7 акта проверки, поскольку не содержит обоснование расчета со ссылками на конкретные положения Методики. Установить, какие именно положения Методики нарушены МАУ «ДГБ №8» или применены неверно, из представленных в материалы дела доказательств не представляется возможным.

Ссылки заинтересованного лица и суда об отсутствии нарушений прав заявителя включением в акт проверки данных выводов, ввиду того, что акт поверки не содержит выводов о неэффективности расходования средств ОМС, запланированных на содержание штатных единиц, не обеспеченных объемами медицинской помощи, и о сверхнормативных должностях в штатном расписании учреждения безосновательны, поскольку итоговая  часть акта проверки содержит требование устранить замечания и нарушения, отраженные в акте, и предоставить в ТФОМС план мероприятий по устранению указанных замечаний и нарушений, что не может не нарушать права учреждения, на которое возложены соответствующие обязанности без достаточных к тому правовых оснований.

В п. 9 акта проверки содержится указание на установление МАУ «ДГБ №8» в нарушение пунктов 19, 21 главы 5 постановления Администрации г. Екатеринбурга №3646 персонального повышающего коэффициента по управлению персоналом, в результате чего, сумма начисленных и выплаченных стимулирующих выплат, не соответствующих нормативным документам, составила за период март-декабрь 2016 года 954 481,03 руб. 

Выводы ТФОМС Свердловской области, поддержанные судом первой инстанции, основаны на том, что МАУ «ДГБ № 8» своим локальным актом установило персональный повышающий коэффициент за управление персоналом, который фактически предполагает надбавку за трудовую функцию по управлению персоналом и не носит стимулирующего характера, поскольку надбавка к заработной плате применяется вне зависимости от уровня профессиональной подготовленности работника, сложности и важности выполняемой работы, степени самостоятельности и ответственности при выполнении поставленных задач, стажа работы в учреждении, т.е. тем критериям, которые определены постановлением Администрации г. Екатеринбурга от 16.12.2015 №3646 «Об утверждении Примерного положения об оплате труда работников муниципальных учреждений здравоохранения муниципального образования «город Екатеринбург» (далее – Примерное положение).

Установление персонального повышающего коэффициента, учреждение считает не противоречащим нормам трудового законодательства, соответствующим локальному нормативному акту об оплате труда.

По результатам повторной оценки приведенных доводов, являющихся аналогичными изложенным суду первой инстанции, апелляционный суд усмотрел основания для их удовлетворения.

В соответствии с ч. 1 ст. 135 Трудового кодекса Российской Федерации заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда, а в силу части 2 этой статьи системы оплаты труда, включая размеры тарифных ставок, окладов (должностных окладов), доплат и надбавок компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, системы доплат и надбавок стимулирующего характера и системы премирования, устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

В соответствии с п. 14 Примерного положения порядок и условия осуществления выплат стимулирующего характера устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами с учетом разрабатываемых в учреждениях показателей и критериев оценки эффективности труда работников.

В целях стимулирования повышения квалификации работниками учреждений в рамках осуществления выплат за качество выполняемых работ устанавливается, в том числе, персональный повышающий коэффициент (п. 19 Примерного положения).

Согласно п. 21 Примерного положения персональный повышающий коэффициент устанавливается с учетом уровня профессиональной подготовленности работника, сложности и важности выполняемой работы, степени самостоятельности и ответственности при выполнении поставленных задач, стажа работы в учреждении.

Решение об установлении персонального повышающего коэффициента и его размерах принимается руководителем учреждения персонально в отношении конкретного работника с учетом соответствия качества работы установленным критериям. Максимальный размер повышающего коэффициента устанавливается Управлением здравоохранения в соответствии с нормативными правовыми актами Министерства здравоохранения Свердловской области.

01.02.2016 главным врачом МАУ «ДГБ №8» утверждено Положение об оплате труда работников (т. 2 л.д. 11-27), в соответствии с п. 4 главы 5 которого в целях стимулирования работников учреждения к повышению квалификации в рамках выплат за качество выполняемых работ устанавливается, в том числе, такой вид выплат как персональный повышающий коэффициент.

В положении установлены максимальные размеры повышающих коэффициентов.

