Арбитражный суд

Ханты-Мансийского автономного округа – Югры 

ул. Мира 27, г. Ханты-Мансийск, 628012, тел. (3467) 95-88-71, сайт http://www.hmao.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

Дело № А75-6498/2024

4  июля  2024 г.

г. Ханты-Мансийск

Резолютивная часть решения объявлена 24  июня 2024 г.

Полный текст решения изготовлен 4 июля 2024 г.

Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в составе судьи Голубевой Е.А. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Штогрин В.В.., рассмотрев в судебном заседании дело № А75-6498/2024 по заявлению администрации Советского района к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре  о признании незаконным в части предупреждения от 13.03.2024 № РВ/1585/24, при участии заинтересованного лица - муниципального автономного учреждения «Центр комплексного обслуживания муниципальных  учреждений Советского  района «Сфера» (Ханты-Мансийский автономный округ – Югра,  Советский район, г. Советский, ул. Гастелло, д. 35)

при участии представителей:

от заявителя – ФИО1, доверенность № 01-Исх-13746 от 14.12.2023 (онлайн)

от ответчика –  ФИО2, доверенность № 9 от 22.05.2023,

от иных лиц – не явились, извещены,

у с т а н о в и л :

администрация Советского района (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре (далее - антимонопольный орган, Управление)  об отмене предупреждения от 13.03.2024 № РВ/1585/24.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено - муниципальное автономное учреждение «Центр комплексного обслуживания муниципальных  учреждений Советского  района «Сфера» (далее - Учреждение).

От Управления  поступил отзыв на заявление (т.1 л.д. 105-112) и материалы, на основании которых вынесено оспариваемое предупреждение.

Определением суда от 03.06.2024 судебное заседание назначено на 24.06.2024.

От заявителя в электронном виде поступило ходатайство об участии в судебном заседании с использованием системы веб-конференции информационной системы «Картотека арбитражных дел» (онлайн-заседания), арбитражным судом удовлетворено заявленное ходатайство, судебное заседание проведено с использованием системы веб-конференции информационной системы «Картотека арбитражных дел» (онлайн-заседание).

От Учреждения поступил отзыв на заявление и ходатайство о рассмотрении дела в отсутствии представителей (т.3 л.д. 23).

От Администрации поступили дополнительные  документы.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие представителей заинтересованного лица, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания.

Представитель заявителя требования поддержал  в полном объеме,  представитель антимонопольного  органа  в судебном заседании  поддержал доводы отзыва на заявление.

Заслушав представителей заявителя и антимонопольного  органа,  исследовав представленные в материалы дела доказательства, суд установил следующие обстоятельства.

В Управление в  порядке статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) поступила жалоба ООО «АКСИ» от 12.12.2023 на действия Учреждения при проведении ценового запроса в электронном магазине по организации транспортного обслуживания муниципальных учреждений Советского района (реестровый номер извещения 32313066887).

В ходе рассмотрения жалобы комиссия Управления установила, что Устав Учреждения утвержден постановлением Администрации от 08.11.2012 № 3723

Согласно Уставу Учреждение создано для выполнения работ, оказания услуг по организации питания обучающихся муниципальных общеобразовательных учреждений Советского района в учебное время, организации питания детей в лагерях с дневным пребыванием детей, содержанию и обслуживанию зданий и помещений муниципальных общеобразовательных учреждений Советского района, в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерацией полномочий муниципального района в сфере организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, организации отдыха детей в каникулярное время, а также оказания транспортных услуг муниципальным учреждениям Советского района.

Указанные виды деятельности определены в Уставе учреждения как основные (пункт 2.3 Устава). Финансовое обеспечение указанных видов деятельности осуществляется в виде субсидий из бюджета Советского района путем доведения до Учреждения и исполнения муниципального задания (п.3.8, п.3.9 Устава).

При этом в пункте 2.6 Устава учреждения установлены виды деятельности, приносящие доход, а именно:

- организация питания;

- оказание транспортных услуг физическим и юридическим лицам;

- найма рабочей силы и подбор персонала;

- чистка и уборка зданий, помещений, оборудования, транспортных средств;

- производство хлеба и мучных кондитерских изделий недлительного хранения;

- розничная торговля в неспециализированных магазинах.

