АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru   e-mail: info@faspo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-2687/2023

Дело № А55-25969/2022

г. Казань

13 апреля 2023 года

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мухаметшина Р.Р.,

судей  Закировой И.Ш., Сибгатуллина Э.Т.

при участии представителей:

публичного акционерного общества «Тольяттиазот» ? ФИО1, доверенность от 06.03.2023, ФИО2, доверенность от 21.10.2022 

Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору – ФИО3, довернность от 28.02.2023,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору,

на решение Арбитражного суда Самарской области от 12.11.2022 и  постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.01.2023 

по делу № А55-25969/2022 

по заявлению публичного акционерного общества «Тольяттиазот», к Средне-Поволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, о признании недействительным предписания № 06-05-22-216-ПОС от 01.06.2022,

УСТАНОВИЛ:

публичное акционерное общество «Тольяттиазот» (далее – ПАО Тольяттиазот», заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Средне-Поволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Управление, заинтересованное лицо, ответчик), о признании недействительным предписания от 01.06.2022 № 06- 05-22-216-ПОС. 

Решением Арбитражного суда Самарской области от 12.11.2022 по делу № А55-25969/20222, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.10.2023, заявленные обществом требования удовлетворены в полном объеме. 

В кассационной жалобе Управление просит решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм процессуального права.

В отзыве на кассационную жалобу ПАО Тольяттиазот» просит в удовлетворении кассационной жалобы отказать.

В судебном заседании в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации был объявлен перерыв с 14 час. 45 мин. 06.04.2023 до 11 час. 00 мин. 13.04.2023, после окончания которого, судебное заседание, продолжено в том же составе суда в обычном режиме. Информация о перерыве размещена на официальном сайте суда кассационной инстанции.

Изучив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы, проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, правильность применения судами норм материального права и соблюдение норм процессуального права, а также соответствие выводов судов имеющимся в материалах дела доказательствам, Арбитражный суд Поволжского округа не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Управлением на основании приказов от 11.04.2022 №ПР-301-311-о, от 17.05.2022 №ПР-30 l-398-о в отношении ПАО «Тольяттиазот» проведены контрольные (надзорные) действия в рамках постоянного государственного надзора на опасном производственном объекте I класса опасности «Площадка производства аммиака на агрегатах «АМ-76»», per. №А53-01507-0002.

По итогам проведенных контрольных (надзорных) действий Управлением составлен протокол осмотра от 27.05.2022 №06-05-22-216-ПОС, а также  01.06.2022 выдано предписание №06- 05-22-216-ПОС по факту выявленных нарушений в области промышленной безопасности.

Не согласившись с указанным предписанием общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суды первой и апелляционной инстанции, исследовав и оценив представленные в материалы дела документы, признали доводы Управления на основании, которых заинтересованное лицо выносило оспариваемое предписание неправомерными, при этом суды исходили из следующего.

Согласно материалам дела, ПАО «ТОАЗ» является собственником опасного производственного объекта «Площадка производства аммиака на агрегатах фирмы «Кемико», per. № А53-01507-0001» (далее - ОПО), спроектированного, построенного в соответствии с действовавшими на соответствующую дату нормами и требованиями, установленными для таких объектов. 

Указанный объект введен в эксплуатацию в 1979 году (агрегаты производства аммиака № 1,2,3) и в 1980 (агрегат производства аммиака № 4) году и зарегистрирован в качестве опасного производственного объекта № А53-01507-0001, что подтверждается свидетельством о регистрации ОПО № А53-01507 от 26.09.2001. 

Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов установлены Федеральным законом от 21.07.1997 № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее по тексту - Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ).

Приказом Ростехнадзора от 15.12.2020 № 533 утверждены Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Общие правила взрывобезопасности для взрывопожароопасных химических, нефтехимических и нефтеперерабатывающих производств» (далее - ФНиП № 533), которые устанавливают требования к обеспечению взрывобезопасности технологических процессов, зданий, сооружений и технических устройств, применяемых (расположенных) на опасных производственных объектах.

