АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Герцена, д. 1 «а», Вологда, 160000

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А13-18177/2017

город Вологда

29 октября 2018 года

 

Резолютивная часть решения объявлена 08 октября 2018 года.

Полный текст решения изготовлен 29 октября 2018 года.

Арбитражный суд Вологодской области в составе судьи Мамоновой А.Е. при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Комитета по управлению имуществом города Череповца и Мэрии города Череповца к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области о признании незаконным решения от 22.09.2017 №04-01/15-15-17, с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Департамента экономического развития Вологодской области, Череповецкой городской Думы, Управления архитектуры и градостроительства мэрии города Череповца, индивидуального предпринимателя ФИО2, общества с ограниченной ответственностью «Эларум»,

при участии от мэрии – ФИО3 по доверенности от 29.12.2017, ФИО4 по доверенности от 25.12.2017, от Комитета – ФИО3 по доверенности от 29.12.2017, ФИО4 по доверенности от 06.06.2018, от ответчика – ФИО5 по доверенности от 04.06.2018, от Департамента экономического развития Вологодской области – ФИО6 по доверенности от 10.09.2018,

у с т а н о в и л:

Комитет по управлению имуществом города Череповца (далее – Комитет по управлению имуществом г.Череповца, Комитет)  обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее – УФАС по Вологодской области, Вологодское УФАС, УФАС, Управление)  о признании незаконным решения от 22.09.2017 №04-01/15-15-17. 

Мэрия города Череповца (далее – Мэрия г.Череповца, мэрия) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к УФАС по Вологодской области о признании незаконным решения от 22.09.2017 №04-01/15-15-17. 

Заявления приняты к производству Арбитражного суда Вологодской области определениями от 02.11.2017 по делу №А13-18177/2017, от 05.12.2017 по делу №А13-19212/2017 соответственно.

Определением Арбитражного суда Вологодской области от 14.12.2017 по делу №А13-18177/2017 по ходатайству Управления указанные дела объединены  в одно производство,  объединенному  делу  присвоен  номер  А13-18177/2017.

В обоснование требований Комитет полагает, что постановление мэрии г.Череповца от 09.06.2011 №2469 принято уполномоченным органом с соблюдением требований к форме и порядку его принятия и введения в действие. Указывает, что схемы размещения нестационарных торговых объектов (далее – НТО) недостаточно для легального размещения объекта конкретного предпринимателя в конкретном месте, в отсутствие документа, подтверждающего право на размещение НТО, земельный участок считается самовольно занятым. Бесплатное использование земли для размещения НТО не предусмотрено. Органы местного самоуправления являются самостоятельными субъектами гражданских правоотношений и вправе определять условия заключаемых договоров, обеспечивая при этом равные права и обязанности для заключающих лиц путем установления единообразных существенных условий – единого подхода к порядку определения платы. Предприниматель ФИО2, подписав договор, выразил свое согласие со всеми его условиями, в том числе с предусмотренной  платой за право размещения НТО. Комитет не понуждает предпринимателей заключать договоры. Порядок устанавливает равные для предпринимателей условия размещения в зависимости от типа и специализации торговых объектов. При этом Комитет не является органом местного самоуправления, который разработал и принял постановление мэрии г.Череповца, и не является органом, предоставляющим муниципальную услугу по выдаче разрешений на размещение НТО. В оспариваемом решении не содержится выводов относительно действий Комитета, которыми нарушены положения статьи 15 Закона о защите конкуренции, предупреждение в адрес Комитета не выдавалось. 

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал заявленные требования. 

Мэрия г.Череповца в обоснование заявленных требований указала, что схема размещения НТО не может закреплять право конкретного хозяйствующего субъекта на размещение НТО в конкретном месте, в целях закрепления права хозяйствующего субъекта на использование земли или земельного участка в целях размещения НТО в конкретном месте необходим правоподтверждающий документ, использование земли в целях размещения НТО осуществляется на общих основаниях, то есть на платной основе, поэтому вывод УФАС о том, что размещение НТО должно осуществляться на бесплатной основе неправомерен. Целью принятия порядка определения платы за размещение НТО является установление единообразного подхода к определению размера указанной платы для всех хозяйствующих субъектов, с которыми муниципальное образование заключает договоры о размещении НТО по результатам аукционов. 

