СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Пушкина, 112, 

<

...>

e-mail: 17aas.info@arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

 

№ 17АП-2503/2024-АК

г. Пермь

20 июня 2025 года

Дело № А60-45067/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июня 2025 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 20 июня 2025 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:председательствующего Муравьевой Е. Ю.

судей Васильевой Е.В., Трефиловой Е.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шляковой А.А., 

при участии:

от заявителя (Администрации города Екатеринбурга): ФИО1, паспорт, доверенность от 09.01.2024, диплом (после перерыва в режиме веб-конференции посредством использования информационной системы «Картотека арбитражных дел»);

от заинтересованного лица: ФИО2, паспорт, доверенность от 15.08.2024, диплом (после перерыва в режиме веб-конференции посредством использования информационной системы «Картотека арбитражных дел»);

от иных лиц представители не явились, 

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица, Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области,

на решение Арбитражного суда Свердловской области 

от 12 марта 2025 года 

по делу № А60-45067/2023

по заявлению Администрации города Екатеринбурга (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), муниципального бюджетного учреждения «Дорожно-эксплуатационный участок Ленинского района» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

третьи лица: Администрация Ленинского района города Екатеринбурга, Министерство транспорта и дорожного хозяйства Свердловской области, Прокуратура Ленинского района г. Екатеринбурга, Счётная палата города Екатеринбурга

о признании незаконными решения № 066/01/15-3861/2021 от 21.07.2023, предписания № 066/01/15-3861/2021 от 21.07.2023,

установил:

Администрация города Екатеринбурга (далее – Администрация, Администрация), муниципальное бюджетное учреждение «Дорожно-эксплуатационный участок Ленинского района» (далее – Учреждение) обратились в арбитражный суд с заявлениями к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее – заинтересованное лицо, Управление, Свердловское УФАС России, антимонопольный орган) в котором просит:

1. Признать незаконным и отменить решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 21.07.2023 по делу № 066/01/15-3861/2021 о признании фактов нарушения Администрацией города Екатеринбурга в рамках деятельности Администрации Ленинского района пункта 7 части 1, части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся:

- в уклонении от осуществления в установленном Законом о контрактной системе порядке закупки работ в части капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильной дороги и в сфере градостроительной деятельности в части благоустройства и озеленения территории посредством формирования МБУ «ДЭУ Ленинского района» муниципальных заданий на 2021 г. и плановый период 2022 и 2023 гг. (утв. Главой Администрации Ленинского района города Екатеринбурга от 23.12.2021 и на 2023 и плановый период 2024 и 2025 гг. (утв. Главой Ленинского района города Екатеринбурга 28.12.2022) и предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения им муниципального задания (соглашение о предоставлении субсидий № 8/1 от 11.01.2021, № 41/1 от 12.01.2023).

- в утверждении Распоряжением Главы Администрации Ленинского района города Екатеринбурга от 18.02.2015 № 61/46/65 Устава МБУ «ДЭУ Ленинского района», отдельными положениями которого этот хозяйствующий субъект наделен функциями органа местного самоуправления;

- в последующем невыполнении Предупреждения № 18 Свердловского УФАС (исх. от 10.09.2021 № 18224).

2. Признать незаконным и отменить предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 21.07.2023 по делу № 066/01/15-3861/2021.

Определением суда от 27.10.2023 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрация Ленинского района города Екатеринбурга, муниципальное бюджетное учреждение «Дорожно-эксплуатационный участок Ленинского района», Министерство транспорта и дорожного хозяйства Свердловской области, Прокуратура Ленинского района г. Екатеринбурга.

Определением суда от 01.12.2023 в одно производство для совместного рассмотрения объединены дела №А60-45067/2023, №А60-56562/2023, объединенному делу присвоен номер №А60-45067/2023.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 01.02.2024 заявленные требования удовлетворены частично.

Признан незаконным пункт 1 предписания Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области № 066/01/15-3861/2021 от 21.07.2023 в части установления сроков устранения нарушений.

Суд обязал заинтересованное лицо устранить допущенное нарушение.

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2024 решение Арбитражного суда Свердловской области от 01.02.2024 по делу №А60-45067/2023 отменено в части удовлетворенных требований. В удовлетворении заявленных требований отказано в полном объеме. В остальной части решение Арбитражного суда Свердловской области от 01.02.2024 по делу №А60-45067/2023 оставлено без изменения.

