АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  КРАСНОЯРСКОГО  КРАЯ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Р Е Ш Е Н И Е

26 марта 2019 года

Дело № А33-35920/2018

Красноярск

Резолютивная часть решения объявлена  19 марта 2019 года.

В полном объеме решение изготовлено 26 марта 2019 года.

Арбитражный суд Красноярского края в составе судьи Федориной О.Г., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Правительства Красноярского края

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

о признании незаконными решения и предписания от  16.11.2018 по делу № 139-15-17,

к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены:

- Министерство здравоохранения Красноярского края (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

- Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Красноярского края (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

- общество с ограниченной ответственностью «МРТ-Эксперт Красноярск» (ИНН 

<

***>, ОНРН 1112468054160),

- национальная ассоциация медицинских организаций (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

- общество с ограниченной ответственностью Диагностический центр «Абакан» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

- общество с ограниченной ответственностью «Лечено-диагностический центр международного института биологических систем Красноярск» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

- общество с ограниченной ответственностью «Медюнион» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

- общество с ограниченной ответственностью «МРТ-Диагностика» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

- общество с ограниченной ответственностью «Лечено-диагностический центр Фармсибко» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

- общество с ограниченной ответственностью «Евромед» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

- общество с ограниченной ответственностью «Клиника восстановительной терапии «Бионика» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

- общество с ограниченной ответственностью «Диагностический центр «Гармония» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

- общество с ограниченной ответственностью «Бикей Медика» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

при участии:

от заявителя: ФИО1, действующего на основании доверенности от 25.01.2019 № 3-0851, личность удостоверена паспортом, ФИО2, действующей на основании доверенности от 25.01.2019 № 3-0855, личность удостоверена паспортом

от ответчика: ФИО3, действующего на основании доверенности от 09.01.2019 № 8, личность удостоверена паспортом,

от ТФОМС Красноярского края: ФИО4, действующей на основании доверенности от 09.01.2019 № 17, личность удостоверена паспортом.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО5, с использованием средств системы аудиозаписи,  

установил:

Правительство Красноярского края (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее – ответчик) о признании незаконными решения и предписания от  16.11.2018 по делу № 139-15-17.

Заявление принято к производству суда. Определением от 25.12.2018 возбуждено производство по делу, к участию в деле, в качестве третьих лиц, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены: Министерство здравоохранения Красноярского края, Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Красноярского края (далее – ТФОМС Красноярского края), общество с ограниченной ответственностью «МРТ-Эксперт Красноярск» (далее – ООО «МРТ-Эксперт Красноярск»).

Определением от 31.01.2019 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: национальная ассоциация медицинских организаций (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),  общество с ограниченной ответственностью Диагностический центр «Абакан» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), общество с ограниченной ответственностью «Лечено-диагностический центр международного института биологических систем Красноярск» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), общество с ограниченной ответственностью «Медюнион» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), общество с ограниченной ответственностью «МРТ-Диагностика» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), общество с ограниченной ответственностью «Лечено-диагностический центр Фармсибко» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), общество с ограниченной ответственностью «Евромед» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), общество с ограниченной ответственностью «Клиника восстановительной терапии «Бионика» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),  общество с ограниченной ответственностью «Диагностический центр «Гармония» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), общество с ограниченной ответственностью «Бикей Медика» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>).

До начала судебного разбирательства в материалы дела от ответчика поступили дополнительные пояснения, от ТФОМС Красноярского края поступили дополнительные пояснения. Представленные документы приобщены судом к материалам дела в порядке статьи 66 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

Суд заслушал объяснения лиц, участвующих в деле, присутствующих в судебном заседании. 

Представитель заявителя поддержал заявленные требования в полном объеме.

Представитель ответчика требования заявителя оспорил.

Представитель ТФОМС Красноярского края поддержал позицию заявителя.

Ни один из представителей сторон не смог пояснить конкретный механизм применения критериев, отраженных в протоколах комиссии.

Суд исследовал письменные материалы.

При рассмотрении дела установлены следующие, имеющие значение для рассмотрения спора, обстоятельства.

В адрес Красноярского УФАС России для рассмотрения по существу из ФАС России было перенаправлено (исх. № АК/40975/17 от 16.06.2017; вх. № 11858 от 03.07.2017) заявление саморегулируемой организации в сфере оказания медицинских услуг «Национальная ассоциация медицинских организаций» (далее - Национальная ассоциация медицинских организаций) с просьбой провести проверку на предмет наличия в действиях КРТП нарушений антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения указанного заявления, Красноярским УФАС России, в связи с выявлением в действиях Правительства Красноярского края и Комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Красноярского края (КРТП) признаков нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в совершении КРТП действий по необоснованному распределению объемов оказания медицинской помощи между медицинскими организациями, повлекших установление дискриминационных условия доступа на рынок диагностических мещанских услуг, а также в бездействии Правительства, выразившееся в непринятии мер по созданию условий, направленных на недискриминационное распределение объемов оказания диагностических медицинских услуг в рамках территориальной программы ОМС Красноярского края на рынке оказания диагностических медицинских услуг по виду «магнитно-резонансная томография», указанным субъектам были выданы соответствующие предупреждения (исх.№ 13921 от 16.08.2017; исх.№ 13922 от 16.08.2017).

В связи с неисполнением предупреждений, приказом руководителя Красноярского УФАС России №275 от 04.10.2017 возбуждено  дело №139-15-17.

В рамках рассмотрения названного дела антимонопольным органом установлены следующие обстоятельства.

Состав комиссии по   разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Красноярского края (далее по тексту – КРТП) утв. Постановлением Правительства Красноярского   края   от   26.12.2011   №   799-п   «О   создании комиссии   по   разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Красноярского края».

В 2017 году КРТП осуществило распределение объемов оказания диагностических медицинских услуг  по профилю «магнитно-резонансная томография».

Решением КРТП № 15 от 30.12.2016 были распределены объемы медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями на 2017 год, в том числе по внешним диагностическим услугам (приложение 2 к решению № 15 от 30.12.2016).

В течение первого полугодия 2017 года данный объем подергался корректировке. Так, решением КРТП № 7 от 30.06.2017 (приложение 2 к указанному решению) распределен объем в размере 25 694 исследования.

Наименование медицинской организации

Форма собственности

Объем диагностических исследований, доведенных до медицинской организации после корректировки

% от общего объема приходящийся на медицинскую организацию

КГБУЗ    «Красноярский    краевой клинический       центр       охраны материнства и детства»

Государственная 

41

0,15

КГБУЗ «Норильская, межрайонная

Поликлиника №1»

Государственная

1174

4,6

НУЗ     «Дорожная      клиническая больница на ст. Красноярск ОАО «РЖД»

Частная 

640

2,5

ООО «Бикей Медика»

Частная

3419

13,3

ООО «ДЦ «Гармония»

Частная

1331

5,2

ООО «ЕвроМед»

Частная

1059

4,1

ООО «КВТ «Бионика»

Частная

1100

4,3

ООО «ЛДЦ МИБС Красноярск»

Частная

6771

26,4

ООО «ЛДЦ ФСК»

Частная

3623

14,1

ООО «МРТ-Диагностика»

Частная

1406

5,5

ООО «МРТ-Эксперт Красноярск»

Частная

337

1,3

ООО «Медюнион»

Частная

1247

4,9

ООО «ДЦ «Абакан»

Частная

818

3,2

ФГБОУ      ВО      КрасГМУ      им. Проф. .В.Ф, Войно-Ясенецкого

Государственная

2312

9,0

ФГБУ       «Федеральный       центр сердечно-сосудистой      хирургии» Минздрава России

Государственная

416

1,6

Таким образом в первом полугодии 2017 года до общества с ограниченной ответственностью «МРТ - Эксперт Красноярск» был доведен объем диагностических исследований в размере 172 исследования. Во втором полугодии скорректированный объем таких исследований составил 337 исследований.

При этом ООО «МРТ - Эксперт Красноярск» было запрошено 10 000 исследований в 2017 году. В связи с непредставлением просимого обществом объема исследований, оно обратилось в адрес «Национальной ассоциации медицинских организаций» с просьбой направить в ФАС России заявления о проведении проверки деятельности КРТП.

Также, при рассмотрения дела антимонопольным органом, поступили материалы из Прокуратуры Красноярского края. Согласно поступившим документам, Прокурором Красноярского края министру здравоохранения Красноярского края ФИО6 внесено представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции (исх.№ 86-25-2018 от 29.06.2018), которым установлено, что у заместителя министра здравоохранения края ФИО7, входящего в состав КРТП, имелся конфликт интересов, поскольку его супруга - ФИО8, является директором ООО ЛДЦ «ФСК», которым решениями КРТП доводился значительный объем оказания диагностических услуг в рамках территориальной программы ОМС Красноярского края.