Указанные нормы и правила вступили в силу 01.01.2021. Ранее действовали требования, установленные Приказом Ростехнадзора от 12.11.2013 № 533 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности опасных производственных объектов, на которых используются подъемные сооружения».

Пунктами 91-94 ФНиП № 533 с 01.01.2021 установлены требования для химических производств, в части: оборудования нагревательных трубчатых печей (п. 91); обеспечения противоаварийной автоматической защиты (далее - ПАЗ) топочного пространства нагревательных печей (п. 92); обеспечения противоаварийной автоматической защиты нагреваемых элементов (змеевиков) нагревательных печей (п.93); изоляции печей с открытым огневым процессом от взрывоопасной среды, образующейся при авариях на наружных установках или в зданиях (п. 94). 

Из материалов дела следует, что в ходе проведенного мероприятия в рамках постоянного государственного контроля (надзора) должностному лицу административного органа ПАО «ТОАЗ» было предоставлено обоснование безопасности ОПО «Площадка по производству аммиака на агрегатах АМ-76 (агрегаты по производству аммиака № 05А, № 06А, № 07А)» (далее - обоснование безопасности ОПО, приложение № 5), разработанное ООО «Центр изучения техногенных рисков «Ризикон» (далее - ООО «ЦИТР «Ризикон»). 

Ростехнадзор полагает, что представленное обоснование безопасности ОПО не соответствует требованиям части 4 статьи 3, части 1 статьи 9 Закона № 116-ФЗ, пункта 12 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Общие требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта» от 15.07.2013 № 306 (далее ? ФНиП № 306), а именно: обоснование безопасности ОПО должно быть разработано не при эксплуатации ОПО, а при проектировании на строительство или реконструкции ОПО. Поскольку ни строительства, ни реконструкции данного объекта при разработке обоснования не проводилось, такое обоснование, по мнению Административного органа, применению не подлежит. 

Вместе с тем, указанная позиция Ростехнадзора является необоснованной, поскольку противоречит нормам Закона № 116-ФЗ. 

Из буквального толкования норм и требований Закона № 116-ФЗ, ФНиП № 306 следует следующее.

Пунктом 4 статьи 3 Федерального закона от 21.07.1997 №  116-ФЗ установлено, что в случае, если при проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции, капитальном ремонте, консервации или ликвидации опасного производственного объекта требуется отступление от требований промышленной безопасности, установленных федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, таких требований недостаточно и (или) они не установлены, лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта, могут быть установлены требования промышленной безопасности к его эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации в обосновании безопасности опасного производственного объекта.

В соответствии с пунктом 12 ФНиП № 306, разработка обоснования безопасности проводится в соответствии с техническим заданием лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта.

Таким образом, абзацем 1 пункта  4 статьи 3 Закона № 116-ФЗ предусмотрена возможность обоснования безопасности не только при подготовке проекта на строительство и реконструкцию, но и при эксплуатации ОПО. 

Более того, согласно пункту  1 ФНиП № 306 данные федеральные нормы и правила разработаны в соответствии с пунктом  3 статьи 4 Закона № 116-ФЗ, они устанавливают обязательные требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта.

Согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 06.12.2017 № 37-П названные выше нормы по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагают обязанность арбитражного суда, рассматривающего гражданское дело, проверить правовой акт, подлежащий применению в данном деле, на соответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в случае установления такого противоречия - вынести решение в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Из материалов дела следует, и обществом не оспаривается, что опасный производственный объект ПАО «ТОАЗ» «Площадка по производству аммиака на агрегатах АМ- 76 (агрегаты по производству аммиака № 05А, № 06А, № 07А)» в силу его проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию в 1981 году имеет отступления от требований ФНиП № 533. 

По мнению заявителя, спорный объект был построен более 40 лет назад и соответствовал ранее установленным требованиям; реконструкция не проводилась, при этом действующее законодательство допускает возможность отклонения от установленных требований, при наличии обоснования безопасности ОПОП.