Персональный повышающий коэффициент за управление персоналом устанавливается следующим медицинским работникам: 0,36 оклада ПКГ – заведующим поликлиник; 0,25 оклада ПКГ – старшим медицинским сестрам (фельдшерам, лаборантам) поликлиник, отделений круглосуточного стационара, дневных стационаров, параклинических отделений, школьного отделения, дошкольных отделений; 0,15 оклада ПКГ заведующим структурными подразделениями (кроме заведующих поликлиниками) при наличии в подразделении 7 и более должностей, страшим медицинским сестрам педиатрических поликлинических отделений.

Решение об установлении персонального повышающего коэффициента и его размерах принимается руководителем учреждения персонально в отношении конкретного работника с учетом соответствия качества работы установленным критериям. Размер повышающего коэффициента не может превышать 3,0.

Как следует из акта, в ходе проверки выявлено, что повышающий коэффициент за управление персоналом установлен медицинским работникам, в трудовые функции которых входит осуществление руководства персоналом. 

Руководство персоналом, в свою очередь, предполагает соответствующего уровня профессиональной подготовленности работника, свидетельствует о сложности и важности выполняемой работы. Тем самым, установление в локальном нормативном акте персонального повышающего коэффициента за управление персоналом работникам руководящего состава соответствует нормам трудового законодательства и не противоречит п.п. 19, 21 Примерного положения.

Выводы суда в данной части не соответствуют обстоятельствам дела и признаны ошибочными.

Оспариваемый заявителем п. 10 акта содержит выводы о том, что соотношение среднемесячной заработной платы МАУ «ДГБ № 8» за 2015 г., 1 квартал 2016 года в разрезе категорий персонала к значению соответствующих показателей, согласованных данной медицинской организации «дорожной карты» составило: по врачам – 104,6%, 103,3%, 100,5%; по среднему медицинскому персоналу – 107,7%, 105,74%, 110%; по младшему медицинскому персоналу - 100,2%, 111,52%, 112,2% соответственно, что привело к превышению фактической среднемесячной заработной платы с начислениями над рекомендуемыми среднемесячными показателями «дорожной карты» в следующих суммах: 2015 год – 16 176 094,04 руб., 2016 год – 8 260 968,76 руб., январь-март 2017 года – 3 458 478,10 руб.

Согласно статье 144 Трудового кодекса Российской Федерации системы оплаты труда работников государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений регулируются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Таким образом, вопросы о порядке и условиях оплаты труда работников государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений, в том числе, вопросы повышения оплаты труда, относятся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 №597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» в части повышения заработной платы отдельных категорий работников предусмотрено повышение к 2018 году средней заработной платы социальных работников, включая социальных работников медицинских организаций, младшего медицинского персонала (персонала, обеспечивающего условия для предоставления медицинских услуг), среднего медицинского (фармацевтического) персонала (персонала, обеспечивающего условия для предоставления медицинских услуг) - до 100% от средней заработной платы в соответствующем регионе; работников медицинских организаций, имеющих высшее медицинское (фармацевтическое) или иное высшее образование, предоставляющих медицинские услуги (обеспечивающих предоставление медицинских услуг), врачей - до 200% от средней заработной платы в соответствующем регионе.

С целью более тесной увязки роста заработной платы с повышением эффективности деятельности учреждений, качества, доступности услуг приняты отраслевые «дорожные карты», в том числе, в сфере здравоохранения.

Основные целевые показатели, обеспечивающие увязку повышения заработной платы с нагрузкой персонала, повышением качества, доступности предоставляемых социальных услуг в региональных «дорожных картах», дифференцированы с учетом региональной специфики.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.09.2015 №973 «О совершенствовании статистического учета в связи с включением в официальную статистическую информацию показателя среднемесячной начисленной заработной платы наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц (среднемесячного дохода от трудовой деятельности)» органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано при планировании расходов на повышение оплаты труда отдельных категорий работников бюджетной сферы и оценке достижения значений целевых показателей заработной платы, установленных в региональных планах мероприятий («дорожных картах») изменений в отраслях социальной сферы, направленных на повышение эффективности образования и науки, культуры, здравоохранения и социального обслуживания населения, использовать показатель среднемесячной начисленной заработной платы наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц (среднемесячного дохода от трудовой деятельности).