Представитель заявителя в судебном заседании поддержали заявленные требования. 

В дополнение заявители ссылаются на судебные акты Череповецкого городского суда и Вологодского областного суда по делу №2а-672/2018 (№33а-1725/2018).

УФАС по Вологодской области в отзывах (т.2 л.д.7-12, т.6 л.д.34-36) и его представитель в судебном заседании отклонили заявленные требования, считая решение законным и обоснованным. По мнению Управления, в действиях  мэрии и Комитета имеются признаки нарушения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», поскольку постановление Мэрии г.Череповца, утвержденный перечень муниципальных услуг и административный регламент по выдаче разрешений на размещение нестационарного торгового объекта развозной и разносной торговли приняты с нарушением полномочий органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности, которые не вправе регулировать основания и порядок осуществления торговой деятельности, взимать плату за размещение НТО. Полагают, что постановление Мэрии нарушает права хозяйствующих субъектов, создает необоснованные административные барьеры и как следствие ограничивает конкуренцию, что приводит и (или) может привести к сокращению числа хозяйствующих субъектов. 

Определением суда от 14.12.2017 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент экономического развития Вологодской области (далее – ДЭР области, Департамент), Череповецкая городская Дума, Управление архитектуры и градостроительства мэрии города Череповца (далее – Управление архитектуры и градостроительства мэрии г.Череповца, Управление архитектуры), индивидуальный предприниматель ФИО2, общество с ограниченной ответственностью «Эларум» (далее – ООО «Эларум»).

ДЭР области в отзыве на заявление (т.6 л.д.16-18) и ее представитель в судебном заседании поддержали требования заявителей.  

Череповецкая городская Дума в отзыве на заявление (т.6 л.д.11-13) поддержала требования заявителей. 

Управление архитектуры и градостроительства мэрии г.Череповца в отзыве на заявление (т.6 л.д.91-94) поддержало требования заявителей. 

Предприниматель ФИО2 в отзыве на заявление (т.6 л.д.3-5) просил отказать в удовлетворении заявленных требований, считая решение Управления законным и обоснованным. 

ООО «Эларум» отзыв на заявление не представило.

Определением Арбитражного суда Вологодской области от 14.03.2018 производство по делу №А13-18177/2017 приостановлено до вступления в законную силу судебного акта Череповецкого городского суда по делу №2а-672/2018 (2а-6498/2017).

Определением суда от 02.07.2018 производство по делу №А13-18177/2017 возобновлено. 

Остальные третьи лица о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители не явились, в связи с чем дело рассмотрено в порядке статей 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в их отсутствие. 

Исследовав доказательства по делу, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению.

Как следует из материалов дела, УФАС по Вологодской области по результатам рассмотрения заявления  ИП ФИО2 (вх.№5542 от 26.10.2016) по вопросу ограничения конкуренции при заключении договора о размещении нестационарного объекта (торгового павильона) и об установлении платы за размещение данного объекта вынесено предупреждение Мэрии г.Череповца от 27.01.2017 №382 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (т.2 л.д.15-150, т.3 л.д.1-20). 

Управление усмотрело признаки нарушения пунктов 1, 2 и 9 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» в связи с принятием постановления Мэрии г.Череповца от 09.06.2011 №2469 «О размещении нестационарных торговых объектов и объектов по оказанию услуг населению на территории города», Перечня муниципальных услуг, предоставляемых мэрией города, услуг, предоставляемых муниципальными учреждениями, утвержденного постановлением Мэрии г.Череповца от 14.11.2014 №6165, Административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на размещение нестационарного торгового объекта развозной и разносной торговли, утвержденного постановлением Мэрии г.Череповца от 29.05.2012 №2993, с превышением полномочий органов местного самоуправления, их не соответствием федеральному законодательству и нарушением прав организаций и индивидуальных предпринимателей в сфере экономической (предпринимательской) деятельности. В соответствии с предупреждением Мэрии необходимо в срок до 01.03.2017: 1) внести изменения в постановление Мэрии г.Череповца от 09.06.2011, исключив из него требования по оплате за размещение нестационарного торгового объекта, по выдаче разрешений на размещение нестационарного торгового объекта развозной и разносной торговли и по осуществлению осмотра нестационарного торгового объекта приемочной комиссией Мэрии г.Череповца с составлением соответствующего акта; 2) внести изменения в Перечень, утвержденный постановлением Мэрии г.Череповца от 14.11.2014 №6165, исключив из него муниципальную услугу «Выдача разрешений на размещение нестационарного торгового объекта развозной и разносной торговли»; 3) отменить Административный регламент, утвержденный постановлением Мэрии г.Череповца от 29.05.2012 № 2993; 4) принять меры по устранению причин и условий, способствовавших возникновению  нарушения  прав  индивидуального  предпринимателя  ФИО2, и по устранению последствий такого нарушения. 

