ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 18АП-16433/2024

г. Челябинск

03 февраля 2025 года

Дело № А47-6571/2024

Резолютивная часть постановления объявлена 22 января 2025 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 февраля 2025 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В.,

судей Киреева П.Н., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Козельской Е.М., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 31.10.2024 по делу № А47-6571/2024.

В судебном заседании приняли участие:

индивидуальный предприниматель ФИО1 (паспорт),

Управления Федеральной антимонопольной службе по Оренбургской области – ФИО2 (доверенность от 10.10.2024, диплом).

Индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – заявитель1, ИП ФИО1, предприниматель), индивидуальный предприниматель ФИО3 (далее – заявитель2, ИП ФИО3) обратились в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службе по Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, УФАС по Оренбургской области, Управление) о признании незаконным решения об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженное в письме исх. № ЛП/325/24 от 22.01.2024; об обязании восстановить права заявителей с учетом судебного акта по делу.

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судом первой инстанции привлечена к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Администрация города Оренбурга (далее – третье лицо, Администрация).

Решением суда первой инстанции заявленные требования удовлетворены. Признано незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, изложенное в письме N ЛП/325/24 от 22.01.2024. Управление Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области обязано устранить нарушения прав и законных интересов индивидуального предпринимателя ФИО1, индивидуального предпринимателя ФИО3. Распределены судебные расходы

УФАС по Оренбургской области в апелляционной жалобе просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований ИП ФИО1 и ИП ФИО3

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что не согласно с выводом суда первой инстанции о том, что Управлением фактически не рассмотрены жалобы заявителей, антимонопольный орган руководствовался при их рассмотрении Федеральным законом от 26.072006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Закона № 135-ФЗ), при этом проверка порядка принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления не относится к компетенции антимонопольного органа. Не согласно с выводом суда о длящемся характере предполагаемого нарушения. Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях Администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, при этом установление наличия признаков нарушения антимонопольного законодательства или их отсутствие является компетенцией антимонопольного органа.

В отзыве на апелляционную жалобу ИП ФИО1 ссылалась на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ФИО3 зарегистрирована в качестве индивидуального предпринимателя 28.01.2011, ОГНИП 311565802800092, ИНН 

<

***>, основной вид деятельности 49.31.2 «Регулярные перевозки пассажиров прочим сухопутным транспортом в городском и пригородном сообщении».

ИП ФИО3 осуществляла перевозки пассажиров по маршруту регулярных перевозок № 56 "пос.Ростоши - ж/д вокзал" на основании выданных администрацией свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок серии 56 № 000047 (срок действия с 24.06.2016 по 27.06.2021), серии 56 № 000232 (срок действия с 28.06.2021 по 31.12.2021), серии 56 № 000265 (срок действия с 01.01.20922 по 30.06.2022), серии 56 № 000274 (срок действия с 01.06.2022 по 30.06.2023).

25.04.2022 ИП ФИО3 обратилась в УФАС по Оренбургской области с обращением по вопросу необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов (далее - обращение), в соответствии с которым полагает, что действия администрации по внесению изменений в Документ планирования направлены на обход существующих норм действующего законодательства, на воспрепятствование занятию законной предпринимательской деятельности, на передел рынка; - администрация своими действиями пытается преодолеть нормы действующего законодательства о бесконкурентном порядке продления действующих свидетельств об осуществлении регулярных перевозок путем псевдоотмены (мнимой отмены) действующих маршрутов и псевдоустановления (мнимого установления) «новых» маршрутов, искусственно создавая тем самым предмет конкурса. Орган местного самоуправления под видом «отмены» действующим маршрутов и установления «новых» маршрутов всего лишь производит незначительные и несущественные изменения действующих маршрутов (изменение нумерации маршрутов, добавление нескольких остановочных пунктов), вызванное объективным изменением застройки города, отмена действующих маршрутов является необоснованной, произвольной, вызванной не действительным отсутствием потребности в организации транспортного обслуживания в соответствующих направлениях, не улучшением качества транспортного обслуживания населения а потребностью в проведении конкурентных процедур с целью передела рынка.

20.06.2022 УФАС по Оренбургской области по результатам рассмотрения заявления ИП ФИО3 принято решение № 5037, оформленное в виде письма, об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании пункта 2 части 9 ст. 44 Закона о защите конкуренции.

