АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

________________________________________________________________

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

«

Дело №А84-3142/2017

г.Калуга

19» февраля 2018 г.

Резолютивная часть объявлена 12.02.2018

Полный текст постановления изготовлен 19.02.2018

Арбитражный суд Центрального округа  в составе:

председательствующего судьи             Стрегелевой Г.А.,

судей                                              Ключниковой Н.В., Лукашенковой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Смольяниновой Т.Н.,

при участии представителей:

от общества с ограниченной ответственностью "Водно-спортивная база отдыха "Яхт-клуб "Юг" (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, ул.Летчиков, 11, 

<

...>) – ФИО1 (дов. от 25.10.2017),

от Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, ул.Ленина, д.2, 

<

...>) – ФИО2 (дов. от 09.01.2018),

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством использования системы видеоконференц-связи при содействии Двадцать первого арбитражного апелляционного суда, кассационную жалобу  Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 04.10.2017 (судья Минько О.В.) и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 23.11.2017 (ФИО3, ФИО4, ФИО5) по делу №А84-3142/2017,

У С Т А Н О В И Л:

Общество с ограниченной ответственностью "Водно-спортивная база отдыха «Яхт-клуб «Юг» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании недействительным предписания Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя (далее –Севреестр, административный орган) от 07.07.2017 №24, о признании незаконным и отмене постановления  Севреестра о назначении административного наказания от 24.07.2017 по делу №39/10-10/03. 

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 04.10.2017 , оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 23.11.2017, постановление Севреестра от 24.07.2017 по делу №39/10-10/03 признано незаконным и отменено, предписание Севреестра от 07.07.2017 №24 признано недействительным, неверную оценку обстоятельств, послуживших основанием для привлечения общества к административной ответственности.

В кассационной жалобе административный орган просит отменить решение и постановление судов, указывая на неправильное применение судами норм материального права.

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации исходя из доводов кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобе, выслушав пояснения принявших участие в судебном заседании представителей общества и Севреестра, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как установлено судами, следует из материалов дела, на основании распоряжения Севреестра от 28.06.2017 №57 проведена внеплановая выездная проверка обстоятельств,  изложенных в обращении Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя от 27.06.2017 №4481/05-05-20/17, с целью выявления и пресечения нарушений земельного законодательства ООО «ВСБО «Яхт-клуб «Юг», осуществляющего деятельность по адресу г.Севастополь, бухта «Круглая», земельный участок №2. Проведение проверки согласовано с прокуратурой города Севастополя (решение от 30.06.2017).  

По результатам проверки Севреестром составлен 07.06.2017 акт проверки соблюдения земельного законодательства №36.

Проверкой установлено, что земельный участок №2 площадью 3778 кв.м, расположенный по адресу г.Севастополь, бухта «Круглая», предоставлен обществу в постоянное пользование для размещения стоянки и обслуживания яхт в бухте Круглая в соответствии с государственным актом на право постоянного пользования землей от 29.04.1999 серии I-КМ №005137, не огорожен, свободен от каких-либо строений, сооружений и сетей инженерно-технического обеспечения, отсутствуют береговые и гидротехнические сооружения, а также иные специальные объекты, расположенные на берегу и акватории поверхностного водного объекта, предназначенные для стоянки, обслуживания и хранения маломерных судов и других плавсредств; признаки осуществления подготовительных и строительных работ на земельном участке отсутствуют, произрастает кустарниковая растительность. 

По результатам проверки обществу Севреестром выдано предписание от 07.07.2017 №24 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации, которым обществу предписано устранить допущенное нарушение в установленном законодательством Российской Федерации порядке в срок до 07.08.2017 и рекомендовано выполнить действия, направленные на освоение и использование земельного участка №2 площадью 3778 кв.м с кадастровым номером 91:02:001015:2 для размещения и обслуживания яхт в бухте Круглая в соответствии с требованиями земельного, градостроительного и водного законодательства РФ.

В предписании указано, что в связи с истечением трехлетнего срока, предусмотренного федеральным законодательством для освоения земельных участков, исчисляемого в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21.03.2014 №6-ФК, в действиях (бездействии) общества усматриваются признаки состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 3 статьи 8.8 КоАП РФ, выразившиеся в неиспользовании земельного участка для размещения стоянки и обслуживания яхт в бухте Круглая площадью 3778 кв.м более трех лет ( с 21.03.2017 по 04.07.2017).

В отношении общества 07.07.2017 уполномоченным должностным лицом Севреестра составлен протокол об административном правонарушении по части 3 статьи 8.8 КоАП РФ.

Постановлением административного органа от 24.07.2017 по делу №39/10-10/03 общество признано виновным в совершении административного правонарушения, выразившего в неиспользование земельного участка для размещения стоянки и обслуживания  яхт в бухте Круглая площадью 3778 кв.м более трех лет, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 3 статьи 8.8 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде штрафа 400000 рублей.