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 25.11.2024  решение Арбитражного суда Свердловской области от 01.02.2024 по делу №А60-45067/2023 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2024 по тому же делу отменены. Дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области.

Определением суда от 24.01.2025 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Счётная палата города Екатеринбурга.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 12.03.2025 (резолютивная часть решения объявлена 26.02.2025) заявленные требования удовлетворены. Признано незаконным и отменено решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 21.07.2023 по делу № 066/01/15-3861/2021 о признании фактов нарушения Администрацией города Екатеринбурга в рамках деятельности Администрации Ленинского района пункта 7 части 1, части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся: - в уклонении от осуществления в установленном Законом о контрактной системе порядке закупки работ в части капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильной дороги и в сфере градостроительной деятельности в части благоустройства и озеленения территории посредством формирования МБУ «ДЭУ Ленинского района» муниципальных заданий на 2021 г. и плановый период 2022 и 2023 гг. (утв. Главой Администрации Ленинского района города Екатеринбурга от 23.12.2021 и на 2023 и плановый период 2024 и 2025 гг. (утв. Главой Ленинского района города Екатеринбурга 28.12.2022) и предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения им муниципального задания (соглашение о предоставлении субсидий № 8/1 от 11.01.2021, № 41/1 от 12.01.2023); - в утверждении Распоряжением Главы Администрации Ленинского района города Екатеринбурга от 18.02.2015 № 61/46/65 Устава МБУ «ДЭУ Ленинского района», отдельными положениями которого этот хозяйствующий субъект наделен функциями органа местного самоуправления; - в последующем невыполнении Предупреждения № 18 Свердловского УФАС (исх. от 10.09.2021 № 18224).

Признано незаконным и отменено предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 21.07.2023 по делу № 066/01/15-3861/2021.

В порядке распределения судебных расходов с Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области в пользу муниципального бюджетного учреждения «Дорожно-эксплуатационный участок Ленинского района» взыскано 3000 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Не согласившись с принятым решением, Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы заинтересованным лицом приведены доводы о том, что суд первой инстанции допустил нарушение единообразия в применении и толковании норм материального права, неправильно распределил бремя доказывания в споре, неправильно применил руководящие разъяснения, изложенные в пункте 34 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2, дал неверную оценку имеющимся в деле доказательствам, что привело к принятию незаконного решения.

Администрация города Екатеринбурга, Счетная палата города Екатеринбурга с жалобой не согласны по основаниям, изложенным в письменных отзывах на апелляционную жалобу. Решение суда считают законным и обоснованным, просят оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.   

До рассмотрения апелляционной жалобы от антимонопольного органа поступили возражения на отзывы на апелляционную жалобу Администрации города Екатеринбурга, Счетной палаты города Екатеринбурга, которые приобщены к материалам дела в порядке статьей 81 АПК РФ в качестве письменных пояснений стороны.

В заседании апелляционного суда представители антимонопольного органа и Администрации города Екатеринбурга поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на жалобу.

В соответствии со статьей 163 АПК РФ в судебном заседании 09.06.2025 объявлялся перерыв до 14 час. 30 мин. 18.06.2025.

16.06.2025 от Администрации города Екатеринбурга поступили дополнения к отзыву на апелляционную жалобу, которые приобщены к материалам дела в порядке статьей 81 АПК РФ в качестве письменных пояснений стороны. 

Приложенные к дополнениям к отзыву на апелляционную жалобу дополнительные документы, подтверждающие возражения относительно доводов апелляционной жалобы, приобщены к материалам дела на основании абзаца 2 части 2 статьи 268 АПК РФ.

Определением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2025 в порядке статьи 18 АПК РФ произведена замена судьи Герасименко Т.С. на судью Трефилову Е.М. Рассмотрение дела начато сначала.  

18.06.2025 до начала судебного разбирательства от Администрации города Екатеринбурга поступили письменные тезисы к прениям, которые приобщены к материалам дела в порядке статьи 81 АПК РФ.