Введение и использование данного показателя, направленного на повышение эффективности здравоохранения, предусмотрено также государственной программой Российской Федерации «Развитие здравоохранения», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 24.12.2012 №2511-р, Планом мероприятий («дорожной картой») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности здравоохранения», утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 №2599-р, предусматривающих утверждение субъектами Российской Федерации по согласованию с Минздравом России «дорожных карт» развития здравоохранения, содержащих целевые индикаторы развития отрасли, оптимизацию структуры и определение динамики значений соотношения средней заработной платы категорий медицинских работников.

В ходе проверки фондом установлено, что для выполнения Указа Президента РФ от 07.05.2012 №597 и приказа Минздрава Свердловской области от 02.04.2013 №400-п «О согласовании параметров повышения заработной платы работников до 2018 года (дорожная карта)» установлен план-график повышения средней заработной платы МАУ «ДГБ №8». Параметры «дорожной карты» на 2015 г. рассчитаны с учетом распоряжения Управления здравоохранения администрации г. Екатеринбурга от 24.06.2014 №288/46/35, на 2016 г. – распоряжения Управления здравоохранения администрации г. Екатеринбурга от 17.06.2016 №362/46/35; параметры «дорожной карты» на 2017 г. на момент проверки утверждены не были.

Сравнительный анализ среднемесячной заработной платы медицинских работников, начислений за счет всех источников финансирования, и целевых значений заработной платы (дорожная карта) показал, что имеет место превышение фактической среднемесячной заработной платы с начислениями над рекомендуемыми среднемесячными показателями «дорожной карты» в обозначенных выше суммах, что и послужило основанием для выводов, изложенных в п. 10 акта проверки.

Признавая обоснованными выводы проверяющего органа, изложенные в п. 10 акта проверки, суд исходил из того, что приведенный в акте анализ уровня среднемесячной заработной платы соответствует целям проверки, позволяет регулировать равномерное распределение средств ОМС между учреждениями здравоохранения, прав и законных интересов заявителя, которым результат анализа не опровергнут, не нарушает. 

Возражая против законности выводов ТФОМС Свердловской области, поддержанных судом, заявитель приводит доводы об отсутствии запрета на повышение заработной платы сверх установленного повышения средней заработной платы среднего медицинского персонала – до 100 % и врачей – до 200% от средней заработной платы в соответствующем регионе.

В своем заявлении суду первой инстанции учреждение указывало, что показатели «дорожной карты» по заработной плате на год определяют нижний уровень средней заработной платы медицинских работников; при начислениях заработной платы МАУ «ДГБ №8» ориентировалось на среднюю заработную плату в других муниципальных медицинских организациях города (показатели средней заработной платы МАУ «ДГБ №8», «дорожной карты», средней заработной платы МО г. Екатеринбург за период 2015, 2016, 1 квартал 2017 г.г. приведены в заявлении в табличной форме). Кроме того, учреждение акцентировало внимание на том, что увеличение заработной платы медицинского персонала осуществляется им без увеличения фонда оплаты труда по ОМС, а за счет снижения средней заработной платы прочего персонала и увеличения доходов от оказания платных услуг.

Исследовав приведенные лицами, участвующими в деле, доводы по существу спора, апелляционный суд поддерживает позицию МАУ «ДГБ №8» и исходит из того, что запрет на превышение фактической среднемесячной заработной платы среднего медицинского персонала – до 100%, врачей – до 200% от средней заработной платы в соответствующем регионе, над среднемесячными показателями «дорожной карты», носящими рекомендационный характер, законодательно не установлен. Выводы фонда соответствующими ссылками на правовые нормы, устанавливающие такой запрет, не подкреплены.    

Кроме того, как указывает заявитель и не опровергнуто заинтересованным лицом, увеличение средней заработной платы медицинского персонала, в результате которого было допущено превышение рекомендуемых среднемесячных показателей «дорожной карты» осуществлено без увеличения фонда оплаты труда по ОМС, соответственно, к неэффективному использованию средств ОМС не привело.

Таким образом, выводы фонда, поддержанные судом, по п. 10 акта проверки сделаны без достаточных к тому правовых оснований. 

