ЧЕТВЕРТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД 

672000, Чита, ул. Ленина 100б, http://4aas.arbitr.ru  

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А10-4635/2017

25 декабря 2017 года

г. Чита

Резолютивная часть постановления объявлена 21 декабря 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 декабря 2017 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе 

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Басаева Д.В., Сидоренко В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Акционерного общества «Читаэнергосбыт» на определение Арбитражного суда Республики Бурятия от 10 октября 2017 года по делу № А10-4635/2017 по заявлению Акционерного общества «Читаэнергосбыт» (ОГРН 

<

***>. ИНН 

<

***>; 

<

...>) к Прокурору Джидинского района Республики Бурятия (

<

...>) о признании незаконным (недействительным) предостережения от 15 мая 2017 года,

с участием в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, ФИО2, Комитета имущественных и земельных отношений Администрации Джидинского района (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>; 

<

...>) и Общества с ограниченной ответственностью «Рост-Инвест» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>; 

<

...>),

(суд первой инстанции: Логинова Н.А.)

при участии в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле:

от АО «Читаэнергосбыт»: ФИО3, доверенность от 12 декабря 2017 года;

от Прокурора Джидинского района Республики Бурятия: не было (извещен);

от третьих лиц: не было (извещены),

и установил:

Акционерное общество «Читаэнергосбыт» (далее – АО «Читаэнергосбыт», Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Прокурору Джидинского района Республики Бурятия (далее – прокурор) о признании незаконным (недействительным) предостережения от 15 мая 2017 года.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных  требований относительно предмета спора, определением суда первой инстанции от 15 сентября 2017 года (т. 1, л.д. 1-5) привлечены ФИО2 – начальник Джидинского сбытового участка ТП «Энергосбыт Бурятии» АО «Читаэнергосбыт» (далее – ФИО2), Комитет имущественных и земельных отношений Администрации Джидинского района (далее – Комитет) и Общество с ограниченной ответственностью «Рост-Инвест» (далее – ООО «Рост-Инвест»).

Определением Арбитражного суда Республики Бурятия от 10 октября 2017 года (т. 1, л.д. 91-95) производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК Российской Федерации). Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, поскольку предостережение прокурора не относится к ненормативным актам государственных органов, которые могут быть оспорены в арбитражном суде.

Не согласившись с определением суда первой инстанции, АО «Читаэнергосбыт» обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене определения суда первой инстанции, считает его незаконным и необоснованным. В частности, ссылаясь на положения пункта 1 статьи 21, пункта 3 статьи 22, статьи 25.1, 28 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) Общество указывает, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнении законов наделен правом направлять должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В этой связи АО «Читаэнергосбыт» полагает, что предостережение прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главой 24 АПК Российской Федерации, что подтверждается практикой Верховного Суда Российской Федерации (Обзор практики № 3 (2015) от 25 ноября 2015 года). 

Кроме того, по мнению заявителя апелляционной жалобы, предостережение может быть оспорено в судебном порядке, поскольку неисполнение предостережения прокурора организацией или должностным лицом, в адрес которых оно вынесено, может служить основанием для привлечения лица к административной ответственности, предусмотренной статьями 7.23 или 19.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП Российской Федерации), статьями 330 или 215.1 Уголовного кодекса Российской Федерации.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы прокурор и третьи лица извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК Российской Федерации, что подтверждается, в том числе, телефонограммой от 6 декабря 2017 года, отчетом об отправке служебной информации электронной почтой, а также отчетом о публикации 5 декабря 2017 года на официальном сайте Федеральных арбитражных судов Российской Федерации в сети «Интернет» (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в соответствии с процессуальным законом не является препятствием для рассмотрения дела по существу. 

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, выслушав представителя АО «Читаэнергосбыт», проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, прокуратурой проведена проверка поступившей информации о предстоящем ограничении подачи электрической энергии на объектах жилищно-коммунального хозяйства, в ходе которой установлено, что 5 мая 2017 года Джидинским сбытовым участком ТП «Энергосбыт Бурятии» АО «Читаэнергосбыт» в Джидинский РЭС ПАО «МРСК Сибири» - «Бурятэнерго» направлена заявка на введение полного ограничения подачи электрической энергии с 15 мая 2017 года на следующие объекты: Центральная котельная, котельная ЦРБ, котельная ГБОУ СПО ФИО4, котельная ДСС с. Петропавловка, котельные Нижне-Торейской больницы, больницы с. Белоозерск, ФАП с. Верхний Ичетуй, больницы с. Инзагатуй в связи с неоплатой ранее потребленной энергии абонентами по договорам энергоснабжения.