После перерыва заседание суда апелляционной инстанции продолжено 18.06.2025 в составе суда: председательствующий судья Муравьева Е.Ю., судьи Васильева Е.В., Трефилова Е.М., секретарь судебного заседания – Шлякова А.А., явка сторон прежняя.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица с решением суда первой инстанции не согласен. Доводы, изложенные в жалобе, поддерживает в полном объеме. Просит решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу – удовлетворить. 

Представитель заявителя решение суда первой инстанции считает законным и обоснованным. Против доводов апелляционной жалобы возражает по основаниям, указанным в отзыве. Просит обжалуемый судебный акт оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Приложенные к возражениям на отзывы на апелляционную жалобу Администрации города Екатеринбурга, Счетной палаты города Екатеринбурга дополнительные документы (публикация интернет-издания «URA.RU»от 30.05.2025 «Непозволительно»: мэр Екатеринбурга разнес глав районов за плохую уборку улиц»; публикация интернет-издания «УралБизнесКонсалтинг» от 23.05.2025 «Глава Екатеринбурга ФИО3 потребовал усилить контроль качества уборки улиц»; публикация интернет-издания «66.КЦ» от 23.05.2025 «Мэр назвал качество уборки улиц Екатеринбурга «никуда не годным»; публикация интернет-издания «Бизнес Журнал» от 18.04.2025 «Мэр Орлов уволил ФИО4 и ликвидировал его должность») к материалам дела судом апелляционной инстанции не приобщаются на основании части 2 статьи 268 АПК РФ. Документы датированы после вынесения решения судом первой инстанции, не могли быть предметом исследования и оценки суда первой инстанции, поскольку на момент принятия обжалуемого судебного акта данных доказательств не существовало, соответственно, дополнительными доказательствами, возможность принятия которых предусмотрена частью 2 статьи 268 АПК РФ, они не являются. Кроме того, ходатайство о приобщении дополнительных документов не заявлено.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Из обстоятельств дела следует, что по результатам рассмотрения заявления прокуратуры, в связи с наличием в действиях (бездействии) Администрации города Екатеринбурга, выразившихся в уклонении от закупки работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог на территории Ленинского района г. Екатеринбурга и финансового обеспечения их выполнения посредством осуществления бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций бюджетного учреждения, утверждения Устава МБУ «ДЭУ Ленинского района», которым учреждение наделено функциями органа местного самоуправления, признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных пунктом 7 части 1 и части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции Свердловским УФАС России выдано Предупреждение № 18 (исх. от 10.09.2021 № 18224) о прекращении указанных действий путем принятия всех зависящих от Администрации мер по приведению Устава МБУ «ДЭУ Ленинского района» в соответствие с антимонопольным законодательством РФ. Срок исполнения предупреждения до 11.10.2021.

В связи с неисполнением предупреждения Администрацией антимонопольным органом в отношении Администрации рассмотрено дело о нарушении антимонопольного законодательства № 066/01/15-3861/2021 и вынесены решение и предписание от 21.07.2023.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Администрация города Екатеринбурга и муниципальное бюджетное учреждение «Дорожно-эксплуатационный участок Ленинского района» обратились в Арбитражный суд Свердловской области с настоящим заявлением.

Направляя дел на новое рассмотрение в суд первой инстанции, суд кассационной инстанции указал, что при вменении органам муниципального самоуправления нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" названному государственному контролирующему органу следует доказать не только факт непроведения торгов по выполнению работ (услуг), являющихся муниципальной нуждой, финансируемой из бюджета, в связи с передачей названных работ (услуг) для выполнения созданным муниципальным предприятиям (учреждениям), но и те обстоятельства, что соответствующий рынок в проконтролированный период времени являлся конкурентным, что действиями муниципальных органов были нарушены права и интересы хозяйствующих субъектов. А также - принять либо опровергнуть доводы органа местного самоуправления о том, что проведением торгов не была бы достигнута цель наиболее полного удовлетворения муниципальной нужды и интересов населения относительно избранной формы обеспечения муниципальных нужд.

Судом первой инстанции при новом рассмотрении дела принято решение о признании решения и предписания антимонопольного органа недействительными.