Мэрией г.Череповца предупреждение не обжаловано в установленном законом порядке, в ответе от 02.03.2017 № 01-01-24/55 (вх.№1155 от 02.03.2017) мэрия сообщила о принятом решении оставить предупреждение без удовлетворения в полном объеме (т.3 л.д.27-32).

Приказом УФАС по Вологодской области  от 06.03.2017 №53 возбуждено дело № 04-01/15-15-17 в отношении Мэрии г.Череповца и Комитета по управлению имуществом г.Череповца по признакам нарушения пунктов 1, 2 и 9 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (т.3 л.д.38). 

В ходе рассмотрения дела Управлением установлено, что Мэрией г.Череповца принято постановление от 09.06.2011 №2469 «О размещении нестационарных торговых объектов и объектов по оказанию услуг населению на территории города» (в редакции постановлений Мэрии г.Череповца от 14.12.2011 N 5504, от 27.12.2011 N 5810, от 01.03.2012 N 1095, от 22.03.2012 N1532, от 10.12.2012 N 6382, от 08.02.2013 N 493, от 19.06.2013 N 2809, от 15.08.2013 N 3883, от 15.05.2014 N 2641, от 30.12.2014 N 7165, от 02.12.2015 N6304, от 12.01.2016 N 46, от 28.09.2016). Разработчиком постановлений является Комитет. Постановлением утверждены  Положение о размещении нестационарных торговых объектов и нестационарных объектов по оказанию услуг населению на территории города (далее – Положение) и Порядок определения размера платы за размещение нестационарных торговых объектов и нестационарных объектов по оказанию услуг населению на территории города (далее – Порядок). 

В соответствии с Положением размещение нестационарных торговых объектов и нестационарных объектов по оказанию услуг населению, за исключением объектов разносной и развозной торговли, осуществляется на основании договора о размещении нестационарного объекта (далее – договор о размещении НТО). Размещение объектов развозной и разносной торговли осуществляется на земельных участках, не обремененных правами третьих лиц, на основании разрешения на размещение нестационарного торгового объекта развозной и разносной торговли (далее – разрешение). Размещение нестационарных объектов на земельном участке, предоставленном в аренду физическим и юридическим лицам, допускается в случае, если это предусмотрено договором аренды. 

Положением установлены требования по оплате за размещение нестационарного торгового объекта, по выдаче разрешений на размещение нестационарного торгового объекта развозной и разносной торговли, по осуществлению осмотра нестационарного торгового объекта приемочной комиссией мэрии с составлением соответствующего акта. 

Муниципальная услуга «Выдача разрешений на размещение нестационарного торгового объекта развозной и разносной торговли» включена в Перечень муниципальных услуг, предоставляемых мэрией, услуг, предоставляемых муниципальными учреждениями, утвержденный постановлением Мэрии г.Череповца от 14.11.2014 №6165 (далее – Перечень).

Административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на размещение нестационарного торгового объекта развозной и разносной торговли, утвержденный постановлением Мэрии г.Череповца от 29.05.2012 № 2993 (далее – Административный регламент), устанавливает порядок и стандарт предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на размещение нестационарного торгового объекта развозной и разносной торговли. 

Комиссия УФАС пришла к выводу, что при использовании земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения нестационарных торговых объектов и иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации, органы местного самоуправления ограничены в своих полномочиях. Органы местного самоуправления не наделены полномочиями по нормативно-правовому регулированию данных отношений, не имеют право принимать муниципальные правовые акты, устанавливающие положения, порядок и условия размещения нестационарных торговых объектов и объектов по оказанию услуг населению, в том числе по заключению договоров о размещении, установлению платности и выдаче разрешений на данные объекты. 