По результатам проведенных проверочных мероприятий прокурором в адрес начальника Джидинского сбытового участка ТП «Энергосбыт Бурятии» АО «Читаэнергосбыт» ФИО2 вынесено предостережение от 15 мая 2017 года о недопустимости нарушений закона (недопустимости произведения отключений от подачи электроэнергии котельных) (т. 1, л.д. 13-15).

Не согласившись с названным предостережением прокурора, Общество оспорило его в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о том, что в рассматриваемом случае дело неподведомственно арбитражному суду, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 27 АПК Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности (часть 1). Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (часть 2). 

Согласно пункту 2 части 1 статьи 29 АПК Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

При этом в пункте 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2002 года № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» указано, что при принятии исковых и иных заявлений и рассмотрении дел необходимо исходить из того, что арбитражным судам подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающие из гражданских, административных и иных публичных правоотношений, а также все дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, с участием иностранных лиц, дела об оспаривании решений третейских судов и международных коммерческих арбитражей по спорам, возникающим при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности, о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение таких решений, дела о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений по спорам, возникающим при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности.

Участниками спорных правоотношений могут быть юридические лица, индивидуальные предприниматели, а в случаях, предусмотренных Кодексом и иными федеральными законами, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, должностные лица, образования, не имеющие статуса юридического лица, и граждане, не имеющие статуса индивидуального предпринимателя.

С учетом изложенного, как верно отмечено судом первой инстанции, критериями отнесения дела к подведомственности арбитражному суду являются экономический характер спора (осуществление предпринимательской или иной экономической деятельности) и субъектный состав его участников.

Действующим законодательством предусмотрен ряд случаев, когда ненормативные правовые акты органов государственной власти могут быть оспорены в арбитражном суде должностными лицами (например, статья 52 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»), однако Закон о прокуратуре таких случаев не устанавливает.

 По смыслу правовой позиции, выраженной в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (применялось до 27 сентября 2016 года), к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

В пункте 4.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 года № 6-П указано, что под ненормативными правовыми актами имеются в виду акты индивидуальные, направленные на конкретное правоотношение, характеризующиеся индивидуально-распорядительным воздействием на общественные отношения.

С учетом изложенного, по мнению суда апелляционной инстанции, под правовым актом индивидуального характера (ненормативным правовым актом), подлежащим оспариванию в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК Российской Федерации, понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Иными словами, предметом оспаривания в арбитражном суде может выступать решение или ненормативный правовой акт, которые устанавливают, ограничивают или прекращают права юридического лица (индивидуального предпринимателя), возлагают на такое лицо обязанности в рамках правоотношений, возникших в связи с осуществлением предпринимательской деятельности либо в связи с осуществлением иной деятельности экономического характера.  

Статьей 25.1 Закона о прокуратуре предусмотрено, что в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

В указании Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 6 июля 1999 года № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» детализированы условия вынесения предостережения, которое может применяться только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемых законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность. Предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях. Для применения предостережения должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений.

В определении Верховного Суда Российской Федерации от 18 июня 2014 года № 82-КГПР14-2 разъяснено, что в силу положений статей 22, 25.1 Закона о прокуратуре предостережение о недопустимости нарушения закона является документом прокурорского реагирования, мерой профилактического воздействия.

Следовательно, предостережение, являющееся одной из мер прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, принимаемое на основании результатов проведенных проверок, в том числе по заявлениям и обращениям граждан, информациям контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, влекущее для лица, в адрес которого оно объявлено, определенные правовые последствия в случае его неисполнения, является актом, проверка которого осуществляется в порядке производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений.

