ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А40-84647/22

16 февраля 2023 года

город Москва

 

Резолютивная часть постановления объявлена 09 февраля 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 февраля 2023 года.

 

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Кузнецова В.В.,

судей: Ананьиной Е.А., Петропавловской Ю.С.,

при участии в заседании:

от заявителя: ФИО1, доверенность от 14.01.2022;

от заинтересованного лица: ФИО2, доверенность от 29.12.2021;

рассмотрев 09 февраля 2023 года в судебном заседании кассационную жалобу

заинтересованного лица - Госинспекции по недвижимости

на решение от 21 июля 2022 года

Арбитражного суда города Москвы,

на постановление от 18 октября 2022 года

Девятого арбитражного апелляционного суда

по делу № А40-84647/22

по заявлению ООО «Северное Чертаново Сервис»

об оспаривании постановления

к Госинспекции по недвижимости,

УСТАНОВИЛ:

ООО «Северное Чертаново Сервис» (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Госинспекции по недвижимости (далее - инспекция) об оспаривании постановления от 08.04.2022 № 881-ЗУ/9054899-22 о привлечении к административной ответственности по части 1.2 статьи 6.7 Закона г. Москвы от 21.11.2007 № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» (далее - КоАП г. Москвы).

Решением Арбитражного суда города Москвы от 21 июля 2022 года заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 18 октября 2022 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Госинспекция по недвижимости обратилась с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заявитель жалобы считает судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель заинтересованного лица поддержал доводы кассационной жалобы.

Представитель заявителя возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами норм материального и процессуального права, кассационная инстанция находит решение и постановление подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы по следующим основаниям.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что 08.04.2022 заместителем начальника Управления административного производства инспекции в отношении общества вынесено постановление о назначении административного наказания по делу № 881-ЗУ/9054899-22, согласно которому общество признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1.2 статьи 6.7 КоАП г. Москвы, и обществу назначено административное наказание в виде штрафа в размере 2.186.562 руб.

Судами также установлено, что обществу принадлежит на праве собственности нежилое здание торгового назначения, площадью 1.009,1 кв.м, 1979 года постройки, с кадастровым номером 77:05:0006003:2473, по адресу: г. Москва, мкр. Северное Чертаново, корп. 208, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, запись регистрации от 12.05.2000 № 77-01/00-09/2000-34925.

Указанное здание расположено на земельном участке с кадастровым номером 77:05:0006003:24 по адресу: г. Москва, мкр. Северное Чертаново, корп. 208, площадью 4.384 кв.м, находящемся во владении и пользовании общества на основании договора долгосрочной аренды от 17.05.2000 № М-05-015438, запись в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) от 07.06.2000 № 77-01/00-08/2000-48781.

В ходе обследования выявлено, что здание, расположенное на указанном земельном участке, обладает признаками самовольной постройки, поэтому инспекция пришла к выводу о том, что обществом допущено административное правонарушение, выразившееся в нарушении требований и ограничений по использованию земельного участка, связанных со строительством, с реконструкцией на нем здания, установленных законами города Москвы.

Нежилое здание, площадью 1.009,1 кв.м, по адресу: г. Москва, мкр. Северное Чертаново, корп. 208, принадлежащее на праве собственности обществу, приобретено на основании договора купли-продажи от 26.12.1994 № 21, заключенного с АО «Технический и торговый центр». На основании дополнительного соглашения от 17.01.1995 к договору купли-продажи обществом приобретено торговое строение, примыкающее к основному зданию, общей площадью 2.100 кв.м. Наличие указанного объекта учтено в техпаспорте ТБТИ «Южное» по состоянию на 23.01.1998, где площадь по наружному обмеру составила 3.505,6 кв.м.

В 1998 году общество произвело в торговом объекте сантехнические, отделочные, электромонтажные и вентиляционные работы. Работы сданы районной комиссии и оформлены актом ввода в эксплуатацию от 15.02.1999, что учтено в техпаспорте ТБТИ Южное.

Таким образом, инспекция сочла, что работы по внутренней реконструкции объекта без получения разрешения на строительство выполнены не позднее 15.02.1999.

