ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А40-230779/2018-147-2486

город Москва

15 июня 2020 года

Резолютивная часть постановления объявлена 09 июня 2020 года

Полный текст постановления изготовлен 15 июня 2020 года

Арбитражный суд Московского округа

в составе: 

председательствующего-судьиАнаньиной Е.А.,

судей Кузнецова В.В., Шевченко Е.Е.,

при участии в заседании:

от истца (заявителя) ФГУП «ААД»: ФИО1 (дов. № 006-Д от 15.01.2020 г.);

от ответчика (заинтересованного лица) УФК по Московской области: ФИО2 (дов. № 48-21-23/13 от 29.12.2018 г.);

от третьего лица ООО «Домодедово Констракшн Менеджмент»: ФИО1 (дов. от 25.01.2018 г.);

от третьего лица Росавиации: ФИО3 (дов. № Д-14.3/198 от 31.12.2019 г.);

рассмотрев 09 июня 2020 г. в судебном заседании кассационную жалобу УФК по Московской области

на решение Арбитражного суда города Москвы от 31 октября 2019 г.,

постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 03 февраля 2020 г.,

по делу № А40-230779/2018-147-2486

по заявлению Федерального государственного унитарного предприятия «Администрация аэропорта ДОМОДЕДОВО»

к Управлению Федерального казначейства по Московской области

о признании недействительным предписания от 27 июня 2018 г. № 48-14-11/26-7119,

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью «Домодедово Констракшн Менеджмент»; Федеральное агентство воздушного транспорта,

УСТАНОВИЛ:

в период с 03 апреля 2018 г. по 17 мая 2018 г. Управлением Федерального казначейства по Московской области (далее – УФК по Московской области, казначейство) на основании приказа от 29 марта 2018 г. № 365 «О проведении выездной проверки» проведена выездная проверка использования средств федерального бюджета на реализацию мероприятий по подготовке и проведению Чемпионата мира по футболу в 2018 году в Российской Федерации, в рамках федеральной целевой программы 34 «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» в отношении Федерального государственного унитарного предприятия «Администрация аэропорта ДОМОДЕДОВО» (далее - ФГУП «ААД», предприятие, заявитель).

По результатам проведенной проверки составлен акт выездной проверки (ревизии) ФГУП «ААД» от 17 мая 2018 г., в ходе которой выявлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

27 июня 2018 г. УФК по Московской области выдано представление № 48-14-11/26-7119 с требованием в срок до 20 августа 2018 г. рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, принять меры по устранению причин и условий их совершения, а также порядка информирования казначейства о результатах исполнения предписания.

В соответствии с указанным представлением ФГУП «ААД» допущены следующие нарушения бюджетного законодательства:

1. ФГУП «ААД» в период 2016 – 2017 гг. не обеспечено соблюдение сроков выполнения работ, предусмотренных государственными контрактами от 11 июля 2014 г. № ГК-143-14, № ГК-144-14, что повлекло невыполнение работ, отставание от графика выполнения работ более чем на 12 месяцев, следствием чего явился низкий уровень использования бюджетных инвестиций, повлекший образование остатков неиспользованных лимитов бюджетных обязательств, тем самым нарушив пункт 2.2.19 Соглашения о передаче полномочий от 16 июля 2014 г. № С-146-14 (далее – Соглашение);

2. ФГУП «ААД» в период 2016 – 2017 гг. осуществлена закупка, повлекшая использование бюджетных инвестиций на оплату изыскательских работ и разработки проектной документации при исполнении государственных контрактов от 21 ноября 2016 г. № ГК-67/2016 и № ГК-68/2016, заключенных без соблюдения требований бюджетного законодательства, законодательства Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в частности в государственные контракты от 21 ноября 2016 г. № ГК-67/2016 и № ГК-68/2016 не включено обязательное условия, согласно которому с даты приемки результатов выполнения проектных и (или) изыскательских работ исключительные права на результаты выполненных проектных и (или) изыскательских работ принадлежат Российской Федерации, тем самым нарушив пункт 2.2.1 Соглашения, пункт 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, часть 6 статьи 15, часть 1 статьи 110.2 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе). Нарушение в денежном выражении 44 645,00 руб., в том числе: 2016 год – 23 955,978 руб.; 2017 год – 20 689,02 руб.;

3. ФГУП «ААД» по соглашению сторон допущено изменение существенных условий государственного контракта от 11 июля 2014 г. № ГК-143-14, возможность изменения условий которого не предусмотрена законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, повлекшее увеличение его стоимости, тем самым нарушив пункт 2.2.1 Соглашения, пункт 2 статьи 767 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункт 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, частей 1, 1.1 статьи 95 Закона о контрактной системе, пункт 9 Правил осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 09 января 2014 г. № 13. Нарушение в денежном выражении 151 243,18 руб.;