Предостережение - это правовое средство особой целевой направленности, оно имеет превентивный (предупредительный, профилактический) характер. Цель предостережения - предупреждение правонарушений путем официального указания на необходимость изменения модели своей юридически значимой деятельности.

Предостережение о недопустимости нарушения закона никаких юридических последствий для лица, которому оно объявлено, не влечет. Если лицо, которому ранее было объявлено предостережение, все же совершит в дальнейшем правонарушение, о недопустимости которого оно предостерегалось, то правовые последствия для него породят иные меры прокурорского реагирования, принятые в связи с последним нарушением законности, а не это предостережение.

Таким образом, исходя из положений статей 22 и 25.1 Закона о прокуратуре и приведенного разъяснения Верховного Суда Российской Федерации, предостережение о недопустимости нарушения закона является документом прокурорского реагирования, мерой профилактического воздействия и в целях предупреждения правонарушений объявляется исключительно должностному лицу, которое (и только которое) может быть привлечено к соответствующей ответственности. 

Следовательно, правовые последствия в связи с объявлением предостережения прокурора наступают только для должностного лица, которое вправе обжаловать объявленное предостережение в соответствующем суде общей юрисдикции по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. 

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, предостережение о недопустимости нарушения закона от 15 мая 2017 года (т. 1, л.д. 13-15) вынесено конкретному должностному лицу, а именно начальнику Джидинского сбытового участка ТП «Энергосбыт Бурятии» АО «Читаэнергосбыт» ФИО2, который предупрежден о том, что в случае допущения нарушений законодательства он может быть привлечен к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.23 либо статьей 19.1 КоАП Российской Федерации, к уголовной ответственности, предусмотренной статьей 330 либо статьей 215.1 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК Российской Федерации).

Суд апелляционной инстанции обращает особое внимание на то, что поименованные в предостережении нормы устанавливают административную и уголовную ответственность не за сам факт неисполнения предостережения, а за иные правонарушения:

статья 7.23 КоАП Российской Федерации – за нарушение нормативного уровня или режима обеспечения населения коммунальными услугами;

статья 19.1 КоАП Российской Федерации – за самоуправство, то есть самовольное, вопреки установленному федеральным законом или иным нормативным правовым актом порядку осуществление своего действительного или предполагаемого права, не причинившее существенного вреда гражданам или юридическим лицам;

статья 215.1 УК Российской Федерации – за незаконные прекращение или ограничение подачи потребителям электрической энергии либо отключение их от других источников жизнеобеспечения, совершенные должностным лицом, а равно лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, если это повлекло по неосторожности причинение крупного ущерба, тяжкого вреда здоровью или иные тяжкие последствия;

статья 330 УК Российской Федерации – за самоуправство, то есть самовольное, вопреки установленному законом или иным нормативным правовым актом порядку совершение каких-либо действий, правомерность которых оспаривается организацией или гражданином, если такими действиями причинен существенный вред.

При этом юридические лица (в том числе и АО «Читаэнергосбыт») не являются субъектами административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.1 КоАП Российской Федерации, и названных уголовных преступлений (к ответственности могут быть привлечены соответствующие должностные лица организаций), что опровергает доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что неисполнение предостережения влечет для него негативные последствия в виде привлечения к ответственности по указанным нормам КоАП Российской Федерации и УК Российской Федерации.

Необоснованной является и ссылка заявителя апелляционной жалобы на правовую позицию, выраженную в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25 ноября 2015 года. 

В названном Обзоре Верховный Суд Российской Федерации рассматривал вопрос о возможности оспаривания в арбитражном суде представлений прокурора. 

В этой связи суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что согласно статье 24 Закона о прокуратуре представление (в отличие от предостережения) может быть вынесено в отношении как должностного лица, так и организации; при этом статьей 17.7 КоАП Российской Федерации установлена самостоятельная административная ответственность за неисполнение такого рода актов прокурора, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

Именно данные обстоятельства обуславливает возможность организации оспорить адресованное ей представление по правилам главы 24 АПК Российской Федерации.

В упомянутом Обзоре Верховный Суд Российской Федерации указал, что если организация или должностное лицо, в отношении которых внесено представление, считают, что представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном главой 22 КАС Российской Федерации (должностные лица) и главой 24 АПК Российской Федерации (организации).

