АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

пр-кт Ленина, стр. 32, Екатеринбург, 620000

http://fasuo.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-7633/24 

Екатеринбург

21 января 2025 г.

Дело № А60-7378/2024

Резолютивная часть постановления объявлена 21 января 2025 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 января 2025 г. 

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Жаворонкова Д.В.,

судей  Сухановой Н.Н., Гавриленко О.Л.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области (далее – фонд ТФОМС) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 11.06.2024 по делу № А60-7378/2024 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.10.2024 по тому же делу по заявлению Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Свердловской области «Станция скорой медицинской помощи имени В.Ф. Капиноса город Екатеринбург» (далее – заявитель, ГБУЗ СО «ССМП») к фонду о признании недействительным акта.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

ГБУЗ СО «ССМП» - ФИО1 (доверенность от 09.01.2024, диплом);

ТФОМС – ФИО2 (доверенность от 03.07.2023, диплом).

ГБУЗ СО «ССМП» обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к фонду о признании недействительным акта от 08.12.2023 выездной плановой комплексной проверки ГБУЗ СО «ССМП», проведенной за период с 01.10.2021 по 30.09.2023.

Решением суда  от 11.06.2024 заявленные требования удовлетворены в части. Акт проверки признан недействительным в части вменения учреждению нецелевого расходования средств обязательного медицинского страхования в сумме 2 838 099,28 руб. (пункт 2), требования возвратить указанную сумму средств и уплатить штраф в размере 10% от суммы нецелевого использования (283 809 руб. 94 коп.). В части оспаривания иных пунктов акта проверки (№ 1, 3-6) производство по делу прекращено. 

        Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.10.2024  решение суда оставлено в силе.

В кассационной жалобе Фонд просит отменить судебные акты, указывая на то, что обществом неправомерно выплачена материальная помощь. Установленные в ходе проверки выплаты материальной помощи к отпуску не входят в состав расчета средней заработной платы и являются выплатой социального характера (не являются вознаграждением за труд, не зависят от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы). Материальная помощь не входит в понятие заработной платы в соответствии со статьей 129 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), не может являться элементом оплаты труда, так как оказывалась учреждением по заявлению работников и не являлась вознаграждением за труд.

Подробно доводы Фонда приведены в кассационной жалобе.

В представленном отзыве ГБУЗ СО «ССМП» просит судебные акты оставить без изменения.

Проверив законность судебных актов в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанций пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, фондом проведена выездная плановая комплексная проверка ГБУЗ СО «ССМП» по вопросам обоснованности получения средств обязательного медицинского страхования (ОМС), соблюдения медицинской организацией обязательств по использованию средств ОМС в соответствии с территориальной программой ОМС, обеспечения прав граждан в системе ОМС за период с 01.10.2021 по 30.09.2023.

По результатам проверки фондом составлен акт от 08.12.2023, в котором сделаны следующие выводы:

1. Выполнение плановых объемов скорой медицинской помощи, предоставляемой в рамках территориальной программы ОМС составило в 2021, 2022 гг. и 1 квартале 2023 г. 80,11%, 77,67% и 72,01%. Проверкой установлено, что невыполнение плановых объемов связано с наличием безрезультатных выездов, длительным временем доезда до пациента, с невыполнением вызовов по причине загруженности бригад, наличием кадрового дефицита.

2. Использование средств ОМС не в соответствии с территориальной программой ОМС на 2022 год в связи с выплатой материальной помощи к отпуску по категории «руководители» в сумме 2 838 099,38 руб. (нецелевое расходование средств ОМС).

3. Установлены случаи ограничения доступности бесплатной скорой медицинской помощи застрахованным лицам (в 2% от общего количества вызовов время доезда до пациента превысило установленную продолжительность в 20 минут; в 15,9% от всех вызовов неотложной помощи на дому срок ожидания пациентом превысил 2 часа; отмечается снижение процента выполнения плановых объемов оказания скорой медицинской помощи (СМП) по территориальной программе ОМС и увеличение доли безрезультатных вызовов с 7,2% в 2022 году до 8,5% в 2023 году; медицинская организация не предпринимает меры к повышению качества идентификации пациентов. Необоснованный рост неидентифицированных вызовов СМП приводит к завышению расходов бюджета на оплату медицинской помощи в рамках программы госгарантий).

4. Установлены недостатки в организации работы, влияющие на доступность и качество бесплатной медицинской помощи (не обеспечено необходимое количество укомплектованных бригад СМП для выполнения требований законодательства о времени прибытия бригады к пациенту с момента вызова; установлены случаи невыполнения оперативным отделом своей основной функции по незамедлительной передаче вызовов выездным бригадам скорой медицинской помощи; оперативным отделом не устраняются причины несвоевременной передачи вызова бригаде СМП и причины длительного ожидания пациентом СМП с момента вызова; в статистической отчетности по форме № 30 значительно искажаются данные о времени доезда до пациента с момента вызова; в нарушение статьи 99 ТК РФ сверхурочные работы для отдельных водителей превысили установленную норму в 120 часов в год; в нарушение п. 6 Положения об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16.10.2020 № 424, продолжительность рабочего времени водителей автомобилей скорой помощи в 2 раза превысила допустимые нормы - 24 часа вместо допустимых 12 часов в смену).

