АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  КРАСНОЯРСКОГО  КРАЯ

 

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Р Е Ш Е Н И Е

21 января 2020 года

 

Дело № А33-20344/2019

Красноярск

 

Резолютивная часть решения объявлена  14 января 2020 года.

В полном объеме решение изготовлено 21 января 2020 года.

 

Арбитражный суд Красноярского края в составе судьи Федориной О.Г., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Агентства государственного заказа Красноярского края (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

об оспаривании предписания от 28.03.2019 № 205,

об оспаривании пунктов 2,3,4 решения т 28.03.2019 № 205,

к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены:

- краевое государственное казенное учреждение «Спасатель» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>);

- акционерное общество «АльфаСтрахование» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

при участии в судебном заседании:

представителя ответчика: ФИО1, действующей на основании доверенности от 10.01.2019 № 17, личность удостоверена паспортом.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО2, с использование средств системы аудиозаписи, 

 

установил:

Агентство государственного заказа Красноярского края (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - ответчик) о признании недействительным предписания об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в сфере размещения заказов, прав и законных интересов участников размещения заказа от 28.03.2019 № 205, о признании недействительными пункты 2,3,4 решения Красноярского УФАС России от 28.03.2019 № 205.

Заявление принято к производству суда. Определением от 08.07.2019 возбуждено производство по делу, к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены:

- КГКУ «Спасатель» (660075, 

<

...>, ИНН 

<

***>);

- акционерное общество «АльфаСтрахование» (115162, 

<

...>; 660133, 

<

...>).

В судебное заседание 14.01.2020  от заявителя явился представитель ФИО3, в подтверждение наличия полномочий действовать от имени Агентства государственного заказа Красноярского края представила доверенность от 13.01.2020 № 16, выданную временно замещающей должность руководителя агентства ФИО4; доказательства наделения ФИО4 соответствующими полномочиями не представила, в связи с чем у суда отсутствуют основания для признания полномочий представителя заявителя; допущена в судебное заседание слушателем.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания путем направления копий определения и размещения текста определения на официальном сайте Арбитражного суда Красноярского края в сети Интернет по следующему адресу: http://krasnoyarsk.arbitr.ru, в судебное заседание не явились. В соответствии с положениями статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие иных лиц, участвующих в деле.

При рассмотрении дела установлены следующие, имеющие значение для рассмотрения спора, обстоятельства.

28.02.2019 в Единой информационной системе в сфере закупок www.zakupki.gov.ru размещено извещение  о проведении электронного аукциона №0119200000119001172 на «Оказание услуг по страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств для нужд КГКУ «Спасатель».

В адрес Красноярского УФАС 22.03.2019 поступила жалоба АО «АльфаСтрахование» на действия аукционной комиссии при проведении электронного аукциона. Из содержания жалобы следует, что, по мнению подателя жалобы, аукционной комиссией было принято неправомерное решение о признании заявок СПАО «РЕСО-Гарантия» и САО «ВСК» соответствующими требованиям документации о проведении электронного аукциона, поскольку, участвуя в электронном аукционе, указанные участники закупки представили ценовые предложения, несоответствующие Указанию Банка России от 04.12.2018 № 5000-У «О предельных размерах базовых ставок страховых тарифов (их минимальных и максимальных значений, выраженных в рублях), коэффициентах страховых тарифов, требованиях к структуре страховых тарифов, а также порядке их применения страховщиками при определении страховой премии по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств».

По мнению подателя жалобы, при расчете цены контракта с применением минимальной базовой ставки ценовое предложение об исполнении контракта не могло быть ниже 303 940,62 рублей.

Таким образом, по мнению подателя жалобы, аукционная комиссия нарушила часть 6.1 статьи 66 Закона о контрактной системе, поскольку обязана была принять решение о несоответствии требованиям аукционной документации заявок СПАО «РЕСО-Гарантия» и САО «ВСК», поскольку в них содержались недостоверные сведения в отношении ценового предложения.

Рассмотрев существо жалобы, комиссия антимонопольного органа установила следующие обстоятельства.

Анализ протокола проведения электронного аукциона от 18.03.2019 показал, что в ходе проведения электронного аукциона участником закупки СПАО «РЕСО-Гарантия» (заявка № 6) ранее иных участников закупки была предложена наиболее низкая цена исполнения контракта - 293 691,49 рублей; САО «ВСК» (заявка № 7) предложена цена исполнения контракта - 296 162,75 рублей; АО «АльфаСтрахование» (заявка № 3) предложена цена исполнения контракта- 303 940,62 рублей; в свою очередь участники закупки, подавшие заявки №№ 1, 2, 4, 5, 8 предложили цену исполнения контракта в размере 311 635,68 рублей, 316 781,74 рублей, 324 594,81 рублей, 328 751,95 рублей, 323 549,26 рублей соответственно.

Сопоставив сведения аукционной документации, заявок на участие в электронном аукционе СПАО «РЕСО-Гарантия» и САО «ВСК», содержания протокола подведения итогов электронного аукциона от 20.03.2019, Комиссия пришла к выводу о том, что аукционной комиссией было принято правомерное решение о признании указанных заявок соответствующими требованиям аукционной документации, поскольку у аукционной комиссии отсутствовали основания, предусмотренные частью 6 статьи 69 Закона о контрактной системе, для признания таких заявок несоответствующими требованиям рассматриваемой документации, а также основания, предусмотренные частью 6.1 статьи 66 Закона о контрактной системе, для отстранения данных участников от участия в электронном аукционе.

При этом, комиссия Красноярского УФАС отметила, что из норм статьи 66, а также частей 3, 5 статьи 66 Закона о контрактной системе, следует, что ценовое предложение участника закупки не является частью заявки на участие в электронном аукционе и, следовательно, не влияет на решение вопроса о допуске заявки к участию в электронном аукционе.

На основании вышеизложенного Комиссия пришла к выводу о том, что жалоба АО «АльфаСтрахование» является необоснованной.

В то же врем, по мнению антимонопольного органа, нормы Закона о контрактной системе, регламентирующие особенности проведения электронного аукциона, не позволяют заказчику, аукционной комиссии каким-либо образом отстранить участника электронного аукциона от дальнейшего участия в закупке в связи с подачей им в ходе торгов ценового предложения, не соответствующего действующим на территории Российской Федерации законам и подзаконным нормативным правовым актам, в том числе, Указанию Банка России от 04.12.2018 № 5000-У.

При этом, осуществление закупки услуг по страхованию гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств (ОСАГО) помимо Закона о контрактной системе, регулируются также Федеральным законом от 25.04.2002 № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (далее - Закон об ОСАГО), требованиям которого должны соответствовать действия участников рассматриваемых правоотношений в рамках закупки услуг для государственных и муниципальных нужд.

Законом об ОСАГО предусмотрены специальные правила относительно определения стоимости страхования, в том числе при заключении государственного (муниципального) контракта, при обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств.

Заключение договора обязательного страхования ответственности владельцев транспортных средств осуществляется путем оформления и выдачи страховщиком страхового полиса. Каких-либо особенностей заключения договора об ОСАГО, связанных с закупкой соответствующих услуг по страхованию обязательной гражданской ответственности владельцев транспортных средств в целях удовлетворения государственных (муниципальных) нужд, ни Закон об ОСАГО, ни Закон о контрактной системе не содержат. Страховой полис оформляется на каждое транспортное средство, договор об ОСАГО, вне зависимости от способа его заключения, также совершается в отношении конкретных транспортных средств путем выдачи страховых полисов в отношении каждого из них, в том числе в рамках исполнения обязанностей по заключенному в порядке Закона о контрактной системе государственного или муниципального контракта на закупку соответствующих услуг по страхованию. Следовательно, общая цена государственного (муниципального) контракта на закупку услуг по рассматриваемому виду обязательного страхования складывается из расчета цены страхования по каждому отдельному транспортному средству.