26.01.2018 ФИО7 принял участие в заседании КРТП вопросом № 3 которого являлось распределение объемов оказания диагностических услуг для медицинских организаций-участников системы ОМС (приложение № 5 к протоколу заседания КРТП от 26.01.2018).

В связи изложенным, Прокурором края внесено указанное представление которым от министра здравоохранения Красноярского края потребовано, в том числе инициировать замену члена КРТП, представляющего интересы министерства (пункт 3 представления). Постановлением Правительства Красноярского края от 10,07,2018 № 401-п внесены изменения в Постановление Правительства Красноярского края от 26.12.2011 № 799-п «О создании комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Красноярского края), которым ФИО7 исключен из состава КРТП.

Вместе с тем, Прокуратурой Красноярского края установлено, что 09.07.2018 по обращению заместителя министра здравоохранения Красноярского края ФИО7, в протокол заседания КРТП от 26.01.2018 внесены изменения «в связи с технической ошибкой», которым решение по вопросу № 3 было изложено в новой редакции, в части указания на то, что ФИО7 участия в голосовании не принимал.

Также Комиссией запрошены сведения относительно объемов оказания диагностических услуг по профилю магнитно-резонансная томография, распределенных решениями КРТП в 2018 году. Результаты анализа данной информации:

н/п

Медицинская организация

Установлено на 2018 год

Решение КРТП №2

Решение

КРТП

№3

Решение

КРТП

№7

Решение КРТП №10

1

КГБУЗ «КККЦОМД»

50

50

50

68

66

2

КГБУЗ «Норильская МП № 1»

1 147

1147

1 147

1 147

1147

3

НУЗ «Дорожная

клиническая больница на

ст, Красносноярск ОАО

«РЖД»

573

573

573

573

573

4

ООО «Бикей Медика»

3 000

3 954

2 979

2 936

2 986

5

ООО «ГЛОБУС»

952

952

942

942

942

6

ООО «ДЦ «Гармония»

1442

1442

1 435

1413

1363

7

ООО «ЕвроМед»

2 546

3 103

3 103

3 129

3 369

8

ООО «КВТ Бионика»

2 202

2 278

2 278

2 278

2 273

9

ООО «ЛДЦ МИБС Красноярск»

3 463

3 447

3 451

3 780

3 882

10

ООО «ЛДЦ ФСК»

2 302

2196

2 173

2 104

2 055

11

ООО «МРТ-Диагыостика»

1086

1086

1 089

1089

1089

12

ООО «МРТ-Эксперт Красноярск»

1840

1 836

1 833

1777

1735

13

ООО «Медюнион»

1689

1056

1 054

671

614

14

ООО ДЦ «Абакан»

1 072

1072

1045

1093

1093

15

ООО МДЦ «Формула здоровья»

1022

1020

1009

1 010

971

16

ФГБОУ ВО «Красе ГМУ»

имлроф.В.Ф.Войно-

Ясенецкого

2 391

2 387

2 391

2 494

2 529

17

ФГБУ «ФЦССХ»

Минздрава России

(г.Красноярск)

329

329

329

329

329

Итого

27 106

26 927

26 881

26 883

27016

В денежном выражения объем распределенных диагностических исследований в 2018 году (с учетом последней корректировки) составил 57 456 200 рублей, из них 49 968 500 рублей приходятся на медицинские организации частой системы здравоохранения» из этих средств -5 511 500 рублей выделены ООО «ЛДЦ ФСК», директором которой является ФИО8, супруга ФИО7, при участии которого в КРТП Прокурором края установлен конфликт интересов.

Комиссией также были получены сведения о ресурсном обеспечении медицинских организаций частной формы собственности, которым были доведены объемы диагностических услуг по профилю «магнитно - резонансная томография» в 2017 году. Результаты обобщения:

организация

Количество врачей соответствующей специальности 

Количество аппаратов МРТ

Количество филиалов

Объем доведенных исследований

ООО «Бикей Медика»

6

2

0

3419

ООО «ДЦ «Гармония»

2

1

0

1331

ООО «ЕвроМед»

5

2

2

1059

ООО «КВТ «Бионика»

4

1

0

1100

ООО «ЛДЦ МИБС Красноярск»

10

2

1

6771

ООО «ЛДЦ ФСК»

15

1

1

3623

ООО «МРТ-Диагностика»

2

1

0

1406

ООО «МРТ-Эксперт Красноярск»

5

1

0

337

ООО «Медюнион»

8

3

2

1247

ООО «ДЦ «Абакан»

2

1

0

818

Помимо этого, Комиссией были исследованы вопросы, связанные с распределением объемов оказания диагностических медицинских услуг в рамках территориальных программ ОМС других субъектов РФ, для чего Красноярским УФАС России направлены соответствующий запрос в адрес территориальных органов ФАС России.

Как указывали ответчики в своих письменных пояснениях» а также ТФОМС, КРПТ при распределении объемов медицинской помощи были применены следующие критерии:

1)предложения медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь;

2)место расположения медицинской организации, оказывающей только диагностические услуга;

3)сроки ожидания;

4)транспортная «шаговая» доступность.

Относительно указанных критериев антимонопольный орган пришел к следующим выводам:

- невозможно сделать вывод, что критерий транспортной доступности (место расположения медицинской организации, оказывающей только диагностические услуга и транспортная «шаговая» доступность) каким-либо образом применялся;

- критерий предложения медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь не предусмотрен ни действующим законодательством, ни Письмом. Данный критерий несет в себе коррупционные риски;

-  критерий сроки ожидания (срок проведения диагностических исследований) является допустимым, однако антимонопольный орган указывает на то, что в рассматриваемом случае неясно каким именно образом данный критерий применялся, так как с возрастанием объема медицинской помощи, доводимого до конкретной организации, сроки ожидания могут быть нарушены.

Помимо этого, Комиссией установлено, что на территории Красноярского края наряду с вышеописанным порядком распределения диагностических медицинских услуг существует также порядок распределения, таких услуг посредством проведения электронных аукционов, в порядке, установленном Законом о контрактной системе.

Так, согласно сведениям, представленным Минздравом в 2017 году учреждениями здравоохранения Красноярского края проведено десять электронных аукционов, объектом закупки которых выступили диагностические медицинские услуги по профилю «магнитно-резонансная томография».

При рассмотрении дела антимонопольный орган также приходит к выводу, что законодателем в настоящее время установлено, что диагностические услуги представляют собой составную часть медицинской помощи. Следовательно, при распределении объемов диагностических услуг должны быть учтены общие критерии распределения объемов медицинской помощи.

При изложенных обстоятельствах, антимонопольный орган пришел к выводу о том, что распределение объема диагностических услуг по профилю «магнитно-резонансная томография» КРТП было необоснованным. 

16.11.2018 Красноярским УФАС России вынесено решение в соответствии  с которым:

- КРТП признана нарушившей запрет, установленный пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в части совершения действий по необоснованному распределению объемов оказания диагностических медицинских услуг между медицинскими организациями, повлекших установление дискриминационных условий доступа на рынок диагнстических медицинских услуг по виду «магнитно-резонансная томография» для ООО «МРТ – Эксперт Красноярск»;

-  Правительство Красноярского края признано нарушившим запрет, установленный  пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в части непринятия мер по созданию условий, направленных на недискриминационное распределение объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС Красноярского края на рынке оказания диагностических медицинских услуг по виду «магнитно-резонансная томография».

На основании указанного решения антимонопольным органом выданы предписания от 16.11.2018 в соответствии с которыми:

- Правительству Красноярского края совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно Правительству Красноярского крае надлежит в срок до 01.01.2019 обеспечить разработку обязательного дня применения механизма (системы) распределения объемов оказания диагностических медицинских услуг по профилю «магнитно-резонансная томография»  в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования Красноярского   края,   предусматривающего  объективные  критерии  распределения  объемов указанных услуг в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования Красноярского края, не допускающих дискриминационное распределение объемов оказания диагностических  медицинских  услуг, с  учетом  общих  критериев распределения объемов медицинской помощи, установленных Федеральным законом от 29.11,2010 № 326 - ФЗ «Об обязательном медицинском страховании». Правилами обязательного медицинского страхования, утв. Приказом Минздравсоцразвития России от 28.02.2011  №  158н, письмами Минздрава России о формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи;

- КРТП совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно КРТП надлежит в срок до 01.01.2019  с учетом разработанного Правительством механизма, осуществить корректировку объемов оказания диагностических медицинских услуг по профилю «магнитно-резонансная томография». 

