ДВЕНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

410002, г. Саратов, ул. Лермонтова д. 30 корп. 2 тел: (8452) 74-90-90, 8-800-200-12-77; факс: (8452) 74-90-91,

http://12aas.arbitr.ru; e-mail: info@12aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело №А06-12467/2021

г. Саратов

16 августа 2022 года

Резолютивная часть постановления объявлена 09 августа 2022 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Комнатной Ю.А., Степуры С.М.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1

при участии в судебном заседании представителей общества с ограниченной ответственностью «Газпром добыча Астрахань» ФИО2, действующего на основании доверенности от 01.04.2021 № 53, ФИО3, действующей на основании доверенности от 07.04.2021 № 57,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Астраханской области от 23 мая 2022 года  по делу №А06-12467/2021 (судья Сафронова Ф.В.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Газпром добыча Астрахань» (414000, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

к Нижне-Волжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (400074, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

об оспаривании решения, предписания, акта проверки,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Астраханской области обратилось общество с ограниченной ответственностью «Газпром добыча Астрахань» (далее – ООО «Газпром добыча Астрахань», общество, заявитель) с заявлением о признании незаконными и отмене решения Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Нижне-Волжское управление Ростехнадзора, Управление, административный орган) от 22.11.2021 об отказе в удовлетворении жалобы общества от 22.10.2021 № 1560439662 на акт плановой выездной проверки от 14.10.2021 № 14-18/53А, предписания от 14.10.2021 № 14-18/53П об устранении выявленных нарушений; о признании незаконными пунктов 5-119 акта плановой выездной проверки от 14.10.2021 № 14-18/53А и предписания от 14.10.2021 № 14-18/5311, и их отмене в указанной части.

Решением суда первой инстанции от 23 мая 2022 года признаны незаконными решение Нижне-Волжского управления Ростехнадзора от 22.11.2021 об отказе в удовлетворении жалобы ООО «Газпром добыча Астрахань» от 22.10.2021 № 1560439662 и предписание от 14.10.2021 № 14-18/5311 в части пунктов 5-119. Производство по делу в части требований ООО «Газпром добыча Астрахань» о признании незаконным в части пунктов 5-119 акта Нижне-Волжского управления Ростехнадзора от 14.10.2021 № 14-18/53А прекращено.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить в части отмены пунктов 5-119 предписания от 14.10.2021 № 14-18/53П по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объёме.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, выражающих несогласие с решением суда первой инстанции в остальной части.

ООО «Газпром добыча Астрахань» возражает против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве, предоставленном в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ). Каких-либо возражений о пересмотре судебного акта только в обжалуемой части от общества не поступило.

Апелляционный суд, с учётом отсутствия возражений сторон, в соответствии с положениями части 5 статьи 268 АПК РФ пересматривает решение суда первой инстанции только в обжалуемой части.

Административный орган явку представителя в судебное заседание не обеспечил, о времени и месте судебного заседания извещён надлежащим образом в порядке статьи 186 АПК РФ, путём направления определения, выполненного в форме электронного документа, посредством его размещения в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (kad.arbitr.ru) 05 июля 2022 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте.

В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие Управления, надлежащим образом извещённого и не явившегося в судебное заседание.

Исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы и отзыва на неё, выслушав представителя заявителя, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Из материалов дела следует, что на основании решения заместителя руководителя Управления от 27.09.2021 №Р-260-75 (т.1 л.д.161-169) в период с 01 по 14 октября 2021 года проведена плановая выездная проверка деятельности ООО «Газпром добыча Астрахань» в области промышленной безопасности по эксплуатации опасных производственных объектов (далее – ОПО) – фонда скважин Астраханского газоконденсатного месторождения (далее – АГКМ) (4), II класса опасности, А38-00528-0011, а также зданий и сооружений на ОПО, технических устройств, применяемых на ОПО.

Учётный номер выездной проверки в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий - ЕРКНМ 34210111000000910989.

По результатам проверки Управлением составлен акт плановой выездной проверки от 14.10.202l № 14-18/53А, в котором отражено, что заявителем допущены нарушения обязательных требований в области промышленной безопасности при осуществлении эксплуатации ОПО (т.1 л.д.115-160).