Данные муниципальные правовые акты устанавливают ограничения в осуществлении предпринимательской деятельности на товарный рынок по оказанию услуг розничной торговли и общественного питания в городе Череповце, устанавливают необоснованные требования к хозяйствующим субъектам товарного рынка по оказанию услуг розничной торговли и общественного питания в городе Череповце и определяют плату за данную деятельность, которая не предусмотрена законодательством Российской Федерации, нарушают права хозяйствующих субъектов, создают необоснованные административные барьеры, и как следствие ограничивают конкуренцию, что приводит и (или) может привести к сокращению числа хозяйствующих субъектов. 

Управлением принято решение от 22.09.2017 №04-01/15-15-17 (т.1 л.д.28-47, т.2 л.д.56-75), которым Мэрия г.Череповца и Комитет по управлению имуществом г.Череповца признаны нарушившими пункты 1, 2 и 9 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции». 

Мэрия и Комитет не согласились с решением Вологодского УФАС и обратились в арбитражный суд с заявленными требованиями. 

На основании пункта 2 части 1 статьи 29, части 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 52 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон №135-ФЗ) решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. 

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решения и предписания антимонопольного органа, затрагивающих права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагающих на них какие-либо обязанности. Обязанность доказывания правомерности принятого решения, предписания возложена на антимонопольный орган.

Закон №135-ФЗ регламентирует организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения  недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 названного закона).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ  федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). 

В частности, органам местного самоуправления запрещается введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров (пункт 1); необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2); установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг (пункт 9).

В статье 4 Закона № 135-ФЗ определено, что конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7); дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8); признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17).

Согласно разъяснениям в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из содержания приведенных норм и правил доказывания следует, что для квалификации данных нарушений антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. В связи с этим констатация тех или иных действий органов местного самоуправления, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ.

Вместе с тем, установленный частью 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ  запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В рассматриваемом случае в оспариваемом решении Вологодское УФАС установило, что мэрией г.Череповца и Комитетом нарушены положения пунктов 1, 2 и 9 части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ ввиду утверждения в Положении, Порядке, Перечне и Административном регламенте обязанности хозяйствующих субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность по оказанию услуг розничной торговли и общественного питания в г.Череповце, заключать договор о размещении НТО или получать разрешение на размещение НТО развозной и разносной торговли, а также вносить плату за размещение НТО по договору и за получение разрешения.  Нарушение установлено на освоении норм Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 28.12.2009 №381-ФЗ в связи с отсутствием, по мнению Управления, у органов местного самоуправления полномочий по нормативно-правовому регулированию правоотношений, связанных с заключением договоров, выдаче разрешений и установлению платности размещения НТО. 

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа отнесено создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (пункт 15 части 1 статьи 16). 

В порядке части 1 статьи 7 Закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Аналогичные положения содержатся в пункте 14 статьи 8, статье 10  Устава города Череповца, принятым постановлением Череповецкой городской Думы от 08.08.2005 № 84 (Зарегистрировано в Правительстве Вологодской области 10.08.2005 № 864).

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определяет Федеральный закон от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон № 381-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 3 Закона № 381-ФЗ правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Исходя из положений части 3 статьи 3, части 2 статьи 6 Закона № 381-ФЗ, органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

В пункте 6 статьи 2 Закона № 381-ФЗ определено, что нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

Особенности размещения нестационарных торговых объектов регламентированы в статье 10 Закона № 381-ФЗ. 

В соответствии с частью 1 названной статьи размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В силу части 3 статьи 10 Закона №381-ФЗ схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Вологодской области от 16.12.2013 №1314 определено, что органом исполнительной государственной власти области, осуществляющим полномочия в сфере государственного регулирования торговой деятельности, является Департамент экономического развития Вологодской области.

В рамках предоставленных полномочий постановлением Департамента от 21.03.2014 №74-О утвержден Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований области схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории области (далее - Порядок №74-О), в соответствии с которым Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органами местного самоуправления муниципальных районов по поселениям, входящим в их состав, и городских округов области (далее - муниципальные образования).