Изучив материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке ст. 71 АПК РФ, проанализировав нормы материального права, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Оспариваемым решением Управления Администрации вменено нарушение требований пункта 7 части 1 и части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся:

- в уклонении от осуществления в установленном Законом о контрактной системе порядке закупки работ в сфере дорожной деятельности в части капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильной дороги и в сфере градостроительной деятельности в части благоустройства и озеленения территории посредством формирования МБУ "ДЭУ Ленинского района" муниципальных заданий на 2021 г. и плановый период 2022 и 2023 гг. (утв. Главой Администрации Ленинского района г. Екатеринбурга от 23.12.2021) и на 2023 г. и плановый период 2024 и 2025 гг. (утв. Главой Администрации Ленинского района г. Екатеринбурга от 28.12.2022) и предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения им муниципального задания (соглашения о предоставлении субсидий N 8/1 от 11.01.2021, N 4/1 от 12.01.2023);

- в утверждении Распоряжением главы Администрации от 18.02.2015 N 61/46/65 Устава МБУ "ДЭУ Ленинского района", отдельными положениями которого этот хозяйствующий субъект наделен функциями органа местного самоуправления.

В пункте 7 части 1 статьи 15 Закона установлен запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещено предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона.

Частью 3 статьи 15 Закона запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".

В пункте 34 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что «При наличии спора о соответствии статье 15 Закона о защите конкуренции правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

Угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случаях нарушения запретов, прямо сформулированных в частях 1 - 3 статьи 15 Закона, в частности в случаях установления органами публичной власти и иными указанными в данной норме лицами запретов (введения ограничений) в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары. 

При применении конкретных положений статьи 15 Закона судам также необходимо учитывать, имеется ли норма иного федерального закона, допускающая принятие оспариваемого акта, осуществление действий (бездействие)». 

Таким образом, поскольку в решении антимонопольного органа Администрации вменяется нарушение запретов, прямо сформулированных в частях 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом.

Относительно доказанности антимонопольным органом вменяемых нарушений суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводами суда первой инстанции по следующим мотивам.

Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится к полномочиям органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

В соответствии с пунктом 6 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон о дорожной деятельности) дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог. Пунктами 11, 12 статьи 3 Закона о дорожной деятельности установлено, что ремонтом автомобильной дороги является комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги. Содержание автомобильной дороги понимается как комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Согласно абзацу 43 пункта 7 статьи 2 ТР ТС 014/2011 текущим ремонтом автомобильной дороги является комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги.

В силу части 1 статьи 8 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). 

Согласно части 2 названной нормы конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2 статьи 8 Закона N 44-ФЗ).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) согласно части 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ являются конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений.

Статьей 6 БК РФ установлено, что муниципальные услуги (работы) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), муниципальными учреждениями и в случаях, установленных законодательством РФ, иными юридическими лицами; муниципальное задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг (выполнения работ).

Пунктом 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) предусмотрено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Толкование приведенных норм права в их взаимосвязи приводит к выводу, что осуществление работ (оказание услуг) по содержанию и ремонту автомобильных дорог местного значения относится к полномочиям органов местного самоуправления, необходимость выполнения таких работ является муниципальной нуждой, следовательно, заключение контрактов на их выполнение должно осуществляться в соответствии с требованиями Закона N 44-ФЗ.

Администрация, оспаривая ненормативные акты Управления, считает, что антимонопольный орган неправомерно ограничивает право органа местного самоуправления принимать правовые акты о предоставлении субсидий муниципальным учреждениям (предприятиям) на содержание и ремонт закрепленного за ними муниципального имущества лишь по мотиву того, что поддержание конкуренции требует от органа местного самоуправления избирать в качестве обеспечения муниципальных нужд проведение торгов в рамках контрактной системы в сфере закупок. 

Свою позицию Администрация основывает на выводах, изложенных Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 04.07.2024 N 35-П. 

Выявляя конституционно-правовой смысл части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что ограничение возможности для органов местного самоуправления принимать правовые акты о предоставлении субсидий муниципальным унитарным предприятиям в целях возмещения затрат на содержание и ремонт закрепленного за ними муниципального имущества ввиду установленного частью 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" общего запрета органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, лишь по мотиву того, что поддержание конкуренции требует от органа местного самоуправления избирать в качестве способа обеспечения муниципальных нужд проведение торгов в рамках контрактной системы в сфере закупок, не согласовывалось бы с целями данного регулирования в его соотношении с возложением бремени содержания имущества на его собственника в соответствии с гражданским законодательством и установленными законом общими принципами организации местного самоуправления.