Не согласившись с привлечением к административной ответственности и выданным предписание об устранении нарушений земельного законодательства, общество обратилось в арбитражный суд. 

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Гражданского кодекса РФ гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности

Согласно пункту 3 статьи 3 Земельного кодекса РФ, имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

В соответствии с пунктом 1 статьи 41 Земельного кодекса РФ лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуществляют права собственников земельных участков, установленные статьей 40 настоящего Кодекса.

Согласно части 3 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях в случае, если обязанность по использованию такого земельного участка в течение установленного срока предусмотрена федеральным законом, влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от 3 до 5 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее четырехсот тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей; на юридических лиц - от четырехсот тысяч до семисот тысяч рублей.

Диспозиция части 3 статьи 8.8 КоАП РФ является отсылочной (бланкетной) к иным нормам действующего законодательства Российской Федерации, в случае выявления фактов нарушения которых данные нормы должны быть приведены в постановлении о привлечении к административной ответственности, в противном случае описание события вменяемого административного правонарушения нельзя признать полностью соответствующим требованиям названного Кодекса.

Объективная сторона административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 3 статьи 8.8 КоАП РФ заключается в неиспользовании земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях в случае, если обязанность по использованию такого земельного участка в течение установленного срока предусмотрена федеральным законом.

В соответствии со статьей 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (часть 1 статьи 2.1 указанного Кодекса).

Согласно статье 26.1 КоАП РФ в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении выяснению подлежат наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Противоправность поведения общества, как она установлена административным органом, состоит в несоблюдении требований статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, обязывающей собственников и иных лиц использовать земельные участки по целевому назначению, а основанием для привлечения заявителя к административной ответственности, предусмотренной данной нормой, послужило неиспользование Обществом земельного участка №2 площадью 3778 кв. м (далее - земельный участок) для размещения стоянки и обслуживания яхт в бухте Круглая.

Как правильно указали суды, вменяемое нарушение неверно квалифицировано  Севреестром по части 3 статьи 8.8 КоАП РФ, поскольку предоставление земельного участка не предполагало какого-либо для строительства объекта капитального строительства, а предположения административного органа о строительстве обществом объектов противоречит разрешенному виду использования спорного земельного участка.

Выводы судов являются правильными.

При таких обстоятельствах, доводы Севреестра о верном исчислении административным органом сроков, в течение которых предполагалось осуществить обществом какое-либо строительство, не имеет правового значения, поскольку в бездействии общества отсутствует объективная сторона административного правонарушения.

Согласно пункту 5 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации (подпункт 1); выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки (подпункт 5).

Предписание представляет собой обязательное для исполнения требование об устранении выявленных нормативных нарушений, выдаваемое физическому или юридическому лицу (его представителю) должностным лицом (лицами), осуществляющим (осуществляющими) мероприятие по контролю.

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26.12.2014 N 851 утверждена Форма предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства, согласно которой в предписании должно содержаться описание нарушения с указанием площади, местоположения, кадастрового номера земельного участка (при наличии), где допущено нарушение, наименования нормативных правовых актов, ссылки на структурные единицы таких актов, требования которых были нарушены, и установленная за это ответственность.

Вместе с тем из вынесенного Севреестром предписания усматривается, что предписание не соответствует требованиям законодательства, поскольку не имеет надлежащего правового содержания, а, следовательно, является неисполнимым. Предписание имеет лишь ссылки на нормы права (статьи 42 Земельного кодекса, ст.284 Гражданского кодекса), указание на наличие признаков административного правонарушения, квалифицируемого по части 3 статьи 8.8 КоАП РФ, не указывает конкретные мероприятия по устранению выявленного нарушения.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта, который исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Таким образом, предписание выдается уполномоченным органом в целях устранения (прекращения) выявленных им нарушений земельного законодательства. При этом решение вопроса о выдаче предписания предполагает не только формальную констатацию факта несоблюдения тех или иных норм, но и определение конкретного способа восстановления нарушенного права, возможности его реализации исходя из фактических обстоятельств дела.

Ссылки Севреестра на статью 71 Земельного кодекса, судом округа не принимаются во внимание, поскольку само по себе указание в них на полномочия по выдаче предписаний, не освобождает должностных лиц уполномоченного орган от соблюдения установленных законом процедур выдачи (принятия) соответствующих ненормативных актов.

Таким образом, совокупность предусмотренных статьей 201 АПК РФ оснований для признания предписания недействительным судами установлена и подтверждена материалами дела.

Доводы кассационной жалобы основаны на неправильном толковании заявителем норм права, не опровергают выводы судов, положенных в основу принятых судебных актов.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции  не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Севастополя от 04.10.2017 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 23.11.2017 по делу №А84-3142/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и  может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Г.А. Стрегелева

Судьи

Н.В.Ключникова

Т.В.Лукашенкова