Пунктами 5-119 акта проверки установлено, что обществом не проведена экспертиза промышленной безопасности с целью определения срока безопасной эксплуатации сооружений - стволов скважин, что является нарушением части 1 статьи 13 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – Федерального закона № 116-ФЗ), пункта 5 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила проведения экспертизы промышленной безопасности», утверждённых приказом Ростехнадзора от 20.10.2020 № 420 (далее – ФНиП № 420) (т.1 л.д.130-159). 

14 октября 2021 года по результатам проверки обществу выдано предписание № 14-18/53П об устранении выявленных нарушений, в том числе указанных в пунктах 5-119 акта проверки, в срок до 14.01.2022 (т.1 .д.83-114).

Общество обжаловало вышеуказанные пункты акта проверки и предписания в порядке апелляционного производства вышестоящему должностному лицу Управления (т.1 л.д.80-82).

Решением заместителя руководителя Нижне-Волжского управления Ростехнадзора ФИО4 от 22.11.2021 жалоба общества оставлена без удовлетворения, пункты 5-119 предписания – оставлены в силе (т.1 л.д.74-79).

Не согласившись с вышеуказанными актами, заявитель оспорил их в судебном порядке.

Прекращая производство по делу в части требований общества о признании незаконными пунктов 5-119 акта проверки от 14.10.2021 № 14-18/53А, суд первой инстанции исходил из того, что акт проверки не является ненормативным правовым актом и не может быть предметом оспаривания в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

Удовлетворяя заявленные требования в остальной части, суд первой инстанции исходил из того, что в Дополнении к Технологическому проекту разработки Левобережной части АГКМ определён срок службы скважин. При этом требования промышленной безопасности к стволу скважины, как к объекту экспертизы, не установлены нормативными правовыми актами, указанными в пункте 1 статьи 3 Федерального закона № 116-ФЗ, правовой механизм проведения экспертизы промышленной безопасности ствола скважин отсутствует, критерии оценки состояния промышленной безопасности ствола скважин законодательно не установлены.

В апелляционной жалобе Управление указывает на нарушение судом первой инстанции альтернативной подсудности при рассмотрении вопроса о принятии заявления общества к производству ввиду отсутствия на территории Астраханской области филиалов и представительств Нижне-Волжского управления Ростехнадзора.

Также Управление считает, что срок службы скважин, указанный в Дополнении к Технологическому проекту разработки Левобережной части АГКМ, определяет остаточный ресурс скважин и не является указанием на срок безопасной эксплуатации ОПО, в состав которого входят спорные скважины. Кроме того, обеспечение промышленной безопасности не входит в задачи технологического проекта разработки месторождения. 

Административный орган отмечает, что оспариваемое предписание является законным и обоснованным, вынесенным по результатам проведённой проверки в пределах предоставленных законом полномочий. При этом заявитель вправе самостоятельно определить конкретный способ устранения нарушений.

Апелляционный суд считает решение суда первой инстанции в обжалуемой части законным и обоснованным.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ, а также разъяснений, данных в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Исходя из статьи 90 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. 

Предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, чёткие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения; содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, чётким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Срок в предписании для устранения выявленного нарушения устанавливается контролирующим органом самостоятельно с учётом степени и характера нарушения и возможности устранения такого нарушения хозяйствующим субъектом в обозначенный срок, а продление такого срока возможно лишь в случае наличия уважительных причин, не позволивших в установленные сроки устранить указанное нарушение.

При рассмотрении дела о признании недействительным предписания в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, вынесшего предписание, соответствующих полномочий, соответствие предписания требованиям законодательства и наличие (отсутствие) нарушения прав заявителя в сфере экономической деятельности.

Полномочия должностных лиц Ростехнадзора и его территориальных органов при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований установлены пунктом 5.3.1.5 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401 и пунктом 8 Административного регламента Ростехнадзора по осуществлению федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, утверждённого приказом Ростехнадзора от 03.07.2019 № 258.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении альтернативной подсудности при рассмотрении судом первой инстанции вопроса о принятии заявления общества к производству ввиду отсутствия филиалов и представительств Нижне-Волжского управления Ростехнадзора на территории Астраханской области отклонены апелляционной коллегией как несостоятельные.

Согласно статье 35 АПК РФ иск предъявляется в арбитражный суд субъекта Российской Федерации по месту нахождения или месту жительства ответчика.

Вместе с тем, частью 5 статьи 36 АПК РФ предусмотрено, что иск к юридическому лицу, вытекающий из деятельности его филиала, представительства, расположенных вне места нахождения юридического лица, может быть предъявлен в арбитражный суд по месту нахождения юридического лица или его филиала, представительства.

