АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

г. Ростов-на-Дону

«06» сентября 2022 г.Дело № А53-18352/22

Резолютивная часть решения объявлена   «05» сентября 2022 г.

Полный текст решения изготовлен            «06» сентября 2022 г.

Арбитражный суд Ростовской области в составе судьи Паутовой Л.Н.

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению администрации Красносулинского городского поселения

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

об оспаривании ненормативных правовых актов (решения №9467/04 от 14.04.2022, предписания №179/04 от 14.04.2022)

третьи лица без самостоятельных требований относительно предмета спора общество с ограниченной ответственностью «Вертикаль», Муниципальное казенное учреждение «Управление муниципальным заказом»

при участии:

от заявителя: представитель не явился

от антимонопольного органа: представитель ФИО2 (доверенность №39 от 09.03.2022)

от 3-х лиц: представители не явились

установил:

администрация Красносулинского городского поселения (далее - администрация) обратилась в суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее – УФАС по РО, антимонопольный орган) о признании незаконным решения №9467/04 от 14.04.2022, которым администрации Красносулинского городского поселения признана нарушившей части 1,3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон №135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), и недействительным предписания №179/04 от 14.04.2022 об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора,  общество с ограниченной ответственностью «Вертикаль» (далее – ООО «Вертикаль»), Муниципальное казенное учреждение «Управление муниципальным заказом» (далее – МКУ).

Заявитель и третьи лица в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом в порядке статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично путем размещения информации на официальном сайте суда в сети «Интернет».

Представитель УФАС по РО возражал против удовлетворения требований по основаниям, изложенным в отзыве.

Дело рассмотрено судом в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие заявителя и третьих лиц при наличии доказательств их надлежащего извещения. 

Исследовав материалы дела, выслушав представителя антимонопольного органа, суд установил следующее.

11.05.2021 в Ростовское УФАС России поступило заявление ООО «Вертикаль» о неправомерных, на его взгляд, действиях органов местного самоуправления муниципального образования «Красносулинское городское поселение», выразившихся в наделении МКУ «Управление муниципальным заказом» статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела и предоставлении ему исключительного права на оказание услуг по погребению невостребованных трупов.

В связи с выявленными в действиях администрации Красносулинского городского поселения нарушениями, выразившимися в принятии Устава МКУ «Управление муниципальным заказом» (п.5.1.10, 5.3.12) и Постановления №468 от 19.08.2019 «Об определении специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Красносулинского городского поселения», предоставляющих МКУ «Управление муниципальным заказом» возможность совмещать функции органа местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений и функций хозсубъектов, осуществляющих деятельность на рынке ритуальных услуг; в бездействии администрации Красносулинского городского поселения в неосуществлении указанных в п. 1) функций органов местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержании мест захоронений, в том числе в неосуществлении публично-правовой обязанности по организации похоронного дела на территории Красносулинского городского поселения (не проведении торгов по погребению невостребованных трупов), что противоречит статьям 6, 9, 10, 25, 29 Федерального закона от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», статьям 1, 3, 12 Закона № 44-ФЗ и свидетельствует о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частями 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, УФАС по РО на основании статьи 39.1 Закон №135-ФЗ 06.08.2021 было выдано предупреждение об изменении  акта и  о  прекращении  бездействия,  которое  содержит  признаки  нарушения антимонопольного законодательства.

Администрация требования, изложенные в предупреждении, не выполнила.

Изложенные обстоятельства послужили основанием для вынесения антимонопольным органом в отношении администрации решения №9467/04 от 14.04.2022 и выдаче предписания №179/04 от 14.04.2022.

Полагая, что решение №9467/04 от 14.04.2022 и предписание №179/04 от 14.04.2022 УФАС по РО являются незаконными, воспользовавшись правом на обжалование, предусмотренным статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд пришел к выводу о том, что заявленные Администрацией требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам. Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона №135-ФЗ).

В соответствии с пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаками ограничения конкуренции являются, в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

По смыслу статьи 15 Закона о защите конкуренции нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

На основании пункта 23 части 1 статьи 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Отношения, связанные с организацией ритуальных услуг, регулируются Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении и похоронном деле, Закон №8-ФЗ), в связи с чем действия органов местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг должны соответствовать нормам настоящею закона.

В пункте 2 статьи 25 Закона погребении и похоронном деле указано, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

Вместе с тем реализация указанных полномочий должна осуществляться с соблюдением запретов, установленных Законом о защите конкуренции.

