ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Москва

27.08.2019                                                                                  Дело № А40-6424/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 20.08.2019

Полный текст постановления изготовлен 27.08.2019

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего судьи Шевченко Е.Е.,

судей Григорьевой И.Ю., Кузнецова В.В.,

при участии в заседании:

от заявителя по делу – государственного бюджетного учреждения города Москвы по эксплуатации и ремонту инженерных сооружений «Гормост» – ФИО1 (представителя по доверенности от 11.04.2019), ФИО2 (представителя по доверенности от 18.01.2019);

от Центрального управления Государственного речного надзора – ФИО3 (представителя по доверенности от 14.01.2019), ФИО4 (представителя по доверенности от 12.07.2019),

рассмотрев 13.08.2019 – 20.08.2019 (объявлялся перерыв) в судебном заседании кассационную жалобу Центрального управления Государственного речного надзора

на постановление от 07.06.2019

Девятого арбитражного апелляционного суда,

принятое судьями Суминой О.С., Кочешковой М.В., Лепихиным Д.Е.,

по делу № А40-6424/2019

по заявлению государственного бюджетного учреждения города Москвы по эксплуатации и ремонту инженерных сооружений «Гормост»

к Центральному управлению Государственного речного надзора

об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении, предписания,

УСТАНОВИЛ:

государственное бюджетное учреждение города Москвы по эксплуатации и ремонту инженерных сооружений «Гормост» (далее – учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Центральному управлению Государственного речного надзора (далее – управление) о признании незаконными постановления от 13.12.2018 № 5 по делу об административном правонарушении по части 1 статьи 14.43 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) и предписания от 07.12.2018 № 10/18-ПГТС.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 22.03.2019 в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 07.06.2019 решение суда отменено, заявление удовлетворено.

В кассационной жалобе управление просит отменить постановление апелляционного суда, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм права, несоответствие выводов суда о применении норм права установленным им по делу обстоятельствам, неполное исследование судом обстоятельств дела.

В судебном заседании представители управления поддержали доводы кассационной жалобы.

Представители учреждения возражали против удовлетворения кассационной жалобы по доводам, изложенным в отзыве на нее (приобщен к материалам дела).

Приложенные управлением к кассационной жалобе копии дополнительных документов: договоры с приложениями; выписка из ЕГРЮЛ, признаны судом не подлежащими приобщению к материалам дела, поскольку в полномочия суда кассационной инстанции, как следует из статьей 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), не входит сбор и оценка дополнительных доказательств по делу.

При объединении требований, отличающихся порядком рассмотрения (главы 24 и 25 АПК РФ), суд округа должен рассматривать кассационную жалобу на судебные акты в полном объеме, не ограничиваясь указаниями, содержащимися в части 5.1 статьи 211 АПК РФ (определение Верховного суда Российской Федерации от 23.11.2016 по делу № А65-17229/2015). 

 Изучив материалы дела, выслушав представителей управления и учреждения, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, проверив в порядке статьи 286 АПК РФ правильность применения судом апелляционной инстанции норм права, соответствие выводов апелляционного суда о применении норм права установленным им по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд округа пришел к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемого судебного акта ввиду следующего.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждено апелляционным судом, управление 07.12.2018 на основании распоряжения от 22.11.2018 № 151-р провело внеплановую документарную проверку исполнения учреждением требований Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», Технического регламента о безопасности объектов внутреннего водного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2010 № 623 (далее – Технический регламент, Технический регламент о безопасности объектов внутреннего водного транспорта), Правил консервации и ликвидации гидротехнического сооружения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.10.2014 № 1081. 

По результатам проверки управление 07.12.2018 составило акт проверки № 09/18, в котором отразило нарушения требований п. п. «а», «г» п. п. 477, 479, 503, п. «б» п. п. 505, 508, п. «к» п. п. 510, 511, 446, 447, 419, 420, п. «ж» п. п. 458, п. «г» п. п. 443, 457, 458, 496, 497, 480 Технического регламента, и на его основании в тот же день – 07.12.2018 – выдало учреждению предписание от 07.12.2018 № 10/18-ГТС, которым указало в срок до 15.04.2019 устранить выявленные нарушения. 

