ДЕВЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

127994, Москва, ГСП-4, проезд Соломенной cторожки, 12

адрес электронной почты: 9aas.info@arbitr.ru

адрес веб.сайта: http://www.9aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 09АП-10367/2024

Дело № А40-273041/23

г. Москва

26 марта 2024 года

Резолютивная часть постановления объявлена 20 марта 2024 года 

Постановление изготовлено в полном объеме 26 марта 2024 года 

 

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи                   Яковлевой Л.Г., 

судей:

Никифоровой Г.М., ФИО1,

при ведении протокола              

секретарем судебного заседания ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ООО Утилис»

на решение Арбитражного суда города Москвы от 26.01.2024 по делу № А40-273041/23,

по заявлению ООО Утилис» 

к Федеральной службе по надзору в сфере природопользования 

о признании незаконным отказа

при участии:

от заявителя:

ФИО3 по доверенности от 17.02.2024;

от ответчика:

ФИО4 по доверенности от 10.01.2024; 

 

У С Т А Н О В И Л:

ООО «УТИЛИС» (заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным отказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ответчик), оформленный письмом от 10.11.2023 № ТК 10-02-34/41048, об отказе в принятии решения о внесении изменений в ГРОРО в отношении объекта размещения отходов (номер в ГРОРО 66-00085-З-00592-250914) по основанию изменения вместимости объекта размещения отходов, в части сведений о массе отходов, планируемых к размещению в размере 962 473 тонн (с учетом уточнений заявленных в порядке ст. 49 АПК РФ).

Решением от 26.01.2024 Арбитражный суд г. Москвы отказал в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судом решением, заявитель обратился в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить как принятое с нарушением норм права. 

В судебном заседании представитель подателя апелляционной жалобы доводы апелляционной жалобы поддержал по мотивам, изложенным в ней.

Представитель ответчика возражал против удовлетворения апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст. ст. 266, 268 АПК РФ.

Суд апелляционной инстанции, проверив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, заслушав представителей сторон, явившихся в судебное заседание, считает, что оснований для отмены или изменения решения Арбитражного суда города Москвы не имеется.

Согласно материалам дела, 10.08.2023 заявитель обратился в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) с заявлением о внесении изменений в ГРОРО на основании характеристики ОРО.

10.11.2023 Письмом Росприроднадзора № ТК 10-02-34/41048 в принятии решения о внесении изменений в ГРОРО отказано, в том числе в части внесения изменений в ГРОРО в отношении объекта размещения отходов (номер в ГРОРО 66-00085-З-00592-250914) по основанию изменения вместимости объекта размещения отходов, в части сведений о массе отходов, планируемых к размещению, в размере 962473 тонн.

Отказ ответчика внести изменения в ГРОРО мотивирован отсутствием в характеристике ОРО информации о проектной документации на строительство (реконструкцию) объекта размещения отходов, утвержденной в установленном   порядке,   заключения   государственной   экологической   экспертизы проектной документации на строительство (реконструкцию) объекта размещения отходов, подтверждающей изменение вместимости объекта размещения отходов, в части сведений о массе отходов, планируемых к размещению, в размере 962473 тонн.

Заявитель считает, что в силу п. 19 Приказа Минприроды России от 30.09.2011 №792 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра отходов" масса предполагаемых к размещению отходов не является включаемой в ГРОРО информацией об объекте размещения отходов.

Данные обстоятельства явились основанием для обращения общества в Арбитражный суд г.Москвы с заявленными требованиями.

Согласно ч.1 ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч.4 ст.200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в  судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий, бездействия госоргана недействительным (незаконным) необходимо наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие данных акта, решения, действий, бездействия закону и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов заявителя.

Апелляционный суд, оценив в порядке ст.71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства с учетом всех обстоятельств дела, поддерживает вывод суда первой инстанции об отсутствии совокупности необходимых условий для удовлетворения заявленных ООО «УТИЛИС» требований.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из правомерности оспариваемого отказа Росприроднадзора.

В соответствии с п. 6 ст. 12 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (Федеральный закон № 89-ФЗ) объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов.

Приказом Минприроды от 30.09.2011 №792 утвержден Порядка ведения государственного кадастра отходов (Порядок № 792), устанавливающий, помимо прочего, процедуры сбора, обработки, систематизации и представления информации о конкретных объектах размещения отходов (ОРО).

В соответствии с пунктом 16 Порядка № 792, государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО) включает свод систематизированных сведений об эксплуатируемых объектах храпения отходов и объектах захоронения отходов, соответствующих требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.

Порядок включения, внесения изменений и исключения объектов из ГРОРО установлен главой III Порядка.

В соответствии с требованиями пункта 18 Порядка № 792 ГРОРО формируется на основе информации об ОРО, полученной в результате их инвентаризации, проведенной в соответствии с Правилами инвентаризации объектов размещения отходов, утвержденными приказом Минприроды России от 25.02.2010 № 49 (Правила № 49).

Правила № 49 устанавливают порядок сбора, составления и оформления информации о находящихся в эксплуатации объектах хранения отходов и объектах захоронения отходов.

Инвентаризация объектов размещения отходов проводится юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, эксплуатирующими эти объекты, не реже одного раза в пять лет. Источниками информации для инвентаризации объектов размещения отходов являются: проектная документация на строительство объектов размещения отходов; данные обследований (натурных, инструментальных, иных) объектов размещения отходов; фондовые материалы; иная документация (п.4, п.5 Правил № 49).