Изложенное, по мнению Красноярского УФАС, свидетельствует о том, заявки на участие в закупках рассматриваемого вида должны содержать не только сведения об общей стоимости контракта, но и предложение по цене договора обязательного страхования гражданской ответственности в отношении каждого транспортного средства, примененные участником закупки составляющих суммы страховой премии (базовые ставки и примененные коэффициенты).

При проведении закупки любым способом заказчику надлежит в документации о закупке установить минимальное значение цены контракта, которое имеет возможность предложить участник закупки во избежание случаев недобросовестной конкуренции со стороны участников закупки путем осуществления ценового предложения ниже минимально допустимого, установленного законодательством об ОСАГО.

При проведении же электронного аукциона такое ограничение неосуществимо, поскольку контроль за проведением электронного аукциона осуществляет оператор электронной площадки, а не заказчик и его аукционная комиссия.

Рассматриваемые торги проведены в форме электронного аукциона, что фактически не позволяло соблюсти указанные требования законодательства в связи с тем, что ценовое предложение не является составной частью заявки участника, ценовые предложения подаются на стадии проведения торгов в форме единого предложения в целом по контракту, без разбивки по стоимости ОСАГО в отношении каждого транспортного средства, что не позволяет заказчику оценить его соответствие закону, а сам факт подачи ценовых предложений только на стадии проведения торгов (после допуска к ним заявок участников) и отсутствие возможности установления минимальной цены аукциона, не позволяет заказчику, организатору торгов отклонять противоречащие действующему законодательству ценовые предложения участников и влечет в последующем заключение контракта по необоснованно заниженной стоимости .

Учитывая совокупность вышеизложенных обстоятельств, по результатам проведения внеплановой проверки определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения электронного аукциона на предмет соответствия требованиям законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, Комиссия пришла к выводу о несоответствии избранного заказчиком способа определении поставщика (подрядчика, исполнителя) специфике закупаемого вида услуг -обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств.

Решением антимонопольного округа от 28.03.2019 №205:

1. жалоба  АО «АльфаСтрахование» признана необоснованной,

2. уполномоченный орган, заказчик признаны нарушившими требования статьи 59 Закона о контрактной системе,

3. уполномоченному органу, заказчику выдано предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе, прав и законных интересов участников закупки путем аннулирования закупки,

4. материалы по жалобе АО «АльфаСтрахование» переданы уполномоченному должностному лицу Красноярского УФАС России для принятия решения о необходимости применения мер административного реагирования в отношении должностных лиц уполномоченного органа, заказчика.

На основании решения от 28.03.2019 №205 выдано предписание от 28.03.2019 №205, в соответствии с которым антимонопольный орган предписывает совершить следующие действия, направленные на устранение нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд:

1. Аукционной комиссии, уполномоченному органу - Агентству государственного заказа Красноярского края (далее - уполномоченный орган), заказчику - КГКУ «Спасатель» (далее - заказчик) необходимо отменить Протокол рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе от 14.03.2019, Протокол подведения итогов электронного аукциона от 20.03.2019.

2. Оператору электронной площадки необходимо отменить Протокол проведения электронного аукциона от 18.03.2019.

3. Оператору электронной площадки не позднее 1 рабочего дня со дня исполнения пунктов 1, 2 настоящего предписания:

-    вернуть участникам закупки ранее поданные заявки на участие в электронном аукционе;

-    уведомить участников закупки, подавших заявки на участие в электронном аукционе, об отмене Протокола рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе от 14.03.2019, Протокола проведения электронного аукциона от 18.03.2019, Протокола подведения итогов электронного   аукциона  от  20.03.2019,   о   прекращении  действия  их   заявок  на  участие  в   электронном аукционе;

-    прекратить блокирование операций по счетам для проведения операций по обеспечению участия в открытых аукционах в электронной форме, открытым участниками закупки, подавшими заявки на участие в электронном аукционе, в отношении денежных средств в размере обеспечения заявки на участие в электронном аукционе.

4.  Уполномоченному органу, заказчику с учетом решения Комиссии от 28.03.2019 № 205 необходимо аннулировать закупку путем проведения электронного аукциона.

5.  Об исполнении предписания сообщить в адрес Красноярского УФАС России в течение 20 дней с момента получения настоящего предписания путем представления сведений с приложением подтверждений об аннулировании закупки путем проведения электронного аукциона и размещении в единой информационной системе соответствующих сведений.

Не согласившись с предписанием об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в сфере размещения заказов, прав и законных интересов участников размещения заказа от 28.03.2019 № 205, а также пунктами 2,3,4 решения Красноярского УФАС России от 28.03.2019 № 205, Агентство государственного заказа Красноярского края обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

 

Исследовав представленные доказательства, оценив доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) следует, что  для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями   65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания   факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

 

В соответствии с частью 1 статьи 105 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) любой участник закупки имеет право обжаловать в судебном порядке или в порядке, установленном настоящей главой, в контрольный орган в сфере закупок действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.

Федеральная антимонопольная служба в соответствии с пунктами 1, 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Согласно пункту 5.3.9. Положения от 30.06.2004 № 331 Федеральная антимонопольная служба рассматривает жалобы на действия (бездействие) заказчика. В соответствии с пунктом 7.7 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 23.07.2015 № 649/15, в полномочия территориального органа Федеральной антимонопольной службы входит, в том числе, рассмотрение жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для федеральных нужд территориальных органов федеральных органов государственной власти, а также уполномоченных ими получателей бюджетных средств, для нужд субъектов Российской Федерации и для муниципальных нужд.

Согласно части 8 статьи 106 Закона о контрактной системе по результатам рассмотрения жалобы по существу контрольный орган в сфере закупок принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной. Подпунктом 2 пункта 22 статьи 99 Закона о контрактной системе определено, что при выявлении в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольный орган в сфере закупок вправе выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункта 3.35 «Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд» утв. Приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14 (далее – Административный регламент), по результатам рассмотрения жалобы и проведения внеплановой проверки комиссия принимает единое решение. Комиссия по результатам рассмотрения жалобы принимает решение о признании жалобы обоснованной, частично обоснованной или необоснованной.

В соответствии с пунктом 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе, при выявлении в результате проведения контрольным органом в сфере закупок плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) комиссии по осуществлению закупок нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольный орган в сфере закупок вправе выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При изложенных обстоятельствах, оспариваемое решение вынесено и предписание выдано уполномоченным лицом, компетентного органа. Процедура рассмотрения жалобы и несения антимонопольным органом решения заявителем не оспаривается, доводов о наличие нарушений не заявлено, судом таких нарушений не установлено.

 

Как следует из материалов дела, 28.02.2019 в Единой информационной системе в сфере закупок www.zakupki.gov.ru размещено извещение  о проведении электронного аукциона №0119200000119001172 на «Оказание услуг по страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств для нужд КГКУ «Спасатель». В адрес Красноярского УФАС 22.03.2019 поступила жалоба АО «АльфаСтрахование» на действия аукционной комиссии при проведении электронного аукциона.

По результатам рассмотрения жалобы и проведения внеплановой проверки, решением от 28.03.2019 №205:

1. жалоба  АО «АльфаСтрахование» признана необоснованной,

2. уполномоченный орган, заказчик признаны нарушившими требования статьи 59 Закона о контрактной системе,

3. уполномоченному органу, заказчику выдано предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе, прав и законных интересов участников закупки путем аннулирования закупки,

4. материалы по жалобе АО «АльфаСтрахование» переданы уполномоченному должностному лицу Красноярского УФАС России для принятия решения о необходимости применения мер административного реагирования в отношении должностных лиц уполномоченного органа, заказчика.