Согласно внесенным изменениям в Устав (приложение к постановлению администрации Советского района от 15.11.2022 №3577) внесены следующие изменения:

1. Пункт 2.1 раздела 2 Устава «Цель деятельности, предмет и виды деятельности» Учреждения изложен в следующей редакции: «Учреждение создано для выполнения работ, оказания услуг по централизованному ведению бюджетного, бухгалтерского и налогового учета, кадрового делопроизводства, содержанию и обслуживанию муниципальных учреждений, организации трудоустройства несовершеннолетних и отдыха детей в каникулярное время, а также организации транспортного обслуживания муниципальных учреждений Советского района».

Пункт 2.2 раздела 2 Устава изложен в следующей редакции:

2.2. Предметом деятельности учреждения является осуществление комплекса мероприятий по организации централизованной бухгалтерии и кадровому делопроизводству учреждений Советского района, содержанию и обслуживанию муниципальных учреждений, организации трудоустройства несовершеннолетних детей в каникулярное время, а также организации транспортного обслуживания муниципальных учреждений Советского района.

Согласно изменениям, внесенным постановлениями Администрации от 01.09.2014 №3626, от 05.04.2017 № 524, от 23.12.2021 № 3825 п. 2.3 Устава раздел 2 основные виды деятельности Учреждения:

1.           организация и ведение бюджетного, бухгалтерского и налогового учета и отчетности, обязательных и хозяйственных операций муниципальных учреждений, организаций Советского района в натуральном и денежном выражении путем сплошного, непрерывного, документального и взаимосвязанного их отражения в бухгалтерских регистрах в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации Ханты-Мансийского автономного округа-Югры,

2.           содержание зданий и помещений муниципальных общеобразовательных организаций Советского района, муниципальных учреждений Советского района в сфере культуры и библиотечного обслуживания;

3.           организация питания обучающихся муниципальных образовательных организаций Советского района (исключен постановлением от 15.11.2022 №1377);

4.           организация транспортного обслуживания муниципальных учреждений Советского района (изменения внесены постановлением от 23.12.2021 №3825);

5.           организация питания детей в лагерях с дневным пребыванием детей (исключен постановлением от 15.11.2022 №1377);

6.           организация отдыха детей в каникулярное время;

7.           организация временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет (дополнение внесено согласно постановлению от 05.04.2017 №524).

Постановлением Администрации от 15.11.2022 №1377 подпункты 3,5 пункта 2.3 раздела 2 Устава исключены (исключены виды деятельности: организация питания обучающихся муниципальных образовательных организаций Советского района и организация питания детей в лагерях с дневным пребыванием детей).

Управлением установлено, что согласно постановлению Администрации от 18.11.2013 №3770 в пункт 2.6 раздела 2 Устава учреждения также были внесены изменения, согласно которым Учреждение осуществляет приносящую доход деятельность по: организации питания; оказанию транспортных услуг физическим и юридическим лицам, найму рабочей силы и подбор персонала;   чистке и уборке зданий, помещений, оборудования, транспортных средств; розничной торговле в неспециализированных магазинах; оказание услуг по бухгалтерскому и налоговому учету, аудиту сторонним организациям, физическим лицам.

Вид деятельности Учреждения производство хлеба и мучных кондитерских изделий недлительного хранения исключен из Устава.

Постановлением Администрации  от 01.09.2014 № 3626 в пункт 2.6. раздела 2 Устава добавлен вид деятельности: услуги кейтеринга (обслуживание мероприятий).

Управление установило, что в соответствии с действующим законодательством  закупочная деятельность Учреждения осуществляется в соответствии с Положением о закупках товаров, работ, услуг для Учреждения, утвержденного приказом Учреждения № 36 от 11.04.2023, разработанного в соответствии с требованиями Федерального закона от 18.07.2011 №223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон о закупках).

Также Управление установило, что в целях осуществления указанных в Уставе видов деятельности Учреждением проводятся закупки, до результатам которых заключаются договоры, предусматривающие удовлетворение потребностей не самого Учреждения, а Администрации.