Согласно части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

При этом часть 3 статьи 15 Закона №135-ФЗ не содержит указание на обязательное наличие негативных последствий или угрозы их наступления, как для конкуренции на каком-либо товарном рынке или торгах, так и на какие-либо другие негативные последствия. То есть этот запрет носит безусловный характер, а описываемые действия запрещены, даже если они оказывают влияние на рынок, конкуренция на котором отсутствует.

Хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (пункт 5 статьи 4 Закона № 135-ФЗ).

Казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (статья 6 Бюджетного кодекса РФ).

В соответствии с пунктом 3 статьи 161 Бюджетного кодекса РФ казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.   

МКУ является некоммерческой организацией, не имеющей извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (пункт 4.1 Устава).

В силу пункта 4.2 Устава предметом деятельности и целями создания МКУ является оказание муниципальных услуг и исполнение муниципальных функций в целях обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления, предусмотренных Законом об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, в том числе организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения.

Основной деятельностью МКУ признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых оно создано.

Согласно статьей 5 Устава закреплен исчерпывающий перечень видов деятельности, которые МКУ вправе осуществлять в соответствии с целями, для которых оно создано, в том числе организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения, в т.ч. оказание ритуальных услуг (пункты 5.1.10, 5.3.12 Устава).

В силу пункта 8.14 Устава для выполнения уставных целей МКУ вправе с соблюдением действующего законодательства и Устава заключать договоры с юридическими и физическими лицами.

Доходы, полученные от приносящей доходы деятельности МКУ, поступают в доход города (пункт 8.15 Устава).

Исходя из изложенного следует, что МКУ является хозсубьектом, поскольку вправе осуществлять приносящую доход деятельность, в пределах, установленных действующим законодательством и уставом.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселении, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа.

Согласно материалам дела, Постановлением №468 с 19.08.2019 «Об определении специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Красносулинского городского поселения» специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории Красносулинского городского поселения определено МКУ «Управление муниципальным заказом».

Однако реализация указанных правомочий должна осуществляться с соблюдением запретов, императивно установленных статьей 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 23.09.2008 № 12027/07 и 18.05.2011 № 17206/10, возможность наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В рассматриваемом случае полномочия, установленные в пунктах 6, 23, 28, 29, 31, 32, 33, 36,37, 38, 39, 40 Административного регламента, не предусмотрены и прямо противоречат законодательству.

Кроме того, как указано в письме ФАС России от 21.12.2018 №СП/105171/18 «О нарушении органами власти антимонопольного законодательства при наделении казенных учреждений функциями органов власти», казенное учреждение может быть наделено функциями органа власти, только если оно само не осуществляет деятельность в качестве хозяйствующего субъекта и не получает дохода на товарном рынке, в отношении которого оно наделено какими-либо властными полномочиями.

В данном случае, МКУ не только в силу Устава является хозсубъектом, осуществляющим деятельность на рынке ритуальных услуг, но и в силу Постановления №468 наделено статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Предоставление МКУ в порядке, установленном действующим законодательством, полномочий по осуществлению деятельности, доходы от которой поступают в местный бюджет, не свидетельствует о невозможности отнесения его к хозсубъектам в понимании пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции и не освобождает при этом его учредителя (орган местного самоуправления) от соблюдения запретов, предусмотренных статьей 15 Закона №135-ФЗ.

При этом, в Законе о погребении и похоронном деле не содержится понятие специализированной службы по вопросам похоронного дела, однако оно указано в пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014: «специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших».

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона о погребении и похоронном деле супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Пунктом 2 статьи 9 Закона о погребении и похоронном деле предусмотрено, что услуги по погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Пунктом 3 статьи 9 Закона о погребении и похоронном деле установлено, что стоимость услуг специализированной службы по вопросам похоронного дела возмещается за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета. Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации.

В свою очередь, согласно пункту 1 статьи 10 Закона о погребении и похоронном деле в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 настоящего Федерального закона, но не превышающем 4000 рублей, с последующей индексацией один раз в год с 1 февраля текущего года исходя из индекса роста потребительских цен за предыдущий год. Коэффициент индексации определяется Правительством Российской Федерации.

Из положений статей 9 и 10 вышеуказанного закона в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не запрещает выполнение данной деятельности (деятельности по погребению) другими хозяйств)тощими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Из анализа вышеуказанных норм федерального законодательства следует, в муниципальном образовании предусмотрено создание специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантия безусловного исполнения требований Закона о погребении и похоронном деле и одновременно предоставлено лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги в сфере похоронного дела.