Судами установлено и следует из материалов дела, что  ОПО ПАО «ТОАЗ», руководствуясь буквальным толкованием вышеуказанных норм, во исполнение требований, определенных абз. 1 п. 4 ст. 3 Закона № 116-ФЗ, требований ФНиП № 306, в целях подтверждения безопасной эксплуатации, обратилось в проектную организацию ООО «ЦИТР Ризикон», являющуюся по смыслу п. 12 ФНиП № 306 лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию ОПО

Подтверждением полномочий ООО «ЦИТР «Ризикон» на осуществление подготовки проектной документации является выписка из реестра членов саморегулируемой организации, предоставленная ПАО «ТОАЗ». 

Во исполнение технического задания ПАО «ТОАЗ» ООО «ЦИТР «Ризикон» разработано обоснование безопасности в отношении объекта ОПО «Площадка по производству аммиака на агрегатах АМ- 76 ПАО «ТОАЗ» (агрегаты производства аммиака № 05А, № 06А, № 07А). Свидетельство о регистрации ОПО № А53-01507 от 26.09.2001. Регистрационный номер ОПО А53-01507-0002». 

В рамках установленных требований проведена экспертиза промышленной безопасности обоснования безопасности (заключение № 21/09 от 22.03.2021, экспертная организация – ООО «УралПромБезопасность», приложение № 7); получено положительное заключение экспертизы промышленной безопасности этого обоснования, выполненное ООО «УралПромБезопасность».

Поскольку указанный в Предписании опасный производственный объект уже зарегистрирован в государственном реестре опасных производственных объектов, обоснование безопасности направлялось в Ростехнадзор при регистрации заключения экспертизы промышленной безопасности. 

Заключение внесено в реестр заключений промышленной безопасности с присвоением регистрационного номера 53-ОБ-07204-2021, что подтверждается Уведомлением Средне-Поволжского управления Ростехнадзора о внесении сведений в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности № 2187 от 30.03.2021. 

В обосновании безопасности ОПО ПАО «ТОАЗ» сделаны выводы по каждому из указанных пунктов ФНиП № 533 (пункты 91 -94), выводами обоснования безопасности подтверждается безопасность эксплуатации ОПО ПАО «ТОАЗ». 

В частности, указано на безопасность эксплуатации пусковых подогревателей с огневым обогревом поз. 607, вспомогательных печей для получения насыщенного пара поз. 108, трубчатых печей конверсии метана I ступени поз. 107 на агрегатах №05А, №06А, и №07А.

Как следует из раздела 3.6. Обоснования - при наличии отступлений от требований п. 91-94 ФНиП № 533, эксплуатация трубчатых печей поз. 107, поз. 108, поз.607 является безопасной, риск эксплуатации в существующем исполнении не превышает значения выбранного критерия обеспечения безопасности (1x10-6 в год).

 Поскольку для всех отступлений от норм и правил, значение показателя безопасности не превышает величины установленного критерия и компенсирующие мероприятия не требуются, оценка индивидуального риска для персонала с учетом компенсирующих мероприятий не проводилась. Разработка компенсирующих мероприятий не требуется. 

В Разделе 3.5. Обоснования также указано, что при эксплуатации трубчатых печей поз. 107, поз. 108, поз. 607 с отступлениями от требований п. 91 -94 ФНиП № 533 уровень риска для персонала не превышает приемлемый. Компенсирующие мероприятия не требуются. 

Судом установлено, что Обоснование безопасности, разработанное ООО «ЦИТР «Ризикон» в отношении «Площадка производства аммиака на агрегатах «АМ-76» ПАО «ТОАЗ» содержит: результаты оценки риска аварии на опасном производственном объекте (раздел 2); анализ отклонений от требований технологических параметров (п. 2.4 Обоснования), результаты оценки рисков эксплуатации (п. 2.6), перечень наиболее значимых факторов риска (п. 2.7), условия безопасной эксплуатации и требования промышленной безопасности, связанные с отступлениями от установленных требований, их недостаточностью или отсутствием (п. 3 и 4).