Пунктом 7 Порядка №74-О предусмотрено, что включение в схему размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2010 года № 772 «Об утверждении Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов». Этими правилами предусмотрено, что включение объектов в схему размещения осуществляется органом местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества. Схема утверждается в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Приложением к Порядку №7-О установлено, что в схему размещения нестационарных торговых объектов включаются сведения относительно места размещения НТО, вида собственности, земельного участка (здания, строения, сооружения), площади, количества торговых объектов, срока осуществления торговой деятельности, специализации торгового объекта. 

Таким образом, схема размещения НТО не содержит информации о конкретных нестационарных торговых объектах или субъектах хозяйственной деятельности и потому не закрепляет права субъектов хозяйственной деятельности на места, указанные в этой схеме. 

При этом нестационарные торговые объекты размещаются на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности.

По общему правилу, установленному в пункте 1 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании: 1) решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование; 2) договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату; 3) договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду; 4) договора безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование.

В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута в случаях размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В порядке пункта 1 статьи 39.36 ЗК РФ размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Вместе с тем, исходя из положений статей 1, 9-11, 25, 26, 39.1 ЗК РФ, пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», с учетом разъяснений в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 №11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», в пункте 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 № 11 «О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости - без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, не допускается, пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке, признается самовольным занятием земель, и влечет административную ответственность, предусмотренную статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. 

Соответственно, размещение хозяйствующим субъектом нестационарного торгового объекта на земельном участке в отсутствие документов, выражающих волю собственника земельного участка или управомоченного им лица на использование этого участка в указанных целях конкретным хозяйствующим субъектом, не может быть признано законным. 

Аналогичная правовая позиция изложена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 06.02.2017 №303-АД16-18404.  

Анализ приведенных законоположений в их системном единстве позволяет сделать вывод, что федеральный законодатель предусмотрел возможность выбора порядка предоставления земель для размещения НТО в соответствии со схемой размещения НТО как с предоставлением земельного участка, так и без такого предоставления.  Наличие у хозяйствующего субъекта договора о размещении НТО позволяет ему использовать земельный участок без принятия со стороны органов местного самоуправления решения о предоставлении земельных участков или заключения договоров о предоставлении земельных участков в порядке статьи 39.1 ЗК РФ.

Пунктом 7 статьи 1 ЗК РФ к основным принципам земельного законодательства относится платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В статье 65 ЗК РФ указано, что использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Согласно правовой позиции, изложенной в апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 28.02.2018 № 2-АПГ18-1, договор на размещение на государственных или муниципальных землях соответствующего объекта и договор аренды земельного участка имеют схожую правовую природу, поскольку оба связаны с отношениями по использованию земель. Следовательно, использование земли по договору на размещение объекта без предоставления земельного участка не может иметь в вопросе платы иное правовое регулирование, чем это предусмотрено статьей 65 ЗК РФ, в соответствии с которой одной из форм платы за использование земли является арендная плата. Иное ставило бы в неравное положение участников данных правоотношений.

Таким образом, размещение объектов, перечисленных в статье 39.33 ЗК РФ, являясь одним из способов использования земель, предполагается платным, поскольку иное не предусмотрено ни федеральным законом, ни законом субъекта Российской Федерации.

При таких обстоятельствах отсутствуют основания считать, что использование земель или земельных участков в случаях, предусмотренных статьей 39.33 ЗК РФ, осуществляется бесплатно.

С учетом изложенного, выводы Вологодского УФАС о том, что возложение на хозяйствующих субъектов обязанности по заключению договоров о размещении НТО, определение соответствующей платы являются необоснованными требованиями к хозяйствующим субъектам, не соответствуют действующему законодательству.  

Органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения бизнеса, интересов публичного образования. 

Утвержденное постановлением мэрии г.Череповца от 09.06.2011 №2469 Положение регулирует правоотношения, связанные с размещением нестационарных торговых объектов и нестационарных объектов по оказанию услуг населению на территории города, за исключением земельных участков, принадлежащих на праве собственности юридическим и/или физическим лицам.

Согласно пункту 4.1 Положения размещение нестационарных торговых объектов и нестационарных объектов по оказанию услуг населению (далее - нестационарные объекты), за исключением объектов разносной и развозной торговли, осуществляется на основании договора о размещении нестационарного объекта (далее - Договор о размещении).