В указанном решении антимонопольный орган констатировал, что постановление администрации от 14.10.2016 № 3150-п, которым утвержден документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ на 2016 - 2021 годы, не оспорено и не отменено. 

Также в решении антимонопольный орган указал, что администрацией соблюдены положения части 3 ст. 12 Федерального закона № 220-ФЗ в части принятия решения об отмене 32 маршрутов, в том числе и маршрута № 56 "пос.Ростоши - ж/д вокзал" не позднее чем за сто восемьдесят дней до дня окончания срока выданного заявителю свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок.

Несогласие с принятым заинтересованным лицом решением от 20.06.2022 № 5037 послужило основанием для обращения ИП ФИО3 в арбитражный суд.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 20.02.2023 по делу № А47-14612/2022 заявленные ИП ФИО3 требования удовлетворены, суд признал незаконным решение Управления об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, изложенное в письме исх.№5037 от 29.06.2022 года, обязал антимонопольный орган устранить нарушение прав и законных интересов заявителя путем продолжения рассмотрения её заявления от 25.04.2022 года № б/н.

В решении по делу № А47-14612/2022 арбитражный суд пришел к выводу о том, что антимонопольным органом сделан преждевременный вывод об отсутствии в действиях администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства.

ИП ФИО3 03.03.2023 поданы в Управления дополнительные пояснения к ранее поданному обращению (вх. № 2549, вх. № 2553).

В дополнительных пояснениях заявитель указывает на наличие в действиях администрации признаков нарушения части 1 ст. 15, ст. 16 Закона о защите конкуренции; на отсутствие на территории г. Оренбурга единого комплексного решения по организации дорожного движения и организации транспортного обслуживания, в том числе документов стратегического планирования, а именно, комплексная схема организации дорожного движения; администрацией при принятии постановления о внесении изменений в Документ планирования допущены существенные нарушения порядка принятия нормативно-правового акта, а именно, Порядка № 396-п, фактически изменения приняты на основании субъективного мнения хозяйствующего субъекта ООО «Попутный ветер»; в нарушение положения о городской транспортной комиссии в Документ планирования включены мероприятия, не рассмотренные комиссией.

По результатам рассмотрения заявления ИП ФИО3 Управлением принято решение от 22.03.2023, оформленное письмом № 2430, об отказе в возбуждении дела.

В оспариваемом решении заинтересованное лицо пришло к выводу о том, что вне связи с защитой конкуренции на товарных рынках антимонопольные органы не вправе рассматривать и устанавливать обоснованность (целесообразность) принятия соответствующих правовых актов, совершение действий (бездействия) органами публичной власти в пределах предмета их ведения; администрация вправе принимать нормативные правовые акты, направленные на организацию регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в г.Оренбурге, а доводы заявителя о несогласии с данными нормативными правовыми актами сами по себе не могут служить основанием для вывода о нарушении требований ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Несогласие с принятыми решением от 22.03.2023 № 2430 послужило основанием для обращения ИП ФИО3 в арбитражный суд.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 16.08.2023 по делу № А47-5685/2023 заявленные ИП ФИО3 требования удовлетворены частично, суд признал незаконным решение Управления об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, изложенное в письме исх.№2430 от 22.03.2023 года, обязал антимонопольный орган устранить нарушение прав и законных интересов заявителя путем продолжения рассмотрения её заявления от 25.04.2022 года вх.4406, вх.2553 от 03.03.2023, вх.2549 от 03.03.2024.

ФИО1 зарегистрирована в качестве индивидуального предпринимателя 23.05.2011, ОГРНИП 

<

***>, ИНН 

<

***>, основной вид деятельности 49.31.2 «Регулярные перевозки пассажиров прочим сухопутным транспортом в городском и пригородном сообщении».

ИП ФИО1 осуществляла перевозки пассажиров по маршруту регулярных перевозок № 51 "ул. Гаранькина - ж/д вокзал" на основании выданных администрацией свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок серии 56 № 000036 (срок действия с 24.06.2016 по 27.06.2021), серии 56 № 000209 (срок действия с 28.06.2021 по 31.12.2021), серии 56 № 000264 (срок действия с 01.01.2022 по 30.06.2022), серии 56 № 000273 (срок действия с 01.06.2022 по 30.06.2023).