Кроме того, разделом 1.7.3. Обоснования очень подробно описаны решения, направленные на обеспечение безопасности оборудования и предупреждение аварийных ситуаций. 

Заключение № 21/09 экспертиза промышленной безопасности данного обоснования подтверждает, что представленная в нем информация достоверна и приведена в полном объеме, а само обоснование безопасности ОПО «Площадка производства аммиака на агрегатах «АМ-76» ПАО «ТОАЗ» - соответствует требованиям промышленной безопасности.

Из раздела 2 Заключения следует, что объектом экспертизы промышленной безопасности является обоснование безопасности опасного производственного объекта «Площадка по производству аммиака на агрегатах АМ-76» (агрегаты производства аммиака № 05А, № 06А», № 07А) ПАО «ТОАЗ» (свидетельство о регистрации ОПО А53- 01507, дата регистрации 26.09.2001, регистрационный номер ОПО А53-01507-0002). 

Пунктом 7.4. Заключения подтверждается, что объект экспертизы по своему составу и содержанию соответствует требованиями ФНиП № 306. 

Как следует из пункта 7.9. Заключения разделы обоснования содержат достаточный объем сведений и соответствуют требованиям ФНиП № 306. В выводах заключения экспертизы промышленной безопасности указано, что обоснование безопасности соответствует требованиям промышленной безопасности. 

При указанных обстоятельствах, суды первой и апелляционной инстанции, исследовав и оценив представленные в материалы дела документы, приняв во внимание вышеизложенное, установили, что обоснование безопасности полностью отвечает и соответствует всем установленным требованиям, а, следовательно, подлежит применению при эксплуатации ОПО ПАО «ТОАЗ».

Судами установлено, что ПАО «ТОАЗ» в полной мере соблюдены все указанные требования и предприняты все необходимые действия как для безопасной эксплуатации ОПО в целом, так и для подтверждения такой эксплуатации, в частности.

При этом судами отклонены доводы Управления о том, что разработка обоснования безопасности опасного производственного объекта возможна только при подготовке проектной документации на строительство и реконструкцию опасного производственного объекта и исключительно лицом, осуществляющим подготовку указанной документации, 

Суды первой и апелляционной инстанции при толковании пункта 4 статьи 3 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ, верно пришли к выводу, что действующее законодательство допускает возможность подготовки документации по отступлению от требований промышленной безопасности, в том числе для объектов, находящихся в стадии эксплуатации.

Кроме того, абзацем 2 пункта 4 статьи 3 Закона № 116-ФЗ установлен единственный случай, при котором применение обоснования не допускается, а именно: применение обоснования безопасности опасного производственного объекта без положительных заключений экспертизы промышленной безопасности такого обоснования. 

В материалы дела представлено обоснование безопасности опасного производственного объекта, прошедшее экспертизу.

Доказательств того, что подготовленное проектантом ООО «ЦИТР «Ризикон» и получившее положительное заключение промбезопасности, выполненное ООО «УралПромБезопасность» отступлений от требований промбезорпасности на объекте ПАО «ТОАЗ» противоречит пунктам 91-94 ФНиП № 533, устанавливающим требования для химических производств, в части оборудования нагревательных трубчатых печей, Управлением Ростехнадзора судами не приведено.

Кроме того, судами установлено, что выданное предписание содержит фактически отсутствующее нарушение, что подтверждается обстоятельствами и документами, направляемыми с настоящим заявлением. 

Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов установлены Законом 116-ФЗ, согласно ст. 1 которого промышленная безопасность опасных производственных объектов - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий. 

В соответствии со статьей 3 Закона № 116-ФЗ под требованиями промышленной безопасности понимаются условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность. 

Согласно части 1 статьи  6 Закона № 116-ФЗ к видам деятельности в области промышленной безопасности относится эксплуатация опасного производственного объекта. 