Размещение объектов развозной и разносной торговли осуществляется на земельных участках, не обремененных правами третьих лиц, на основании разрешения на размещение нестационарного торгового объекта развозной и разносной торговли (далее - Разрешение), за исключением нестационарных торговых объектов торговли в местах массового отдыха горожан, торговли бахчевыми культурами, квасом, елями ("елочные базары"), размещаемых на основании Договора о размещении.

Пунктом 4.2 Положения установлено, что размещение нового нестационарного объекта осуществляется по результатам проведения торгов на право заключения таких Договоров, за исключением размещения дополнительного оборудования. К обязательным условиям договора отнесены в числе прочих условий местоположение нестационарного объекта; условия и сроки внесения платы за размещение нестационарного объекта. 

В пункте 4.5 Положения регламентировано, что для получения Разрешения заявители обращаются с заявлениями в управление экономической политики мэрии. Управление экономической политики мэрии рассматривает заявления в порядке, установленном административным регламентом предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на размещение нестационарного торгового объекта развозной и разносной торговли, утвержденным постановлением мэрии города от 29.05.2012 N 2993, и выдает Разрешение либо мотивированный отказ в срок не позднее 10 рабочих дней с момента поступления заявления.

Приложениями №№2, 3 регламентирован порядок определения размера платы за размещение нестационарных торговых объектов и нестационарных объектов по оказанию услуг населению на территории города и коэффициенты специализации, типа нестационарных торговых объектов и нестационарных объектов по оказанию услуг населению на территории города, коэффициенты выравнивания.

Решением Череповецкого городского суда Вологодской области от 26.01.2018 по делу №2а-672/2018 (т.6 л.д.139-145), оставленным без изменения апелляционным определением Вологодского областного суда от 22.05.2018 №33а-1725/2018 (т.6 л.д.146-149), по административному исковому заявлению заместителя прокурора города Череповца в защиту прав неопределенного круга лиц к мэрии города Череповца о признании недействующими федеральному законодательству абзаца 2 пункта 4.1, пункта 4.5, пункта 4.12 Положения о размещении нестационарных торговых объектов и нестационарных объектов по оказанию услуг населению на территории города (приложение 1), утвержденного пунктом 1 постановления мэрии города Череповца от 09.06.2011 №2469 «О размещении нестационарных торговых объектов и объектов по оказанию услуг населению на территории города», пунктов 2, 4, 7, 8 постановления мэрии города Череповца от 09.06.2011 №2469 «О размещении нестационарных торговых объектов и объектов по оказанию услуг населению на территории города» (приложений 2,3,6,7), названное заявление оставлено без удовлетворения. 

В силу части 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Указанное дело рассмотрено судом общей юрисдикции с участием мэрии г.Череповца, Комитета и УФАС по Вологодской области. 

Судебными актами установлено, что постановление от 09.06.2011 №2469 принято мэрией г.Череповца в пределах ее компетенции и соответствует действующему законодательству в указанной части. 

Соответственно Перечень и Административный регламент, устанавливающие муниципальную услугу по выдаче разрешений на размещение нестационарного торгового объекта развозной и разносной торговли и порядок ее предоставления также не могут быть признаны незаконными по изложенным основаниям. 

Кроме того, суд считает обоснованными доводы Комитета о неправомерном признании его нарушившим положения статьи 15 Закона №135-ФЗ в связи с принятием нормативным правовых актов мэрии города Череповца. 

На основании статей 34, 37 Закона № 131-ФЗ, части 1 статьи 23, части 1 статьи 38, пункта 45 статьи 40 Устава г.Череповца полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа по созданию условий для обеспечения жителей города Череповца услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания наделена мэрия города Череповца. 

В соответствии со статьей 10 Устава г.Череповца в систему муниципальных правовых актов входят:

1) Устав города Череповца, правовые акты, принятые на городском референдуме;

2) нормативные и иные правовые акты городской Думы;

3) правовые акты главы городского округа (далее также - Глава города);

4) правовые акты исполнительно-распорядительного органа городского округа - мэрии города Череповца (далее также - мэрия города);

5) правовые акты председателя контрольно-счетной палаты города Череповца (далее также - контрольно-счетная палата города);

6) приказы и распоряжения заместителей мэра города, руководителей органов мэрии города.