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу об удовлетворении заявленных обществом требований.

При этом суды указали, что норма закона, по которой общество привлекается к административной ответственности, а именно: часть 1.2 статьи 6.7 КоАП г. Москвы в действующей редакции, введена Законом г. Москвы от 19.05.2021 № 14 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях», указаний на то, что данная норма закона имеет обратную силу и распространяется на правоотношения, возникшие до ее принятия, не имеется.

Суды также установили, что инспекция, учитывая, что указанная норма закона является бланкетной, в обоснование неправомерных действий общества в постановлении сослалась на нарушение обществом части 6 статьи 7 Закона города Москвы от 19.12.2007 № 48 «О землепользовании в городе Москве» (далее - Закон № 48). При этом указанная норма закона введена Законом г. Москвы от 01.04.2015 № 13 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года № 48 «О землепользовании в городе Москве», указаний на то, что данная норма закона имеет обратную силу и распространяется на правоотношения, возникшие до ее принятия, также не имеется.

Договор долгосрочной аренды земельного участка № М-05-015438, площадью 4.384 кв.м, в целях эксплуатации существующего здания многофункционального комплекса заключен в 2000 году сроком на 49 лет, уже после технического учета изменений площади объекта до 4.103,3 кв.м.

В пункте 1.4 договора указано, что на участке расположено одноэтажное здание из железобетонных конструкций (основное), разрешена реконструкция объекта в соответствии с градостроительным заключением ГлавАПУ от 27.10.1998 № 082-41/2024.

Исходя из обстоятельств совершения административного правонарушения, изложенных в оспариваемом постановлении, факт реконструкции в отношении нежилого здания с кадастровым номером 77:05:0006003:2473, расположенного по адресу: г. Москва, мкр. Северное Чертаново, корп. 208, установлен инспекцией путем анализа технической документации ГБУ «МосгорБТИ» по состоянию на 1997 год и на 2021 год.

Судами установлено, что обследование объекта уже проводилось инспекцией при ранее состоявшихся проверках в 2012 году, что подтверждается решениями Арбитражного суда города Москвы от 17.05.2012 по делу № А40-44041/12 и от 16.07.2012 по делу № А40-79548/12.

Учитывая изложенное, суды заключили, что в 2012 году инспекция провела две проверки по соблюдению земельного законодательства общества и не могла не выявить факт наличия пристройки.

Также суды установили, что проверка правоустанавливающих документов общества на земельный участок проводилась в 2011 году при подготовке градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 77:05:0006003:24, расположенного по адресу: г. Москва, мкр. Северное Чертаново, корп. 208, в котором отражено нахождение на указанном земельном участке здания, общей площадью 4.103,3 кв.м.

Суды отметили, что инспекция, осуществляющая муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории города Москвы и выполняющая полномочия собственника в части осуществления мероприятий по контролю за использованием земель, находящихся в собственности города Москвы, на дату проведения проверки и вынесения постановления, не могла не знать о том, что объект учтен на земельном участке не позднее 1998 года и что договор долгосрочной аренды земельного участка заключен с обществом после технического учета изменений площади объекта до 4.103,3 кв.м.

Кроме того, суды отметили, что квалифицирующим признаком для привлечения к административной ответственности по части 1.2 статьи 6.7 КоАП г. Москвы является не просто нарушение требований и ограничений по использованию земельного участка, а то, что само нарушение должно быть связано со строительством и/или реконструкцией зданий, строений, сооружений.

Суды указали, что материалы административного дела не содержат доказательств того, что общество осуществляло строительство/размещение объектов (строений), общей площадью 3.094,2 кв.м, на земельном участке с кадастровым номером 77:05:0006003:24, а факт использования земельного участка с уже возведенной на ней постройкой не образует состав вменяемого правонарушения.

При этом суды отметили, что инспекция, привлекая общество к административной ответственности, не может ограничиться формальной констатацией лишь факта нарушения, не выявляя иные связанные с ним обстоятельства, в том числе наличие или отсутствие вины.