ИП ФИО1 14.04.2022 обратилась в УФАС по Оренбургской области с обращением по вопросу необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов (далее - обращение), в соответствии с которым полагает, что действия администрации направлены на обход существующих норм действующего законодательства, на воспрепятствование занятию законной предпринимательской деятельности, на передел рынка, администрация своими действиями пытается преодолеть нормы действующего законодательства о бесконкурентном порядке продления действующих свидетельств об осуществлении регулярных перевозок путем псевдоотмены (мнимой отмены) действующих маршрутов и псевдоустановления (мнимого установления) «новых» маршрутов, искусственно создавая тем самым предмет конкурса. Орган местного самоуправления под видом «отмены» действующим маршрутов и установления «новых» маршрутов всего лишь производит незначительные и несущественные изменения действующих маршрутов (изменение нумерации маршрутов, добавление нескольких остановочных пунктов), вызванное объективным изменением застройки города.

29.06.2022 УФАС по Оренбургской области по результатам рассмотрения заявления ИП ФИО1 принято решение № 5036, оформленное в виде письма, об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании пункта 2 части 9 ст. 44 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

В указанном решении антимонопольный орган констатировал, что постановление администрации от 14.10.2016 № 3150-п, которым утвержден документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ на 2016 - 2021 годы, не оспорено и не отменено. 

Также в решении антимонопольный орган указал, что администрацией соблюдены положения части 3 ст. 12 Федерального закона № 220-ФЗ в части принятия решения об отмене 32 маршрутов, в том числе и маршрута № 51 "ул.Гаранькина - ж/д вокзал" не позднее чем за сто восемьдесят дней до дня окончания срока выданного заявителю свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок

Несогласие с принятыми заинтересованным лицом решением явилось основанием для обращения ИП ФИО1 в арбитражный суд.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 16.11.2022 по делу № А47-10128/2022 заявленные ИП ФИО1 требования удовлетворены, судом признан недействительными отказ Управления в возбуждении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства, выраженный в письме от 29.06.2022 № 5036, на антимонопольный орган возложена обязанность устранить нарушение прав и законных интересов заявителя. Суд признал решение заинтересованного лица об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, изложенное в письме от 29.06.2022 № 5036, недостаточно мотивированным, преждевременным и не соответствующим требованиям Закона о защите конкуренции.

ИП ФИО1 поданы в Управления дополнительные пояснения к ранее поданному обращению (вх. № 11831 от 21.12.2022, вх. № 33 от 09.01.2023, вх. № 543 от 18.01.2023).

По результатам рассмотрения заявления ИП ФИО1 Управлением принято решение от 15.03.2023, оформленное письмом № 2239, об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Несогласие с принятыми заинтересованным лицом решением от 15.03.2023 года № 2239 послужило основанием для обращения ИП ФИО1 в арбитражный суд.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 01.11.2023 по делу № А47-4010/2023 заявленные ИП ФИО1 требования удовлетворены частично, суд признал незаконным решение Управления об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, изложенное в письме исх.№2239 от 15.03.2023, обязал антимонопольный орган устранить нарушение прав и законных интересов заявителя путем продолжения рассмотрения её заявления с учетом представленных дополнений.

По результатам рассмотрения заявления ИП ФИО1, ИП ФИО3 Управлением принято решение от 22.01.2024, оформленное письмом № ЛП/325/24, об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В оспариваемом решении заинтересованное лицо пришло к выводу о том, что проект Постановления о внесении изменений в Документ планирования размещен Администрацией на официальном интернет-портале для прохождения оценки регулирующего воздействия. Срок проведения публичных консультаций, согласно уведомлению о проведении публичных консультаций, был установлен с 21.12.2020 по 29.12.2020. Заполненный опросный лист ООО «Попутный ветер» представило в Администрацию 29.12.2020. Постановление № 2146-п принято Администрацией 29.12.2020.

Таким образом, по состоянию на текущую дату, с момента совершения указанных действий ООО «Попутный ветер» по предоставлению заполненного опросного листа и с момента совершения действий Администрацией предшествовавших принятию и по принятию Постановления № 2146-п истек срок давности, предусмотренный ст. 41.1 Закона о защите конкуренции, в течении которого антимонопольный орган был вправе устанавливать факт нарушения требований антимонопольного законодательства и применять меры антимонопольного реагирования. 