Не согласившись с решением антимонопольного органа от 16.11.2018 по делу №139-15-17 и выданными на его основании предписаниями, Правительство Красноярского края обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав представленные доказательства, оценив доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

Статья 46 Конституции Российской Федерации предоставляет гражданину и юридическому лицу право обжаловать в суд решения и действия (или бездействия) органов местного самоуправления.

Согласно статье 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе, дела об оспаривании ненормативных   правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих  права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (пункт 2).

Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц регулируется главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что  для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями   65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания   факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя. 

При этом обязанность государственного органа по доказыванию соответствия оспариваемых действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту не освобождает заявителя от доказывания нарушения прав и законных интересов лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми действиями (бездействиями).

Согласно пункту 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 №331 (далее - «Положение о ФАС») Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий, в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, а также по согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Пункт 4 Положения о ФАС устанавливает, что Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, Центральным банком Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В соответствии с пунктом 5.3.1.1. Положения о ФАС, к компетенции антимонопольных органов относится в том числе осуществление контроля за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), законодательства о государственном оборонном заказе, законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в пределах своей компетенции.

В соответствии с положениями части 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является в том числе заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - заявление) (пункт 2 части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции).

В адрес Красноярского УФАС России для рассмотрения по существу из ФАС России было перенаправлено (исх. № АК/40975/17 от 16.06.2017; вх. № 11858 от 03.07.2017) заявление саморегулируемой организации в сфере оказания медицинских услуг «Национальная ассоциация медицинских организаций» (далее - Национальная ассоциация медицинских организаций) с просьбой провести проверку на предмет наличия в действиях КРТП нарушений антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения указанного заявления, Красноярским УФАС России, в связи с выявлением в действиях Правительства Красноярского края и Комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Красноярского края (КРТП) признаков нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в совершении КРТП действий по необоснованному распределению объемов оказания медицинской помощи между медицинскими организациями, повлекших установление дискриминационных условия доступа на рынок диагностических мещанских услуг, а также в бездействии Правительства, выразившееся в непринятии мер по созданию условий, направленных на недискриминационное распределение объемов оказания диагностических медицинских услуг в рамках территориальной программы ОМС Красноярского края на рынке оказания диагностических медицинских услуг по виду «магнитно-резонансная томография», указанным субъектам были выданы соответствующие предупреждения (исх.№ 13921 от 16.08.2017; исх.№ 13922 от 16.08.2017).

В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения (часть 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

В связи с неисполнением предупреждений, приказом руководителя Красноярского УФАС России №275 от 04.10.2017 возбуждено  дело №139-15-17.

В ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия принимает заключения об обстоятельствах дела, предупреждения, определения, решения, предписания (часть 1 статьи 41 Закона о защите конкуренции).

На основании вышеизложенного, суд пришел к выводу, что оспариваемое решение вынесено и оспариваемые предписания выданы уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции и соблюдением установленной законом процедуры. Доводов об обратном лицами, участвующими в деле, не приведено, доказательств нарушения процедуры возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства не представлено. 

Как следует из оспариваемого решения, КРТП признана нарушившей запрет, установленный пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в части совершения действий по необоснованному распределению объемов оказания диагностических медицинских услуг между медицинскими организациями, повлекших установление дискриминационных условий доступа на рынок диагностических медицинских услуг по виду «магнитно-резонансная томография» для ООО «МРТ – Эксперт Красноярск»; Правительство Красноярского края также признано нарушившим запрет, установленный  пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в части непринятия мер по созданию условий, направленных на недискриминационное распределение объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС Красноярского края на рынке оказания диагностических медицинских услуг по виду «магнитно-резонансная томография».

Согласно части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Частью 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В статье 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на принятие федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных выше органов власти и местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации ограничивающих конкуренцию актов и совершение ограничивающих конкуренцию действий (бездействие).

В обеспечение надлежащей конкурентной среды, единства экономического пространства законодатель устанавливает требования, направленные на недопущение со стороны указанных органов (организаций) действий (бездействия), которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции.

Так, частью 1 названной статьи введен прямой запрет указанным органам (организациям) принимать акты и осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона;

8) создание дискриминационных условий;

9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;

10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

При этом данный перечень не является исчерпывающим. Антимонопольный орган вправе квалифицировать нарушение антимонопольного законодательства и в иных действиях, не поименованных в указанном перечне.

Согласно правовой позиции, выраженной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 года N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ N 30), при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Следовательно, антимонопольным органам при признании нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, помимо доказывания незаконности действия органа власти со ссылками на конкретные нарушенные нормы отраслевого законодательства, необходимо доказывать последствия нарушения (в том числе возможные) в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции. Именно доказанность данного обстоятельства является определяющей на стадии рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

При этом достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2011 года N 8799/11.

В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 марта 2016 года, указано, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

Антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Иное нарушение действующего законодательства органом власти, само по себе не является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При квалификации нарушений статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом должно быть указано на соответствующие признаки ограничения конкуренции, поименованные в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции и имевшие (могущие иметь) место быть в результате действия органа власти (или организации).

В частности, к таким признакам относятся: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем следует учитывать, что перечень признаков ограничения конкуренции, указанный в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, не является исчерпывающим.

При этом антимонопольный орган в решении о нарушении антимонопольного законодательства должен раскрыть и мотивировать причинно-следственные связи между появлением признаков ограничения конкуренции и действиями органа власти (или организации).

Проанализировав содержание оспариваемого решения, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле и оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющиеся в материалах дела доказательства, арбитражный суд приходит к выводу, что в рассматриваемом случае антимонопольным органом не доказаны ни противоправность поведения субъектов, ни то,  каким образом бездействие Правительства Красноярского края ограничивает конкуренцию или может привести к её ограничению, какие хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем товарном рынке и в чём выразилось получение кем-либо преимуществ по сравнению с заявителем. 

К названному выводу арбитражный суд пришел на основании следующего. 

Отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, в том числе определяет правовое положение субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации, отношения и ответственность, связанные с уплатой страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения регулируются Федеральным законом от 29.11.2010 N 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее по тексту – Закон об обаятельном медицинском страховании, Закон об ОМС).

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Закона об обязательном медицинском страховании, обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.

Для целей настоящего Федерального закона к медицинским организациям в сфере обязательного медицинского страхования (далее - медицинские организации) относятся имеющие право на осуществление медицинской деятельности и включенные в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования (далее также - реестр медицинских организаций), в соответствии с настоящим Федеральным законом: организации любой предусмотренной законодательством Российской Федерации организационно-правовой формы;  индивидуальные предприниматели, осуществляющие медицинскую деятельность (часть 1 статьи 15 Закона об обязательном медицинском страховании).

При этом в соответствии с положениями части 2 статьи 15 Закона об обязательном медицинском страховании, медицинская организация включается в реестр медицинских организаций на основании уведомления, направляемого ею в территориальный фонд до 1 сентября года, предшествующего году, в котором медицинская организация намерена осуществлять деятельность в сфере обязательного медицинского страхования. Территориальный фонд не вправе отказать медицинской организации во включении в реестр медицинских организаций. 

Медицинские организации, включенные в реестр медицинских организаций, не имеют права в течение года, в котором они осуществляют деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, выйти из числа медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, за исключением случаев ликвидации медицинской организации, утраты права на осуществление медицинской деятельности, банкротства или иных предусмотренных законодательством Российской Федерации случаев (часть 4 статьи 15 Закона об обязательном медицинском страховании).

Часть 5 статьи 15 Закона об обязательном медицинском страховании также предусматривает, что медицинская организация осуществляет свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и не вправе отказать застрахованным лицам в оказании медицинской помощи в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования.

Пунктом 1 части 1 статьи 20 Закона об обязательном медицинском страховании закрепляет право медицинских организаций на получение средств за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (далее также - тарифы на оплату медицинской помощи) и в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Таким образом, медицинская организация как участник обязательного медицинского страхования  участвует в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования. 

В соответствии с положениями части 1 статьи 81 Федерального закона №323-ФЗ в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.

Понятие территориальной программы обязательного медицинского страхования содержится в пункте 9 статьи 3 Закона об обязательном медицинском страховании, в соответствии с которым территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, определяющая права застрахованных лиц на бесплатное оказание им медицинской помощи на территории субъекта Российской Федерации и соответствующая единым требованиям базовой программы обязательного медицинского страхования.

