«15» октября 2019 года                                                   Дело № А11-2090/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 08.10.2019.

Полный текст постановления изготовлен 15.10.2019.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Гущиной А.М., 

судей Белышковой М.Б., Москвичевой Т.В., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, 

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия администрации Владимирской области на решение Арбитражного суда Владимирской области от 21.06.2019 по делу № А11-2090/2019, 

принятое по заявлению администрации города Владимира о признании недействительным предписания Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия администрации Владимирской области от 30.01.2019 № 1,

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, – общества с ограниченной ответственностью «ЛиЛу продакшн».

В судебном заседании приняли участие представители:

Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия администрации Владимирской области – ФИО2 по доверенности от 29.04.2019 № ГИООКН-75-05-09 сроком действия до 31.12.2019;

администрации города Владимира – ФИО3 по доверенности от 20.09.2018 № 01-17/65 сроком действия до 31.12.2019.

Общество с ограниченной ответственностью «ЛиЛу продакшн», извещенное надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителя в судебное заседание не обеспечило.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителей Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия администрации Владимирской области, администрации города Владимира, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Начальник Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия администрации Владимирской области (далее – Инспекция) 30.01.2019 выдал задание № 612, в соответствии с которым поручил должностным лицам Инспекции 30.01.2019 провести мероприятия по контролю и систематическому наблюдению в отношении объекта культурного наследия регионального значения «Здание, которое построено в 1788 году, использовалось под торговые заведения, гостиницу, с 1913 года - под кинотеатр» по адресу: 

<

...>.

По результатам мероприятий 30.01.2019 Инспекция выдала администрации города Владимира (далее – администрация) предписание № 1 об устранении выявленных нарушений путем обеспечения доступа на спорный объект со сроком исполнения - 04.02.2019.

Администрация не согласилась с данным предписанием Инспекции и обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Инспекции от 30.01.2019 № 1. 

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего  самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью «ЛиЛу продакшн» (далее – ООО «ЛиЛу продакшн»).

Решением от 21.06.2019 Арбитражный суд Владимирской области заявленное администрацией требование удовлетворил.

Инспекция обратилась в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просила решение суда отменить.

Заявитель жалобы настаивает на том, что действующее законодательство не устанавливает запреты на выдачу предписаний по результатам мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия и ограничений относительно возможности вынесения предписаний по результатам надзорных мероприятий, проведенных не в форме проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Инспекция утверждает, что для вынесения оспоренного предписания в учетом его ускоренного обеспечительного характера и достаточности сведений (документов), полученных Инспекцией, объективно не требовалось проверки деятельности органов местного самоуправления.

Представитель Инспекции в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы. 

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Представитель администрации в судебном заседании поддержал позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобу.

ООО «ЛиЛу продакшн» отзыв на апелляционную жалобу в суд не представило.

Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя ООО «ЛиЛу продакшн».

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, отзыве на апелляционную жалобу, Первый арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 73-ФЗ) регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона № 73-ФЗ определено, что правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с названным Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Федерального закона № 73-ФЗ под государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и физическими лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в том числе выдача обязательных для исполнения предписаний об отмене решений органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятых с нарушением настоящего Федерального закона, или о внесении в них изменений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности.

Согласно подпунктам 2, 3 пункта 6 рассматриваемой статьи должностные лица органов охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о назначении проверки либо задания соответствующего органа охраны объектов культурного наследия посещать и обследовать используемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами при осуществлении хозяйственной и иной деятельности территории, здания, производственные, хозяйственные и иные нежилые помещения, строения, сооружения, являющиеся объектами культурного наследия либо находящиеся в зонах охраны таких объектов, земельные участки, на которых такие объекты расположены либо которые находятся в зонах охраны таких объектов, а с согласия собственников жилые помещения, являющиеся объектами культурного наследия, и проводить исследования, испытания, измерения, расследования, экспертизы и другие мероприятия по контролю; выдавать предписания, в том числе: об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия.

Мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическое наблюдение в отношении объектов культурного наследия федерального значения, объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия проводятся должностными лицами органов охраны объектов культурного наследия на основании заданий органа охраны объектов культурного наследия. Порядок выдачи задания и его форма устанавливаются соответствующим органом охраны объектов культурного наследия (пункт 7 статьи 11 Федерального закона № 73-ФЗ).

В силу пункта 3 статьи 11 Федерального закона № 73-ФЗ региональный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия осуществляется региональными органами охраны объектов культурного наследия согласно их компетенции в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Постановление

м администрации Владимирской области от 16.08.2018 № 608 в соответствии со статьей 11 Федерального закона № 73-ФЗ утвержден Порядок осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия (далее - Порядок), который устанавливает правила осуществления регионального государственного надзора в области объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия уполномоченным органом администрации Владимирской области.