Мэр города в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Вологодской области, настоящим Уставом, нормативными правовыми актами городской Думы, издает постановления мэрии города по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Вологодской области, а также распоряжения мэрии города по вопросам организации работы мэрии города (часть 5 статьи 10 Устава).

Согласно части 7 статьи 10 Устава г.Череповца руководители органов мэрии города издают распоряжения по вопросам, отнесенным положениями об этих органах к их компетенции, и приказы по вопросам организации деятельности возглавляемых ими органов.

В силу части 8 статьи 10 Устава г.Череповца проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами городской Думы, Главой города, мэром города, контрольно-счетной палатой города, прокурором, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан.

В порядке части 16 статьи 10 Устава г.Череповца муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами городского самоуправления или должностными лицами городского самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами городского самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами Вологодской области, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти Вологодской области).

Действие муниципального правового акта, не имеющего нормативного характера, незамедлительно приостанавливается принявшим (издавшим) его органом городского самоуправления или должностным лицом городского самоуправления в случае получения соответствующего предписания Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, выданного в соответствии с законодательством Российской Федерации об уполномоченных по защите прав предпринимателей. Об исполнении полученного предписания мэрия города или должностные лица городского самоуправления обязаны сообщить Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей в трехдневный срок, а городская Дума - не позднее трех дней со дня принятия решения.

Решением Череповецкой городской Думы от 06.05.2015 № 74 утверждено Положение о комитете по управлению имуществом города Череповца (далее – Положение о Комитете), в пункте 1.1 которого определено, что Комитет является органом мэрии города с правами юридического лица, созданным в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления в сфере управления и распоряжения имуществом, осуществления полномочий в сфере рекламы. 

Пунктами 3.3 и 4.1 Положения о Комитете к его полномочиям отнесены разработка проектов нормативных правовых актов в сферах управления и распоряжения муниципальным имуществом, предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена; муниципального земельного контроля; рекламы; внесение проектов нормативных правовых актов в мэрию города; разработка и согласование проектов муниципальных правовых актов, участие в подготовке материалов для заседаний постоянных комиссий Череповецкой городской Думы по вопросам, отнесенным к компетенции комитета.

Таким образом, действующими муниципальными правовыми актами Комитету не предоставлены полномочия по принятию, отмене или внесению изменений в постановления мэрии г.Череповца. 

При этом доказательств фактической разработки Комитетом постановления мэрии г.Череповца от 09.06.2011 №2469 в спорной редакции УФАС не получено. 

Соответственно, в рассматриваемом случае Комитет не является субъектом ответственности, предусмотренной статьей 15 Закона №135-ФЗ, доказательств обратного материалы дела не содержат. 

В то же время, антимонопольным органом при принятии оспариваемого решения не установлено обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

Следовательно, отсутствуют основания для вывода о наличии квалифицирующих признаков нарушения пунктов 1, 2 и 9 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ в действиях мэрии г.Череповца и Комитета. 

Вместе с тем, суд отмечает, что Управлением в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства не исследованы и не оценены в оспариваемом решении доводы предпринимателя ФИО2 о создании препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности, возможности прекращения предпринимательской деятельности вследствие действий органов местного самоуправления г.Череповца, связанных с резким существенным увеличением размера платы, фактическим установлением разной платы для конкретных хозяйствующих субъектов, а также по иным обстоятельствам регулирования деятельности по размещению НТО в г.Череповце. 

При таких обстоятельствах, суд считает, что решение УФАС по Вологодской области от 22.09.2017 № 04-01/15-15-17 следует признать недействительным, требования мэрии г.Череповца и Комитета подлежат удовлетворению. 

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков освобождены от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах.

В связи с этим расходы по уплате государственной пошлины по заявлению мэрии и Комитета в порядке статьи 110 АПК РФ не распределяются.

Руководствуясь статьями 167–170, 201, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Вологодской области

р е ш и л:

признать не соответствующим Федеральному закону от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» и недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области от 22.09.2017 № 04-01/15-15-17.

Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Мэрии города Череповца и Комитета по управлению имуществом города Череповца.

В части признания недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области решение суда подлежит немедленному исполнению.

Решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца после его принятия. 

Судья                                                                                                      А.Е.Мамонова