Кроме того, антимонопольный орган установил, что вне связи с защитой конкуренции на товарных рынках антимонопольные органы не вправе рассматривать и устанавливать обоснованность (целесообразность) принятия соответствующих правовых актов, совершение действий (бездействия) органами публичной власти в пределах предмета их ведения; администрация вправе принимать нормативные правовые акты, направленные на организацию регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в г.Оренбурге, а доводы заявителя о несогласии с данными нормативными правовыми актами сами по себе не могут служить основанием для вывода о нарушении требований ст. 15 Закона о защите конкуренции. 

Администрация г. Оренбурга вправе принимать нормативные правовые акты, направленные на организацию регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Оренбургской области, а доводы заявителя о несогласии с данными нормативными правовыми актами сами по себе не могут служить основанием для вывода о нарушении требований статьи 15 Закона о защите конкуренции. 

Включение в документ планирования по отмене действующих муниципальных маршрутов регулярных перевозок г. Оренбурга и установление таких маршрутов постановлением № 297-п не оказывает негативного влияния на конкуренцию. 

Учитывая все вышеизложенные обстоятельства, отсутствие установленных фактов и доказательств нарушения Администрацией г. Оренбурга законодательства, регламентирующего порядок организации пассажирских перевозок на территории муниципального образования, Оренбургское УФАС России пришло к выводу, что факты недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо угроза наступления таких последствий, в данном случае отсутствуют, соответственно, признаков нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции в оспариваемых действиях администрации г. Оренбурга не установлено.

Несогласие с принятыми антимонопольным органом решением послужило основанием для обращения ИП ФИО1, ИП ФИО3 в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводам о недостаточной обоснованности с учетом требований статьи 44 Закона о защите конкуренции оспариваемого решения антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, антимонопольным органом сделан преждевременный вывод об отсутствии в действиях администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства, указав, что действия администрации г. Оренбурга носят продолжительный характер, деяние продолжает осуществляться (документ планирования регулярных перевозок утвержден правовым актом нормативного характера, рассчитанным на неоднократное применение), исполнение норм документа планирования регулярных перевозок не прекратилось. 

Заслушав объяснения представителей сторон, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела, действующему законодательству.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного правового акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьями 23 и 39 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

Одним из оснований для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства (пункт 2 части 2 статьи 39 Закона № 135-ФЗ).

Порядок рассмотрения заявления, материалов и возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства определен статьей 44 Закона № 135-ФЗ.

Согласно части 5 статьи 44 Закона № 135-ФЗ при рассмотрении заявления или материалов антимонопольный орган: 1) определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции; 2) устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению.

По результатам рассмотрения заявления и материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 настоящего Федерального закона (часть 8 статьи 44 Закона № 135-ФЗ).

Антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в случае, если признаки нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют. Решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган направляет заявителю в срок, установленный частью 3 данной статьи, с указанием мотивов принятия этого решения (части 9 и 10 статьи 44 Закона № 135-ФЗ).

По смыслу статьи 44 Закона № 135-ФЗ решение об отказе в возбуждении дела должно в обязательном порядке содержать мотивированные и обоснованные причины отказа в возбуждении дела по результатам рассмотрения соответствующего заявления.

Таким образом, Законом о защите конкуренции предусмотрена процедура предварительного (до принятия решения о возбуждении или отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства) рассмотрения поступивших в адрес антимонопольного органа заявления и материалов. Целью рассмотрения поступившего в адрес антимонопольного органа заявления является установление оснований для решения вопроса о возбуждении либо об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 52 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее - Постановление № 2), следует, что при оспаривании в арбитражном суде решения антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства необходимо учитывать, что по смыслу положений частей 1 и 2 статьи 44 Закона на стадии возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган не рассматривает по существу вопрос о наличии нарушения, но анализирует, приведены ли в заявлении обстоятельства, которые могут свидетельствовать о наличии в действиях конкретного лица признаков нарушения антимонопольного законодательства, и представлены ли в подтверждение этих обстоятельств доказательства (либо указано на невозможность представления определенных документов и лицо, у которого они могут быть истребованы). Антимонопольный орган также не связан квалификацией указанных в заявлении действий, которую дает заявитель, а самостоятельно дает им квалификацию, в том числе на стадии возбуждения дела, исходя из содержания заявления и приложенных к нему доказательств. В связи с этим при оценке законности отказа в возбуждении дела по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 2 части 9 статьи 44 Закона, арбитражный суд проверяет правильность выводов антимонопольного органа о возможной квалификации нарушения, а также полноту проверки доводов заявителя, свидетельствующих о возможном наличии нарушения антимонопольного законодательства в поведении соответствующих лиц.