Согласно пункту 11 Положения о Нижне-Волжском управлении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, утверждённого приказом Ростехнадзора от 14,11.2018 № 557, для организации деятельности территориального органа в установленной сфере полномочий в его составе, при необходимости, на основании утверждённой руководителем Ростехнадзора структуры территориального органа и в пределах установленной численности образуются структурные подразделения (отделы) на территориях субъектов Российской Федерации и/или на поднадзорных объектах.

В Астраханской области таким структурным подразделением является отдел по общепромышленному надзору и надзору за объектами нефтегазового комплекса, подъёмными сооружениями и котлонадзору по Астраханской области, расположенный по адресу: 414022, 

<

...>, а государственный инспектор указанного отдела является должностным лицом, в обязанности которого, в том числе, входит проведение проверок соблюдения юридическими лицами требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов.

Плановая проверка в отношении ООО «Газпром добыча Астрахань» проведена должностными лицами указанного отдела ФИО5, ФИО6 И.В.. Овсянниковым А.В.. ФИО9, о чём свидетельствует акт проверки от 14.10.2021 № 14-18/53А.

Оспоренное предписание от 14.10.2021 № 14-18/5311 выдано уполномоченным должностным лицом отдела по общепромышленному надзору и надзору за объектами нефтегазового комплекса, подъёмными сооружениями и котлонадзору по Астраханской области (ФИО9), в связи с чем, учитывая положения части 5 статьи 36 АПК РФ, общество правомерно обратилось в Арбитражный суд Астраханской области по месту нахождения указанного структурного подразделения Нижне-Волжского управления Ростехнадзора.

Рассмотрев данный спор, Арбитражный суд Астраханской области не нарушил положения о подсудности рассмотрения дела.

Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов определяются Федеральным законом № 116-ФЗ.

Согласно статье 1 Федерального закона № 116-ФЗ промышленная безопасность ОПО - состояние защищённости жизненно важных интересов личности и общества от аварий на ОПО и последствий указанных аварий.

Требования промышленной безопасности - это условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности (пункт 1 статьи 3 Федерального закона № 116-ФЗ).

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона № 116-ФЗ определено, что опасными производственными объектами являются предприятия или их цеха, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении № 1 к Федеральному закону.

В соответствии с пунктом 5 Приложением № 1 к Федеральному закону № 116-ФЗ к категории опасных производственных объектов относятся, в том числе, объекты, на которых ведутся горные работы (за исключением добычи общераспространённых полезных ископаемых и разработки россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом без применения взрывных работ), работы по обогащению полезных ископаемых.

Частью 1 статьи 9 Федерального закона № 116-ФЗ установлено, что организация, эксплуатирующая ОПО, обязана, в том числе соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности (абзац 2).

В соответствии с абзацем 5 пункта 1 статьи 13 Федерального закона № 116-ФЗ здания и сооружения на ОПО, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий, подлежат экспертизе промышленной безопасности.

Пунктом 5 ФНиП № 420 предусмотрено, что здания и сооружения на ОПО, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий, подлежат экспертизе:

в случае истечения срока эксплуатации здания или сооружения, установленного проектной документацией;

в случае отсутствия проектной документации, либо отсутствия в проектной документации данных о сроке эксплуатации здания или сооружения;

после аварии на опасном производственном объекте, в результате которой были повреждены несущие конструкции данных зданий и сооружений;

по истечении сроков безопасной эксплуатации, установленных заключениями экспертизы.

Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности», утверждённые приказом Ростехнадзора от 15.12.2020 № 534 (ФНиП № 534), устанавливают общие требования к проектированию, согласно которым разработка нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений осуществляется в соответствии с требованиями законодательства о недрах на основе технического проекта разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, а также требованиями настоящих Правил (пункт 34).

Проектная документация ОПО обустройства нефтяных и газовых месторождений разрабатывается на основании технических проектов разработки месторождений в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации (пункт 35 ФНиП № 534).

Согласно пункту 2.1 Правил подготовки технических проектов разработки месторождений углеводородного сырья (УВС), утверждённых приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 20.09.2019 № 639, техническими проектами разработки месторождений УВС являются проектные технические документы, включающие, в том числе, технологический проект разработки месторождения и дополнение к нему.