Из статьи 1 и абзаца 1 пункта 4 статьи 3 Закона № 116-ФЗ следует, что обоснование безопасности может составляться при эксплуатации ОПО, если при эксплуатации требуется отступление от требований промышленной безопасности. 

Таким образом, суды пришли к выводу, что ПАО «ТОАЗ» в целях обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов в полной мере соблюдает установленные нормы и требования промышленной безопасности, что подтверждается: обоснованием безопасности, подготовленным в соответствии с требованиями Закона № 116-ФЗ, ФНиП № 306; заключением экспертизы промышленной безопасности такого обоснования, его регистрацией в уполномоченном органе.

ПАО «ТОАЗ» в полной мере осуществило все необходимые действия и мероприятия, направленные на обеспечение безопасности эксплуатации ОПО, предупреждение аварийных ситуаций. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» регулирует отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, устанавливает гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц (п. 1 ст. 2). 

Согласно части 2 статьи 39 Закона № 248-ФЗ судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно только после их досудебного обжалования, за исключением случаев обжалования в суд решений, действий (бездействия) гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности. 

В рамках досудебного обжалования Предписания ПАО «ТОАЗ» направило в Ростехнадзор жалобу № И-2022-ПБ/11-4081 от 15.06.2022, в которой общество, руководствуясь вышеуказанными аргументами, просило Ростехнадзор признать отсутствующим оспариваемое нарушение. 

12.07.2022 в адрес ПАО «ТОАЗ» поступил ответ Административного органа № 301- 10732, согласно которого в удовлетворении жалобы общества было отказано ввиду того, что обоснование безопасности может быть разработана исключительно в случае реконструкции.

Вместе с тем, ссылки Административного органа на то, что обоснование промышленной безопасности должно разрабатываться организацией, разрабатывающей проектную документацию при реконструкции или строительстве промышленного объекта, не могут быть приняты, поскольку действующее законодательство допускает возможность отступления от требований промышленной безопасности, в том числе для объектов, находящихся в стадии эксплуатации (п. 4 ст. 3 Закона № 116-ФЗ). 

Судами установлено и следует из материалов дела, что спорный объект введен в эксплуатацию до установления требований, предусмотренных ФНиП № 306, 533.

При этом у Общества имеется обоснование безопасности опасного производственного объекта, прошедшее экспертизу, которое по его существу и содержанию Административным органом в ответе на жалобу Общества не опровергнуто.

На основании вышеизложенного, судами сделан обоснованный вывод о том что  у Управления отсутствовали правовые основания для выдачи оспариваемого предписания. 

При указанных обстоятельствах, суды первой и апелляционной инстанции правомерно пришли к выводу об удовлетворении заявленных обществом требований.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции соглашается с выводами судов предыдущих инстанций, считает, что при рассмотрении заявления по существу суды полно и всесторонне определили круг юридических фактов, подлежащих исследованию и доказыванию, которым дали обоснованную юридическую оценку, и сделали правильный вывод о применении в данном случае конкретных норм материального и процессуального права, в связи с чем, основания, для изменения или отмены судебных актов отсутствуют. 

Доводы кассационной жалобы изучены судом, однако они подлежат отклонению, поскольку не опровергают законность и обоснованность принятых по делу судебных актов и правильность выводов судов, а свидетельствуют о несогласии заявителя с установленными судами обстоятельствами и оценкой доказательств, и, по существу, направлены на их переоценку.

Переоценка доказательств и установление новых обстоятельств находится за пределами компетенции и полномочий арбитражного суда кассационной инстанции, определенных положениями статей 286, 287 АПК РФ.

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 288 АПК РФ, являющихся  самостоятельными основаниями для безусловной отмены принятых  судебных актов, по настоящему делу судом кассационной инстанции не установлено.  

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанций не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов судов первой и апелляционной инстанций.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 12.11.2022 и  постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.01.2023 по делу № А55-25969/2022  оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения. 

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий судья                                              Р.Р. Мухаметшин

 

Судьи                                                                                  

                                                                                           И.Ш. Закирова

 

Э.Т. Сибгатуллин