В связи с этим при оценке законности отказа в возбуждении дела по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 2 части 9 статьи 44 Закона, арбитражный суд проверяет правильность выводов антимонопольного органа о возможной квалификации нарушения, а также полноту проверки доводов заявителя, свидетельствующих о возможном наличии нарушения антимонопольного законодательства в поведении соответствующих лиц.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2); создание дискриминационных условий (пункт 8).

С учетом положений статьи 15 Закона № 135-ФЗ, а также приводимых предпринимателями доводов в обоснование заявления, необходимо с учетом содержания пункта 52 Постановления № 2 проверить полноту проверки Управлением доводов ИП ФИО3 и ИП ФИО1 с учетом наличия (отсутствия) признаков события антимонопольного нарушения, на которые ссылались заявители.

Пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) предусмотрено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа отнесено к вопросу местного значения городского округа.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закона № 220-ФЗ).

Частью 4 статьи 2 Закона № 220-ФЗ определено, что подготовка документов планирования регулярных перевозок осуществляется с учетом положений настоящего Федерального закона в порядке, установленном законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Согласно части 1 статьи 3 Закона № 220-ФЗ документ планирования регулярных перевозок является нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающим перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с данным Федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных органов местного самоуправления (пункт 27).

Статьей 39 Закона № 220-ФЗ урегулированы вопросы выдачи свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, которыми после дня официального опубликования настоящего Федерального закона осуществлялись регулярные перевозки по маршрутам регулярных перевозок в соответствии с заключенными с ними договорами, выданными им разрешениями, паспортами маршрутов регулярных перевозок или в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Частью 5 статьи 39 Закона № 220-ФЗ установлено, что свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и новые карты маршрута регулярных перевозок выдаются на срок не менее чем пять лет и начинают действовать по истечении срока, на который юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю были выданы карты маршрута регулярных перевозок, предусмотренные частью 3 настоящей статьи. Выдача свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок на меньший срок допускается в случае, если по истечении этого срока в соответствии с документом планирования регулярных перевозок предусматривается отмена данного маршрута или изменение вида регулярных перевозок по данному маршруту.

Статьей 8 Закона Оренбургской области от 09.03.2016 № 3801/1039-V-ОЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Оренбургской области» (далее - Закон Оренбургской области № 3801/1039-V-ОЗ) установлено, что органы местного самоуправления Оренбургской области организуют регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок.

Согласно части 1 статьи 34 Устава муниципального образования город Оренбург, принятого решением Оренбургского городского Совета от 28.04.2015 N 1015 (далее - Устав) Администрация города Оренбурга является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования город Оренбург, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Оренбурга федеральными законами и законами Оренбургской области.

Частью 5 статьи 35 Устава предусмотрено, что в области строительства, транспорта, использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности Администрация города Оренбурга осуществляет полномочия по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования город Оренбург, в том числе:

- установление, изменение, отмена муниципальных маршрутов регулярных перевозок;

- утверждение порядка установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, в том числе порядка рассмотрения заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества об установлении, изменении либо отмене данных маршрутов, а также основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов, в соответствии с действующим законодательством;

- определение порядка подготовки документов планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в соответствии с действующим законодательством;

- утверждение документов планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок;

Постановлением администрации от 21.09.2016 N 2917-п определен Порядок подготовки документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга.

Согласно пункту 1 Порядка 2917-п (здесь и далее - в ред. постановления администрации от 15.12.2020 № 1995-п), он определяет перечень мероприятий по подготовке документа планирования регулярных перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга в части регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ и обратно.

Как следует из пункта 9 Порядка, актуализация Документа планирования и подготовка вносимых в него изменений осуществляются управлением пассажирского транспорта администрации города Оренбурга на основании предложений: 

- органов местного самоуправления города Оренбурга; 

- юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или уполномоченного участника договора простого товарищества, осуществляющих перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга. 

В случае необходимости изменения мероприятий, предусмотренных утвержденным Документом планирования, орган, ответственный за его разработку, организует работу по внесению в него соответствующих изменений. 