Однако предостережения в силу прямого указания статьи 25.1 Закона о прокуратуре выносятся только должностным лицам. 

При этом, как отмечалось выше, предостережение о недопустимости нарушения закона само по себе никаких юридических последствий для лица, которому оно объявлено, не влечет. Если лицо, которому ранее было объявлено предостережение, все же совершит в дальнейшем правонарушение, о недопустимости которого оно предостерегалось, то правовые последствия для него породят иные меры прокурорского реагирования, принятые в связи с последним нарушением законности, а не это предостережение.

Поскольку Законом о прокуратуре не предусмотрена возможность оспаривания должностными лицами вынесенных им предостережений прокурора в арбитражном суде, то с учетом приведенных выше положений статей 27, 29 и 198 АПК Российской Федерации такие дела не подведомственны арбитражным судам. 

Кроме того, судом первой инстанции верно указано, что оспариваемое предостережение не порождает экономического спора и никаких последствий экономического характера для АО «Читаэнергосбыт» не предусматривает. 

Законом не предусмотрены последствия в виде привлечения к ответственности юридического лица в случае неисполнения его должностным лицом предостережения прокурора; возможные последствия для юридического лица могут наступить лишь в случае совершения правонарушения, от которого предостерегает прокурор.

При таких обстоятельствах Арбитражный суд Республики Бурятия сделал правильный вывод о неподведомственности данного спора арбитражному суду и обоснованно прекратил производство по делу.

Поддерживая выводы суда первой инстанции о наличии основания для прекращения производства по делу, предусмотренного пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК Российской Федерации, суд апелляционной инстанции учитывает и положения действующего законодательства о недопустимости рассмотрения дела судом, к подсудности или подведомственности которого оно не относится.

В силу части 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. 

Подсудность дел предполагает установление законом разграничения как предметной компетенции, в том числе между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, так и в рамках каждого вида юрисдикции – для определения конкретного суда, уполномоченного рассматривать данное дело; несоблюдение установленной федеральным законодателем подсудности дел нарушает конституционное предписание о законном суде, а через это – и само право на судебную защиту; рассмотрение дела вопреки правилам о подсудности не отвечает требованию справедливого правосудия, поскольку суд, не уполномоченный на рассмотрение данного конкретного дела, по смыслу статей 46 и 47 Конституции Российской Федерации, не является законным судом, принятые же в результате такого рассмотрения судебные акты не могут признаваться реально обеспечивающими права и свободы (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 января 2010 года № 1-П). 

В соответствии с правовой позицией, выраженной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2006 года № 3-П, правосудие должен осуществлять только тот суд и тот судья, к ведению которых законом отнесено рассмотрение конкретного дела, при этом рассмотрение дел должно осуществляться законно установленным, а не произвольно выбранным составом суда.

Из Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2006 года № 262-О следует, что рассмотрение дел должно осуществляться судом, который в соответствии с установленными законом правилами подведомственности и подсудности обладает соответствующей компетенцией по рассмотрению конкретного дела.

Таким образом, несоблюдение правил подведомственности также означает нарушение права на рассмотрение дела законным составом суда. Поэтому прекращение судом первой инстанции производства по настоящему делу свидетельствует не только о соблюдении действующего процессуального законодательства, но и обеспечивает реализацию конституционного права (в том числе прокуратуры) на законный суд. 

При этом прокуратура в своем отзыве на заявление АО «Читаэнергосбыт» настаивает на подведомственности спора суду общей юрисдикции (т. 1, л.д. 68), что также не может не учитываться арбитражным судом. 

При изложенных фактических обстоятельствах и правовом регулировании у суда апелляционной инстанции не имеется предусмотренных процессуальным законом оснований для отмены обжалуемого судебного акта. 

Рассмотрев апелляционную жалобу на определение Арбитражного суда Республики Бурятия от 10 октября 2017 года о прекращении производства по делу № А10-4635/2017, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 271 и 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Республики Бурятия от 10 октября 2017 года о прекращении производства по делу № А10-4635/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в месячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Республики Бурятия.

Председательствующий:Г.Г. Ячменёв

Судьи:Д.В. Басаев

В.А. Сидоренко