Территориальная программа обязательного медицинского страхования включает в себя виды и условия оказания медицинской помощи (включая перечень видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит в том числе методы лечения), перечень страховых случаев, установленные базовой программой обязательного медицинского страхования, и определяет с учетом структуры заболеваемости в субъекте Российской Федерации значения нормативов объемов предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо, нормативов финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо и норматива финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования в расчете на одно застрахованное лицо. Указанные в настоящей части значения нормативов финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо устанавливаются также по перечню видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит в том числе методы лечения (часть 2 статьи 36 Закона об обязательном медицинском страховании).

Часть 9 статьи 36 Закона об обязательном медицинском страховании предусматривает, что для разработки проекта территориальной программы обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации создается комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, в состав которой входят представители органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориального фонда, страховых медицинских организаций и медицинских организаций, представители медицинских профессиональных некоммерческих организаций или их ассоциаций (союзов) и профессиональных союзов медицинских работников или их объединений (ассоциаций), осуществляющих деятельность на территории субъекта Российской Федерации, на паритетных началах. Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с положением, являющимся приложением к правилам обязательного медицинского страхования.

Приказом Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 N 158н утверждены Правила обязательного медицинского страхования (далее – Правила №158н), которые регулируют правоотношения субъектов и участников обязательного медицинского страхования при реализации Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326 «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации». Также названным приказом утверждено Положение о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее по тексту – Положение о комиссии).

В соответствии с пунктом 10 Положения о комиссии персональный состав Комиссии утверждается нормативным правовым актом высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Красноярского   края   от   26.12.2011   №   799-п   «О   создании комиссии   по   разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Красноярского края» утвержден состав комиссии по   разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Красноярского края (далее по тексту – КРТП).

Согласно части 10 статьи 36 Закона об обязательном медицинском страховании объемы предоставления медицинской помощи, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования, распределяются решением комиссии, указанной в части 9 настоящей статьи, между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями исходя из количества, пола и возраста застрахованных лиц, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим амбулаторно-поликлиническую помощь, а также потребности застрахованных лиц в медицинской помощи. Объемы предоставления медицинской помощи, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования субъекта Российской Федерации, в котором застрахованным лицам выдан полис обязательного медицинского страхования, включают в себя объемы предоставления медицинской помощи данным застрахованным лицам за пределами территории этого субъекта Российской Федерации.

Пункт 8 Положения о комиссии предусматривает, что комиссия на заседаниях по представленным секретарем Комиссии предложениям, поступившим от органа государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, страховых медицинских организаций, медицинских организаций, территориального фонда, распределяет объемы медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями, имеющими право на осуществление медицинской деятельности на территории Российской Федерации, на основе установленных территориальной программой объемов предоставления медицинской помощи:

- по видам медицинской помощи, 

- по условиям предоставления медицинской помощи, в разрезе профилей отделений (коек), врачебных специальностей, 

- с учетом показателей потребления медицинской помощи по данным персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам, 

- количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь в амбулаторных условиях, 

- численности и половозрастной структуры застрахованных лиц.

Пункт 123 Правил №158н также предусматривает, что оплате за счет средств обязательного медицинского страхования подлежит объем предоставления медицинской помощи, установленный на год с поквартальной разбивкой и обоснованной последующей корректировкой, учитывающий:

1) количество прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим амбулаторную медицинскую помощь, и показателей объемов предоставления медицинской помощи на одно застрахованное лицо в год, утвержденных территориальной программой, с учетом показателей потребления медицинской помощи, видов медицинской помощи, условий предоставления медицинской помощи и врачебных специальностей;

2) показатели объемов предоставления медицинской помощи на одно застрахованное лицо в год, утвержденных территориальной программой, с учетом профилей отделений (коек), врачебных специальностей, видов медицинской помощи и условий ее предоставления медицинскими организациями, не имеющими прикрепленных застрахованных лиц;

3) количество диагностических и (или) консультативных услуг для обеспечения потребности медицинских организаций по выполнению стандартов медицинской помощи и порядков ее оказания по заболеваниям и состояниям в полном объеме при отсутствии или недостаточности у медицинских организаций данных диагностических и (или) консультативных услуг, в целях учета в договорах с медицинскими организациями, оказывающими только указанные услуги в соответствии с правом на их осуществление;

4) соотношение оказанных объемов предоставления медицинской помощи и оплаченных страховыми медицинскими организациями;

5) территориальную доступность отдельных видов медицинской помощи;

6) необходимость и возможность внедрения и развития новых современных медицинских технологий;

7) наличие ресурсного, в том числе кадрового, обеспечения планируемых объемов предоставления медицинской помощи;

8) права пациента на выбор медицинской организации и врача;

9) возможность достижения оптимальной медицинской, экономической и социальной эффективности использования материально-технических и финансовых ресурсов;

10) возможность достижения социально значимых показателей деятельности здравоохранения, ориентированных на результат.

Письмом Минздрава России от 23.12.2016 N 11-7/10/2-8304 «О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» (далее по тексту – Письмо от 23.12.2016) во исполнение пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2016 г. N 1403 "О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" (далее - Программа) Министерство здравоохранения Российской Федерации совместно с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования дали разъяснения по вопросам формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год (далее - территориальная программа государственных гарантий).

В соответствии с пунктом 5 названного письма, объемы предоставления медицинской помощи, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования, распределяются решением Комиссии между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями.

При распределении объемов медицинской помощи учитываются:

- сведения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения о видах медицинской помощи, мощности вошедших в реестр медицинских организаций, профилях медицинской помощи, врачебных специальностях;

- сведения страховых медицинских организаций о числе застрахованных по обязательному медицинскому страхованию лиц, потребности застрахованных лиц в медицинской помощи и финансовых средствах для ее оплаты;

- сведения медицинских организаций, представленные при подаче уведомления об участии в сфере, обязательного медицинского страхования включающие:

а) показатели (в том числе коечную мощность, объемы медицинской деятельности и другие), установленные решением Комиссии, подтверждающие возможность медицинской организации по выполнению объемов медицинской помощи в разрезе видов, профилей отделений (коек), врачебных специальностей в соответствии с правом на их осуществление;

б) данные о половозрастном составе и численности застрахованных лиц, прикрепившихся для амбулаторно-поликлинического обслуживания;

в) показатели, подтверждающие возможность медицинских организаций оказать диагностические услуги, - для медицинских организаций, оказывающих только отдельные диагностические услуги в соответствии с правом на их осуществление;

г) показатели, установленные решением Комиссии, подтверждающие возможность медицинских организаций дополнительно оказывать отдельные диагностические услуги, для медицинских организаций, оказывающих в рамках основной деятельности дополнительно отдельные диагностические услуги в соответствии с правом на их осуществление.

Аналогичные разъяснения даны в Письме Минздрава России от 13.12.2017 N 11-7/10/2-8616 «О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» (далее по тексту – Письмо от 13.12.2017).

Также, письмо от 13.12.2017 содержат следующие разъяснения: медицинским организациям, оказывающим только диагностические услуги в соответствии с правом на их осуществление и которым не может быть определен объем медицинской помощи в показателях, установленных Программой, распределение объема диагностических услуг осуществляется исходя из потребности включенных в реестр медицинских организаций по выполнению стандартов медицинской помощи и порядков ее оказания в случае отсутствия у медицинских организаций данных диагностических услуг или их недостаточности (абзац 19 пункта 5 раздела 2 письма). Аналогичные разъяснения даны в письме Минздрава России от 23.12.2016

При этом, доводы заявителя относительно того, что вышеперечисленные критерии в принципе не применимы к медицинским организациям, оказывающим только диагностические услуг суд полагает ошибочным.

В процитированном выше абзаце 19 пункта 5 раздела 2 писем Миндрава России,  речь идёт о методе определения общего объема медицинских услуг, распределяемого в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования между медицинскими организациями, оказывающих часть медицинских услуг в рамках медицинской помощи, о не о критериях распределения указанного объема между конкретными организациями.  

При этом, в том же разъяснении в абзаце 18 пункта 5 раздела 2 писем, Минзравом разъясняется, что медицинским организациям, не имеющим застрахованных лиц, выбравших медицинскую организацию для оказания медицинской помощи в амбулаторных условиях, объемы медицинской помощи распределяются исходя из показателей объемов медицинской помощи на 1 застрахованное лицо в год, утвержденных территориальной программой обязательного медицинского страхования, с учетом мощности медицинской организации, профилей медицинской помощи, врачебных специальностей, видов медицинской помощи, условий ее оказания.