На основании 1.4 Порядка региональный государственный надзор за объектами культурного наследия осуществляется посредством, в том числе, систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности; принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

Разделом VI рассматриваемого Порядка предусмотрен порядок организации деятельности уполномоченного органа при осуществлении мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований, проведение мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований.

Согласно пункту 6.1 Порядка мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований проводятся должностными лицами уполномоченного органа в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых начальником (заместителем начальника) уполномоченного органа.

Порядок выдачи задания и его форма устанавливаются распоряжением уполномоченного органа.

Пунктом 6.2 Порядка определено, что при осуществлении мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, систематического наблюдения за исполнением обязательных требований и анализа поступивших в уполномоченный орган документов, сведений и размещённой на официальных сайтах органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее - сеть «Интернет») информации об их деятельности уполномоченный орган:

а) проверяет своевременность, полноту и достоверность поступившихдокументов и сведений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

б) изучает размещенную на официальных сайтах указанных лиц в сети «Интернет» информацию об их деятельности.

Результаты систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований используются при планировании и проведении уполномоченным органом плановых и внеплановых проверок (пункт 6.2.1 Порядка).

В соответствии с пунктом 6.3 Порядка в случае выявления при проведении мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия нарушений обязательных требований должностные лица уполномоченного органа принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме начальнику (заместителю начальника) уполномоченного органа мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ).

Согласно пункту 6.3.1 Порядка в случае получения в ходе проведения мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия сведений о готовящихся нарушениях или признаках нарушения обязательных требований, указанных в частях 5 - 7 статьи 8.2 Федерального закона № 294-ФЗ, уполномоченный орган направляет юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований.

Как следует из текста предписания от 30.01.2019 №1, Инспекцией  выявлено нарушение пункта 4 статьи 47.4 Федерального закона № 73-ФЗ в части условия доступа к объекту культурного наследия, включенному в реестр, а именно администрацией не обеспечен доступ в вышеназванный объект.

Между тем, предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Требования, изложенные в предписании, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, чёткие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, чётким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

При этом исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание  исходит  от государственного  органа,  обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определённый срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьёй 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 4 статьи 47.4 Федерального закона № 73-ФЗ условия доступа к объекту культурного наследия, включенному в реестр (периодичность, длительность и иные характеристики доступа), устанавливаются соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, определенным пунктом 7 статьи 47.6 настоящего Федерального закона, с учетом мнения собственника или иного законного владельца такого объекта, а также с учётом вида объекта культурного наследия, включённого в реестр, категории его историко-культурного значения, предмета охраны, физического состояния объекта культурного наследия, требований к его сохранению, характера современного использования данного объекта культурного наследия, включенного в реестр.

Таким образом, данная правовая норма регулирует определение условий доступа к объекту культурного наследия, а сама статья 47.4 Федерального закона № 73-ФЗ предъявляет требования к обеспечению доступа граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства к объекту культурного наследия, включённому в реестр, а не проверяющих в ходе государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия.

При этом непосредственно из текста предписания невозможно установить, кому и когда этот доступ не обеспечен. 

Какие-либо специальные условия доступа охранное обязательство от 07.12.2016 № 638-01-05 не содержит (раздел 4) и в оспариваемом предписании нарушение этих условий не отражено.

Из материалов дела видно, что Инспекция письмом от 28.01.2019 извещала начальника Управления муниципальным имуществом о необходимости обеспечения доступа к указанному объекту культурного наследия 30.01.2019 с 11 час. 00 мин. по 14 час. 00 мин.

Согласно Положению об Управлении муниципальным имуществом города Владимира, утвержденному Советом народных депутатов города Владимира 28.01.2016 №133, Управление муниципальным имуществом города Владимира наделяется правами юридического лица и является муниципальным казенным учреждением.

Соответствующая информация в адрес администрации Инспекцией не направлялась.

Более того, из предписания невозможно буквально проследить, по результатам какого мероприятия оно выдано.

В рассматриваемом случае акт, фиксирующий допущенные нарушения,  Инспекцией не составлялся, проверка как таковая не проводилась.

При таких обстоятельствах  суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что у Инспекции отсутствовали правовые основания для выдачи предписания от 30.01.2019 №1, в связи с чем удовлетворил заявленное администрацией требование.

Доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению как не основанные на материалах рассматриваемого дела.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

 Арбитражный суд Владимирской области полно и всесторонне выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно. 

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу  части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации  в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Инспекция от уплаты государственной пошлины освобождена.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 21.06.2019 по делу № А11-2090/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия администрации Владимирской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня принятия.

Председательствующий судья                   А.М. Гущина

Судьи                                                                                 М.Б. Белышкова

                                                                                            Т.В. Москвичева