5. Установлены недостатки в организации работы с обращениями граждан, влияющие на доступность бесплатной медицинской помощи (имеют место случаи неправомерного признания обращений/жалоб необоснованными при наличии фактов, подтверждающих правоту заявителя; «систематические жалобы застрахованных лиц на длительное ожидание бригады СМП; повторность и дублирование вызова; отсутствие ее прибытия; отказ в передаче вызова бригаде СМП, в связи с передачей неотложного вызова в кабинет неотложной помощи другой МО, и признанные необоснованными свидетельствуют об отсутствии организационных мер по устранению дефектов в работе СМП»).

6. Установлены недостатки в управлении финансово-экономической деятельностью медицинской организации (допущены неэффективные расходы на сумму 203,52 тыс. руб., в том числе на выплату морального ущерба вследствие некачественного оказания медицинской помощи в 2023 г. в размере 100 руб., на уплату санкций по требованиям ТФОМС, государственной трудовой инспекции, пеней за несвоевременную уплату налога, пошлины по судебным разбирательствам: в 2022 г. - 81 846,38 руб. (0,7% от затрат на прочие расходы по ОМС), за январь - сентябрь 2023 г. - 121 579,48 (3,6% от затрат на прочие расходы по ОМС)).

Заявитель, не согласившись с содержанием акта проверки от 08.12.2023, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением с требованиями о признании акта недействительными.

Удовлетворяя требования заявителя в части признания недействительным пункта 2 акта проверки о возврате средств в сумме 2 838 099,28 руб. и уплате штрафа в размере 10% от суммы нецелевого использования (283 809,94 руб.), суд первой инстанции исходил из того, что затраты на оплату труда входят в структуру тарифа, а осуществленные учреждением выплаты произведены в пределах доведенных лимитов, не носили социальный характер, а являлись вознаграждением за труд, поскольку их размер зависел от занимаемой должности. Кроме того, в нарушение части 5 статьи 200 АПК РФ фонд никаких доказательств в подтверждение законности и обоснованности выставленного требования о возврате средств ОМС не представил.

Прекращая производство по делу в отношении иных требований заявителя, суд исходил из того, что выводы, изложенные в пунктах 1, 3 - 6 акта проверки, носят фиксирующий, описательный и рекомендательный характер, они не имеют свойств «требования», не возлагают на заявителя какие-либо обязанности, не создают иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений статьей 10, 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ), бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов входят в структуру бюджетной системы Российской Федерации.

На основании статьи 147 БК РФ расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Согласно статье 19 Федерального закона от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год и на плановый период. Нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается.

Законом № 326-ФЗ определено, что обязательное медицинское страхование - это вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы ОМС и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.

Статьей 9 Закона № 326-ФЗ установлено, что участниками ОМС являются территориальные фонды, страховые медицинские организации, медицинские организации.

Согласно части 7 статьи 34 Закона № 326-ФЗ территориальный фонд осуществляет полномочия страховщика и осуществляет контроль за использованием средств ОМС страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

Согласно части 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Оспариваемым актом учреждению вменяется нецелевое использование средств ОМС в сумме 2 838 099,28 руб. на выплату материальной помощи к отпуску главному врачу, его заместителям, главному бухгалтеру, главному фельдшеру (за октябрь - декабрь 2021 г. в общей сумме 466 084,50 руб., за 2022 год - 1 442 329,96 руб., январь - сентябрь 2023 г. - 929 684,92 руб.).

В соответствии с частью 1 статьи 30 Закона № 326-ФЗ тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов на оплату медицинской помощи, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил обязательного медицинского страхования, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой ОМС.

Частью 7 статьи 35 Закона № 326-ФЗ установлено, что структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда.

На это же указано в пункте 186 Правил обязательного медицинского страхования, утв. Приказом Минздрава России от 28.02.2019 № 108н (далее - Правила ОМС).

Согласно пункту 192 Правил ОМС в расчет тарифов включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги).

К затратам, необходимым для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемым непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги), относятся затраты, которые невозможно отнести напрямую к затратам, непосредственно связанным с оказанием медицинской помощи (пункт 194).

В составе затрат, необходимых для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, выделяются затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников МО, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи: административно-управленческого, административно-хозяйственного, вспомогательного и иного персонала (подпункт 6 пункта 195).

Пунктом 206 Правил ОМС предусмотрено, что затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников медицинской организации, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи (административно-управленческого, административно-хозяйственного, вспомогательного и иного персонала), определяются исходя из количества единиц по штатному расписанию, утвержденному руководителем медицинской организации, с учетом действующей системы оплаты труда.