В соответствии с пунктом 3 статьи 2 Федерального закона №323-ФЗ медицинская помощь - комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг.

При этом, в пункте 4 названной статьи также дано определение медицинской услуги – это медицинское вмешательство или комплекс медицинских вмешательств, направленных на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющих самостоятельное законченное значение.

То есть, осуществление такой диагностической услуги как «магнитно-резонансная томография» является медицинской услугой и входит в состав понятия медицинской помощи. Ввиду изложенного, к распределению объема по осуществлению МРТ применимы общие критерии, установленные федеральным законодателем. 

Исходя из положений части 10 статьи 36 Закона об обязательном медицинском страховании, пункта 8 Положения о комиссии, пункта 123 Правил обязательного медицинского страхования, пункта 5 Письма Минздрава, действующим законодательством предусмотрены следующие критерии распределения медицинской помощи:

- данные о видах, профилях отделений (коек), врачебных специальностях,

- данные о половозрастном составе и численности застрахованных лиц,

- данные о потребности застрахованных лиц в медицинской помощи,

- данные о показателях потребления медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам,

- данные о количестве прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь в амбулаторных условиях. 

Данный вывод мотивирован тем, что оказание диагностических услуг по проведению «магнитно-резонансной томографии» являются медицинской услугой, что в свою очередь входит в понятие медицинской помощи. 

При это, ни разъяснения Минзрава, ни Правила № 123, ни Закон № 326-ФЗ не разделяют медицинские организации, зарегистрированные для участия в программе ОМС, на оказывающие весь спектр медицинских услуг (медицинскую помощь в полном объеме) либо только часть медицинских услуг, охватываемых гарантированным объемом медицинской помощи, а содержат единое правовое понятие «медицинской организации». 

Таким образом, действующим законодательством установлены основные критерии, являющиеся основаниями для распределения между медицинскими организациями в сфере обязательного медицинского страхования объемов медицинской помощи в целом либо определенных медицинских услуг как ее составной части. 

При этом решение о выделении каждой медицинской организации конкретного объема медицинский помощи должно быть мотивировано не только принципами сбалансированности распределения медицинской помощи между медицинскими организациями субъекта Российской Федерации в пределах установленных территориальной программой объемов предоставления медицинской помощи, но и показателями, применимыми к конкретной медицинской организации.

Аналогичный правовой подход нашел своё отражение в судебной практике и содержится, например, в постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12.04.2017 N 09АП-11614/2017 по делу N А40-171233/16, постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 25.12.2015 №Ф09-10442/15 по делу №А76-7175/2015, постановлении Четвертого арбитражного апелляционного суда от 25.09.2018 №04АП-4986/2018 по делу №А19-4819/2018, постановлении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.08.2018 №15АП-11571/2018 по делу №А53-10172/2018.

Постановлением Правительства Красноярского края от 27.12.2016 N 682-п  утверждена Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи в Красноярском крае на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов.

Как указывалось ранее, антимонопольный орган в оспариваемом решении пришел к выводу, что к нарушению  пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции привели действия (бездействие) по выразившееся в непринятии мер по созданию условий, направленных на недискриминационное распределение объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС Красноярского края на рынке оказания диагностических медицинских услуг по виду «магнитно-резонансная томография».

При этом выданное на основании оспариваемого решения предписание возлагает на Правительство Красноярского края обязанность обеспечить разработку обязательного дня применения механизма (системы) распределения объемов оказания диагностических медицинских услуг по профилю «магнитно-резонансная томография» в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования Красноярского   края,   предусматривающего  объективные  критерии  распределения  объемов указанных услуг в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования Красноярского края, не допускающих дискриминационное распределение объемов оказания диагностических  медицинских  услуг, с  учетом  общих  критериев распределения объемов медицинской помощи, установленных Федеральным законом от 29.11,2010 № 326 - ФЗ «Об обязательном медицинском страховании». Правилами обязательного медицинского страхования, утв. Приказом Минздравсоцразвития России от 28.02.2011  №  158н, письмами Минздрава России о формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

При этом исходя из ранее приведенных норм следует, что действующее законодательство в области обязательного медицинского страхования не содержит положений, обязывающих Правительство Красноярского края, помимо имеющегося регулирования, разработать механизм (систему) распределения объемов оказания диагностических медицинских услуг по какому-либо профилю.

Следовательно, исходя из правовых подходов по доказыванию объективной стороны нарушения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, содержащихся в пункте 8 вышеуказанного Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30, следует вывод, что Правительство Красноярского края указало соответствующую норму закона, а именно: Федеральный закон № 326-ФЗ, дающий Правительству Красноярского края основание осуществлять правомерное бездействие, не образующее нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Указанный правовой подход также нашел своё отражение в судебной практике. Например, в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 25.11.2016 № 308-КГ16-15474 высказан правовой подход о том, что действующее законодательство в сфере обязательного медицинского страхования не содержит положений, обязывающих орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации определять порядок распределения объёмов медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования.

Аналогичный подход отражен в постановлении Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 07.03.2019 по делу №А19-4819/2018, постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 01.08.2016 по делу №А63-8550/2015.

При изложенных обстоятельствах, у антимонопольного органа отсутствовали основания для признания Правительства Красноярского края нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в части непринятия мер по созданию условий, направленных на недискриминационное распределение объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС Красноярского края на рынке оказания диагностических медицинских услуг по виду «магнитно-резонансная томография».

Оспариваемым решением антимонопольного органа КРТП также вменено нарушение пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, положения которого ранее приводились по тексту настоящего решения.

Относительно довода заявителя о том, что КРТП не может быть самостоятельным субъектом ответственности по нарушению антимонопольного законодательства, суд приходи к выводу об ошибочности данного довода на основании следующего.

Комиссия учреждена в силу прямого указания Федерального закона органом государственной власти субъекта Российской Федерации и наделена таким Федеральным законом и принятыми в его исполнение подзаконными нормативными правовыми актами функциями органов власти, в частности по принятию решений, обязательных к исполнению хозяйствующими субъектами, в том числе путем распределения объемов предоставления медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями. Комиссия по разработке территориальной программы несе ответственность за принимаемые решения, в том числе по вопросам распределения и перераспределения объемов предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями в сфере ОМС, в том числе  является субъектом ответственности по части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ.

Как следует из оспариваемого решения, в части оценки действий КРТП, антимонопольным органом установлено создание дискриминационных условий доступа на рынок в результате совершения действий по необоснованному распределению объемов оказания диагностических услуг  между медицинскими организациями. 

В частности, согласно оспариваемому решению  антимонопольным органом установлено, что в 2017 году КРТП осуществило распределение объемов оказания диагностических медицинских услуг  по профилю «магнитно-резонансная томография» следующим образом.

Решением КРТП № 15 от 30.12.2016 были распределены объемы медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями на 2017 год, в том числе по внешним диагностическим услугам (приложение 2 к решению № 15 от 30.12.2016).

В течение первого полугодия 2017 года данный объем подергался корректировке. Так, решением КРТП № 7 от 30.06.2017 (приложение 2 к указанному решению) распределен объем в размере 25 694 исследования.

Наименование медицинской организации

Форма собственности

Объем диагностических исследований, доведенных до медицинской организации после корректировки

% от общего объема приходящийся на медицинскую организацию

КГБУЗ    «Красноярский    краевой клинический       центр       охраны материнства и детства»

Государственная 

41

0,15

КГБУЗ «Норильская, межрайонная

Поликлиника №1»

Государственная

1174

4,6

НУЗ     «Дорожная      клиническая больница на ст. Красноярск ОАО «РЖД»

Частная 

640

2,5

ООО «Бикей Медика»

Частная

3419

13,3

ООО «ДЦ «Гармония»

Частная

1331

5,2

ООО «ЕвроМед»

Частная

1059

4,1

ООО «КВТ «Бионика»

Частная

1100

4,3

ООО «ЛДЦ МИБС Красноярск»

Частная

6771

26,4

ООО «ЛДЦ ФСК»

Частная

3623

14,1

ООО «МРТ-Диагностика»

Частная

1406

5,5

ООО «МРТ-Эксперт Красноярск»

Частная

337

1,3

ООО «Медюнион»

Частная

1247

4,9

ООО «ДЦ «Абакан»

Частная

818

3,2

ФГБОУ      ВО      КрасГМУ      им. Проф. .В.Ф, Войно-Ясенецкого

Государственная

2312

9,0

ФГБУ       «Федеральный       центр сердечно-сосудистой      хирургии» Минздрава России

Государственная

416

1,6

Таким образом в первом полугодии 2017 года до общества с ограниченной ответственностью «МРТ - Эксперт Красноярск» был доведен объем диагностических исследований в размере 172 исследования. Во втором полугодии скорректированный объем таких исследований составил 337 исследований (то есть увеличен с учетом потребностей медицинских организаций по оказанию стандартов медицинской помощи и возможностей медицинских организации, оказывающих только диагностические услуги). 