Антимонопольный орган считает, что Администрация допускает расширительное толкование Постановления № 35-П, поскольку в нем идет речь о предоставлении субсидий из местного бюджета муниципальным унитарным предприятиям с целью исполнения предприятием обязанности по содержанию в надлежащем состоянии закрепленного за предприятием муниципального имущества, необходимого для удовлетворения основных жизненных потребностей муниципального образования, в то время как при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства рассматривался вопрос предоставления субсидий на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания МБУ «ДЭУ Ленинского района», за которым в силу закона имущество закреплено на праве оперативного управления; при этом автомобильные дороги и объекты благоустройства за учреждением не закреплены.

Апелляционный суд полагает, что позиция антимонопольного органа является обоснованной и не вступает в противоречие с теми выводами, которые сделаны в Постановлении от 04.07.2024 N 35-П. 

Согласно статье 4 Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но применяющее специальный налоговый режим "Налог на профессиональный доход" либо осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

В силу статьи 41 Налогового кодекса Российской Федерации доходом признается экономическая выгода в денежной или натуральной форме, учитываемая в случае возможности ее оценки и в той мере, в которой такую выгоду можно оценить, и определяемая в соответствии с главами "Налог на доходы физических лиц", "Налог на прибыль организаций" настоящего Кодекса.

Антимонопольный орган обоснованно расценивает муниципальное бюджетное учреждение в качестве хозяйствующего субъекта, так как на товарном рынке им осуществляется деятельность, приносящая доход. 

В части 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) предусмотрено, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, в том числе в рамках исполнения государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Согласно части 9 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Собственником имущества бюджетного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование. Полномочия собственника бюджетного учреждения, подведомственного органам публичной власти федеральной территории, осуществляют органы публичной власти федеральной территории в соответствии с федеральным законом о федеральной территории.

Признавая наличие нарушения в действиях Администрации, антимонопольный орган обоснованно исходил из того обстоятельства, что у бюджетного учреждения отсутствует право оперативного управления на автомобильные дороги и объекты благоустройства, оно не использует их для выполнения (оказания) муниципальных услуг.

Соответственно, оснований считать, что субсидии предоставляются бюджетному учреждению в рассматриваемой ситуации на основании положений статьи 78.1 БК РФ, не имеется.

Из обстоятельств дела следует, что Администрация уклонялась от осуществления закупок работ в сфере дорожной деятельности в части капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог и в сфере градостроительной деятельности в части благоустройства и озеленения территории в порядке, установленном Законом о контрактной системе, избрав иной способ удовлетворения муниципальной нужды - формирование бюджетному учреждению муниципальных заданий и предоставления субсидий на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания, утвердив Распоряжением главы Администрации от 18.12.2015 №61/46/65 Устав бюджетного учреждения, отдельными положениями которого этот хозяйствующий субъект наделен функциями органа местного самоуправления, что не согласуется с положениями Закона о контрактной системе, бюджетного законодательства. 

Апелляционный суд считает соответствующим фактическим обстоятельствам дела выводы Управления о том, что предоставление бюджетному учреждению без применения конкурентных процедур права на выполнение спорных работ создает дискриминационные условия для доступа на рынок других участников, способных осуществлять данный вид работ; Администрация, утверждая муниципальные задания, ставит учреждение в более выгодные условия, поскольку обеспечивает возможность выполнять работы в отсутствие конкуренции с другими хозяйствующими субъектами.

Наличие конкуренции подтверждается установленными антимонопольным органом фактами привлечения МБУ «ДЭУ Ленинского района г. Екатеринбурга» и другими МБУ «ДЭУ...» г. Екатеринбурга подрядчиков к выполнению идентичных выполняемых ими самими видов работ по результатам осуществления закупок, а также представленными суду первой инстанции письмами ООО «Агроцвет» и ООО «Мирай» о наличии хозяйствующих субъектов, выражающих заинтересованность в участии в конкурентных закупочных процедурах на вышеуказанных рынках г. Екатеринбурга и исполнении контрактов в 2021 - 2024 гг. в случае осуществления конкурентных процедур (пояснения с указанием номеров извещений конкретных закупок даны антимонопольным органом в письменном виде 20.02.2025). Краткий отчет (обзор) по результатам проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке представлен в материалы дела.