Пункт 12 оспариваемого акта содержит выводы о нарушении учреждением приказа МЗ СССР от 10.03.1986 №333 «Об улучшении организации лечебного питания в родильных домах (отделениях) и детских больницах (отделениях)», что выразилось в несоблюдении норм лечебного питания. 

Как следует из описательной части акта проверки, ТФОМС Свердловской области была проведена выборочная проверка соблюдения норм лечебного питания, в ходе которой при соблюдении норм стандартной (общей) диеты за июль 2016 г., февраль 2017 г. в соответствии с приказом МЗ СССР от 10.03.1986 №333 установлено, что фактические нормы творога, сметаны, овощей не соответствуют утвержденным нормам лечебного питания.

Вменение к устранению соответствующих замечаний, признано правомерным судом исходя из того, что установленные факты заявителем по существу не оспариваются и не опровергнуты.

Вместе с тем, выводы суда о том, что заявитель фактически не оспаривает установленные фондом обстоятельства, не соответствуют действительности. В своем заявлении учреждение, выражая несогласие с выводами фонда, приводило доводы, аналогичные изложенным в апелляционной жалобе о том, что письмом от 17.04.2017 №01-15-17/3007 Территориальный отдел Управления Роспотребнадзора по Свердловской области в Чкаловском районе г. Екатеринбурга, в городе Полевской и в Сысертском районе рекомендовал заявителю при организации лечебного питания исполнять требования приказов Министерства здравоохранения РФ от 21.06.2013 №395н «Об утверждении норм лечебного питания», от 05.08.2003 №330 «О мерах по совершенствованию лечебного питания в лечебно-профилактических учреждениях Российской Федерации».

Заинтересованное лицо в отзыве на жалобу указывает, что фонд при проверке соблюдения норм лечебного питания руководствовался, в том числе, данными приказами, в подтверждение чего ссылается на приложение №29 к акту проверки. Отмечает, что фактические нормы отдельных наименований продуктов не соответствуют нормам лечебного питания, утвержденным указанными приказами.

Вместе с тем, приложения к акту проверки не представлены в материалы дела. Из представленных в материалы дело доказательств установить, в чем конкретно выразилось нарушение норм питания учреждением, из каких документов это усматривается и чем подтверждено, не представляется возможным. Выводы представленного в материалы дела акта относительно поименованных в п. 12 нарушений касаются несоблюдения требований приказа МЗ СССР от 10.03.1986 №333. При этом, представитель заявителя в судебном заседании апелляционного суда настаивал на том, что фонд не принял во внимание положения обозначенных приказов Министерства здравоохранения РФ, требования которых отличаются от установленных в приказе МЗ СССР от 10.03.1986 №333.

При таких обстоятельствах правомерность вменения заявителю нарушения, поименованного в п. 12 акта проверки, признана апелляционным судом недоказанной  заинтересованным лицом.

В п. 16 акта содержатся выводы о том, что учреждением в проверяемом периоде допущены неэффективные расходы по оплате штрафных санкций, компенсации морального вреда, возмещение материального вреда на общую сумму 406 648,43 руб. 

Так, при проверке фондом установлено, что средства ОМС по КОСГУ 290 в проверяемом периоде направлены на уплату штрафных санкций по финансовым претензиям СМО, ТФОМС Свердловской области (за апрель-декабрь 2015 г. – 37 544,63 руб., за 2016 г. – 19 103,80 руб.), штрафа по постановлению Управления Роспотребнадзора по Свердловской области (апрель-декабрь 2015 г. – 10 000 руб.), на компенсацию морального вреда, возмещения материального вреда и штрафа физическому лицу по определению Железнодорожного районного суда г. Екатеринбурга от 09.03.2017, в соответствии с графиком выплаты до 01.04.2017 оплачено 340 000 руб., всего подлежит оплате 900 000 руб.  

В результате допущенных учреждением нарушений при оказании медицинской помощи, средства ОМС в общей сумме 406 648,43 руб., в том числе, апрель-декабрь 2015 г. – 47 544,63 руб., 2016 г. – 19 103,80 руб., январь-апрель 2017 г. – 340 000 руб. направлены на цели, не отвечающие принципу эффективности и рациональности использования средств. 