Комиссией Красноярского УФАС также были получены сведения о ресурсном обеспечении медицинских организаций частной формы собственности, которым были доведены объемы диагностических услуг по профилю «магнитно - резонансная томография» в 2017 году: 

организация

Количество врачей соответствующей специальности 

Количество аппаратов МРТ

Количество филиалов

Объем доведенных исследований

ООО «Бикей Медика»

6

2

0

3419

ООО «ДЦ «Гармония»

2

1

0

1331

ООО «ЕвроМед»

5

2

2

1059

ООО «КВТ «Бионика»

4

1

0

1100

ООО «ЛДЦ МИБС Красноярск»

10

2

1

6771

ООО «ЛДЦ ФСК»

15

1

1

3623

ООО «МРТ-Диагностика»

2

1

0

1406

ООО «МРТ-Эксперт Красноярск»

5

1

0

337

ООО «Медюнион»

8

3

2

1247

ООО «ДЦ «Абакан»

2

1

0

818

Вместе с тем, одного лишь анализа абсолютных числовых показателей объемов медицинской помощи, выделенной нескольким медицинским организациям не достаточно для констатации необоснованного распределения объемов медицинской помощи. 

Как уже указывалось ранее, при применении критериев распределения объема медицинской помощи необходимо исходить не только из принципа сбалансированности распределения медицинской помощи между медицинскими организациями субъекта Российской Федерации в пределах установленных территориальной программой объемов предоставления медицинской помощи, но и показателей (критерием), применимых к конкретной медицинской организации.

Как следует из материалов дела, в рассматриваемом случае производилось распределение объема диагностических услуг («магнитно-резонансная томография»). При этом в распределении участвовали в том числе организации оказывающие только диагностические услуги.  

Часть 3 статьи 34 Федерального закона №323-ФЗ предусматривает, что высокотехнологичная медицинская помощь, являющаяся частью специализированной медицинской помощи, включает в себя применение новых сложных и (или) уникальных методов лечения, а также ресурсоемких методов лечения с научно доказанной эффективностью, в том числе клеточных технологий, роботизированной техники, информационных технологий и методов генной инженерии, разработанных на основе достижений медицинской науки и смежных отраслей науки и техники. Аналогичный вывод нашел свое отражение в судебной практике и содержится, например, в постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 21.12.2017 №Ф10-5205/2017 по делу №А68-2639/2017.

Ввиду изложенного, такой критерий как количество закрепленных застрахованных лиц к медицинскому учреждению, не может быть применен в рассматриваемом случае. 

Данный довод антимонопольный орган также не оспаривает, на странице 13 оспариваемого решение также содержится вывод о неприменимости названного критерия в рассматриваемой ситуации.

Из текста оспариваемого решения следует, что при распределении объемов медицинской помощи КРТП были применены следующие критерии:

1)предложения медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь;

2)место расположения медицинской организации, оказывающей только диагностические услуги;

3)сроки ожидания;

4)транспортная «шаговая» доступность.

При этом относительно используемых КРТП критериев для распределения объемов антимонопольный орган пришел к следующим выводам:

- невозможно сделать вывод, что критерий транспортной доступности (место расположения медицинской организации, оказывающей только диагностические услуга и транспортная «шаговая» доступность) каким-либо образом применялся;

- критерий предложения медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь не предусмотрен ни действующим законодательством, ни Письмом. Данный критерий несет в себе коррупционные риски;

-  критерий сроки ожидания (срок проведения диагностических исследований) является допустимым, однако антимонопольный орган указывает на то, что в рассматриваемом случае неясно каким именно образом данный критерий применялся, так как с возрастанием объема медицинской помощи, доводимого до конкретной организации, сроки ожидания могут быть нарушены.

Как уже указывалось выше,  в резолютивной части оспариваемого решения КРТП вменено необоснованное распределение объемов оказания диагностических медицинских услуг между медицинскими организациями, повлекших установление дискриминационных условий доступа на рынок диагностических медицинских услуг по виду «магнитно-резонансная томография» для ООО «МРТ – Эксперт Красноярск».

Однако данный вывод антимонопольного органа о необоснованном распределении объемов оказания диагностических медицинских услуг является немотивированным. По тексту оспариваемого решения отсутствуют указание на то, каким именно образом, применение перечисленных КРТП критериев распределения объема привели или могли привести к нарушению (ограничению) конкуренции. 

В аналитическом отчете анализа состояния конкуренции на товарном рынке антимонопольный органа указывает, что распределение объемов медицинской помощи по рассматриваемому виду диагностических услуг было неверным. И в то же время, в чём именно выразилось неправильно распределение объемов – антимонопольный орган не указывает; делая вывод, что распределение произведено неверно и нарушены интересы таких медицинских организаций, антимонопольный орган не проводит какого-либо анализа должного распределения объемов, фактов игнорирования КРТП критериев распределения объемов, либо последствия применения недопустимых критериев и их влияния на итоговое числовое выражение выделенных объемов медицинской услуги. 

При рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства, Красноярским УФАС России были получены сведения о ресурсном обеспечении медицинских организаций частной формы собственности, которым были доведены объемы диагностических услуг по профилю «магнитно-резонансная томография» в 2017 году. Результаты обобщения (таблица) были приведены ранее по тексту настоящего решения. 

Однако данные в этой таблице лишь констатируют объемы ресурсного обеспечения медицинских организаций, однако не содержит какого-либо анализа. 

Дальнейшие выводы о неясности применения КРТП критериев распределения объемов антимонопольным органом не мотивированы. Само по себе перечисление того, что две медицинские организации, находящиеся на расстоянии 1,7 км друг от друга получили разное количество от объема распределения – не свидетельствует о неверном распределении  объема с учетом остальных критерием распределения, и соответственно, об ограничении (угрозы ограничения) конкуренции. Равным образом и указание на то, что организации имеющие и не имеющие филиалы получили различное разное количество от объема распределения само по себе не свидетельствует о наличие вменного нарушения.

Указание на то, что комиссии антимонопольного органа остается не ясным каким именно образом КРТП применило критерий сроков ожидания медицинской помощи – также само по себе не может служить достоверным и достаточным доказательством наличия неверного распределения объемов медицинских услуг, повлекшего вменное нарушение антимонопольного законодательства.  Не является безусловным вывод антимонопольного органа, что при большем потоке лиц, увеличивает время ожидания медицинской помощи. Данному выводу не предшествует какой-либо анализ соотношения количества аппаратов для проведения магнитно-резонансной томографии, ни анализа количества сотрудников, имеющих соответствующую квалификацию для оказания рассматриваемой медицинской услуги. 

Применение такого критерия как «транспортная доступность» не предусмотрено действующим законодательством. При этом на странице 14 оспариваемого решения антимонопольного органа указано, что применение названного критерия КРТП при распределении объемов медицинской помощи - установить не представляется возможным. Таким образом, фактическое применения критерия «транспортной доступности» (применение которого не предусмотрено действующим законодательством) в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, Красноярским УФАС России не установлено, событие его применения не описано. 

По тексту оспариваемого решения антимонопольный орган указывает, что до общества с ограниченной ответственностью «МРТ - Эксперт Красноярск» был доведен объем диагностических исследований в размере 172 исследования. Во втором полугодии скорректированный объем таких исследований составил 337 исследований. При этом ООО «МРТ - Эксперт Красноярск» было запрошено 10 000 исследований в 2017 году.

Однако сам по себе запрос медицинским учреждением какого-либо объема исследований не является критерием ни для определения объема медицинской услуги подлежащей распределению, ни критерием распределения такого объема. Медицинские организации удовлетворяют потребности направляющих медицинских организаций в случае отсутствия у данных медицинских организаций возможности самим проводить лабораторные исследования, поэтому объем медицинской помощи для медицинских организаций, оказывающих только диагностические услуги, определяются исходя из потребности медицинских организаций, у которых отсутствует возможность оказания в полном объеме диагностических услуг. 

Само по себе несогласие  медицинской организации с распределёнными объемами оказания медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования не свидетельствует об их неверном распределении, непринятии во внимание КРТП объективных критерием при распределении,  а равно и о  наличии в действия (бездействии) Правительства Красноярского края и КРТП вмененных нарушений. 

