ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ 

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А48-647/2024

город Воронеж

3 сентября 2025 года

Резолютивная часть постановления объявлена 29 августа 2025 года.  

Постановление в полном объеме изготовлено 3 сентября 2025 года.  

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: 

председательствующего судьи Донцова П.В., 

судей Миронцевой Н.Д.,  

ФИО1, 

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО2, 

при участии: 

от Управления муниципального имущества и представитель не явился, землепользования Администрации города доказательства  

Орла (ОГРН 

<

***>, надлежащего извещения ИНН 

<

***>, далее – имеются в материалах дела;  

УМИЗ Администрации города Орла или заявитель) 

от Управления Федеральной представитель не явился, антимонопольной службы по Орловской доказательства  

области (ОГРН 

<

***>, надлежащего извещения ИНН 

<

***>, далее – УФАС России имеются в материалах дела;  

по Орловской области или антимонопольный орган):  

от общества с ограниченной представитель не явился, ответственностью «Топ Лидинг» доказательства  

(ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, надлежащего извещения далее – ООО «Топ Лидинг»): имеются в материалах дела;  

от общества с ограниченной представитель не явился, ответственностью «Квартал» доказательства  

(ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, надлежащего извещения далее – ООО «Квартал»): имеются в материалах дела;  

от общества с ограниченной представитель не явился, ответственностью «Специализированный доказательства  

застройщик «Центр-Инвест» надлежащего извещения (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, имеются в материалах дела,  

далее – ООО «СЗ Центр-Инвест»): 

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу УФАС России по Орловской области на решение Арбитражного суда Орловской области от 06.06.2025 и дополнительное решение от 20.06.2025 по делу № А48-647/2025, принятые по заявлению УМИЗ Администрации города Орла к УФАС России по Орловской области о признании недействительными решения от 17.01.2025 по делу № 057/10/18.1-702/2024 и предписания от 17.01.2025 № 057/10/18.1-702/2024,  

третьи лица: ООО «Квартал», ООО «СЗ «Центр-Инвест»,  

УСТАНОВИЛ:

УМИЗ Администрации города Орла обратилось в арбитражный суд с заявлением к УФАС России по Орловской области о признании недействительными решения от 17.01.2025 по делу № 057/10/18.1-702/2024 и предписания от 17.01.2025 № 057/10/18.1-702/2024.  

Дело рассматривалось при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, ООО «Квартал», ООО «СЗ «Центр-Инвест».  

Решением Арбитражного суда Орловской области от 06.06.2025 по делу № А48-647/2025 заявленные требования удовлетворены.  

Признано недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области от 17.01.2025 по делу № 057/10/18.1-702/2024.  

Дополнительным решением Арбитражного суда Орловской области от 20.06.2025 по делу № А48-647/2025 признано недействительным предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области от 17.01.2025 № 057/10/18.1-702/2024.  

Не согласившись с принятыми судебными актами, УФАС России по Орловской области обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просило решение и дополнительное решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя.  

Податель жалобы ссылается на то, что запрет, установленный пунктом 7 статьи 448 ГК РФ, не распространяется на передачу арендатором по договору аренды земельного участка, заключенному по результатам торгов, этого участка в субаренду.  

По мнению антимонопольного органа, содержащееся в пункте 6.4.1 проекта договора аренды земельного участка условие о том, что арендатор не вправе передавать участок в субаренду, не соответствует положениям законодательства о защите конкуренции.  

В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, не явились.  

Учитывая, что в материалах дела имеются сведения о надлежащем извещении лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания, на основании статей 123, 156, 266 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие неявившихся лиц.  

Из материалов дела следует и установлено судом первой инстанции, что постановлением Администрации города Орла от 26.11.2024 № 5832 принято решение о проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка с кадастровым номером 57:25:0040310:3, расположенного по адресу: 

<

...>.  

28.11.2024 на основании указанного постановления извещение о проведении аукциона опубликовано на официальном сайте ГИС Торги (номер извещения 22000042460000000115), на электронной площадке АО «Сбербанк-АСТ» (номер извещения SBR012-2411280063.1), а также на официальном сайте Администрации города Орла www.orel-adm.ru.  

На участие в аукционе было подано 10 заявок. 