При этом управление приняло во внимание как документы, представленные учреждением, так и акт осмотра водного пути от 08.11.2018 № 01/18, составленный представителями управления в ходе осмотра объектов инфраструктуры внутреннего водного транспорта, включающие судовые ходы, обозначенные навигационными знаками судоходной обстановки или иным способом; средства навигационного оборудования; перегрузочные комплексы, пассажирские терминалы, оградительные, берегоукрепительные гидротехнические сооружения портов; причалы и портовые причальные сооружения, по результатам которого были выявлены нарушения, касающиеся содержания портовых гидротехнических сооружений.

Помимо этого управление 11.12.2018 вынесло постановление № 10/18 по делу об административном правонарушении, которым привлекло учреждение к административной ответственности по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ в виде 100 000 рублей штрафа.

Не согласившись с управлением, учреждение оспорило предписание от 07.12.2018 № 10/18-ПГТС и постановление от 13.12.2018 № 5 в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции пришел к выводу о законности предписания и постановления управления, признав доказанным совершение учреждением вмененных ему нарушений Технического регламента.

При этом суд указал, что в действиях учреждения как изготовителя (исходя из понятия данного термина, определенного в пункте 9 Технического регламента) имеются состав и событие административного правонарушения по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ, а требования КоАП РФ к порядку и сроку давности привлечения к административной ответственности управлением соблюдены. 

Отменяя решение суда и удовлетворяя заявление, суд апелляционной инстанции признал незаконным оспариваемое постановление управления о привлечении к административной ответственности ввиду неправильной квалификации действий учреждения по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ, а также указал на недействительность в связи с этим оспариваемого предписания управления, отметив, что оно было выдано на основании данного постановления.

Действительно, как указано в пункте 9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения либо принято неправомочным органом, суд в соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене.

Между тем требование об оспаривании предписания подлежит рассмотрению по правилам главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом признание незаконным постановления административного органа о привлечении к административной ответственности по основаниям, отличным от обстоятельства, предусмотренного пунктом 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ (отсутствие события административного правонарушения), само по себе не позволяет удовлетворить требование об оспаривании предписания об устранении нарушений, указанных в постановлении административного органа, поскольку основанием для вынесения такого предписания являются факты совершения нарушений, в связи с чем неправильная квалификация вменяемого правонарушения по той или иной статье, части статьи КоАП РФ (а равно наличие или отсутствие вины лица в совершении правонарушения, соблюдение или нарушение порядка привлечения к административной ответственности, соблюдение или нарушение срока давности привлечения к административной ответственности, малозначительность правонарушения) не может служить критерием оценки законности предписания об устранении правонарушения.

Вывода о том, что общество не совершало вмененные ему нарушения Технического регламента, апелляционный суд не делал, на недоказанность совершения учреждением данных нарушений, не указывал, о том, насколько правомерно они вменены ему, не устанавливал. 

Кроме того, как следует из решения суда первой инстанции, принятого по настоящему делу, и не опровергнуто апелляционным судом, оспариваемое предписание от 07.12.2018 выдано учреждению на основании акта проверки от 07.12.2018 по факту выявленных управлением в ходе проверки нарушений требований Технического регламента, а не на основании постановления о привлечении к административной ответственности, которое было вынесено 13.12.2018, то есть после выдачи предписания.

Таким образом, оспариваемое предписание управления не проверено апелляционным судом на соответствие закону и иным нормативным правовым актам с учетом положений главы 24 АПК РФ.

Частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ установлена ответственность за нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации либо выпуск в обращение продукции, не соответствующей таким требованиям, за исключением случаев, предусмотренных статьями 6.31, 9.4, 10.3, 10.6, 10.8, частью 2 статьи 11.21, статьями 14.37, 14.43.1, 14.44, 14.46, 14.46.1, 20.4 настоящего Кодекса.