Аналогичный правовой подход нашёл своё отражение в судебной практике и содержится, например, в постановлении Четвертого арбитражного апелляционного суда от 25.09.2018 №04АП-4986/2018 по делу №А19-4819/2018.

Также, по тексту оспариваемого решения антимонопольный орган приводит следующие обстоятельства. При рассмотрения дела антимонопольным органом, поступили материалы из Прокуратуры Красноярского края. Согласно поступившим документам, Прокурором Красноярского края министру здравоохранения Красноярского края ФИО6 внесено представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции (исх.№ 86-25-2018 от 29.06.2018), которым установлено, что у заместителя министра здравоохранения края ФИО7, входящего в состав КРТП, имелся конфликт интересов, поскольку его супруга - ФИО8, является директором ООО ЛДЦ «ФСК», которым решениями КРТП доводился значительный объем оказания диагностических услуг в рамках территориальной программы ОМС Красноярского края.

26.01.2018 ФИО7 принял участие в заседании КРТП вопросом № 3 которого являлось распределение объемов оказания диагностических услуг для медицинских организаций-участников системы ОМС (приложение № 5 к протоколу заседания КРТП от 26.01.2018).

В связи изложенным, Прокурором края внесено указанное представление которым от министра здравоохранения Красноярского края потребовано, в том числе инициировать замену члена КРТП, представляющего интересы министерства (пункт 3 представления). Постановлением Правительства Красноярского края от 10,07,2018 № 401-п внесены изменения в Постановление Правительства Красноярского края от 26.12.2011 № 799-п «О создании комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Красноярского края), которым ФИО7 исключен из состава КРТП.

Однако сами по себе указанные обстоятельства не свидетельствуют о наличие вменных нарушений антимонопольного законодательства ни со стороны Правительства Красноярского края, ни со стороны КРТП. Более того, в оспариваемом решении не содержится описания и анализа влияния голосования ФИО7 на окончательное решение комиссии. Также не содержится анализа необоснованного распределения объемов, равно как не представлены доказательства создания дискриминационных условий. Само по себе участие  ФИО7 в голосовании, как одного из членов комиссии, не свидетельствует об ущемлении интересов медицинских организаций и нарушении условий конкуренции. 

Кроме того, Прокуратурой Красноярского края установлено, что 09.07.2018 по обращению заместителя министра здравоохранения Красноярского края ФИО7, в протокол заседания КРТП от 26.01.2018 внесены изменения «в связи с технической ошибкой», которым решение по вопросу № 3 было изложено в новой редакции, в части указания на то, что ФИО7 участия в голосовании не принимал. Доказательств фактической недостоверности указанных в протоколе о внесении изменений сведений и участия ФИО7 в голосовании в материалах дела о нарушении антимонопольного законодательства не содержит, Красноярским УФАС доводы о технической ошибке не опровергнуты.

При этом доводов о том, что какая-либо из медицинских организаций была необоснованно не включена в реестр медицинских организаций – не заявлено, в оспариваемом решении не вменено. Равно как и отсутствуют сведения о том, что какой-либо медицинской организации при распределение объемов оказания рассматриваемой медицинской услуги такой объем не был распределен вообще. 

Таким образом, оспариваемое решение прежде всего не содержит какого-либо обоснования неверного (необоснованного) распределения КРТП объемов оказания диагностических медицинских услуг между медицинскими организациями в рассмотренный Красноярским УФАС период, Красноярским УФАС при вынесении оспариваемого решения не обоснована противоправность поведения КРТП и необоснованность принятых решении о распределении объемов медицинских диагностических услуг. 

Также суд полагает, что Красноярским УФАС не обоснован и вывод об установлении дискриминационных условий доступа на рынок диагностических медицинских услуг по виду «магнитно-резонансная томография» для ООО «МРТ – Эксперт Красноярск» в сравнении с иными медицинскими организациям, зарегистрированными в программе ОМС и оказывающими аналогичные виды медицинских услуг, а равным образом и не подтверждено создание угрозы возникновения неблагоприятных последствий для состояния конкуренции на рассматриваемом товарном рынке в результате бездействия Правительства Красноярского края. 

Пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции содержит следующее определения понятия конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке;

При этом под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

При этом пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции дает следующее определением признакам ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Как указывалось ранее, антимонопольным органам при признании нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, помимо доказывания незаконности действия органа власти со ссылками на конкретные нарушенные нормы отраслевого законодательства, необходимо доказывать последствия нарушения (в том числе возможные) в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции. Именно доказанность данного обстоятельства является определяющей на стадии рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Из совокупности приведенных выше норм права и подпункта "д" пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Иное нарушение действующего законодательства органом власти, как например незаконный отказ уполномоченного органа в выдаче хозяйствующему субъекту соответствующей лицензии, само по себе не является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции В каждом конкретном случае, для установления нарушения конкуренции применительно к диспозиции статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Данный вывод согласуется с содержанием пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", "Обзор по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.03.2016)

На основании части 1 статьи 49 Закона о защите конкуренции комиссия при принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства, среди прочего, оценивает доказательства и доводы, представленные лицами, участвующими в деле, а также определяет нормы антимонопольного и иного законодательства Российской Федерации, нарушенные в результате осуществления рассматриваемых комиссией действий (бездействия).

Под доказательствами по делу о нарушении антимонопольного законодательства понимаются сведения о фактах, которые получены в установленном настоящим Федеральным законом порядке и на основании которых комиссия устанавливает наличие либо отсутствие нарушения антимонопольного законодательства, обоснованность доводов лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для полного и всестороннего рассмотрения дела (часть 1 статьи 45.1 Закона о защите конкуренции).

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В рассматриваемом случае, арбитражный суд приходит к выводу, что антимонопольный орган при вынесении оспариваемого решения не доказал наличие ограничения конкуренции (угрозы ограничения), равно как и не доказал предоставление какому-либо хозяйствующему субъекту преимущественного положения.

В материалы настоящего дела представленный выполненный в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства Аналитический отчет по результатам анализа и оценки на рынке оказания диагностических услуг по виду «магнитно-резонансная томография» в рамках системы обязательного медицинского страхования на территории Красноярского края (далее по тексту – Аналитический отчет).

В соответствии с положениями статьи 5 Федерального закона № 135-ФЗ, а также нормами утвержденного Порядка № 220 при проведении анализа состояния конкуренции антимонопольный орган дает оценку обстоятельствам, влияющим на состояние конкуренции, в том числе условиям доступа на товарный рынок, периоду существования возможности оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на товарном рынке, производит оценку изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действий (бездействия).  

Согласно положениям порядка № 220 наименьший временной интервал анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта должен составлять один год или срок существования товарного рынка, если он составляет менее чем один год.

 В случае, если исследование ограничивается изучением характеристик рассматриваемого товарного рынка, которые сложились до момента проведения исследования, то проводится ретроспективный анализ состояния конкуренции на товарном рынке. В случае, если для целей исследования необходим учет условий, которые в будущем сложатся на рассматриваемом товарном рынке (например, после совершения действий, за которыми осуществляется антимонопольный контроль), то проводится перспективный анализ состояния конкуренции на товарном рынке, в ходе которого выявляется состояние конкуренции, существующее на момент проведения исследования, и анализируется воздействие, которое окажут подконтрольные действия на состояние конкуренции.

Исходя из представленного Аналитического отчета:

- продуктовыми границами (товаром) определено оказание медицинских услуг по виду «магнитно-резонансная томография», оказываемые медицинскими организациями – участниками системы обязательного медицинского страхования;

- географические границы товарного рынка: Красноярский край;

- временной интервал: 2017 год.

Раздел 6 Аналитического отчета имеет указание на то, что действия КРТП, выразившееся в необоснованном распределении, то есть в отсутствие механизма распределения объемов оказания диагностических услуг по соответствующему профилю  между медицинскими организациями – участниками системы ОМС объемов оказания диагностических услуг по виду «магнитно-резонансная томография», создают дискриминационные условия деятельности хозяйствующим субъектам, являющимися организациями системы ОМС на территории Красноярского края.

Также, в названном разделе содержится вывод, что бездействие правительства Красноярского края, выражающееся в непринятие мер по созданию условий, направленных на недискриминационное распределение объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС Красноярского края, создают условия для ограничения конкуренции на товарном рынке оказания диагностических медицинских услуг по виду «магнитно-резонансная томография», оказываемых медицинскими организациями – участниками системы ОМС на территории Красноярского края, поскольку данное бездействие способствует дальнейшему необоснованному распределению объемов оказания указанной медицинской помощи и отсутствую корректировки таких объемов в соответствии с положениями Закона об ОМС, Правилами ОМС. 