Судами принято во внимание обращение общества от 06.04.2022 исх. № 1/04-22ЭЛ/ЛА/88 в инспекцию об оказании содействия в сохранении торгового объекта и о готовности оплатить штрафные санкции в казну г. Москвы. Инспекция 05.05.2022 в ответном письме № ГИН-ИСХ-19669/22 предложила предоставить необходимый пакет документов для рассмотрения вопроса на заседании Градостроительно-земельной комиссии. Согласно письму инспекции от 27.06.2022 № ГИН-ИСХ-27815/22, доработанный буклет с архитектурно-градостроительным решением направлен инспекцией для рассмотрения в Комитет по архитектуре и градостроительству города Москвы.

При изложенных обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о незаконности вынесенного инспекцией в отношении общества постановления по делу об административном правонарушении, в связи с чем отменили оспариваемое постановление и удовлетворили заявленные обществом требования.

Между тем, судами не учтены и не получили оценки доводы инспекции, которые имеют существенное значение для разрешения спора.

Инспекция указала, что в настоящее время земельный участок, общей площадью 4.384 кв.м, с кадастровым номером 77:05:0006003:24, по вышеуказанному адресу предоставлен обществу в соответствии с договором аренды земельного участка от 17.05.2000 № М-05-015438 на срок до 17.05.2049 для эксплуатации существующего здания многофункционального комплекса. Договор является действующим. Разрешенный вид земельного участка - эксплуатация существующего здания многофункционального комплекса. На земельном участке размещено нежилое 1-этажное здание по адресу: г. Москва, мкр. Северное Чертаново, корп. 208, общей площадью 4.103,3 кв.м, с кадастровым номером 77:05:0006003:2473. Здание поставлено на государственный кадастровый учет, площадью 4.103,3 кв.м, согласно выписке из ЕГРН от 18.01.2022. Собственность общества оформлена на площадь 1.007,4 кв.м, о чем сделана запись в ЕГРН от 12.05.2000 № 77-01/00-009/2000-34925.

Также инспекция отметила, что согласно свидетельству о внесении в реестр собственности № А-0009894, право собственности на здание, площадью 1.009,1 кв.м, оформлено на основании договора-продажи от 03.12.1992 № 00-01439/92. Согласно данным технической инвентаризации объекта капитального строительства (технический паспорт ГБУ «МосгорБТИ» по состоянию на 1997 год), на указанном земельном участке учтено 1-этажное нежилое здание, общей площадью 1.009,1 кв.м.

По состоянию на 2021 год на указанном земельном участке расположено 1-этажное нежилое здание, общей площадью 4.103,3 кв.м.

Кроме того, инспекция указала, что изменения технико-экономических показателей здания с 1.009,1 кв.м на 4.103,3 кв.м произошли в результате возведения пристроек к 1-му этажу и антресоли. После проведения технических работ в результате возведения пристроек к 1-му этажу и антресоли площадь увеличена на 3.094,2 кв.м и составила 4.103,3 кв.м.

Согласно поэтажному плану ГБУ «МосгорБТИ» по состоянию на 24.09.2015 к нежилому 1-этажному зданию с адресным ориентиром: г. Москва, мкр. Северное Чертаново, корп. 208, общей площадью 4.103,3 кв.м, возведена пристройка, площадью 3.094,2 кв.м (1 этаж, помещение I, комнаты 1-64а, 65а-95, помещение II, помещение III; антресоль, помещения VI, V, VIII, помещение XII, комнаты 6-14), отображенная в красных линиях.

Инспекция отметила, что информация о наличии разрешительной документации на строительство (реконструкцию) объекта, о выделении земельного участка для целей строительства (реконструкции), о выдачи разрешения на строительство отсутствует.

Таким образом, инспекция полагает, что без разрешительной документации возведена пристройка, площадью 3.094,2 кв.м.

Инспекция также считает, что выводы судов не опровергают выводов о том, что пристройка и антресоль возведены без разрешений и на участке, не предоставленном для строительства, то есть наличие события и состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1.2 статьи 6.7 КоАП г. Москвы, не опровергнуто.