По результатам  рассмотрения жалобы  комиссия Управления пришла к выводу о том, что действия Администрации, выразившееся в установлении в Уставе Учреждения в пункте п. 2.1 раздела 2 Устава «Цель деятельности, предмет и виды деятельности Учреждения» выполнение следующих работ: содержание и обслуживание муниципальных учреждений, а также организация транспортного обслуживания муниципальных учреждений Советского района; в пункте п. 2.2. раздела 2 Устава «Предметом деятельности Учреждения является»: осуществление комплекса мероприятий по содержанию и обслуживанию муниципальных учреждений, организации транспортного обслуживания муниципальных учреждений Советского района; в пункте 2.3 раздела 2 Устава «Основные виды деятельности»: подпункт 2 «содержание зданий и помещений муниципальных общеобразовательных организаций» и подпункт 4 «организация транспортного обслуживания муниципальных учреждений Советского района»; в пункте 2.4 раздела 2 Устава «Иные виды деятельности»: организация питания (в том числе обучающихся, посещающих группы продленного дня); в пункте 2.6 раздела 2 Устава «Учреждение осуществляет приносящую доход деятельности»: подпункт 1 организация питания; подпункт 2 оказание транспортных услуг физическим и юридическим лицам, содержат признаки нарушения частей 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

По результатам рассмотрения материалов 13.03.2024 Управлением на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдано предупреждение о необходимости прекращения указанных действий (бездействия) в срок до 15 апреля 2024 года путем внесения в Устав Учреждения следующих изменений:

1. в пункте п. 2.1 раздела 2 Устава «Цель деятельности, предмет и виды деятельности Учреждения» исключить выполнение следующих работ: содержание и обслуживание муниципальных учреждений, а также организация транспортного обслуживания муниципальных учреждений Советского района;

2. в пункте п. 2.2. раздела 2 Устава «Предметом деятельности Учреждения является» исключить: осуществление комплекса мероприятий по содержанию и обслуживанию муниципальных учреждений, организации транспортного обслуживания муниципальных учреждений Советского района;

3. в пункте 2.3 раздела 2 Устава «Основные виды деятельности» исключить: подпункт 2 «содержание зданий и помещений муниципальных общеобразовательных организаций» и подпункт 4 «организация транспортного обслуживания муниципальных учреждений Советского района»;

4. в пункте 2.4 раздела 2 Устава «Иные виды деятельности» исключить: организация питания (в том числе обучающихся, посещающих группы продленного дня);

5. в пункте 2.6 раздела 2 Устава «Учреждение осуществляет приносящую доход деятельности» исключить: подпункт 1 организация питания; подпункт 2 оказание транспортных услуг физическим и юридическим липам.

Администрация, не согласившись с указанным предупреждением в части, касающейся внесения изменений в пункты 2.1, 2.2, 2.3 и 2.6 Устава Учреждения, обратилась в суд  с настоящим заявлением.

Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают                      на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, для признания ненормативного правового акта недействительным заявителю требуется доказать совокупность обстоятельств: несоответствие его закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных Администрацией требований.

Согласно статье 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон об автономных учреждениях) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов публичной власти федеральной территории, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Согласно частям 1, 2 статьи 4 Закона об автономных учреждениях основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано. Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности.

Таким образом, Законом об автономных учреждениях предусмотрено, что некоммерческая организация в форме автономного учреждения создается для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления прямо  предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов власти в определенных сферах деятельности.

Сфера по организации питания в образовательных учреждениях, оказание транспортных услуг муниципальным учреждениям, а также содержание и обслуживание зданий и помещений муниципальных общеобразовательных учреждений к таким сферам деятельности не отнесена.

Частями 6, 7 статьи 4 Закона об автономных учреждениях предусмотрено, что кроме указанных в части 2 данной статьи государственного (муниципального) задания и обязательств автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.

Автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (уставе).

Как уже указывалось ранее, закупочная деятельность Учреждения осуществляется в соответствии с Положением о закупках товаров, работ, услуг в порядке, установленном  Законом о закупках.