Основаниями для внесения изменений в Документ планирования являются: 

изменения в застройке территории и соответствующего изменения транспортного спроса; 

изменения конфигурации улично-дорожной сети и схем организации дорожного движения; 

изменения в комплексной схеме организации дорожного движения с учетом этапов ее внедрения; 

изменения параметров обслуживания маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа;

установления, изменения или отмены маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа; 

актуализации графика заключения контрактов и графика проведения открытых конкурсов на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам. 

Постановлением администрации от 14.10.2016 № 3150-п утвержден документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга на 2016 - 2020 годы (далее - Документ планирования).

Согласно пункту 1 Документа планирования, мероприятия по развитию регулярных перевозок транспортом общего пользования в городе Оренбурге по последовательности их выполнения разделены на три этапа:

первый этап: 2016 - 2018 годы;

второй этап: 2019 год;

третий этап: 2020 год.

На каждом из этапов предусматривалась корректировка (установление новых, изменение или отмена существующих муниципальных маршрутов регулярных перевозок) муниципальной маршрутной транспортной сети города Оренбурга, утвержденной постановлением администрации города Оренбурга от 25.12.2015 № 3621-п.

Постановлением администрации от 29.12.2020 № 2146-п в постановление администрации от 14.10.2016 № 3150-п «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ на 2016 - 2020 годы» (в редакции от 30.12.2016 № 4222-п, от 27.07.2017 № 3121-п, от 09.10.2017 № 3980-п, от 26.12.2017 № 5087-п, от 05.03.2018 № 659-п, от 20.08.2018 № 2823-п, от 25.12.2018 № 4333-п, от 25.12.2019 № 3769-п) внесены изменения, пункт 2.1.3 части 2.1 раздела 2 дополнен подпунктом 9 следующего содержания: отмена с 01.01.2022 муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, предусмотренных пунктами 1, 3 - 8, 10 - 14, 16 - 25, 28, 30 - 38 таблицы раздела 6 настоящего приложения (пункт 28 - маршрут № 56 пос.Ростоши - ж/д вокзал, обслуживаемый ИП ФИО3).

Постановлением администрации от 22.12.2021 № 2463-п в постановление администрации от 14.10.2016 № 3150-п «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ на 2016 - 2020 годы» (в редакции от 30.12.2016 № 4222-п, от 27.07.2017 № 3121-п, от 09.10.2017 № 3980-п, от 26.12.2017 № 5087-п, от 05.03.2018 № 659-п, от 20.08.2018 № 2823-п, от 25.12.2018 № 4333-п, от 25.12.2019 № 3769-п, от 29.12.2020 № 2146-п) внесены следующие изменения: в подпункте 9 пункта 2.1.3 раздела 2 цифры «01.01.2022» заменить цифрами «01.07.2022».

Постановлением администрации от 29.12.2020 года № 2146-п в постановление от 14.10.2016 года № 3150-п "Об утверждении документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ на 2016 - 2020 годы" внесены изменения, пункт 2.1.3 части 2.1 раздела 2 дополнен подпунктом 9 следующего содержания: отмена с 01.01.2022 муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, предусмотренных пунктами 1, 3 - 8, 10 - 14, 16 - 25, 28, 30 - 38 таблицы раздела 6 настоящего приложения. 

Указанным непосредственно затрагиваются права и законные интересы ИП ФИО3, ИП ФИО1, осуществляющих перевозку пассажиров по муниципальному маршруту № 56 пос.Ростоши - ж/д вокзал, № 51 ул. Гаранькина - ж/д вокзал соответственно, поскольку ФИО3, ИП ФИО1 свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карты маршрута регулярных перевозок получены в порядке ст. 39 Закона № 220-ФЗ. 

Следовательно, свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карты маршрута регулярных перевозок им подлежали выдаче на срок до установленного Документом планирования срока отмены данного маршрута или изменения вида регулярных перевозок по данному маршруту.

При этом на момент рассмотрения настоящего дела, решением Ленинского районного суда города Оренбурга от 16.04.2024 по делу №2а-1270/2024, оставленным без изменений Апелляционным Определением судебной коллегией по административным делам Оренбургского областного суда от 22.08.2024 подпункт 9 пункта 2.1.3 части 2.1. раздела 2 приложения к постановлению Администрации города Оренбурга от 14 октября 2016 года №3150-и «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок но муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмупиципальпым садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ и обратно на 2016 - 2024 годы» признан недействующим со дня вступления решения в законную силу в части отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, предусмотренных пунктами 4, 10, 16, 23, 28, 31, 34, 35, 37 таблицы раздела 6 приложения.