Приняв во внимание, что данные выплаты не связаны напрямую с целью использования средств ОМС, суд признал обоснованным вывод фонда о неэффективности их использования, указав, при этом, что при надлежащем соблюдении учреждением порядков оказания медицинской помощи, выполнения своих договорных обязательств, расходы в виде санкций и убытков можно избежать, снижая, тем самым, финансовую нагрузку на средства ОМС при выполнении территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Возражая против выводов проверяющего органа и суда по п. 16 акта проверки, заявитель приводил суду доводы о том, что Тарифным соглашением по ОМС на территории Свердловской области от 30.01.2017 установлено, что тарифы на оплату медицинской помощи по ОМС включают расходы медицинских организаций, связанные с оказанием медицинской помощи по Программе ОМС, в том числе, на возмещение морального вреда по решению судебных органов и на иные расходы.

Судом данные обстоятельства исследованы не были, безосновательно принята позиция ТФОМС Свердловской области о неэффективном расходовании средств ОМС.

Апелляционный суд с такой позицией заинтересованного лица и суда первой инстанции не может согласиться, поскольку сам факт наличия штрафных санкций и их уплаты за счет средств ОМС не может свидетельствовать об их неэффективном расходовании при условии, что тарифы на оплату медицинской помощи по ОМС допускают возможность несения медицинскими организациями соответствующих расходов, связанных с оказанием медицинской помощи по Программе ОМС.

ТФОМС Свердловской области на выход учреждения за рамки Тарифного соглашения в спорной части, равно как и нарушение учреждением каких-либо правовых норм, не ссылается. Напротив, в описательной части акта проверки правомерности и обоснованности осуществления затрат на штрафы и пени содержится вывод о том, что случаев уплаты штрафа в размере суммы нецелевого использования, а также пени за использование средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, не по целевому назначению не выявлено.

В таком случае п. 16 акта проверки также не может быть признан правомерным апелляционным судом.

При совокупности изложенного, ТФОМС Свердловской области в нарушение ч. 5 ст. 200 АПК РФ не доказана правомерность п.п. 5, 6, 7, 9, 10, 12, 16 акта проверки. Судом апелляционной инстанции установлена совокупность оснований, предусмотренных ч. 2 ст. 201 АПК РФ, для признания п.п. 5, 6, 7, 9, 10, 12, 16 оспариваемого ненормативного акта недействительными. 

Решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании п.п. 2, 3 ч. 1 ст. 270 АПК РФ (недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела).

С учетом результатов рассмотрения дела, в соответствии со ст. 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины по заявлению, понесенные в связи с оспариванием акта ТФОМС Свердловской области в сумме 3 000 руб. и апелляционной жалобе в сумме 1 500 руб. относятся на ТФОМС Свердловской области. Излишне уплаченная заявителем при подаче апелляционной жалобы государственная пошлина в сумме 1 500 руб. подлежит возврату из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 104, 110, 176, 258, 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 29 августа 2017 года по делу №А60-28622/2017 отменить.

Заявленные муниципальным автономным учреждением «Детская городская больница №8» требования удовлетворить.

Признать недействительными пункты 5, 6, 7, 9, 10, 12, 16 акта Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области от 25.04.2017, как несоответствующие Федеральному закону от 29.11.2010 №326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».

Обязать Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Свердловской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов муниципального автономного учреждения «Детская городская больница №8».

Взыскать с Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области (ОГРН 1026602332052, ИНН 6658014910) в пользу муниципального автономного учреждения «Детская городская больница №8» (ОГРН 1036605185319, ИНН 6664060657) 3 000 (три тысячи) рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины по заявлению и 1 500 (одна тысяча пятьсот) рублей по апелляционной жалобе.

Возвратить муниципальному автономному учреждению «Детская городская больница №8» (ОГРН 1036605185319, ИНН 6664060657) из федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в сумме 1 500 (одна тысяча пятьсот) рублей, излишне уплаченную при подаче апелляционной жалобы по платежному поручению №671191 от 22.09.2017.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационногопроизводства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

 Председательствующий

Е.Е. Васева

 

Судьи

 

В.Г. Голубцов

 

И.В. Борзенкова