В рамках настоящего дела рассматривается заявление уполномоченного органа –Агентства государственного заказа Красноярского края об оспаривании принятого антимонопольным органом решения только в части пунктов 2-4. С учетом положений пункта 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд осуществляет проверку принятого Красноярским УФАС решения только в части оспариваемых отдельных его положений. Проверка обоснованности и законности принятого решение о признании необоснованной жалобы АО «АльфаСтрахование» предметом судебного разбирательства не является.

Как следует из содержания решения в оспариваемой части уполномоченный орган, заказчик признаны нарушившими требования статьи 59 Закона о контрактной системе в результате избрания ненадлежащего способа проведения закупки услуг по ОСАГО  и проведения закупки в форме электронного аукциона.

Отношения, связанные с обеспечением государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок, в части, касающейся, в том числе определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) регламентированы Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Как следует из пункта 2 оспариваемого решения антимонопольного органа, уполномоченный орган и заказчик признаны нарушившими требования статьи 59 Закона о контрактной системе.

Вменяя нарушение требований статьи 59 Закона о контрактной системе, антимонопольный орган приходит к выводу, что способ определения исполнителя услуг по ОСАГО путем проведения электронного аукциона не соответствует специфике услуг по обязательному страхованию ответственности владельцев автотранспортных средств, а также общему смыслу законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с частью 1 статьи 59 Закона о контрактной системе под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Часть 2 статьи 59 закона о контрактной системе предусматривает, что заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации, за исключением случаев закупок товаров, работ, услуг путем проведения запроса котировок, запроса предложений, осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований настоящего Федерального закона.

Включение товаров, работ, услуг в указанные перечни осуществляется в случае одновременного выполнения следующих условий:

1) существует возможность сформулировать подробное и точное описание объекта закупки;

2) критерии определения победителя такого аукциона имеют количественную и денежную оценку.

В рассматриваемом случае, проводился электронный аукцион на «Оказание услуг по страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств для нужд КГКУ «Спасатель». Распоряжением Правительства РФ от 21.03.2016 N 471-р утвержден Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион).

Как обоснованно отметил Красноярский УФАС в указанный перечень закупки по ОСАГО не включены.

Однако положения статьи 59 Закона о контрактной системе предусматривают как случаи, когда проведение закупки в форме электронного аукциона является обязательным (часть 2), так возможность выбора данного способ определения поставщика по усмотрению заказчика в иных случаях. В частности, часть 3 рассматриваемой статьи прямо предусматривает, что заказчик имеет право осуществлять путем проведения электронного аукциона закупки товаров, работ, услуг, не включенных в указанные в части 2 настоящей статьи перечни.

Поскольку действующее законодательство не устанавливает какого-либо обязательного способа определения поставщика при проведении закупки услуг по ОСАГО  и при этом вмененная оспариваемым решением в качестве нарушения статья 59 Закона о контрактной системе не содержит ограничений на проведение в форме электронного аукциона закупки иных услуг, не включенных в установленные перечни, не может быть признано нарушением требований статьи 59 Закона о контрактной системе сам по себе выбор способа определения исполнителя услуг в форме электронного аукционе при проведении закупки услуг, не включенных в поименованные в пункте 2 статьи утверждаемые органами исполнительной власти перечни.

В оспариваемом решении антимонопольного органа также содержится вывод о том, что закупку услуг по ОСАГО необходимо производить путем открытого конкурса с целью выявления лучших условий исполнения контракта (часть 14 статьи 54.7 Закона о контрактной системе).

Особенности проведения открытого конкурса установлены положениями статей 48-54.7 Закона о контрактной системе. Однако, во-первых, антимонопольным органом не представлено доказательств того, что в данном конкретном случае, проведение открытого конкурса было бы целесообразно (с учетом необходимых затрат и времени на проведение закупки в форме конкурса, в сравнении проведением электронного аукциона) и направлено на эффективное осуществление рассматриваемой закупки, наиболее полное, своевременное и эффективное удовлетворение возникшей потребности в получении услуг ОСАГО. Во-вторых, сама по себе возможность проведения закупки в иной форме не свидетельствует о нарушении заказчиком требования действующего Закона о контрактной системе.

В соответствии с положениями части 1 статьи 12 Закона о контрактной системе, ответственные лица при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд. При этом исходя из положений статьи 6 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок основывается в том числе на принципе эффективности осуществления закупок.

Требования к выбору способов определения поставщиков  содержатся в статьей статьи 24 Закона о контрактной системе, согласно которой заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений. С учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом, в электронной форме проводятся открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений (далее также - электронные процедуры), а также в случаях, установленных решением Правительства Российской Федерации, предусмотренным частью 3 статьи 84.1 настоящего Федерального закона, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, закрытый аукцион (далее также - закрытые электронные процедуры).

Часть 4 статьи 24 Закона о контрактной системе предусматривает, что под аукционом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наиболее низкую цену контракта, наименьшую сумму цен единиц товаров, работ, услуг (в случае, предусмотренном частью 24 статьи 22 настоящего Федерального закона).

Часть 5 указанной статьи также предусматривает, что заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом, помимо прямо установленных нормативных требований проведения закупки отдельных видов товаров (услуг, работ) определенным способом, общим требованием к заказчику является запрет совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Как уже указывалось выше и не оспаривается антимонопольным органом, требований к проведению определения исполнителя при закупке услуг по ОСАГО каким-либо строго определенным способом Закон о контрактной системе не содержит. Следовательно, при выборе способа определения исполнителя данных услуг заказчик должен руководствоваться общим принципом выбора конкурентного способа и недопустимости совершения действий (принятия решения),  влекущих за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Принцип направленности контрактной системы в сфере закупок на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок закреплен и в части 1 статьи 8 Закона о контрактной системе. При этом согласно части 2 указанной нормы конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2 статьи 8 Закона о контрактной системе).

Одновременно, в силу части 1 статьи 2 Закона о контрактной системе законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается, в том числе на положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс).

В соответствии со статьями 69 и 72 Бюджетного кодекса закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд производятся за счет бюджетных ассигнований (расходы бюджетов), осуществление которых согласно статье 32 Бюджетного кодекса должно отвечать принципу эффективности - необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

С учетом названных положений бюджетного законодательства к числу основных принципов контрактной системы согласно статье 6, части 1 статьи 12 Закона о контрактной системе относятся принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и принцип эффективности осуществления закупки (эффективного использования источников финансирования).

Следовательно, закрепленный в статье 8 Закона о контрактной системе принцип обеспечения конкуренции (создания равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок), равно как и корреспондирующие этому принципу специальные положения Закона о контрактной системе, устанавливающие запрет на ограничение количества участников закупочных процедур (доступа к участию в этих процедурах), должны применяться таким образом, чтобы контрактная система способствовала удовлетворению государственных (муниципальных) нужд, обеспечивала экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований и не приводила к созданию условий для длительного неудовлетворения государственных (муниципальных) нужд, ущемлению прав и законных интересов граждан - жителей соответствующих публично-правовых образований, в интересах которых осуществляются расходы бюджетов.

Из этого вытекает, что механизм защиты прав участников закупки в административном порядке путем рассмотрения их жалоб контрольным органом в сфере закупок, установленный главой 6 Закона о контрактной системе, в соответствии с пунктом 2 статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации должен применяться в случаях действительных, а не мнимых нарушений прав и законных интересов участников закупки и не должен создавать предпосылки для нарушения вышеуказанных публичных интересов.