14.01.2025 по истечении срока приема заявок проведена процедура рассмотрения заявок на участие в аукционе, по результатам которой подписан протокол рассмотрения заявок.  

В соответствии с протоколом рассмотрения заявок на участие в аукционе от 14.01.2025 все претенденты допущены к участию в аукционе.  

Согласно протоколу о результатах аукциона от 16.01.2025 победителем аукциона стало ООО «Квартал», предпоследнее предложение о цене аукциона сделано участником ООО «СЗ «Центр-Инвест».  

19.12.2024 в адрес Орловского УФАС России поступила жалоба ООО «СЗ «Центр-Инвест»на действия организатора торгов УМИЗ при организации электронного аукциона на право заключения договора аренды земельного участка с кадастровым номером 57:25:0040310:3, расположенного по ул. Раздольной, 104 в г. Орле.  

Согласно доводам жалобы при организации аукциона организатором торгов допущены нарушения действующего законодательства, а именно:  

1) в проекте договора аренды неправомерно установлен запрет на передачу земельного участка в субаренду;  

2) отсутствие технической возможности подключения (технологического присоединения) к сетям централизованных систем холодного водоснабжения и водоотведения делает использование земельного участка по целевому назначению невозможным;  

3) в составе извещения о проведении аукциона отсутствует выписка из ЕГРН в отношении земельного участка с кадастровым номером 57:25:0040310:3 и части градостроительного плана земельного участка М 1:500 от 05.09.2024 № РФ-57-2-01-0-00-2024- 0677-0, а также не указана информация об ограничениях прав на земельный участок.  

17.01.2025 Орловским УФАС России по результатам рассмотрения жалобы ООО «СЗ «Центр-Инвест» вынесено решение № 057/10/18.1-702/2024, в соответствии с которым жалоба лица признана обоснованной в части, в действиях УМИЗ признано нарушение пункта 2 статьи 615 ГК РФ.  

Как следует из решения Орловского УФАС России от 17.01.2025 № 057/10/18.1-702/2024 в пункте 6.4.1 проекта договора аренды земельного участка указано, что арендатор не вправе передавать участок в субаренду, что не соответствует положениям пункта 2 статьи 615 ГК РФ, пункта 7 статьи 448 ГК РФ.  

По мнению антимонопольного органа, запрет, установленный пунктом 7 статьи 448 ГК РФ, не распространяется на передачу арендатором по договору аренды земельного участка, заключенному по результатам торгов, этого участка в субаренду и основан на позиции, изложенной в письме Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 08.08.2022 № 14-6768-ТГ/22 «О передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключенному по  

результатам торгов», и согласован с Федеральной антимонопольной службой (письмо от 22.07.2022 № ГМ/69864/22).  

Одновременно антимонопольным органом выдано предписание № 057/10/18.1-702/2024, в котором УМИЗ предписано:  

1) отменить протоколы, составленные в ходе проведения аукциона; 

2) внести изменения в извещение о проведении аукциона в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и с учетом решения от 17.01.2025 по делу № 057/10/18.1-702/2024, а также осуществить дальнейшее проведение аукциона в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации;  

3) оператору электронной площадки АО «Сбербанк-АСТ» обеспечить возможность исполнения пунктов 1-2 предписания;  

4) УМИЗ в срок до 06.02.2025 исполнить предписание и в течение трех рабочих дней после исполнения предписания представить в Орловское УФАС России доказательства его исполнения.  

Не согласившись с указанными решением и предписанием антимонопольного органа, полагая, что они нарушает права и законные интересы заказчика в сфере экономической деятельности, последний обратился в арбитражный суд за судебной защитой.  

Арбитражный суд первой инстанции, принимая обжалуемые решение и дополнительное решение, пришел к выводу, что поскольку передача арендатором своих прав и обязанностей по договору третьим лицам (путем заключения договора субаренды) противоречит установленному законодательному запрету, пункт 6.4.1 включен в проект договора аренды на основании статьи 22 ЗК РФ и статьи 448 ГК РФ.  

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.  

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.  

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.  

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).  

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.  

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.  

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также  

обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).  

Согласно пункту 1 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы от 23.07.2015 № 649/15, антимонопольные органы осуществляют функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, а также по согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).  

