Шестой арбитражный апелляционный суд 

улица Пушкина, дом 45, город Хабаровск, 680000, 

официальный сайт: http://6aas.arbitr.ru e-mail: info@6aas.arbitr.ru 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 06АП-5643/2024

11 февраля 2025 года

г. Хабаровск

Резолютивная часть постановления объявлена 28 января 2025 года.  

 Шестой арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Швец Е.А.  

судей Конфедератовой К.А., Сапрыкиной Е.И. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания  

ФИО1 при участии в заседании: 

от администрации города Благовещенска: ФИО2, по доверенности от 19.03.2024;  

от инспекции государственного строительного надзора Амурской области; общества с ограниченной ответственностью «Амурские коммунальные системы»; муниципального учреждения «Городское управление капитального строительства»: явка не обеспечена;  

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Благовещенска  

на решение от 06.09.2024 по делу № А04-5526/2024 Арбитражного суда Амурской области 

по заявлению инспекции государственного строительного надзора Амурской области к администрации города Благовещенска  

о привлечении к административной ответственности 

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью «Амурские коммунальные системы»; муниципальное учреждение «Городское управление капитального строительства»  

УСТАНОВИЛ:

инспекция государственного строительного надзора Амурской области (далее - заявитель, инспекция) обратилась в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о привлечении к административной ответственности администрации г. Благовещенска (далее - администрация) по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).  

Решением суда от 06.09.2024 заявление удовлетворено. Администрация привлечена к административной ответственности по инкриминируемой норме права, с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 250 000 руб.  

Не согласившись с судебным актом, администрация обжаловала его в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе и дополнении к ней приводит доводы о том, что администрация, несмотря на то, что является собственником земельного участка, а также объекта капитального строительства, не является надлежащим субъектом ответственности, поскольку объект капитального строительства передан ООО «АКС» на основании концессионного соглашения № 230 от 27.07.2022, в связи с чем, ООО «АКС» является застройщиком и выполняет функции технического заказчика объекта.  

В судебном заседании апелляционного суда представитель администрации на доводах жалобы настаивал, просил решение отменить, производство по делу прекратить.  

Иные лица, участвующие в деле, извещенные в надлежащем порядке о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе посредством размещения определения о принятии апелляционной жалобы к производству на официальном сайте www.arbitr.ru в сети Интернет, явку представителей в судебное заседание, не обеспечили, что в силу части 5 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения апелляционной жалобы в их отсутствие.  

Инспекция в представленных возражениях на жалобу выразила несогласие с доводами последней, просила оставить судебный акт без изменений.  

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов жалобы и возражений на нее, выслушав представителя администрации, Шестой арбитражный апелляционный суд установил следующее.  

Из материалов дела следует, что администрация города Благовещенска, является правообладателем земельных участков с кадастровым номером 28:01:140258:453, 28:01:140258:44, на которых расположен объект капитального строительства «Реконструкция очистных сооружений Северного жилого района, г. Благовещенск, Амурская область», адрес: 

<

...> (далее - Объект).  

Объект с кадастровым номером 28:01:000000:9139 по адресу: Амурская область,  

г. Благовещенск, полуостров Затонский принадлежит администрации на праве собственности, № рег. 28-28—01/408/2013-491 от 27.06.2013.  

Земельный участок с кадастровым номером 28:01:140258:453 принадлежит администрации на праве собственности, № 28-28-01/011/2013-766 от 28.01.2013.  

Земельный участок с кадастровым номером 28:01:140258:44 принадлежит администрации на праве собственности, № 28-28-01/014/2007-811 от 17.04.2007.  

Строительство объекта «Реконструкция очистных сооружений Северного жилого района, г. Благовещенск, Амурская области» начато ООО «СК «Презент» на основании муниципального контракта от 11.06.2007 № 4, заключенного от имени муниципального образования города Благовещенска МП «ГУКС» по результатам открытого конкурса.  

Дополнительным соглашением о перемене лиц в обязательстве от 25.03.2008 

МУ «Городское управление капитального строительства» приняло на себя обязательства по исполнению муниципального контракта вместо МП «ГУКС».  