Анализ приведенной информации по закупкам показывает, что снижение составило от 0,4% до 59,9 %, что означает экономию бюджетных средств и опровергает доводы Администрации о том, что только выполнение МБУ муниципальных заданий с субсидированием его деятельности обеспечивает экономию средств бюджета.

Суд отклоняет доводы Администрации о неэффективности проведения закупок и выгодности действующей системы обеспечения муниципальных нужд, поскольку они основаны на отрицании применения Закона о контрактной системе, что недопустимо.

Исследовав имеющиеся в деле доказательства, заслушав представителей, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что позиция антимонопольного органа о доказанности нарушений со стороны Администрации города Екатеринбурга подтверждается материалами и обстоятельствами дела, а решение по делу № 066/01/15-3861/2021 от 21.07.2023 соответствует закону, что исключает признание решения недействительным на основании статьи 201 АПК РФ.

В Обзор судебной практики, связанной с привлечением к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 25.04.2025) включен пункт 3, в котором указано, что «Выдача органом местного самоуправления муниципальному бюджетному учреждению муниципального задания на выполнение собственными силами работ в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения без проведения конкурсных процедур может привести к ограничению конкуренции на рынках выполнения указанных работ, в связи с чем образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ».

В обоснование указано, что «в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Вместе с тем положениями главы 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, содержащей перечень вопросов местного значения, не предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения могут быть созданы муниципальные учреждения, обладающие специальными полномочиями при осуществлении деятельности в отношении автомобильных дорог.

В силу части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений этого кодекса.

Следовательно, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения относятся к сфере муниципальных нужд и должны осуществляться организациями, выбранными путем проведения конкурентных процедур, предусмотренных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".»

Указанная в данном пункте Обзора ситуация, которая рассмотрена применительно к вопросу привлечения к административной ответственности, аналогична рассматриваемой в настоящем деле, поскольку ответственность по части 1 статьи 14.9 КоАП РФ для должностного лица наступает в случае доказанности совершения действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности.

К таким нарушениям отнесены нарушения, поименованные в статье 15 Закона о защите конкуренции.

Администрация с дополнениями к отзыву представила копию Решения Кировского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан по делу № 12-45/2024 (12-1189/2023), которым подтверждена законность постановления по части 1 статьи 14.9 КоАП РФ в отношении бывшего главы администрации Калининского района ГО город Уфа ФИО5 и постановление Шестого кассационного суда общей юрисдикции по данному делу.

Определением Верховного Суда РФ от 25.10.2024 N 309-ЭС24-20034 по делу N А07-39398/2022 отказано Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации. 

Предметом спора по указанному делу являлось решение антимонопольного органа, которым в действиях Администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан признано нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в действиях администраций районов и Управления коммунального хозяйства и благоустройства Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан признано нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, схожие с настоящим делом по фактическим обстоятельствам дела являлись предметом рассмотрения Верховным судом Российской Федерации после принятия Конституционным Судом Постановления № 35-П, что также опровергает позицию Администрации.

В отношении предписания антимонопольного органа, которым Администрации предписано прекратить формирование МБУ муниципальных заданий и предоставление субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципальных заданий; привести Устав МБУ в соответствие с антимонопольным законодательством РФ, апелляционный суд пришел к выводу о его законности, поскольку оно отвечает требованиям статей 41, 49, 50 Закона о защите конкуренции, содержание предписания соответствует обстоятельствам и характеру нарушения, соотносится с решением антимонопольного органа, в целом предписание является понятным и исполнимым.

Несоответствие предписания закону апелляционным судом не установлено, что влечет отказ в удовлетворении требования о признании его недействительным.

По приведенным в постановлении мотивам апелляционный суд констатирует законность оспариваемых ненормативных правовых актов антимонопольного органа, отменяет решение суда первой инстанции, поскольку содержащиеся в нем выводы не соответствуют обстоятельствам дела и нормам материального права (части 1, 2 статьи 270 АПК РФ), удовлетворяет апелляционную жалобу антимонопольного органа.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, частями 1, 2 статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд 

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 12 марта 2025 года по делу № А60-45067/2023 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать. 

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

ПредседательствующийЕ. ФИО6

СудьиЕ. ФИО7

Е. М. Трефилова