На основании пункта 5 Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утверждённого Постановлением Правительства РФ от 03.03.2010 № 118 (далее – Положение № 118), проектная документация, до утверждения пользователем недр подлежит согласованию с комиссией, создаваемой Федеральным агентством по недропользованию или его соответствующим территориальным органом (далее - комиссия). Организационное обеспечение деятельности комиссии возлагается на Федеральное агентство по недропользованию или его соответствующий территориальный орган.

Подпункт «б» пункта 9 Положения № 118 регламентирует, что комиссия осуществляет согласование проектной документации в отношении следующих видов полезных ископаемых: углеводородное сырье - проект опытной (пробной) эксплуатации поисковой скважины, проект пробной эксплуатации единичных разведочных скважин, проект пробной эксплуатации месторождения (залежи), технологическая схема разработки месторождения, технологический проект разработки месторождения.

По результатам рассмотрения проектной документации комиссия или уполномоченный орган принимает решение о согласовании проектной документации или о мотивированном отказе в согласовании проектной документации (пункт 20 Положения № 118).

Исходя из совокупности вышеуказанных норм, технологический проект разработки месторождения (дополнения к нему), подготовленный и утверждённый в установленном законом порядке, является проектным техническим документом, отвечающим, в том числе, требованиям промышленной безопасности.

Техническим проектом на разработку Левобережной части АГКМ является Дополнение к Технологическому проекту разработки Левобережной части Астраханского газоконденсатного месторождения в пределах лицензионных участков ООО «Газпром добыча Астрахань» (ACT 14553НЭ, ACT 14552НР), утверждённое протоколом ЦКР Роснедра по УВС от 09.09.2021 № 8238.

В разделе 9.7 «Срок службы и остаточный ресурс скважин» указанного Дополнения к Технологическому проекту определено, что для проектных условий строительства и эксплуатации срок службы скважин составляет 80 лет (т.1 л.д.42-43).

Согласование Дополнения к Технологическому проекту разработки Левобережной части АГКМ и предусмотренные в нем проектные положения, где указано на срок службы (эксплуатации) скважин, не противоречат требованиям, предъявляемым действующим законодательством к проектированию дополнения к технологическому проекту разработки месторождения и его содержанию.

Доводы апелляционной жалобы о том, что указанный в Дополнении к Технологическому проекту разработки Левобережной части АГКМ срок службы скважин определяет остаточный ресурс скважин и не является указанием на срок безопасной эксплуатации ОПО, а также о том, что обеспечение промышленной безопасности не входит в задачи технологического проекта разработки месторождения, отклонены судом апелляционной инстанции как несостоятельные. В разделе 9.7 Дополнения к Технологическому проекту указано, что обоснование нормативного срока службы и определение остаточного ресурса скважин направлено на выполнение требований, предъявляемых к эксплуатации и экспертизе ОПО, устанавливаемых Федеральных законом № 116-ФЗ и соответствующих руководящих документов, и учитывает техническое состояние конструкции скважины в процессе эксплуатации.

Учитывая наличие в проектной документации данных о сроке эксплуатации скважины, выводы административного органа о нарушении обществом пункта 5 ФНиП № 420 являются неверными.

Кроме того, требования промышленной безопасности к стволу скважины, как к объекту экспертизы, не установлены нормативными правовыми актами, указанными в пункте 1 статьи 3 Федерального закона № 116-ФЗ, правовой механизм проведения экспертизы промышленной безопасности ствола скважин отсутствует, критерии оценки состояния промышленной безопасности ствола скважин законодательно не установлены.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемые пункты 5-119 предписания являются незаконными и необоснованными, нарушающими законные права и интересы ООО «Газпром добыча Астрахань». 

Таким образом, все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем предоставленным доказательствам дана правовая оценка.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования в данной части.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся фактически к несогласию с выводами суда первой инстанции, к повторению утверждений исследованных и правомерно отклонённых арбитражным судом первой инстанции, не могут служить основанием для отмены судебного акта в обжалуемой части, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм материального и процессуального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, арбитражным судом апелляционной инстанции не установлено.

Апелляционная коллегия считает решение, принятое судом первой инстанции, в обжалуемой части законным и обоснованным. Апелляционную жалобу следует оставить без удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 177 АПК РФ постановление, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его принятия.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 23 мая 2022 года по делу № А06-12467/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                                                   М.А. Акимова

 

Судьи                                                                                                                  Ю.А. Комнатная

 

С.М. Степура