Признавая незаконным оспариваемое постановление управления, суд апелляционной инстанции исходил из того, что учреждение не является субъектом административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ, так как не может быть признано ни изготовителем, ни исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), ни продавцом. Оспариваемое постановление содержит неверную квалификацию действий учреждения по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ, поскольку административная ответственность за нарушение требований к обеспечению безопасности, в том числе при эксплуатации гидротехнических сооружений, установленных законодательством Российской Федерации, предусмотрена специальной нормой – статьей 9.2 КоАП РФ.

Между тем судом апелляционной инстанции не проверены и не опровергнуты выводы суда первой инстанции о том, что в данном случае учреждение можно было рассматривать как изготовителя.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее – Закон № 184-ФЗ, Закон) настоящий Закон регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям, или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Статья 2 Закона № 184-ФЗ определяет технический регламент как документ, устанавливающий обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Под безопасностью продукции и связанными с ней процессами производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, согласно статье 2 Закона № 184-ФЗ, понимается состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.

В свою очередь под продукцией, как следует из статьи 2 Закона № 184- ФЗ, понимается результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственной и иных целях.

В пункте 9 Технического регламента о безопасности объектов внутреннего водного транспорта изготовитель определяется как  юридическое или физическое лицо, которое строит объекты регулирования, изготавливает и распространяет изделия для них или передает право распространения другому юридическому или физическому лицу, модернизирует объекты регулирования, официально наносит на объекты регулирования и изделия для них товарный знак или другое отличительное обозначение, тем самым принимая на себя обязательства изготовителя, или в качестве другого распространителя оказывает влияние на безопасность объектов регулирования или изделий для них.

В качестве объектов регулирования Технического регламента о безопасности объектов внутреннего водного транспорта в пункте «в» пункта 5 данного нормативного правового акта названы причалы и портовые причальные сооружения как объекты инфраструктуры внутреннего водного транспорта.

К объектам технического регулирования Перечнем таких объектов, являющимся приложением Техническому регламенту о безопасности объектов внутреннего водного транспорта, отнесены, в частности, причал пассажирский,  причал грузовой.

По объяснениям управления, учреждению вменены нарушения требований Технического регламента, в том числе как изготовителю отдельных элементов причалов.  

Отменяя решение суда первой инстанции, апелляционный суд не исследовал данные вопросы, какого-либо обоснования по ним не привел.

Кроме того, по доводам управления со ссылкой на содержание акта проверки, постановление по делу об административного правонарушении, учреждение привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ не только как изготовитель изделий для объектов регулирования (причалов), но и как лицо, оказывающие услуги по договорам оказания услуг на подход к причалам и посадки-высадки пассажиров, то есть исполнитель данных услуг.

Что касается ссылки учреждения в отзыве на кассационную жалобу (в обоснование довода о том, что оно не является субъектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 14.43 КоАП РФ) на то, что в статье 14.43 КоАП РФ под исполнителем понимается только лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя, то она отклоняется как основанная на неправильном толковании закона. Такое толкование противоречит и содержанию статьи 34 Закона № 184-ФЗ, являющемуся основой правового регулирования указанных правоотношений. Особенность юридической техники, избранной законодателем, свидетельствует о том, что и в статье 34 Закона № 184-ФЗ, и в статье 14.43 КоАП РФ исполнитель и лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя, названы как самостоятельные субъекты (Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 13.03.2015 № 307-АД15-866 по делу № А05-10408/2014).

При таких обстоятельствах обжалуемое постановление апелляционного суда подлежит отмене на основании частью 1 статьи 286 и частью 1 статьи 288 АПК РФ с направлением дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции, поскольку для разрешения спора требуется исследование и оценка доказательств, дополнительное выяснение обстоятельств, что выходит за рамки полномочий суда округа. 

При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции необходимо всесторонне, полно и объективно исследовав все доказательства и доводы лиц, участвующих в деле рассмотреть дело правильно применив нормы материального и процессуального права.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 07.06.2019 по делу № А40-6424/2019 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Девятый арбитражный апелляционный суд. 

Председательствующий судьяЕ.Е. Шевченко

СудьиИ.Ю. Григорьева

     В.В. Кузнецов