Управлением пассажирского транспорта администрации разработан проект постановления администрации "О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 14.10.2016 N 3150-п".

Согласно пояснительной записке к проекту постановления администрации, предлагаемым проектом вносятся правки юридико-технического характера в Документ планирования в части корректировки периода третьего этапа мероприятий; проект нормативного правового акта не устанавливает новые и не изменяет ранее предусмотренные муниципальными нормативными актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности.

ООО "Попутный ветер" 29.12.2020 предоставило в администрацию заполненный опросный лист, содержащий предложения по предмету нормативного регулирования. В пункте 6 опросного листа ООО "Попутный ветер" указало, что для проведения конкурсов на муниципальные маршруты необходимо устранить нарушенный баланс прав и законных интересов участников рынка и потенциальных его участников. На сегодняшний день перевозчики, осуществляющие свою деятельность по 32 городским маршрутам на основании свидетельств, выданных в 2015 году без конкурсных процедур на основании пункта 5.1 ст. 39 Закона N 220-ФЗ, имеют преимущественное право на продление выданных свидетельств по окончании срока действия на новый срок, который составляет пять лет, и количество таких продлений согласно пункту 5 статьи 19 Закона N 220-ФЗ не ограничено. Таким образом, проведение конкурентных процедур на действующей маршрутной сети невозможно без дополнительных нормативных изменений. В противном случае создаются условия для возникновения нарушений прав всех субъектов данных правоотношений.

Согласно сводному отчету об оценке регулирующего воздействия управления пассажирского транспорта администрации за подписью начальника управления, замечания приняты частично, документ планирования дополнен принятием решения об отмене муниципальных маршрутов, принято решение направить проект нормативного правового акта для утверждения в установленном порядке.

Согласно заключению управления экономики и перспективного развития об оценке регулирующего воздействия, качество проведения процедуры оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта и подготовки сводного отчета не полностью соответствует требованиям Порядка N 396-п: с уполномоченным органом согласована необходимость проведения оценки регулирующего воздействия, при этом уполномоченным органом указана средняя степень регулирующего воздействия, тем не менее, органом-разработчиком принято решение провести публичные консультации с учетом низкой степени регулирующего воздействия. В представленном проекте нормативного правового акта отсутствуют положения, которые вводят избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, необоснованно способствуют ограничению конкуренции, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или расходов бюджета города Оренбурга.

Главой города Оренбурга 29.12.2020 подписано постановление N 2146-п "О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 14.10.2016 N 3150-п", которым предусмотрена отмена с 01.01.2022 муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, предусмотренных пунктами 1, 3 - 8, 10 - 14, 16 - 25, 28, 30 - 38 таблицы раздела 6 настоящего приложения.

Из материалов дела следует, что последний день для представления участниками публичных консультаций предложений и замечаний по проекту нормативного правового акта - 29.12.2020, время окончания приема предложений и замечаний не установлено, равно как и не исключено представление предложений и замечаний на бумажном носителе по почте.

Вместе с тем, 29.12.2020 поступил опросный лист ООО "Попутный ветер" и в этот же день управлением пассажирского транспорта администрации составлен сводный отчет об оценке регулирующего воздействия, управлением экономики и перспективного развития администрации подготовлено заключение об оценке регулирующего воздействия, Главой города Оренбурга подписано постановление N 2146-п "О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 14.10.2016 N 3150-п".

Постановлением от 29.12.2020 N 2146-п "О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 14.10.2016 N 3150-п" в Документ планирования внесены не только правки технико-юридического характера, как заявлялось в пояснительной записке к проекту нормативного правового акта, но и внесены положения, напрямую затрагивающие права и законные интересы ИП ФИО3 (часть 5 ст. 39 Закона N 220-ФЗ).

В решениях Арбитражного суда Оренбургской области №№ А47-4010/2023, А47-5865/2023 судами сделан вывод, что указанным обстоятельствам антимонопольным органом оценка не дана, равно как и в оспариваемом в настоящем деле решении антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженное в письме исх. № ЛП/325/24 от 22.01.2024, в связи с чем соответствующий довод апеллянта подлежит отклонению.