Аналогичный правовой подход к оценке соотношения принципов закупок в сфере удовлетворения государственных/муниципальных нужд отражен в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 18.11.2019 N 307-ЭС19-12629 по делу N А56-115357/2018.

При этом исходя из правовой позиции, изложенной в пункте 1 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017), именно антимонопольному органу надлежит доказывать факт того, что действия привели к необоснованному ограничению  равного доступа к закупке, повлекло сокращение количества участников закупки либо были направлены на обеспечение признания победителем конкурных участника закупки, предоставление им преимуществ.

Позиция относительно отсутствия оснований для признания противоречащими Закону о контрактной системе либо антимонопольному законодательству условий проведения закупочные процедур, положений аукционной документации самих по себе, при непредставлении антимонопольным орган доказательств того, что соответствующее условие включено в документацию специально, чтобы обеспечить победу конкретному хозяйствующего субъекту, фактически исключает возможность участия в торгах какого-либо иного лица  нашла отражение в судебной практике арбитражных судов Российской Федерации (напр., Постановления Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа  от 28.11.2016 по делу А33-4048/2016,  от 01.07.2015 по делу А74-6580/2014, от 13.12.2016 по делу А33-2270/2016, Постановление Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 28.12.2010 № 11017/10, Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26.01.2016 по делу А39-1435/2015, Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 06.05.2015 по делу А76-17760/2014, Постановление Арбитражного суда Московского круга от 04.10.2016 по делу А40-8724/2016 и др.).

В рамках настоящего спора, рассмотрев представленные материалы проведения внеплановой проверки, изучив содержание решения Красноярского УФАС в оспариваемой части, заслушав доводы сторон, суд пришел к выводу, что Красноярским УФАС не представлено достаточных и достоверных доказательств, что избрание в рассматриваемом случае с учетом конкретных обстоятельств проведения закупки способа определения исполнителя услуг в форме электронного аукциона повлекло необоснованному ограничению количества участников закупки и нарушило принцип обеспечения конкуренции. Данный вывод суда основана на следующем.

Как верно указывает в оспариваемом решении антимонопольный орган при осуществлении закупки услуг по страхованию гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств (ОСАГО) отношения сторон помимо Закона о контрактной системе, регулируются также Федеральным законом от 25.04.2002 № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (далее - Закон об ОСАГО), требованиям которого должны соответствовать действия участников рассматриваемых правоотношений в рамках закупки услуг для государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с преамбулой Федерального закона от 25.04.2002 N 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (далее – Закона об ОСАГО) в целях защиты прав потерпевших на возмещение вреда, причиненного их жизни, здоровью или имуществу при использовании транспортных средств иными лицами, настоящим Федеральным законом определяются правовые, экономические и организационные основы обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств (далее - обязательное страхование).

При этом в статье 1 Закона об ОСАГО дано определение, согласно которому договор обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств (далее - договор обязательного страхования) - договор страхования, по которому страховщик обязуется за обусловленную договором плату (страховую премию) при наступлении предусмотренного в договоре события (страхового случая) возместить потерпевшим причиненный вследствие этого события вред их жизни, здоровью или имуществу (осуществить страховое возмещение в форме страховой выплаты или путем организации и (или) оплаты восстановительного ремонта поврежденного транспортного средства) в пределах определенной договором суммы (страховой суммы). Договор обязательного страхования заключается в порядке и на условиях, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, и является публичным.

При этом часть 1 статьи 5 Закона об ОСАГО устанавливает, что порядок реализации определенных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами прав и обязанностей сторон по договору обязательного страхования устанавливается Центральным банком Российской Федерации (далее - Банк России) в правилах обязательного страхования.

Положение о правилах обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств утверждено  Банком России 19.09.2014 N 431-П.

Части 1 и 2 статьи 8 Закона об ОСАГО регулирование страховых тарифов по обязательному страхованию осуществляется посредством установления Банком России в соответствии с настоящим Федеральным законом актуально (экономически) обоснованных предельных размеров базовых ставок страховых тарифов (их минимальных и максимальных значений, выраженных в рублях) и коэффициентов страховых тарифов, требований к структуре страховых тарифов, а также порядка их применения страховщиками при определении страховой премии по договору обязательного страхования.

Страховые тарифы по обязательному страхованию и структура страховых тарифов определяются страховщиками с учетом требований, установленных Банком России в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи.

Таким образом, Законом об ОСАГО предусмотрены специальные правила относительно определения стоимости страхования, в том числе при заключении государственного/муниципального контракта, при обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств.

В статье 9 Закона об ОСАГО содержатся положения, согласно которым страховые тарифы состоят из базовых ставок и коэффициентов. Страховые премии по договорам обязательного страхования рассчитываются страховщиками как произведение базовых ставок и коэффициентов страховых тарифов в соответствии с порядком применения страховщиками страховых тарифов по обязательному страхованию при определении страховой премии по договору обязательного страхования, установленным Банком России в соответствии со статьей 8 настоящего Федерального закона.

Страховщики не вправе применять базовые ставки, коэффициенты страховых тарифов, структуру страховых тарифов, не соответствующие требованиям, установленным Банком России в соответствии со статьей 8 настоящего Федерального закона. Установленные в соответствии с настоящим Федеральным законом страховые тарифы обязательны для применения страховщиками в отношении каждого страхователя.

Таким образом, установленные законом страховые тарифы по обязательному страхованию (их предельные уровни), структура страховых тарифов и порядок их применения страховщиками при определении страховой премии по договору ОСАГО обязательны для применения страховщиками. Страховщики не вправе применять ставки и (или) коэффициенты, отличные от установленных страховыми тарифами, в том числе при формировании цены предложения в целях подачи заявки на участие в закупке товаров для государственных (муниципальных) нужд в соответствии Законом о контрактной системе.

Аналогичная правовая позиция нашла отражение в сложившейся судебной практике (напр. Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда  по делу А33-22639/2017, Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 31.07.2017 по делу А45-23607/2016, Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 25.04.2017 N Ф09-1139/17 по делу N А76-11606/2016, Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 21.11.2016 по делу А33-98/2016, Постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 29.07.2015 по делу А38-4680/2014  и др.).

При этом, Постановлением Правительства РФ от 13.01.2014 N 19 установлено, что при заключении контракта в документации о закупке указываются формула цены и максимальное значение цены контракта в  случае заключения контракта на предоставление услуг обязательного страхования, предусмотренного федеральным законом о соответствующем виде обязательного страхования.

Часть 1 статьи 66 Закона о контрактной системе предусматривает, что подача заявок на участие в электронном аукционе осуществляется только лицами, зарегистрированными в единой информационной системе и аккредитованными на электронной площадке.

При этом в соответствии с положениями части 2 указанной статьи, заявка на участие в электронном аукционе состоит из двух частей.

Аукционная комиссия проверяет первые части заявок на участие в электронном аукционе, содержащие информацию, предусмотренную частью 3 статьи 66 настоящего Федерального закона, на соответствие требованиям, установленным документацией о таком аукционе в отношении закупаемых товаров, работ, услуг (часть 1 статьи 67 Закона о контрактной системе).

По результатам рассмотрения первых частей заявок на участие в электронном аукционе, содержащих информацию, предусмотренную частью 3 статьи 66 настоящего Федерального закона, аукционная комиссия принимает решение о допуске участника закупки, подавшего заявку на участие в таком аукционе, к участию в нем и признании этого участника закупки участником такого аукциона или об отказе в допуске к участию в таком аукционе в порядке и по основаниям, которые предусмотрены частью 4 настоящей статьи (часть 2 статьи 67 Закона о контрактной системе). По результатам рассмотрения первых частей заявок на участие в электронном аукционе аукционная комиссия оформляет протокол рассмотрения заявок на участие в таком аукционе, подписываемый всеми присутствующими на заседании аукционной комиссии ее членами не позднее даты окончания срока рассмотрения данных заявок (часть 6 статьи 67 Закона о контрактной системе).