14.04.2009 администрация города Благовещенска выдала МУ «ГУКС» разрешение на реконструкцию объекта капитального строительства очистных сооружений Северного жилого района г. Благовещенск. Со сроком действия до 31.12.2010.  

Постановлением администрации города Благовещенска от 03.05.2012 № 1988  

МУ «ГУКС» предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование земельный участок с кадастровым номером 28:01:140258:453, используемый для строительства объекта «Реконструкция очистных сооружений Северного жилого района г. Благовещенска».  

16.09.2012 МУ «ГУКС» выдано разрешение на реконструкцию объекта капитального строительства очистных сооружений Северного жилого района  

г. Благовещенск со сроком действия до 31.12.2023 года. 

Решением Благовещенского городского суда Амурской области от 31.05.2022 по делу № 2-4228/2022 за администрацией г. Благовещенска признано право собственности, в том числе, на объекты незавершенного строительства, расположенные на земельных участках с кадастровым номером 28:01:140258:453,К № 28:01:140258:44.  

27.07.2022 между администрацией города Благовещенска (Концедент) и ООО «Амурские коммунальные системы» (Концессионер) заключено концессионное соглашение № 230 в отношении централизованных систем холодного водоснабжения и водоотведения, отдельных объектов таких систем муниципального образования города Благовещенска (далее - концессионное соглашение).  

16 объектов, право собственности на которые было признано в судебном порядке, вошли в состав Объекта концессионного соглашения на основании дополнительного соглашения от 17.11.2022 № 2. Земельные участки с кадастровыми номерами 28:01:140258:44, 28:01:140258:453, на которых расположены очистные сооружения, переданы в аренду ООО «АКС».  

В связи с чем, постановлением администрации города Благовещенска от 26.12.2022 № 6778 действие разрешения на строительство объекта капитального строительства, выданного МУ «ГУКС», прекращено, действие разрешения на строительство  

 № КЛ28302000-15 от 16.02.2012, выданное МП «ГУКС», закончилось 31.12.2023. 

Государственной строительный надзор за объектом осуществляется инспекцией с 2008 года.  

При проведении мероприятия по контролю (надзору) в соответствии с решением инспекции от 21.05.2024 № 195 о проведении выездной проверки в отношении администрации г. Благовещенска, было установлено, что с момента предыдущей проверки, проведенной в период с 14.02.2023 по 01.03.2023, изменилась стадия выполненных работ, а именно:  

- выполнен демонтаж существующего технологического оборудования трех вторичных отстойников, металлического ограждения аэротенка нитри-дификации, частично начат демонтаж существующего технологического оборудования первичных отстойников;  

- снесены ранее существующие внутренние стены здания решеток из керамического кирпича, примыкающие к южной стороне здания, демонтированы ж/б конструкции лотка внутри здания решеток;  

- демонтированы ж/б приемная камера и наружные лотки, примыкающие к северной стороне решеток.  

В нарушение части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) работы по реконструкции осуществляются без полученного в установленном порядке разрешения.  

Результаты проверки отражены в акте от 21.06.2024 № 129. 

По факту выявленных правонарушений в отношении администрации 25.06.2024 составлен протокол № 45 об административном правонарушении по части  

1 статьи 9.5 КоАП РФ. 

Заявление и материалы административного дела в порядке части 3 статьи 23.1 КоАП РФ направлены в Арбитражный суд Амурской области для рассмотрения вопроса о привлечении администрации к административной ответственности.  

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался выводами о доказанности в действиях администрации состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.  

Частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за строительство, реконструкцию объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, в виде административного штрафа, налагаемого на юридических лиц в размере от пятисот до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.  

Объектом указанного правонарушения являются общественные отношения в сфере строительства и реконструкции объектов капитального строительства.  

Объективную сторону данного административного правонарушения составляют действия (бездействие) юридических лиц, выразившиеся в осуществлении деятельности в сфере капитального строительства и реконструкции объектов капитального строительства без соответствующего разрешения.  

Субъектом административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, являются лица, на которых возложены соответствующие публично-правовые обязанности в сфере капитального строительства и реконструкции.  

Отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются законодательством о градостроительной деятельности, в число которых входит ГрК РФ.  

При строительстве объектов капитального строительства осуществляется государственный строительный надзор (пункт 1 части 1 статьи 54 ГрК РФ).  

Предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации (часть 2 статьи 54 ГрК РФ).  

Согласно части 4 статьи 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией иных, кроме указанных в части 3 данной статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление государственного строительного надзора.  

В соответствии с частью 16 статьи 1 ГрК РФ застройщиком является физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя (которому при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности органы государственной власти (государственные органы), Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», органы управления государственными внебюджетными фондами или органы местного самоуправления передали в случаях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика или которому в соответствии со статьей 13.3 Федерального закона от 29.07.2017 № 218-ФЗ «О публично-правовой компании «Фонд развития  

территорий» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» передали на основании соглашений свои функции застройщика) строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта. Застройщик вправе передать свои функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности, техническому заказчику.  

Согласно части 10 статьи 1 ГрК РФ объектом капитального строительства является здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.  

При этом строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей (часть 2 статьи 51 ГрК РФ).  

В соответствии с частью 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.  

Согласно частям 4, 7 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 и 6 настоящей статьи и другими федеральными законами. В целях строительства объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления с приложением к заявлению соответствующих документов, в том числе, положительного заключения экспертизы проектной документации объекта капитального строительства.  

Застройщик вправе приступить к строительству объекта капитального строительства (в случаях, когда необходимо получение разрешения) только после получения разрешения на строительство такого объекта, осуществления всех предусмотренных законом мероприятий и оформления документов, подготавливаемых в целях его получения и осуществления строительства.  

Системное толкование частей 1, 2 статьи 51 ГрК РФ свидетельствует о том, что выдача разрешения должна предшествовать моменту начала строительства. Застройщик вправе приступить к осуществлению строительных работ только при условии получения разрешения на строительство. Осуществление строительной деятельности без разрешения, полученного в установленном законом порядке, действующим законодательством не допускается.  

В соответствии с частью 3 статьи 52 ГрК РФ лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо. Лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники  

безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.  

Из материалов дела следует, что в ходе надзорного мероприятия, проведенного в отношении объекта капитального строительства «Реконструкция очистных сооружений Северного жилого района, г. Благовещенск, Амурская область» инспекцией было установлено, что на указанном объекте работы по реконструкции (выполнен демонтаж существующего технологического оборудования трех вторичных отстойников, металлического ограждения аэротенка нитри-дификации, частично начат демонтаж существующего технологического оборудования первичных отстойников; снесены ранее существующие внутренние стены здания решеток из керамического кирпича, примыкающие к южной стороне здания, демонтированы ж/б конструкции лотка внутри здания решеток; демонтированы ж/б приемная камера и наружные лотки, примыкающие к северной стороне решеток) осуществляются без полученного в установленном порядке разрешения, что образует объективную сторону правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.  

Установив, что правообладателем спорных объектов незавершенного строительства, а также земельных участков, на которых расположены данные объекты, является администрация города Благовещенска, инспекцией в отношении последней составлен протокол об административном правонарушении по части 1 стати 9.5 КоАП РФ.  

Суд первой инстанции, рассмотрев материалы проверки, установив в действиях (бездействиях) администрации состава вменяемого правонарушения, при этом, ссылаясь на статью 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, и отклоняя доводы администрации о том, что она не является надлежащим субъектом ответственности, принял решение, которым признал администрацию виновной в совершении вменяемого правонарушения и назначил ей наказание в виде штрафа в размере 250 000 руб.  

Между тем суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводами суда в связи со следующим.  

Как следует из материалов дела, между администрацией г. Благовещенска (Концедент) и ООО «АКС» (Концессионер) 27.07.2022 заключено концессионное соглашение № 230 в отношении централизованных систем холодного водоснабжения и водоотведения, отдельных объектов таких систем муниципального образования города Благовещенска, по условиям раздела 1 которого Концессионер обязуется за свой счет в порядке, в сроки, на условиях и целях, предусмотренным соглашением:  

а) создать и (или) реконструировать имущество, состав и описание которого приведены в разделе 2 соглашения, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать Концеденту;  

б) осуществлять с использованием Объекта соглашения деятельность по холодному водоснабжению и водоотведению потребителей с использованием (эксплуатацией) Объекта соглашения; подключение (технологическое присоединение) объектов к централизованным системам водоснабжения и водоотведения.  