Кроме того, инспекция указала, что суды отметили, что в рассматриваемой ситуации квалифицирующий признак вменяемого правонарушения отсутствует, поскольку спорные объекты учтены не позднее 1998 года, таким образом, суды заключили, что общество не могло совершать действия, образующие объективную сторону вменяемого правонарушения. При этом суды указали, что квалифицирующим признаком для привлечения к административной ответственности по части 1.2 статьи 6.7 КоАП г. Москвы является не просто нарушение требований и ограничений по использованию земельного участка, о чем, например, указано в части 1 статьи 6.7 КоАП г. Москвы, а именно то, что нарушение должно быть связано со строительством и/или реконструкцией зданий, строений, сооружений. Суды установили, что работ по строительству и/или реконструкции на указанном земельном участке общество не проводит, и указали, что доказательств обратного инспекцией судам не представлено.

Однако, по мнению инспекции, такие выводы судов не могут быть приняты во внимание, поскольку в рассматриваемом случае обществу не вменяется осуществление строительства, реконструкции объектов капитального строительства без разрешения на строительство, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, обществу вменяется использование земельного участка с нарушением норм градостроительного законодательства после вступления в законную силу части 1.2 статьи 6.7 КоАП г. Москвы.

Таким образом, инспекция считает, что срок давности привлечения к административной ответственности с учетом акта выездного обследования от 11.02.2022 соблюден.

При этом инспекция отметила, что указанная правовая позиция согласуется с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 09.08.2021 № 305-ЭС21-12587 по делу № А40-123437/20.

Согласно части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

В силу части 1 статьи 51 ГрК РФ, разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории.

В соответствии с частью 1 статьи 55 ГрК РФ, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией, а также соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), проекту планировки территории в случае выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации

В силу части 2 статьи 55.24 ГрК РФ, эксплуатация построенного, реконструированного здания, сооружения допускается после получения застройщиком разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (за исключением случаев, указанных в части 3 настоящей статьи), а также акта, разрешающего эксплуатацию здания, сооружения, в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно статье 51 ГрК РФ, получение разрешения на строительство объекта недвижимости является обязательным.

При этом инспекция указала, что аналогичное требование содержалось в пункте 1 статьи 11 Закона Российской Федерации от 14.07.1992 № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации» (далее - Закон № 3295-1), действовавшего на момент строительства, согласно которому основными правовыми документами, регулирующими отношения субъектов градостроительной деятельности, являются договор (контракт) между ними, решения соответствующих органов власти и управления о предоставлении в установленном порядке в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное пользование, передаче в собственность, продаже и сдаче в аренду земельного участка, иной недвижимости и разрешение на проведение проектно-изыскательских и строительных работ, выдаваемое в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 6 Закона № 3295-1, градостроительная документация является единой системой взаимосвязанных проектных документов, предусматривающей обязательность учета ранее утвержденных видов проектной документации при разработке последующих, и служит основой для составления проектов объектов жилищно-гражданского, промышленного и коммунального строительства, разрабатывается с учетом прогнозов ресурсного потенциала территорий и согласовывается с государственными органами контроля и надзора.

В силу части 6 статьи 7, пункта 1 статьи 28 Закона № 48, запрещается проведение работ по строительству, реконструкции зданий, строений, сооружений, а также размещение объектов, не являющихся объектами капитального строительства, с нарушением требований гражданского, земельного законодательства, законодательства о градостроительной деятельности, а также правовых актов города Москвы, определяющих порядок оформления документов, являющихся основанием для использования земельных участков, и (или) порядок размещения объектов, не являющихся объектами капитального строительства. Собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их разрешенным использованием, соблюдением экологических, санитарных, градостроительных и иных норм и правил, предусмотренных законодательством.