В рассматриваемом случае в пункте 3.2 информационной карты рассматриваемого электронного аукциона, начальная максимальная цена контракта определена заказчиком расчетом страховой премии, который выполнен путем умножения значений базовых ставок страховых тарифов на соответствующие коэффициенты в соответствием с Указанием Банка России от 04.12.2018 № 5000-У «О предельных размерах базовых ставок страховых тарифов (их минимальных и максимальных значений, выраженных в рублях), коэффициентах страховых тарифов, требованиях к структуре страховых тарифов, а также порядке их применения страховщиками при определении страховой премии по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств».

В  соответствии с требованиями Постановлением Правительства РФ от 13.01.2014 N 19 в обоснование начальной максимальной цены контракта также имеется таблица, в которой приведен подробный расчет по каждому подлежащему страхованию транспортного средства (53 единицы) с указанием базовой ставки, корректирующих коэффициентов и сведениях о транспортных средствах (марка, идентификационный номер, государственный регистрационный знак).

С учетом изложенного, судом признается не обоснованным и противоречащим как нормам Закона о контрактной системе, так и фактическим обстоятельствам проведения рассмотренной Красноярским УФАС закупки, довод антимонопольного органа о невозможности в рамках проведения электронного аукциона размещения в информационной системе перечня подлежащих страхованию транспортных средств и сумм начальной максимальной цены страхования по каждому из них.

Исходя из анализа указанных документов суд приходит к выводу, что общая начальная максимальная цена контракта складывается из сумм страховой премии по всем договорам обязательного страхования, подлежащим заключению путем выдачи полиса ОСАГО на основании заключенного государственного контракта, рассчитываемой применительно к каждому транспортному средству.

По тексту оспариваемого решения антимонопольный орган ссылается на постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 15.03.2018 по делу № АЗЗ-22639/2017. При этом антимонопольный орган делает вывод о том, что исходя из специфики законодательного регулирования в области заключения договоров об ОСАГО, заявки на участие в закупках должны содержать не только сведения об общей стоимости контракта, но и предложение по цене договора обязательного страхования гражданской ответственности в отношении каждого транспортного средства. В том числе, с учётом подлежащих внесению в проект государственного (муниципального) контракта обязательных сведений, заявка также должна была содержать примененные участником закупки составляющих суммы страховой премии (базовые ставки и примененные коэффициенты).

Однако суд полагает данный вывод ошибочным исходя из следующего.

А рамках дела № АЗЗ-22639/2017 рассматривался вопрос не о необходимости указания всех транспортных средств в ценовом предложении, а о необходимости  расчета цены контракта исходя из стоимости по каждому отдельному транспортному средства (сумма которых и составляет общую цену контракта).

Ни проведение закупки в форме электронного аукциона, ни какие-либо иные формы проведения закупки не предусматривают указания ценового предложения участником закупки с разбивкой на составляющие общей цены контракта на отдельные лоты.

Изложенный в постановлении Третьего арбитражного апелляционного суда от 15.03.2018 по делу № АЗЗ-22639/2017 правовой подход касается исключительно расчета цены контракта и ценовых предложений участников закупки исходя из количества транспортных средств, базовой ставки и подлежащего применения коэффициентов, а не содержания ценового предложения участников закупки.

 

Специфика законодательного регулирования в области обязательного страхования ответственности владельцев транспортных средств, заключающаяся в признании заключенным договора страхования только путем выдачи полиса на каждое транспортное средство, не свидетельствует о наличии препятствий для проведения закупочных процедур, результатом которых будет являться заключение единого государственного контракта, на основании которого подлежат выдаче полисы ОСАГО в отношении каждого транспортного средства, в соответствии с условиями закупки и проекта контракта. При этом, совокупная цена контракта подлежит определению в соответствии с результатом торгов по единому ценовому предложению победителя торгов. Не следует иного вывода и из указываемых Красноярским УФАС судебных актов, состоявшихся по делу А33-22639/2017.

Часть 4 статьи 68 Закона о контрактной системе предусматривает, что электронный аукцион проводится путем снижения начальной (максимальной) цены контракта, указанной в извещении о проведении такого аукциона, в порядке, установленном настоящей статьей.

При этом в соответствии с положениями части 6 указанной статьи, величина снижения начальной (максимальной) цены контракта (далее – «шаг аукциона») составляет от 0,5 процента до 5 процентов начальной (максимальной) цены контракта.

При проведении электронного аукциона его участники подают предложения о цене контракта, предусматривающие снижение текущего минимального предложения о цене контракта на величину в пределах «шага аукциона» (часть 7 статьи 68 Закона о контрактной системе).

Часть 9 статьи 68 Закона о контрактной системе предусматривает требования к подаче предложений о цене контракта при проведении электронного аукциона:

1) участник такого аукциона не вправе подать предложение о цене контракта, равное ранее поданному этим участником предложению о цене контракта или большее чем оно, а также предложение о цене контракта, равное нулю;

2) участник такого аукциона не вправе подать предложение о цене контракта, которое ниже, чем текущее минимальное предложение о цене контракта, сниженное в пределах "шага аукциона";

3) участник такого аукциона не вправе подать предложение о цене контракта, которое ниже, чем текущее минимальное предложение о цене контракта в случае, если оно подано таким участником электронного аукциона.

При проведении электронного аукциона устанавливается время приема предложений участников такого аукциона о цене контракта, составляющее десять минут от начала проведения такого аукциона до истечения срока подачи предложений о цене контракта, а также десять минут после поступления последнего предложения о цене контракта (часть 11 статьи 68 Закона о контрактной системе).

Исходя из анализа действующего законодательства, суд приходит к выводу, что проведение закупки услуг ОСАГО в форме электронного аукциона возможно, при условии, что заказчиком начальная (максимальная) цена контракта рассчитана исходя из максимальных значений размера базовой ставки страхового тарифа ТБ по каждой категории транспортных средств. При этом «шаг аукциона» должен позволять делать предложения цены контракта ниже максимальной цены контракта не однократно, что обеспечивает наличие конкуренции между участниками электронного аукциона, предоставляя им возможность делать предложения. При таких условиях участник закупки имеет возможность подачи ценового предложения в диапазоне от начальной (максимальной) цены контракта до минимально возможной суммы, рассчитанной с учетом подлежащих применению ставок и коэффициентов.

Аналогичный правовой подход отражен в судебной практике и содержится, например, в постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 22.10.2018 N Ф09-6496/18 по делу N А60-70677/2017, постановлении Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.07.2018 N 17АП-8417/2018-АК по делу N А60-6741/2018, постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 20.02.2017 N Ф04-6275/2016 по делу N А75-1341/2016, постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 07.12.2018 N Ф09-7272/18 по делу N А60-70089/2017, постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 02.08.2018 N Ф01-2878/2018 по делу N А11-9365/2017.

Кроме того, положенный в основу оспариваемого решения Красноярского УФАС вывод о принципиальной недопустимости проведения закупки услуг ОСАГО в форме электронного аукциона  противоречит разъяснениям самого же федерального органа – ФАС России, изложенным в опубликованном письме от 01.12.2014 N АД/48891/14.

Исходя из указанного письма, до вступления в силу Федерального закона от 23.07.2013 N 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» размещение государственным заказчиком закупки в форме аукциона и запроса котировок на оказание услуг по ОСАГО не отвечало целям осуществления закупок, установленным в Законе о контрактной системе.