Концедент обязуется предоставить Концессионеру на срок, установленный соглашением, права владения и пользования Объектом соглашения для осуществления деятельности, указанной в пункте 1.1 соглашения.  

В соответствии с пунктом 4.5 концессионного соглашения концессионер вправе привлекать к выполнению работ по созданию и (или) реконструкции Объекта соглашения третьих лиц, за действия которых он отвечает, как за свои собственные.  

Согласно пункту 4.6. Концессионер обязан за счет собственных средств разработать и согласовать с Концедентом проектную документацию, необходимую для создания и  

(или) реконструкции объектов, входящих в Объект соглашения. Результаты инженерных изысканий и проектная документация подлежат государственной экспертизе.  

В силу пункта 4.9 соглашения Концессионер обязуется своими силами осуществить все необходимые работы по подготовке территории, необходимой для создания и (или) реконструкции Объекта Соглашения, осуществления деятельности, предусмотренной Соглашением в объеме, предусмотренном проектной документацией.  

С момента заключения указанного соглашения концессионеру переданы права владения и пользования имуществом (очистные сооружения в квартале 258 г. Благовещенска).  

Таким образом, исходя из предмета и условий концессионного соглашения, а также положений статьи 51 ГрК РФ ООО «АКС» (Концессионер) выступает застройщиком объекта капитального строительства, а также выполняет функции технического заказчика Объекта концессионного соглашения с правом создания и (или) реконструкции Объекта соглашения. В связи с чем, именно концессионер в рамках исполнения концессионного соглашения обязан создать и (или) реконструировать имущество в соответствии с действующим законодательством.  

При этом администрация г. Благовещенска в правоотношении по созданию (реконструкции) объекта в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 8 ГрК РФ, а также в соответствии с условиями концессионного соглашения, выступает уполномоченным органом на выдачу соответствующего разрешения, что закреплено в пункте 4.12.2 концессионного соглашения.  

Таким образом, с учетом изложенного выше, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что в настоящем случае, администрация не может являться субъектом ответственности по вменяемому правонарушению, поскольку не является лицом, осуществляющим строительство (реконструкцию) объекта, равно как и не является заказчиком проектной документации на создание и (или) реконструкцию очистных сооружений.  

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 26.1. КоАП РФ, доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются, в том числе, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, иными документами.  

Согласно статье 26.11. КоАП РФ, судья, члены коллегиального органа, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.  

В соответствии с частью 4 статьи 1.5. КоАП РФ, неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.  

Административное правонарушение признается совершенным только при наличии всех предусмотренных законом признаков состава правонарушения, при отсутствии хотя бы одного из элементов состава, лицо не может быть привлечено к административной ответственности.  

Кроме того, наличие события административного правонарушения является одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении (статья 26.1. КоАП РФ).  

В силу статьи 24.5. КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии события и состава административного правонарушения.  

Таким образом, поскольку в данном случае не доказаны обстоятельства, свидетельствующие о том, что администрация является надлежащим субъектом вменяемого правонарушения, что влечет невозможность установления состава правонарушения, то имеются основания, предусмотренные частью 1 статьи 24.5. КоАП РФ для прекращения производства по делу об административном правонарушении.  

Таким образом, решение Арбитражного суда Амурской области следует отменить, производство по делу об административном правонарушении прекратить.  

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд  

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Амурской области от 06.09.2024 по делу № А045526/2024 отменить.  

В удовлетворении заявления инспекции государственного строительного надзора Амурской области о привлечении к административной ответственности администрации г. Благовещенска по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ отказать. Производство по делу об административном правонарушении прекратить.  

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.  

Председательствующий судья Е.А. Швец Судьи К.А. Конфедератова Е.И. Сапрыкина