4. При расчетах за выполненные в рамках государственного контракта от 31 октября 2014 г. № 48/2014 работы по строительному контролю (техническому надзору) не соблюден, утвержденный проектной документацией, размер норматива затрат на содержание службы заказчика, строительный контроль, вследствие чего ФГУП «АДД» не обеспечено эффективное использование бюджетных инвестиций, тем самым нарушив пункт 2.2.19 Соглашения, пункт 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 12, часть 6 статьи 15, часть 2 статьи 34 Закона о контрактной системе. Нарушение в денежном выражении 10 764,99 руб., в том числе: 2016 год – 4 714,99 руб.; 2017 год – 6 050,00 руб.

Считая свои права нарушенными, ФГУП «АДД» обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к УФК по Московской области о признании незаконным представления от 27 июня 2018 г. № 46-14-11/26-7119.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Домодедово Констракшн Менеджмент» (далее – ООО «Домодедово Констракшн Менеджмент») и Федеральное агентство воздушного транспорта (далее – Росавиация).

Решением Арбитражного суда города Москвы от 12 декабря 2018 г., оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 марта 2019 г., в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 16 июля 2019 г. решение Арбитражного суда города Москвы от 12 декабря 2018 г. и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 марта 2019 г. отменены. Дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Направляя дело на новое рассмотрение, суд кассационной инстанции указал на ряд нарушений при рассмотрении дела и указал на конкретные обстоятельства по каждому эпизоду, которые надлежало проверить и оценить при новом рассмотрении дела, а именно:

по первому нарушению – не установлена правовая природа Соглашения о передаче полномочий от Росавиации к ФГУП «АДД»;

по второму нарушению – не проверен расчет размера убытков; оставлены без внимания доводы заявителя о неисполнимости оспариваемого предписания;

по третьему нарушению – не применена часть 1.1 статьи 95 Закона о контрактной системе;

по четвертому нарушению – не проверен расчет УФК по Московской области, положенный в основу вывода о превышении затрат на строительный контроль; УФК по Московской области применена неверная формула расчета.

При новом рассмотрении дела решением Арбитражного суда города Москвы от 31 октября 2019 г. заявленные требования удовлетворены. Признано незаконным представление УФК по Московской области от 27 июня 2018 г. № 48-14-11/26-7119.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 03 февраля 2020 г. на основании статьи 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации произведена процессуальная замена истца в связи с его реорганизацией в форме присоединения с ФГУП «ААД» на Федеральное государственное унитарное предприятие «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)» (далее – ФГУП «АГА (А)». Решение Арбитражного суда города Москвы от 31 октября 2019 г. оставлено без изменения.

В кассационной жалобе УФК по Московской области просит об отмене принятых по делу судебных актов, полагая, что судами неправильно применены нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения.

В отзывах на кассационную жалобу ФГУП «АГА (А)» и Росавиации просят судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на соблюдение судами норм материального и процессуального права при вынесении обжалуемых судебных актов.

Отзыв на кассационную жалобу от ООО «Домодедово Констракшн Менеджмент» не поступил.

В заседании кассационной инстанции представитель УФК по Московской области поддержал доводы кассационной жалобы. Представители ФГУП «АГА (А)», Росавиации, ООО «Домодедово Констракшн Менеджмент» возражали против ее удовлетворения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд кассационной инстанции не находит оснований к отмене обжалуемых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно пункту 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (пункт 2 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Под представлением в целях Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (пункт 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. № 1092 (далее - Правила), определяют порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере.

Подпунктом «а» пункта 6 Правил предусмотрено, что Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно пункту 8 Правил при осуществлении деятельности по контролю в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок для обеспечения федеральных нужд, в рамках одного контрольного мероприятия могут быть реализованы полномочия Федерального казначейства по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также полномочия Федерального казначейства, предусмотренные частью 8 статьи 99 Закона о контрактной системе.

В силу пункта 6 части 8 статьи 99 Закона о контрактной системе органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги.

Удовлетворяя заявленные требования, суды пришли к выводу о том, что оспариваемое представление не соответствует требованиям действующего законодательства, нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку оснований для его выдачи не имелось.

Выводы судов основаны на следующем.

По первому замечанию представления суды, приняв во внимание положения статей 78, 78.1, 79, 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пришли к выводу о том, что Соглашение о передаче полномочий не является договором (соглашением), на основании которого предоставляются средства из бюджета, поскольку они регулируются разными статьями Бюджетного кодекса Российской Федерации и имеют различную правовую природу и цели.