Так в силу положений пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГУ РФ) граждане и юридические лица свободны в заключении договора, в том числе по оказанию услуги по погребению умершего.

В статье 6 Закона о погребении и похоронном деле указано, что в случае мотивированного отказа кого-либо из лиц, указанных в волеизъявлении умершего, от исполнения его волеизъявления, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществлять погребение, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

По смыслу статьи 12 Закона о погребении и похоронном деле в случае отсутствия перечисленных в этой норме лиц или невозможности ими осуществить погребение, а также погребение умерших на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел их личности и погребение умерших, личность которых не установлена, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с выполнением гарантированного перечня услуг по погребению.

Таким образом, обязанность по погребению указанных умерших при отсутствии лиц (в том числе организаций и индивидуальных предпринимателей), которые взяли бы на себя осуществление погребения, возлагается на специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления исключительно в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения умерших при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, умерших, личность которых не установлена (невостребованных и безродных), и оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размерах социального пособия на погребение с последующим возмещением специализированной службе расходов из бюджета по каждому факту захоронения.

Системный анализ норм Закона о погребении и похоронном деле показывает, что услуги по погребению могут быть оказаны любым хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность па рынке предоставления ритуальных услуг, а органы местного самоуправления и специализированные службы не вправе препятствовать лицам, исполняющим волеизъявление умершего, либо иным лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, в выборе исполнителя для оказания ритуальных услуг, а также препятствовать хозяйствующим субъектам осуществлять деятельность в сфере предоставления ритуальных услуг.

На территории Красносулинского городского поселения погребение невостребованных трупов осуществляется без проведения торгов, т.к. специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования является МКУ «Управление муниципальным заказом». Возмещение гарантированного перечня услуг производится за счет средств Пенсионного фонда РФ, федерального бюджета, ФСС РФ, бюджета Ростовской области.

Вместе с тем, услуги но погребению невостребованных трупов и безродных, расходы по которым возмещаются из бюджета за счет сумм не выплачиваемого социального пособия на погребение, должны осуществляться на конкурсной основе в соответствии с Законом №44-ФЗ.

Так как товаром являются услуги по погребению умерших, не подлежащих социальному страхованию, то единственным продавцом такого товара может быть орган местного самоуправления - администрация.

В данном случае, бездействие администрации в неосуществлении публично-правовой обязанности по организации похоронного дела на территории Красносулинского городского поселения (не проведение торгов по погребению невостребованных трупов) приводит к сужению круга участников рынка услуг по погребению до одной специализированной организации (МКУ), свидетельствует о нарушении принципа свободы экономической деятельности, о создании препятствий в осуществлении деятельности хозяйствующим субъектам на товарном рынке, а значит - о нарушении запрета, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

По результатам обзора состояния конкуренции на рынке ритуальных услуг на территории Красносулинского городского поселения в период с июня 2019 г. по февраль 2022 г. продуктовые границы исследуемого товарного рынка определены как «ритуальные услуги». МКУ «Управление муниципальным заказом» является субъектом, действующим на данном рынке. Географические границы исследуемого рынка ритуальных услуг за период с нюня 2019 по февраль 2022 определены территорией Красносулинского городского поселения. МКУ «Управление муниципальным заказом», совмещающее функции органа местного самоуправления с функцией хозяйствующего субъекта, находится в преимущественном положении по отношению к иным хозяйствующим субъектам, действующим на том же товарном рынке, что может привести к ограничению конкуренции.

Таким образом, оспариваемое администрацией Красносулинского городского поселения решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области №9467/04 от 14.04.2022 суд признает законным и обоснованным.

Как было указано выше, требование о признании недействительным ненормативного правового акта может быть удовлетворено судом лишь в случае одновременного наличия двух условий: несоответствия оспариваемого акта закону и нарушения им прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Учитывая, что оспариваемое решение и выданное на его основании предписание  соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации, кроме того, заявитель не доказал, что оспариваемыми ненормативными правовыми актами нарушаются его права и интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, суд пришел к выводу о том, что требования администрации удовлетворению не подлежат. 

Суд рассмотрел все доводы заявителя, положенные в основу заявленных требований и не нашел достаточных оснований для их удовлетворения. 

Поскольку заявитель в силу закона освобожден от уплаты государственной пошлины, вопрос о ее распределении судом не рассматривается.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месяца со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции. 

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Ростовской области в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения, а также в кассационном порядке в соответствии с главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

СудьяЛ.Н. Паутова