Из положений Закона об автономных учреждениях следует признание за автономными учреждениями статуса самостоятельных, обособленных от публично- правового образования субъектов экономической деятельности.

Исходя из системного толкования положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Закона об автономных учреждениях, Методических рекомендаций по определению критериев изменения тип государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 07.09.2010 №1505-р. для исполнения государственных функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами.

Автономное учреждение и бюджетное учреждение создаются публично-правовым образованием для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг и не вправе исполнять государственные функции, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами.

Указанная правовая позиция отражена в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации №1 (2019), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24.04.2019.

В соответствии с частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положения Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Часть 1 статьи 24 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) предусматривает, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Согласно частям 1 и 2 статьи 1 Закона о закупках закупки по правилам указанного нормативного правового акта проводятся для удовлетворения потребностей самого бюджетного учреждения, а не иных лиц, закупочная деятельность которых регулируется иными федеральными законами.

В соответствии с позицией Верховного Суда Российской Федерации, отраженной в пункте 24 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации №3 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 12.07.2017, в тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его не проведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлено, что органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов и организаций запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Данный запрет согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, отраженной в Обзоре по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично- правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Суд соглашается с доводами Управления о том, что действия Администрации, выразившиеся в наделении Учреждения в силу его Устава полномочиями закупку товаров, работ, услуг по правилам Закона о закупках, содержат признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 46 Постановления Пленума ВС РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» статья 39.1 Закона о защите конкуренции устанавливает полномочия антимонопольных органов по выдаче предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

При рассмотрении споров, связанных с оспариванием законности предупреждений, судам необходимо учитывать, что по смыслу взаимосвязанных положений частей 1 и 4 статьи 39.1, пункта 7 части 9 статьи 44 Закона предупреждение должно содержать предварительную оценку действий (бездействия) лица на предмет наличия в них нарушения антимонопольного законодательства и представлять возможность лицу самостоятельно устранить допущенные нарушения, если таковые имели место в действительности.

В предупреждении антимонопольного органа не могут устанавливаться факты нарушения антимонопольного законодательства и не может указываться на применение мер государственного принуждения.

Оспариваемое предупреждение Управления указанным требованиям соответствует, поскольку содержит предварительную оценку действий Администрации и предоставляет Администрации возможность самостоятельно устранить допущенные нарушения путем внесения изменения в Устав Учреждения.

Заявитель при рассмотрении настоящего дела не доказал, что включение в Устав Учреждения спорных положений является законным и не приводит к потенциальному нарушению конкуренции при осуществлении Учреждением закупок  для нужд иных, кроме Учреждения, лиц. Заявителем не приведено обоснования причин, по которым автономное учреждение вправе в результате закупочных процедур удовлетворять не только свои нужды, но и нужды иных муниципальных учреждений Советского района, на которых требования Закона о закупках не распространяется.

Ссылка заявителя на судебную практику по иным делам судом во внимание не принимается, поскольку указанные Администраций судебные акты приняты по иным фактическим обстоятельствам.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

На основании вышеизложенного, суд считает заявленные Администрацией  требования не подлежащими удовлетворению.

Руководствуясь статьями 67, 68, 71, 167-170, 176, 180, 181, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры

РЕШИЛ:

в удовлетворении заявления отказать.

Решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Апелляционная жалоба может быть подана в течение одного месяца после принятия арбитражным судом первой инстанции обжалуемого решения через Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

В  соответствии  с  частью  5  статьи  15  Арбитражного  процессуального  кодекса Российской Федерации  настоящий  судебный  акт  выполнен  в  форме  электронного документа и подписан усиленной квалифицированной электронной подписью судьи.

Арбитражный  суд  Ханты-Мансийского  автономного  округа - Югры  разъясняет,  что  в соответствии  со  статьей  177  Арбитражного  процессуального  кодекса  Российской Федерации  решение,  выполненное  в  форме  электронного  документа,  направляется лицам,  участвующим  в  деле,  посредством  его  размещения  на  официальном  сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его принятия. По ходатайству указанных лиц копии решения на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства в арбитражный суд заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Судья                                                                                                  Е.А. Голубева