После же внесения указанным федеральным законом изменений в законодательство, Банку России переданы функции, в том числе по регулированию страховых тарифов по обязательному страхованию. Такое регулирование осуществляется посредством установления в соответствии с Законом об ОСАГО актуарно (экономически) обоснованных предельных размеров базовых ставок страховых тарифов (их минимальных и максимальных значений, выраженных в рублях) и коэффициентов страховых тарифов, требований к структуре страховых тарифов, а также порядка их применения страховщиками при определении страховой премии по договору обязательного страхования (пункт 1 статья 8 Закона об ОСАГО).

Таким образом, в настоящее время страховщики, осуществляющие ОСАГО, могут устанавливать тарифы в рамках их минимальных и максимальных значений, что позволяет государственным заказчикам использовать такие способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), как запрос котировок и аукцион в электронной форме.

Также в материалы дела представлен запрос направленный Красноярским УФАС в ФАС России. Исходя из представленного запроса Красноярское УФАС обратилось в ФАС России с запросом методической помощи по вопросу правильности выбора способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) при закупке услуг по ОСАГО.

Однако, и из полученного на этот запрос ответа ФАС России (письмо от 07.11.2019) не следует принципиальной невозможности определения исполнителя услуг ОСАГО путем проведения электронного аукциона. Федеральная антимонопольная служба в ответе на обращение Красноярского УФАС не указывает на однозначную невозможность определения исполнителя услуг по ОСАГО путем проведения электронного аукциона, а напротив, обращает внимание  на необходимость оценки контрактных обстоятельств конкретной закупки (в том числе оценки соотношения НМЦК и минимально допустимого размаера страховой премии по договору ОСАГО, анализа шага аукциона и возможности подачи различных ценовых предложений в рамках соответствия условиям аукциона и императивным требованиям)

В рассматриваемом случае согласно информационной карте начальная максимальная цена контракта установлена в размере 494 250,48 руб. Как следует из представленного расчета и не оспаривается ответчиком,  начальная максимальная цена контракта установлена заказчиком при проведении рассматриваемой закупки исходя из максимальных значений размера базовой ставки страхового тарифа ТБ по каждой категории транспортных средств. Самим же антимонопольным органом в оспариваемом решении указано, что при расчете цены контракта с применением минимальной базовой ставки ценовое предложение об исполнении контракта не могло быть ниже 303 940,62 рублей

В соответствии с пунктом 5.6 информационной карты рассматриваемого электронного аукциона  величина снижения начальной (максимальной) цены контракта («шаг аукциона»)  составляет от 0,5 процента до 5 процентов начальной (максимальной) цены контракта, но не менее чем сто рублей. 

Таким образом,  учитывая размер «шага аукциона» в соотношении с общей ценой подлежащего заключению государственного контракта и расчетной минимально допустимой суммой страховых премий по подлежащим страхованию транспортным средствам, суд не усматривает в действия заказчика создания угрозы нарушения принципов конкурентной закупки, поскольку в данном конкретной случае шаг аукциона позволял сделать неоднократные ценовые предложения по снижению цену контракта.

При изложенных обстоятельствах, суд приходит к выводу, что проведение закупки на услуги по ОСАГО в форме электронного аукциона - являлось допустимым способом определения цены контракта на оказание услуг по ОСАГО и в рассматриваемой ситуации с учетом конкретных обстоятельств организации и проведения электронного аукциона позволяло выявить страховую организацию, предлагающую минимальные или более низкие ставки страховых тарифов.  Учитывая установление начальной (максимальной) цены контракта исходя из максимальных значений размера базовой ставки страхового тарифа ТБ по каждой категории транспортных средств, а также с учетом размера шага аукциона», в рассматриваемом случае страховые организации - участники аукциона имели возможность предлагать цену контракт менее установленной заказчиком начальной (максимальной) цены контракта, рассчитав предлагаемую цену контракта исходя из коэффициентов страховых тарифов, которые должны быть применены в определенных значениях в отношении конкретных транспортных средств.

Как следует из содержания  оспариваемого решения, антимонопольный орган пришел к выводу о недопустимости проведения закупки услуг ОСАГО в форме электронного аукциона исходя из того, что анализ положений статьи 68, а также частей 3, 5 статьи 66 Закона о контрактной системе, регулирующих содержание заявки на участие в электронном аукционе, свидетельствует о том, что ценовое предложение участника закупки не является частью заявки на участие в электронном аукционе. Нормы Закона о контрактной системе, а также иные его положения не позволяют заказчику, аукционной комиссии каким-либо образом отстранить участника электронного аукциона от дальнейшего участия в закупке в связи с подачей в ходе проведения электронного аукциона ценового предложения, не соответствующего действующим на территории Российской Федерации законам и подзаконным нормативным правовым актам, в том числе, Указанию Банка России от 04.12.2018 № 5000-У. При этом антимонопольный орган указывает, что проведение электронного аукциона может привести к заключению контракта по заниженной цене (ниже цены, рассчитанной исходя из значений ниже минимальных коэффициентов).

Однако данные доводы суд полагает ошибочными, приведенными без учета системного анализа действующего законодательства, как в сфере регулирования контрактной системы, так и в сфере проведения торгов, общих принципов гражданского законодательства, регулирующего рассмотренные антимонопольным органом правоотношения.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе, документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 настоящего Федерального закона и инструкцию по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Согласно части 3 статьи 64 Закона о контрактной системе, документация об электронном аукционе наряду с предусмотренной частью 1 настоящей статьи информацией содержит требования к участникам такого аукциона, установленные в соответствии с частью 1, частями 1.1 и 2 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона.

Пунктом 2 части 5 статьи 66 Закона о контрактной системе предусмотрено, что вторая часть заявки на участие в электронном аукционе должна содержать, в том числе документы, подтверждающие соответствие участника такого аукциона требованиям, установленным пунктом 1 части 1 и частью 2 статьи 31 (при наличии таких требований) названного Закона, или копии этих документов, а также декларация о соответствии участника такого аукциона требованиям, установленным пунктами 3 - 9 части 1 статьи 31 данного Закона.

Частью 1 статьи 69 Закона о контрактной системе установлено, что аукционная комиссия рассматривает вторые части заявок на участие в электронном аукционе и документы, направленные заказчику оператором электронной площадки в соответствии с частью 19 статьи 68 настоящего Федерального закона, в части соответствия их требованиям, установленным документацией о таком аукционе.

В соответствии с частью 6 статьи 69 Закона о контрактной системе заявка на участие в электронном аукционе признается не соответствующей требованиям, установленным документацией о таком аукционе, в случае: 1) непредставления документов и информации, которые предусмотрены пунктами 1, 3 - 5, 7 и 8 части 2 статьи 62, частями 3 и 5 статьи 66 данного Закона, несоответствия указанных документов и информации требованиям, установленным документацией о таком аукционе, наличия в указанных документах недостоверной информации об участнике такого аукциона на дату и время окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе; 2) несоответствия участника такого аукциона требованиям, установленным в соответствии с частью 1, частями 1.1 и 2 (при наличии таких требований) статьи 31 названного Закона.

Принятие решения о несоответствии заявки на участие в электронном аукционе требованиям, установленным документацией о таком аукционе, по основаниям, не предусмотренным частью 6 названной статьи, не допускается (часть 7 статьи 69 Закона N 44-ФЗ).

В силу пункта 1 части 1 статьи 31 Закона N 44-ФЗ, участник закупки должен соответствовать требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Таким образом, действительно, особенностью проведения закупки в форме проведения электронного аукциона является отсутствие предложений о цене в составе заявки. Ценовые предложения участников поступают организатору аукциона после решения вопроса о допуске заявок к участию, на стадии проведения самой процедуры торгов в соответствии с вышеприведенными правилами статьи 68 Закона о контрактной системе.