В силу положений 39.6 ЗК РФ законом предусмотрен порядок предоставления земельных участков в аренду на торгах, проводимых в форме аукциона.  

Указанная процедура имеет целью выявление потенциального круга лиц, желающих принять участие в аукционе, который состоится в случае, если количество лиц, желающих приобрести земельный участок на праве аренды.  

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает жалобы, в том числе на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися.  

Так, в силу части 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и  

проведения торгов; акты и (или) действия (бездействие) уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей, могут быть обжалованы юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, права или законные интересы которых, по их мнению, нарушены при осуществлении мероприятий по реализации проекта по строительству объекта капитального строительства либо при предъявлении требования осуществить мероприятия по реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, не предусмотренные статьей 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и (или) получить документы, сведения, материалы, согласования, не включенные в предусмотренный законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности реестр документов, сведений, материалов, согласований, необходимых для реализации проекта по строительству объекта капитального строительства.  

Согласно подпункту «а» пункта 3.1, пункту 4.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы наделены полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, выдаче обязательных для исполнения предписаний о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации и проведения торгов.  

Учитывая, что поступление соответствующего обращения является основанием для осуществления органом местного самоуправления конкретных действий, предусмотренных Земельным кодексом РФ (проведение торгов), у антимонопольного органа в рассматриваемом случае имелись законные основания для рассмотрения жалобы ООО «СЗ «Центр- Инвест».  

При этом предусмотренный статьей 18.1 Закона о защите конкуренции особый самостоятельный порядок рассмотрения жалоб на нарушение процедуры торгов, не относится к порядку возбуждения и рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, установленному главой 9 Закона о защите конкуренции.  

Таким образом, антимонопольные органы в соответствии с положениями статьи 8.1, подпункта «а» пункта 3.1, пункта 4.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции полномочны рассматривать жалобы на нарушение процедуры предоставления земельных, независимо для каких целей предоставляется земельный участок.  

В связи с этим, оспариваемые решение и предписание вынесены Орловским УФАС России в пределах предоставленных полномочий.  

(Определение Верховного Суда РФ от 28.03.2017 № 308-КГ16-20694 по делу № А61-52/2016).  

Федеральным законом от 08.03.2015 № 42-ФЗ внесены изменения в статью 448 ГК РФ, уточняющие возможность изменения условий договора по предоставлению земельных участков, а также возможность уступки прав по таким сделкам.  

В соответствии с пунктом 7 статьи 448 ГК РФ, если в соответствии с законом заключение договора возможно только путем проведения торгов, победитель торгов не вправе уступать права и осуществлять перевод долга по обязательствам, возникшим из заключенного на торгах договора. Обязательства по такому договору должны быть исполнены победителем торгов лично, если иное не установлено в соответствии с законом.  

Подпунктом 3 пункта 8 статьи 448 ГК РФ предусмотрено, что условия договора, заключенного по результатам торгов в случаях, когда его заключение в соответствии с законом допускается только путем проведения торгов, могут быть изменены сторонами, если изменение договора не повлияет на его условия, имевшие существенное значение для определения цены на торгах, а также в иных случаях, установленных законом.  

Приведенное ограничение направлено в конечном счете на обеспечение соблюдения принципа конкуренции при проведении торгов и недопущение предоставления лицу, не участвовавшему в проведении торгов, необоснованных преимуществ; на исключение возможности для лица, не участвовавшего в торгах, стать стороной по договору в обход установленной процедуры, а в случае, когда проведение торгов предусмотрено законом, - в обход закона, что расценивается как злоупотребление правом (пункт 3 статьи 10 ГК РФ).  

В соответствии с пунктом 2 статьи 607 ГК РФ законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов.  

Пунктом 2 статьи 615 ГК РФ предусмотрено, что арендатор вправе с согласия арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив, если иное не установлено настоящим Кодексом, другим законом или иными правовыми актами.  

Таким образом, законом допускается ограничение права арендатора земельного участка сдавать арендованное имущество в субаренду (поднаем)  

и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем).  

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, сформулированной в Определении от 05.07.2022 № 308-ЭС22-2357, в отношении договоров аренды публичных земельных участков, подлежащих заключению после 01.06.2015 по результатам торгов, уступка права аренды (передача договора третьим лицам) по общему правилу не допускается.  