Решением Ленинского районного суда города Оренбурга установлено, что Постановлением Администрации г. Оренбурга от 29 декабря 2020 года №2146 года в постановление «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам» внесены изменения, пункт 2.1.3 части 2.1 раздела 2 приложения (Перечень мероприятий по развитию регулярных пассажирских перевозок транспортом общего пользования) дополнен подпунктом 9 следующего содержания: 

перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок транспортом общего пользования, проводимых на третьем этапе: отмена с 1 января 2022 года муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, предусмотренных пунктами 1. 3 - 8, 10 - 14. 16 - 28. 30 - 38 таблицы раздела 6 настоящего приложения (постановление администрации г. Оренбурга № 2146-п от 29 декабря 2020 года «О внесении изменений в постановление администрации г. Оренбурга от 14 октября 2016 года № 3150-п). Далее постановлениями от 22 декабря 2021 года № 2463-п, от 28 июня 2022 года № 1206-п, от 28 июня 2023 года № 1105-п срок отмены маршрутов продлевался до 1 июля 2022 года, 1 июля 2023 года, 1 февраля 2024 года, соответственно. 

Последующие изменения в части продления планируемого срока отмены маршрутов до 1 июля 2022 года, до 1 июля 2023 года, до 1 февраля 2024 года, внесенные постановлениями от 22 декабря 2021 года № 2463-п, от 28 июня 2022 года № 1206-п, от 28 июня 2023 года № 1105-п также опубликованы в установленном законом порядке (газета «Вечерний Оренбург» № 100 от 29 декабря 2021 года, № 50 от 29 июня 2022 года, № 48 от 29 июня 2023 года).

Суд общей юрисдикции пришел к выводу, что при внесении оспариваемой нормы были допущены существенные нарушения порядка его принятия и о наличии оснований для признания недействующим подпункта 9 пункта 2.1.3 части 2.1. раздела 2 приложения к постановлению администрации города Оренбурга от 14 октября 2016 года №3150-и «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок но муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ и обратно на 2016 - 2024 годы» в части отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, предусмотренных пунктами 4, 10, 16, 23, 28. 31, 34. 35, 37 таблицы раздела 6 приложения (в части оспариваемых административными истцами маршрутов).

Из разъяснений пункта 33 Постановления № 2 следует, что Закон № 135-ФЗ определяет организационные и правовые основы предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В связи с этим судам необходимо иметь в виду, что антимонопольному контролю в соответствии со статьями 15 и 16 Закона подлежат нормативные и индивидуальные правовые акты, иные решения лиц, перечисленных в пункте 2 части 1 статьи 1 Закона, их действия (бездействие), соглашения и (или) согласованные действия, способные влиять на конкуренцию на товарных рынках, в том числе принятые (совершенные) в связи с реализацией властных полномочий.

С учетом приведенных разъяснений Верховного Суда Российской Федерации довод апеллянта об отсутствии у него компетенции проверки порядка принятия нормативных правовых муниципальных актов не может быть принят, поскольку антимонопольный орган с учетом доводов заявителей должен был проверить как принятие администрацией нормативного правового муниципального акта могло повлиять на конкуренцию на товарных рынках.

Вопреки доводам апеллянта, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что с учетом установленных обстоятельств, а также решения Ленинского районного суда города Оренбурга от 16.04.2024 по делу № 2а-1270/2024 Управлению ФАС России по Оренбургской области следует повторно рассмотреть доводы заявителей о наличии (отсутствии) в действиях администрации признаков события нарушения части 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

При этом довод апеллянта о несогласии с выводом суда первой инстанции о длящемся характере предполагаемого антимонопольного нарушения подлежит отклонению.

Управлением ФАС России по Оренбургской области, будучи компетентным органом, на момент принятия решения суда первой инстанции не сделаны выводы о наличии (отсутствии) в действиях администрации признаков события антимонопольного нарушения, его квалификации, следовательно, разрешение вопроса о характере предполагаемого антимонопольного нарушения является преждевременным. 

На основании изложенного, судом первой инстанции принято законное и обоснованное решение.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 31.10.2024 по делу № А47-6571/2024 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судьяЕ.В. Бояршинова 

СудьиП.Н. Киреев

А.П. Скобелкин