Однако, при антимонопольным органом при формировании рассматриваемого вывода не учтено, что проведение закупки на оказание услуг ОСАГО имеет ряд особенностей, связанных с правовым регулированием данного вида страхования, приведенного ранее по тексту настоящего решения, и неизбежно распространяемых на всю процедуру проведения закупки в целях удовлетворения соответствующего государственной/муниципальной нужды.

С учетом данной специфика, документация о закупке услуг ОСАГО должна содержать требование о формировании цены контракта в соответствии с установленными Банком России страховыми тарифами, в связи с чем у заказчика (комиссии по закупкам) имеется право проверять соблюдение условий документации участниками закупки (страховщиками) в части расчета цены контракта (страховой премии) по приведенным в ней формулам. В составе аукционной документации подлежат размещению развернутый расчет НМЦК с указанием достаточных данных о транспортных средствах, ответственность владельца которых подлежит страхованию по результатам заключения государственного контракта.

При этом заказчик (уполномоченный орган) действуя разумно и добросовестно, рассчитав начальную (максимальную) цену контракта исходя из максимальных значений коэффициентов, также не лишен возможности рассчитать минимально возможную цену, которая бы соответствовала минимальным значениям коэффициентов и учитывать такое минимальное значение при подведении итогов аукциона.

Аналогичный правовой подход отражен в судебной практике и содержится, например, в постановлении  Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 05.08.2019 N Ф04-2946/2019 по делу N А27-11785/2018, постановлении Седьмого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2017 N 07АП-1671/2017 по делу N А27-11833/2016.

В рассматриваемом случае, с учетом содержание опубликованного расчета НМЦК применительно к каждому транспортному средству (с указанием его индивидуализирующих характеристик), участник аукциона, будучи профессиональным участником рынка, имеет возможность самостоятельно рассчитать стоимость страхования исходя из базовых ставок и коэффициентов, подлежащих применению, применительно к списку транспортных средств, подлежащему опубликованию в составе аукционной документации. Равным образом, учитывая нормативную установленность  как минимальных и максимальных значений базовых ставок, так и подлежащих применению коэффициентов, условий их применения, заказчиком и организатором торгов может быть произведен расчет не только максимальной цены контракта (в целях опубликования в извещении НМЦК), но также и минимально допустимой в соответствии с обязательными нормами и правилами цены контракта на заключение договоров ОСАГО (в целях выполнения сопоставления и оценки ценовых предложений на предмет их соответствия условиям аукционной документации, а также требованиям действующего законодательства).

С учетом вышеприведенных положений законодательства, ценовое предложение участника аукциона, прямо противоречащее императивным нормам законодательства, свидетельствует об отсутствии у него права рассматриваться в качестве потенциального контрагента. Иначе, рассмотрение такого ценового предложения (по заведомо заниженной цене) может привести к неправильному определению победителя торгов и признанию их организатора грубо нарушившим правила проведения закупки, а заключенного по результатам торгов контракта – недействительным. Подобная оценка последствиям принятия ценового предложения по необоснованной заниженной цене при подведении итогов торгов по закупке услуг ОСАГО нашла отражение, например, в Постановлении Третьего арбитражного апелляционного суда по делу А33-22637/2017.

Учитывая, что торги являются способом заключения договора, а признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 N 2814/10 по делу N А56-7912/2008), суд полагает, что в подобной ситуации при выявлении на стадии подведения итогов электронного аукциона ценового предложения, не соответствующему императивным требованиям, предъявляемым к условиям договоров ОСАГО, соответствующее ценовое предложение не подлежит рассмотрению организатором торгов при оценке и сопоставлении предложений на стадии определения победителя аукциона. Отказ организатора торгов в рассмотрении подобного противоречащего действующего законодательству предложения участника торгов, как  направленный на избежание последующих споров о признании торгов и заключенного по их результатам договора недействительными по мотиву неправомерного признания претендента победителем аукциона является разумным и добросовестным поведением, что также приводит к процессуальной экономии.

Аналогичный правовой подход к оценке действий организатора аукциона по отстранению не соответствующего императивным требованиям закона участника торгов  отражен в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 19.08.2019 N 308-ЭС19-3502 по делу N А32-11576/2018.

При этом, отсутствие в Законе о контрактной системе и, соответственно, в условиях проводимой в форме электронного аукциона закупке возможности указания минимальной допустимой цены контракта на оказание услуг ОСАГО, достоверно известной всем участникам торов, являющихся профессиональными страховщиками, не освобождает последних от необходимости соблюдения императивных требований к определению минимально цены при осуществлении обязательного страхования ответственности владельцев транспортных средств.  Более того, как уже указывалось ранее, в рассматриваемой ситуации в информационной карте электронного аукциона  содержится указание на подлежащее обязательному применению при расчете страховой премии Указание Банка России от 04.12.2018 № 5000-У «О предельных размерах базовых ставок страховых тарифов (их минимальных и максимальных значений, выраженных в рублях), коэффициентах страховых тарифов, требованиях к структуре страховых тарифов, а также порядке их применения страховщиками при определении страховой премии по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств».

 

В дополнении к отзыву ответчик ссылается на нормы приложения к 4 к Указанию Банка России от 04.12.2018 № 5000-У «О предельных размерах базовых ставок страховых тарифов (их минимальных и максимальных значений, выраженных в рублях), коэффициентах страховых тарифов, требованиях к структуре страховых тарифов, а также порядке их применения страховщиками при определении страховой премии по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств», в соответствии с пунктом 1 которого размер базовой ставки страхового тарифа определяется страховщиком самостоятельно по каждой категории транспортного средства в пределах значений, установленных приложением 1 к настоящему Указанию, и по каждой территории преимущественного использования транспортного средства, установленной пунктом 1 приложения 2 к настоящему Указанию, и утверждается страховщиком.

Об утвержденных размерах базовой ставки страхового тарифа страховщик в течение 3 рабочих дней со дня их утверждения должен уведомить в письменном виде Банк России с приложением документа об утверждении их размера и разместить информацию на официальном сайте страховщика в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Исходя из указанного положения, антимонопольный орган делает вывод о том, что у каждого страховщика может быть только одно ценовое предложение, что по мнению ответчика исключает конкуренцию при проведении закупки. При этом антимонопольный орган указывает, что им изучена размещенная на официальных сайтах страховщиков (принявших участие в аукционе) информация и установлено, что размер базовой ставки тарифа у всех принявших в участие в закупке организаций одинаковый.

Однако, приведенный довод, по мнению суда не имеет отношения к выявленному согласно оспариваемому решению нарушению. В оспариваемом решении антимонопольный орган пришел к выводу о  несоответствии избранного заказчиком способа определении поставщика специфике закупаемого вида услуг. Таким образом, принимая во внимание использование открытого способа закупки, на момент выбора способа размещения заказа, ни уполномоченный орган, ни заказчик не знают и не могут знать о лицах, которые в будущем подадут заявки на участие в торгах  и, соответственно, о действующих у данных лиц локальных актах о применимой базовой ставке.

Как верно указывает ответчик, размер базовой ставки устанавливается каждым страховщиком самостоятельно в пределах установленных в Приложении 1 к Указанию Банка России от 4 декабря 2018 года N 5000-У (в рассматриваемом случае: от 2058 руб. до 2911 руб.).

 

Также, в письменных  дополнениях к отзыву, поступивших в материалы дела 26.12.2019 антимонопольный орган указывает, что в рассматриваемом случае участники электронного аукциона имели возможность сделать одно единственное ценовое предложение и не имели возможности делать несколько «шагов аукциона». При этом антимонопольный орган ссылается на протокол проведения электронного аукциона от 18.03.2019.