Таким образом, согласно позиции инспекции, осуществленная реконструкция здания при отсутствии градостроительного плана земельного участка, результатов инженерных изысканий, проектной документации, положительного заключения экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, разрешения на строительство, разрешения на ввод в эксплуатацию, а также факт эксплуатации здания до получения разрешения на ввод в эксплуатацию свидетельствуют о наличии нарушений требований и ограничений по использованию земельного участка, установленных градостроительным законодательством, а также нарушения части 6 статьи 7, пункта 1 статьи 28 Закона № 48, статей 51, 55 и 55.24 ГрК РФ.

Согласно части 1 статьи 48 Закона № 48, собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны, в частности, использовать земельные участки в соответствии с их разрешенным использованием, соблюдением экологических, санитарных,  градостроительных и иных норм и правил, предусмотренных законодательством.

Согласно статьям 40 и 41 Земельного кодекса Российской Федерации, собственник, арендатор земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использование с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Таким образом, инспекция полагает, что в действиях общества содержится состав административного правонарушения, выразившийся в нарушении требований и ограничений по использованию земельного участка, связанных со строительством, с реконструкцией на нем здания, строения, сооружения, установленных законами города Москвы, иными нормативными правовыми актами города Москвы, правоустанавливающими документами на землю, проектной и иной документацией, определяющей условия использования земельного участка.

Кроме того, суд кассационной инстанции полагает необходимым отметить следующее.

Частью 1.2 статьи 6.7 КоАП г. Москвы предусмотрена административная ответственность за нарушение требований и ограничений по использованию земельного участка, связанных со строительством, с реконструкцией на нем здания, строения, сооружения, установленных законами города Москвы, иными нормативными правовыми актами города Москвы, правоустанавливающими документами на землю, проектной и иной документацией, определяющей условия использования земельного участка.

Тем самым, предусмотрена административная ответственность за нарушение требований и ограничений по использованию земельного участка, связанных со строительством, с реконструкцией на нем здания, строения, сооружения, установленных законами города Москвы, а не за строительство, реконструкцию объектов капитального строительства без разрешения на строительство (за такое административное правонарушение предусмотрена ответственность частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Объективная сторона состава административного правонарушения по части 1.2 статьи 6.7 КоАП Москвы, по сути, заключается в использовании земельного участка с нарушением указанных требований и ограничений, связанных со строительством, с реконструкцией на нем здания, строения, сооружения, но не в совершении действий по строительству, реконструкции здания, строения, сооружения, без разрешения на строительство.

Поэтому осуществление незаконной реконструкции объекта предыдущим его владельцем само по себе не могло рассматриваться как основание для вывода об отсутствии в действиях общества события и состава вмененного административного правонарушения.

С учетом объективной стороны состава административного правонарушения по части 1.2 статьи 6.7 КоАП г. Москвы указание на совершение такого правонарушения обществом предполагало доказывание фактов использования земельного участка обществом и нахождения на нем здания, строения, сооружения, которые построены либо подвергнуты реконструкции с нарушением установленных требований и ограничений. 

Кроме того, судами первой и апелляционной инстанций не проверены порядок и процедура привлечения общества к административной ответственности.

Поскольку судами первой и апелляционной инстанций вопреки требованиям процессуального законодательства не установлены все фактические обстоятельства дела и не дана надлежащая правовая оценка представленным доказательствам и всем доводам сторон, следует признать, что выводы судов сделаны при неполном выяснении обстоятельств, имеющих существенное значение для дела.

Ввиду того, что для принятия законного и обоснованного решения требуется установление обстоятельств, исследование и оценка доказательств, а также иные процессуальные действия, предусмотренные для рассмотрения дела в суде первой инстанции, что невозможно в суде кассационной инстанции в силу его полномочий, принятые судами по данному делу решение и постановление подлежат отмене, а дело в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

При новом рассмотрении суду в соответствии со статьей 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует оценить все доводы лиц, участвующих в деле, имеющиеся в деле доказательства, установить все имеющие значение для дела обстоятельства, правильно применить нормы процессуального и материального права, принять законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 21 июля 2022 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 18 октября 2022 года по делу № А40-84647/22 отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

 

Председательствующий-судья                                                          В.В. Кузнецов

 

Судьи                                                                                            Е.А. Ананьина

 

Ю.С. Петропавловская