Так, целью Соглашения о передаче полномочий является не предоставление бюджетных средств, а лишь оформление полномочий по контролю за деятельностью подрядчика, в ходе строительства, от имени и в интересах госзаказчика. 

Указанное соглашение о передаче полномочий не является объектом контроля УФК по Московской области, а контролируется госзаказчиком, а нарушение соглашения о передаче полномочий, согласно статье 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не квалифицируется как бюджетное нарушение.

Таким образом, суды, определив правовую природу Соглашения, указали на то, что в данном случае бюджетных нарушений со стороны предприятия не выявлено, оснований для внесения представления у ответчика не имелось.

По второму замечанию представления судами установлено, что на дату вынесения представления предприятием соблюдены условия заключенных государственных контрактов с учетом требования бюджетного законодательства, в частности в государственных контрактах было включено условие, согласно которому с даты приемки результатов выполнения проектных и (или) изыскательских работ исключительные права на результаты выполненных проектных и (или) изыскательских работ принадлежат Российской Федерации (дополнительного соглашения № 7 от 24 мая 2018 г., которым в контракт включены вышеуказанные условия).

Таким образом, на момент издания оспариваемого представления указанное требование было соблюдено предприятием.

Кроме того, данный контракт исполнен сторонами.

По третьему замечанию представления суды, приняв во внимание часть 1.1 статьи 95 Закона о контрактной системе, пришли к выводу о том, что указанная норма применима при увеличении цены контракта, поскольку срок исполнения государственных контрактов согласно графику работ (приложение № 3 к контракту) завершался в 2016 году. 

По пункту 4 представления суды, проверив арифметический расчет приведенных обеими сторонами расчетов, пришли к выводу о наличии неточностей в представленном УФК по Московской области расчете.

Судами установлено, что норматив расходов на строительный контроль установлен в проектной документации (Сводном сметном расчете) и составляет 0,8% от общей цены строительных работ.

Исходя из этого норматива в пункте 5.1 контракта определена общая цена контракта на строительный контроль в твердой сумме на весь срок его действия (135 млн. руб.).

Согласно пункту 1 Положения о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 468 (далее – Положение), установлен порядок определения размера затрат заказчика на проведение строительного контроля и численности работников, осуществляющих строительный контроль, по объектам, финансируемым полностью или частично с привлечением средств федерального бюджета.

Согласно пункту 15 Положения при определении цены контракта на строительный контроль, размер таких затрат определяется исходя из общей стоимости строительства и указывается в главе 10 сводного сметного расчета стоимости строительства отдельной строкой «Строительный контроль».

Данные требования закон предъявляет только для определения общей цены контракта. Требований к порядку определения размера промежуточных платежей законодательством не установлено.

Норматив затрат на строительный контроль 0,8% согласно Сводному сметному расчету составляет 178 млн. руб. Указанная цена была заявлена в составе конкурсной документации как начальная (максимальная) цена контракта. В ходе конкурсных процедур цена контракта уменьшена до 135 млн. руб.

Таким образом, общая цена контракта уже меньше установленного сметным расчетом норматива на 44 млн. руб.

Судами установлено, что из 135 млн. руб., предусмотренных контрактом, фактически выплачено 57 млн. руб.

Следовательно, превышения норматива затрат на строительный контроль предприятием не допущено.

Выводы судов основаны на имеющихся в материалах дела доказательствах и соответствуют положениям действующего законодательства.

При повторном рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанции установлены все существенные для дела обстоятельства, имеющимся в деле доказательствам дана надлежащая оценка.

Принимая во внимание изложенное, суд кассационной инстанции полагает обоснованным вывод судов о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Доводы кассационной жалобы указывают на несогласие с выводами судов, сделанных на основании оценки представленных в материалы дела доказательств.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права с учетом доводов кассационной жалобы, а также проверкой соответствия выводов о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в компетенцию суда кассационной инстанции не входит переоценка представленных суду доказательств и сделанных на основании их оценки выводов.

При таких обстоятельствах кассационная инстанция не усматривает каких-либо нарушений норм материального или процессуального права, которые могли бы служить основанием к отмене или изменению обжалуемых судебных актов.

Учитывая изложенное обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 31 октября 2019 г., постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 03 февраля 2020 г. по делу № А40-230779/2018-147-2486 оставить без изменения, кассационную жалобу УФК по Московской области – без удовлетворения.

Председательствующий-судьяЕ.ФИО4

Судьи В.В.Кузнецов

Е.Е.Шевченко