Соответствующее законодательное регулирование обусловлено необходимостью обеспечения равного доступа граждан и организаций, включая хозяйствующих субъектов, к аренде публичных земель и исключения ситуаций, при которых передача земельных участков иным лицам происходила бы в обход конкурентных процедур - путем заключения сделки по передаче договора аренды между первоначальным и новым арендатором без проведения торгов и предложения земельного участка в аренду иным участникам оборота.  

Судебная практика применения пункта 9 статьи 22 ЗК РФ (в данном случае, исходя из целей правового регулирования, правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации применима и к положениям пунктов 5, 6 статьи 22 ЗК РФ) исходит из того, что предусмотренное данной нормой регулирование связано только с долгосрочным характером аренды и неприменимо к ситуациям, когда запрет на передачу права аренды публичных земельных участков другим лицам установлен иными законодательными актами и обусловлен особенностями правового режима земельных участков и совершаемых с ними сделок (Определения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 22.07.2021 № 305-ЭС21-4791, от 17.03.2021 № 305-ЭС16-19742(6), о 01.09.2020 № 305-ЭС20-6940, от 28.05.2020 № 310-ЭС19-26737).  

Между предписаниями статьи 22 ЗК РФ и пункта 7 статьи 448 ГК РФ отсутствует коллизия общей и специальной норм: первая из упомянутых норм регулирует условия договора аренды, заключенного без проведения торгов, в то время как предписания второй касаются передачи в аренду публичных земельных участков, в отношении которых законодательством установлено обязательное проведение торгов и воплощен публичный интерес, связанный, в том числе с развитием конкуренции.  

Допускаемая возможность арендатора, вопреки требованиям пункта 7 статьи 448 ГК РФ, сдавать земельный участок в субаренду, по сути предоставляет возможность получения права использования земельным участком лицам, которые наравне с остальными не принимали участия в торгах на право заключения договора аренды, что противоречит публичному порядку распоряжения указанными земельными участками, так как в  

противном случае позволяет обойти конкурентные процедуры предоставления земельных участков.  

Материалами настоящего дела подтверждается, что пунктом 6.4.1 проекта договора аренды установлено, что арендатор не вправе передавать свои права и обязанности по договору третьему лицу, в том числе отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества, передавать участок в субаренду, сдавать в аренду и осуществлять перевод долга по обязательствам, возникшим из договора. Обязательства по договору должны быть исполнены арендатором лично.  

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу что поскольку передача арендатором своих прав и обязанностей по договору третьим лицам (путем заключения договора субаренды) противоречит установленному законодательному запрету, пункт 6.4.1 включен в проект договора аренды на основании статьи 22 ЗК РФ и статьи 448 ГК РФ.  

На основании вышеизложенного решение УФАС России по Орловской области от 17.01.2025 по делу № 057/10/18.1-702/2024 и выданное на его основании предписания № 057/10/18.1-702/2024 правомерно признаны судом первой инстанции недействительными.  

Суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для переоценки выводов суда первой инстанции. Несогласие подателя жалобы с выводами суда первой инстанции не может являться основанием для отмены обжалуемых решения и дополнительного решения  

Доводы апелляционной жалобы фактически повторяют позицию подателя жалобы при рассмотрении дела судом первой инстанции, нашли свое отражение в решении суда первой инстанции. Они были подробно исследованы судом, и, по мнению суда апелляционной инстанции, им была дана правильная юридическая оценка.  

Суд первой инстанции полно установил фактические обстоятельства дела, непосредственно исследовал представленные доказательства, дал им правильную правовую оценку и принял обоснованное решение, соответствующее требованиям норм материального и процессуального права.  

Судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение заявления распределены судом первой инстанции в соответствии с требованиями действующего законодательства.  

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.  

В силу статьи 333.37 НК РФ податель жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины, в связи с чем вопрос о ее распределении не разрешается.  

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,  

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 06.06.2025 и дополнительное решение от 20.06.2025 по делу № А48-647/2025 оставить без изменения, апелляционную жалобу УФАС России по Орловской области – без удовлетворения.  

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.  

Председательствующий судья П.В. Донцов 

Судьи Н.Д. Миронцева 

ФИО1