Судами установлено и фондом не опровергнуто то, что спорные выплаты к отпуску (главному врачу, его заместителям, главному бухгалтеру и главному фельдшеру) произведены учреждением исходя из принятого им штатного расписания, с учетом действующей системы оплаты труда и в пределах доведенных лимитов.

Доводы фонда сводятся к тому, что выплаты назывались учреждением материальной помощью, отнесены на код 2760 (материальная помощь, оказываемая работодателями своим работникам). Следовательно, они не относятся к системе оплаты труда, а являются социальной выплатой.

Однако квалификация выплат исключительно исходя из их наименования и кода не соответствует действующему законодательству в сфере ОМС и Трудовому кодексу Российской Федерации.

Статьей 129 ТК РФ установлено, что заработная плата (оплата труда работника) - вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).

Сам по себе факт наличия трудовых отношений между работодателем и его работниками не свидетельствует о том, что все выплаты, которые начисляются работникам, представляют собой оплату их труда.

Выплаты социального характера, не являющиеся стимулирующими, не зависящие от квалификации работников, сложности, качества, количества, условий выполнения самой работы, не являются оплатой труда работников (вознаграждением за труд), в том числе и потому, что не предусмотрены трудовыми договорами.

Указанная правовая позиция отражена в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.05.2013 № 17744/12, определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 26.03.2024 № 309-ЭС23-19711.

Статьей 135 ТК РФ предусмотрено, что заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с пунктом 3 статьи 144 ТК РФ системы оплаты труда (в том числе тарифные системы оплаты труда) работников государственных и муниципальных учреждений устанавливаются в государственных учреждениях субъектов Российской Федерации коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Свердловской области от 30.09.2015 № 866-ПП утверждено Примерное положение об оплате труда работников государственных учреждений здравоохранения Свердловской области (далее - Положение № 866-ПП), которым установлены:

- минимальные размеры окладов (должностных окладов) по профессиональным квалификационным группам;

- перечень, условия и порядок осуществления выплат компенсационного характера и стимулирующего характера;

- условия оплаты труда руководителей государственных учреждений здравоохранения Свердловской области, из заместителей и главных бухгалтеров.

Согласно пункту 17 Положения № 866-ПП к выплатам стимулирующего характера относятся следующие выплаты:

1) выплаты за интенсивность и высокие результаты работы;

2) выплаты за качество выполняемых работ;

3) премиальные выплаты по итогам работы

Решение о введении соответствующих выплат стимулирующего характера принимается руководителем учреждения с учетом обеспечения указанных выплат финансовыми средствами (пункт 18).

Пунктом 29 Положения № 866-ПП предусмотрено, что заработная плата руководителя учреждения, его заместителей и главного бухгалтера также состоит из должностного оклада, выплат компенсационного и стимулирующего характера.

Из обстоятельств, изложенных в акте проверки, следует, что спорные выплаты произведены именно в связи с занимаемой работниками должностью, исходя из отработанного ими времени, носят стимулирующий, а не социальный характер, следовательно, относятся к заработной плате, расходы на которую могут быть возмещены из средств ОМС.

Иного из акта проверки не установлено, фондом не доказано.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В нарушение указанного требования фонд никаких доказательств в подтверждение обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, не представил.

В частности, не представлены приказы, на основании которых произведены спорные выплаты, в акте проверки не указан размер выплат каждому работнику, иные обстоятельства, из которых суд мог бы сделать вывод о произвольном или социальном характере выплат.

Согласно пункту 31 Положения № 866-ПП в целях недопущения необоснованной дифференциации в заработной плате руководителей и работников медицинских организаций устанавливается предельный уровень соотношения среднемесячной заработной платы руководителей и работников учреждений (без учета заработной платы руководителя, заместителей руководителя и главного бухгалтера) в кратности от 1 до 6 с учетом сложности и объема выполняемой работы (уровень оказания медицинской помощи, коечный фонд учреждения, численность прикрепленного к учреждению населения, количество сотрудников и иное).

Аналогичная кратность (соотношение с заработной платой иных работников МО) установлена для среднемесячной заработной платы заместителей руководителей и главных бухгалтеров.

Из акта проверки не следует, что фонд исследовал соотношение среднемесячной заработной платы главного врача, его заместителей, главного бухгалтера и главного фельдшера со среднемесячной заработной платой иных работников МО.

Одно лишь то обстоятельство, что само учреждение при расчете среднемесячной заработной платы в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2007 № 922 «Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы» не учитывало спорные выплаты, не свидетельствует о невозможности определения вышеуказанного соотношения фондом. ТФОМС не указывает, что учреждение не представило на проверку сведения о доходах всех своих работников.

С учетом изложенного, суды пришли к правильному выводу о недоказанности фондом нецелевого расходования учреждением средств ОМС в сумме 2 838 099,28 руб., в связи с чем обоснованно признали акт в соответствующей части недействительным.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов на основании части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом округа не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 11.06.2024 по делу № А60-7378/2024 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.10.2024 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

Председательствующий                                                        Д.В. Жаворонков 

Судьи                                                                            Н.Н. Суханова

                                                                                      О.Л. Гавриленко