В ходе судебного заседания 14.01.2020 представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю пояснил, что по мнению ответчика, обеспечение конкуренции возможно лишь тогда, когда каждый участник электронного аукциона может сделать по несколько «шагов аукциона». При этом, по мнению ответчика, в рассматриваемом случае такая возможность заказчиком не была обеспечена, все участники аукциона не совершили «шаг аукциона», а сделали по одному ценовому предложению.

Заявленный довод подлежит отклонению арбитражным судом исходя из следующего.

Исходя из положений части 6 статьи 68 Закона о контрактной системе «шаг аукциона» - это величина снижения начальной (максимальной) цены контракта, которая может составлять от 0,5 процента до 5 процентов начальной (максимальной) цены контракта.

При проведении электронного аукциона его участники подают предложения о цене контракта, предусматривающие снижение текущего минимального предложения о цене контракта на величину в пределах «шага аукциона» (часть 7 статьи 68 Закона о контрактной системе).

При этом Закон о контрактной системе, вопреки доводам ответчика, не содержит какого-либо указания на то, что заказчик при проведение закупки конкурентным способом обязан обеспечить возможность каждого участника закупки совершить несколько «шагов аукциона», т.е. более одного ценового предложения.

Исходя из положений статьи 8 Закона о контрактной системе, принцип обеспечения конкуренции заключается в т.ч. в том, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Цель конкурентного способа определения поставщика достигается путем обеспечения возможности подачи в рамках проведения закупки различных ценовых предложений, в т.ч. в результате подачи отличных по цене предложений разных участников закупки, что позволяет заказчику выявить наиболее выгодное в целях заключения государственного контракта предложение и определить победителя.

При этом в рамках настоящего спора рассматривается законность и обоснованность конкретных решения  и предписания антимонопольного органа.

В оспариваемом решении антимонопольный орган пришел к выводу о несоответствии избранного заказчиком способа определении поставщика (подрядчика, исполнителя) специфике закупаемого вида услуг -обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств; признал уполномоченный орган и заказчика нарушившими требования статьи 59 Закона о контрактной системе.

Доводы Красноярского УФАС о незаконности  определения избранного способа закупки с учетом специфики заключения договоров ОСАГО, поскольку страховые организации не смогут подать более одного ценового предложения и указать цену, отличную от рассчитанной на основании принятого локальным актом базового тарифа (т.е. фактически не смогут принять участие в электронном аукционе, подавая неоднокрытные ценовые предложения со снижением цены для обеспечения своей победы в торгах) также не могут быть признаны судом достаточным основанием для признания уполномоченный орган и заказчика нарушившими Закон о контрактной системе.

Как уже указывалось ранее, первоочередной целью законодательного регулирования законодательства в области государственных (муниципальных) закупок является обеспечение удовлетворения государственных (муниципальных) нужд, экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований. В связи с чем, выбор способа закупки (в отсутствие нормативно установленных требований о применении определенной формы торгов) обуславливается необходимостью выявления и определения наилучшего для заказчика предложения, которое в ниабольшей степени и с учетом требований бюджетного финансирования обеспечит удовлетворение государственных (муниципальных) потребностей.

Обеспечение победы конкретным участникам закупки в задачи контрактной системы не входит. Отсутствие у какого-либо конкретного участника закупки возможности сделать более низкое ценовое предложение, по сравнению с предложениями иных участников, не влечет признания ненадлежащим избранного способа закупки. В рассматриваемой ситуации, учитывая определение НМЦК по максимальной базовой ставки, соотношение начальной цены и шага аукциона, возможности в пределах до достижения определенной по минимальной базовой ставке подачи неоднократных ценовых предложений (в том числе, различными участниками торгов), суд приходит к выводу, что с учетом конкретных обстоятельств избранный способ закупки услуг ОСАГО способствовал удовлетворению государственных (муниципальных) нужд и обеспечивал экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований, при этом не приводил к необоснованному сокращению участников торгов. 

В оспариваемом решении антимонопольный орган не вменяет совершение заказчиком каких-либо действий, которые бы привели к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Указание же на то, что «шагом аукциона» может считаться только ситуация в которой такие «шаги» делают разные участники – основано не неверном толковании положений действующего законодательства.

 

При изложенных обстоятельствах, учитывая, что действующим законодательством не предусмотрен какой-либо запрет на проведение закупи услуг по ОСАГО в форме проведения электронного аукциона,  а также учитывая, что антимонопольным органом не доказано наличие нарушений статьи 59 Закона о контрактной системе (нарушение которой вменено заказчику и уполномоченному органу), арбитражный суд приходит к выводу, о наличие оснований для удовлетворения заявленных требований.

Часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает, что арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Исходя из изложенного, арбитражный суд приходит к выводу о наличие оснований для признания недействительным пунктов 2,3,4 решения от 28.03.2019 № 205.

 

На основании оспариваемо решения, антимонопольным органом также выдано предписание от 28.03.2019 №205, , в соответствии с которым антимонопольный орган предписывает совершить следующие действия, направленные на устранение нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд:

1. Аукционной комиссии, уполномоченному органу - Агентству государственного заказа Красноярского края (далее - уполномоченный орган), заказчику - КГКУ «Спасатель» (далее - заказчик) необходимо отменить Протокол рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе от 14.03.2019, Протокол подведения итогов электронного аукциона от 20.03.2019.

2. Оператору электронной площадки необходимо отменить Протокол проведения электронного аукциона от 18.03.2019.

3. Оператору электронной площадки не позднее 1 рабочего дня со дня исполнения пунктов 1, 2 настоящего предписания:

-    вернуть участникам закупки ранее поданные заявки на участие в электронном аукционе;

-    уведомить участников закупки, подавших заявки на участие в электронном аукционе, об отмене Протокола рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе от 14.03.2019, Протокола проведения электронного аукциона от 18.03.2019, Протокола подведения итогов электронного   аукциона  от  20.03.2019,   о   прекращении  действия  их   заявок  на  участие  в   электронном аукционе;

-    прекратить блокирование операций по счетам для проведения операций по обеспечению участия в открытых аукционах в электронной форме, открытым участниками закупки, подавшими заявки на участие в электронном аукционе, в отношении денежных средств в размере обеспечения заявки на участие в электронном аукционе.

4.  Уполномоченному органу, заказчику с учетом решения Комиссии от 28.03.2019 № 205 необходимо аннулировать закупку путем проведения электронного аукциона.

5.  Об исполнении предписания сообщить в адрес Красноярского УФАС России в течение 20 дней с момента получения настоящего предписания путем представления сведений с приложением подтверждений об аннулировании закупки путем проведения электронного аукциона и размещении в единой информационной системе соответствующих сведений.

Учитывая признание судом недействительным пунктов 2,3,4 решения от 28.03.2019 № 205, на основании которого принято оспариваемое предписание, суд также приходит к выводу о признании недействительным вынесенного Управлением Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю предписания от 28.03.2019 № 205.

 

Настоящее  решение  выполнено в форме электронного документа, подписано усиленной квалифицированной электронной подписью судьи и считается направленным лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа (код доступа -  ).

По ходатайству лиц, участвующих в деле, копии решения на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 174, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Красноярского края 

 

РЕШИЛ:

заявление удовлетворить. Признать недействительными пункты 2, 3, 4 решения от 28.03.2019 № 205 и предписание от 28.03.2019 № 205, вынесенные Управлением Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю.

Разъяснить лицам, участвующим в деле, что настоящее решение подлежит немедленному исполнению и может быть обжаловано в течение месяца после его принятия путём подачи апелляционной жалобы в Третий арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Красноярского края.

 

Судья

О.Г. Федорина