Идентичные постулаты процитированы также в выводах Аналитического отчета. 

Однако приведенным выводам антимонопольного органа, содержащимся в рассматриваемом Аналитическом отчете не предшествует анализ конкуренции на рынки оказания рассматриваемых услуг, отсутствуют конкретные сведения, обосновывающие выводы антимонопольного органа. 

Антимонопольным органом верно указано, что рассматриваемый медицинские услуги КРТП могли быть распределены только между медицинскими организациями – участниками системы ОМС на территории Красноярского края. Однако участников рассматриваемого рынка. Отсутствует анализ состава участников рынка, анализа каким конкретно образом действия (бездействия) Правительства Красноярского края и КРТП привели или могли привести к ситуации, когда конкуренция среди участников рынка была нарушена. 

При этом, исходя из ранее приведенного нормативного регулирования следует, что  медицинским организациям в сфере обязательного медицинского страхования относятся имеющие право на осуществление медицинской деятельности и включенные в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования (далее также - реестр медицинских организаций).

При этом медицинская организация включается в реестр медицинских организаций на основании уведомления, направляемого ею в территориальный фонд до 1 сентября года, предшествующего году, в котором медицинская организация намерена осуществлять деятельность в сфере обязательного медицинского страхования. Территориальный фонд не вправе отказать медицинской организации во включении в реестр медицинских организаций (часть 2 статьи 15 Закона об обязательном медицинском страховании).

В дальнейшем, руководствуясь установленными действующим законодательство критериями, происходит распределение различных медицинских услуг между организациями, включенными в реестр.

Более того,  возможность влияния неверного распределения объемов, отсутствия конкретных критерием и механизмов их применения, на состояние конкуренции и возможность хозяйствующих субъектов – зарегистрированных медицинских организаций, осуществлять предпринимательскую деятельность на соответствующем рынке, антимонопольным органом также не проанализирована. 

Суд полагает, что ограничившись одной лишь констатацией вывода о  необоснованном распределении объемов диагностических услуг как обстоятельства априори влекущего создание дискриминационных условий для доступа на рынок, без проведения исследования изменения (возможного изменения) состояния конкуренции  Красноярским УФАС не учтено следующее. 

Исходя из части 5 статьи 15 Закона об ОМС, медицинская организация не вправе отказать застрахованным лицам в оказании медицинской помощи в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования, что представляет собой гарантию своевременного оказания бесплатной медицинской помощи; возможность оказания бесплатной медицинской помощи в рамках программы обязательного медицинского страхования не ставится в зависимость от запланированного общего объема таких услуг и превышения распределенного объема предоставления медицинской помощи.

Из положений части 1 статьи 38, части 2 статьи 39 Закона об ОМС не следует, что фактическое оказание медицинской помощи сверх установленного в договоре со страховой организацией объема освобождает страховую медицинскую организацию от исполнения обязательств по оплате оказанной медицинской помощи, предусмотренной базовой программой обязательного медицинского страхования и перечнем территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Медицинские организации не должны нести негативные последствия за недостатки планирования программы обязательного медицинского страхования или прогнозирования заболеваемости населения, а также за несвоевременность корректировки объемов медицинской помощи, которая возможна на основании пунктов 110 и 123 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Министерства здравоохранения и социального развития России от 28 февраля 2011 г. N 158н. 

Предъявляя иск о взыскании задолженности к страховым медицинским организациям и территориальному фонду обязательного медицинского страхования, медицинская организация должна доказать лишь факт оказания медицинских услуг в соответствии с программой обязательного медицинского страхования, а страховая медицинская организация и территориальный фонд обязательного медицинского страхования - его опровергнуть (ч. 1 ст. 65 АПК РФ).

При отсутствии доказательств того, что оказанные услуги не входят в программу обязательного медицинского страхования, и при отсутствии фактов нарушения медицинской организацией требований, предъявляемых к предоставлению медицинской помощи, медицинские услуги, оказанные сверх объема, установленного решением комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, должны признаваться попадающими под страховое обеспечение по обязательному медицинскому страхованию и подлежащими оплате в полном объеме в соответствии с установленными тарифами обязательного медицинского страхования страховой медицинской организацией. 

Таким образом, вне зависимости от распределенных объемов каждого вида медицинских услуг, медицинская организация не вправе отказать обратившемуся к ней застрахованному лицу в оказания ему медицинской помощи и в случае соблюдения условий программы ОМС вправе требовать оплаты оказанных медицинских услуг в полном объеме по установленным тарифам вне зависимости от выделенного решением КРТП объема. 

Изложенных подход корреспондирует с позицией, отраженной в определении Верховного суда Российской Федерации от 18.10.2018 №308-ЭС18-8218 по делу №А15-6379/2016, постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 17.01.2018 №Ф06-28616/2017 по делу №А12-10786/2017,  в  пункте 28 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2018) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 26.12.2018).

Таким образом, суд полагает, что даже выделения неполного объема медицинских услуг самого по себе не может быть признано достаточно для констатации создания дискриминационных условии и препятствия для доступа на рынок. Надлежащего же анализа состояния конкуренции, исследования товарного рынка и оценки условий доступа на товарный рынок, оценки изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие вменяемого правового поведения субъектов ответственности, Красноярским УФАС не выполнено.  При изложенных обстоятельствах, арбитражный суд приходит к выводу, что представленный в материалы дела Аналитический отчет не может служить достаточным и исчерпывающим доказательством совершения Правительством Красноярского края и КРТП вмененных им нарушений.

В отсутствие должного анализа сопоставимых рынков, предусмотренного Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, выводы Красноярского УФАС о нарушении Правительством Красноярского края и КРТП антимонопольного законодательства нельзя признать законными и обоснованными. 

Данный вывод суда корреспондирует правовой позиции, отражённой в Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 16.01.2019 по делу N 303-ПЭК18, А40-249075/2016, Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 26.12.2018 по делу N 309-ПЭК18, А40-75556/2017

При изложенных обстоятельствах антимонопольным органом не доказано ни сам факт противоправности бездействия Правительства Красноярского края и необоснованности принятых КРТП решений о распределении объёмов оказания рассматриваемой медицинской услуги, ни возникновения угрозы установления дискриминационных условий доступа на рынок диагностических медицинских услуг для ООО «МРТ- Эксперт Красноярск» и иных зарегистрированных медицинских организаций в результате совершения вмененных деяний.  

На основании изложенного арбитражный суд приходит к выводу о несоответствии положениям Федерального закона  от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" оспариваемого  решения от  16.11.2018 по делу № 139-15-17, вынесенного Красноярским УФАС России. При этом, учитывая, что данным решением заявитель, а равно созданная им Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования признаны нарушившим требования антимонопольного законодательства, суд признает обоснованным доводы Правительства Красноярского края  о нарушении его прав и законных интересов оспариваемым решением. 

Часть 2 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает, что арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, суд приходит к выводу о недоказанности антимонопольным органом вменного нарушения антимонопольного законодательства и наличие оснований для признания недействительным вынесенного Управлением Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю решения от 16.11.2018 по делу № 139-15-17.

На основании указанного решения, антимонопольным органом вынесены предписания от 16.11.2018 по делу № 139-15-17 также оспариваемые в рамках настоящего дела. 

Учитывая, что арбитражный суд пришел к выводу о незаконности решения, вынесенного Управлением Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю решения от 16.11.2018 по делу № 139-15-17, то и выданные на его основании предписания от 16.11.2018 по делу № 139-15-17 подлежат признанию недействительными. 

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, в том числе связанные с уплатой государственной пошлины по делу, относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных требований.

Вместе с тем, в рамках настоящего дела как заявитель, так и ответчик освобождены от уплаты государственной пошлины в силу положений статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации. На основании изложенного государственная пошлина по настоящему делу взысканию не подлежит.

Настоящее  решение  выполнено в форме электронного документа, подписано усиленной квалифицированной электронной подписью судьи и считается направленным лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа (код доступа -  ). 

По ходатайству лиц, участвующих в деле, копии решения на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 174, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Красноярского края 

РЕШИЛ:

заявление удовлетворить. Признать недействительными вынесенные Управлением Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю решение и предписания от 16.11.2018 по делу № 139-15-17.

Разъяснить лицам, участвующим в деле, что настоящее решение подлежит немедленному исполнению и может быть обжаловано в течение месяца после его принятия путём подачи апелляционной жалобы в Третий арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Красноярского края.

Судья

О.Г. Федорина