Пункты 20, 22 Порядка № 792 закрепляют, что Росприроднадзор рассматривает указанную информацию, присваивает номер объекту размещения отходов в ГРОРО, принимает правовые акты о включении объектов размещения отходов в ГРОРО с периодичностью не реже 1 раза в месяц. Внесение изменений и дополнений в ГРОРО осуществляется в соответствии с пунктами 19-21 Порядка № 792.

Росприроднадзор по результатам проверки информации представляемой юридическими лицами для внесения изменений ОРО в ГРОРО в случаях несоответствия ОРО законодательству Российской Федерации принимает решение об отказе во внесении изменений ОРО в ГРОРО.

Из буквального толкования пункта 16, пункта 18 Порядка, следует что в ГРОРО могут быть включены только ОРО соответствующие требованиям законодательства Российской Федерации.

В случае, когда представленные юридическими лицами сведения об ОРО не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации и Правилам, такие ОРО не подлежат включению в ГРОРО.

Таким образом, несоответствие ОРО требованиям законодательства Российской Федерации является основанием для невнесения изменений о таких ОРО в ГРОРО.

Росприроднадзор не осуществляет автоматическое включение либо внесение изменений в ГРОРО по заявлению юридического лица, эксплуатирующего ОРО, а осуществляет проверку сведений об ОРО на соответствие требованиям законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами производства и потребления.

В рассматриваемом случае, при рассмотрении характеристики ОРО «Полигон строительных и промышленных отходов», представленной письмом Уральского межрегионального управления Росприроднадзора от 30.08.2023 № 69138/31, Росприроднадзором установлено, что в графе 9 «Вместимость ОРО, м3(т)» характеристики ОРО Общество указало информацию о вместимости ОРО 505 276 м3 (962 473 т). Расчет массы отходов произведен с применением коэфициента плотности - 1,905 т/м3.

При этом, характеристика представленная ранее  по результатам инвентаризации проведенной 01.01.2020 (ОРО включен в ГРОРО приказом Росприроднадзора от 25.09.2014 № 592. внесены изменения в ГРОРО приказом Росприроднадзора от 18.08.2020 № 1044), содержала информацию о вместимости ОРО в размере: проектные данные - карты 3 класса опасности - 102 876 м3 (169 745 т), карта 4,5 класса опасности-402 400 м3 (663 960 т). Расчет массы отходов произведен с применением плотности - 1,65 т/м3.

Согласно письму ООО «Утилис» от 10.08.2023 № 01-05/153 вместимость карты 4,5 класса опасности в тоннах (масса отходов, планируемых к размещению) уточнена на основании данных обследований в виде топосъемки и расчета коэффициента, учитывающего уплотнение и биологическое разложение отходов в процессе эксплуатации за весь срок.

Между тем, материалы обследований и материалы расчета в Росприроднадзор представлены не были.

Из представленной топосъемки карты размещения отходов также не следует расчетов и обоснований указанного заявителем (в сопроводительном письме от 10.08.2023 № исх. 01-05/153) объема захороненных отходов в карте 4,5 в размере 325 828,670 м3.

Какие-либо заключения, подтверждающие факт проведенных обследований и рассчитанные объемы захороненных отходов, отсутствуют. Более того, не были представлены лицензии либо иные документы, свидетельствующие о наличии у сотрудников организации, проводившей топосъемку, соответствующих познаний и квалификации (образования), не были представлены разрешительные документы (лицензии, сертификаты и т.п.) данной организации на осуществление подобного вида деятельности.

Техническое и математическое обоснование объема захороненных отходов, о котором заявляет Общество, представленные в Росприроднадзор документы не содержат.

Ссылка на договор от 17.10.2022 № 43-22 не может быть принята во внимание, т.к. поименованный документ не был представлен вместе с сопроводительным письмом Общества от 10.08.2023 № исх. 01-05/153 при обращении в Росприроднадзор с целью внесения изменений в ГРОРО. Как следствие, Росприроднадзор не мог дать оценку такому документу при рассмотрении информации, содержащейся в Характеристике ОРО, поданной ООО «Утилис».

При этом, факт принятия территориальным органом Росприроднадзора того или иного документа от заявителя не имеет в данном случае никакого правового значения, т.к. именно Росприроднадзор принимает решения, оформленные организационно-распорядительными документами о включении ОРО в ГРОРО, либо внесении изменений и дополнений в ГРОРО относительно ОРО (п.20, п.22 Приказ Минприроды России от 30.09.2011 N 792 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра отходов».

Полномочия территориального органа Росприроднадзора в процедуре включения ОРО в ГРОРО сводятся к приему характеристики ОРО от юридического лица и направлению соответствующей информации о таком ОРО в адрес Росприроднадзора (п. 19 Порядка № 792 и п. 6 Приказа Минприроды РФ от 25.02.2010 N 49 «Об утверждении Правил инвентаризации объектов размещения отходов»).

Рассмотрение всей представленной информации (характеристики) на предмет соответствия объекта размещения отходов требованиям действующего законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды осуществляет Росприроднадзор, таким образом, довод общества о неистребовании дополнительных документов территориальным органом Росприроднадзора правомерно отклонен судом первой инстанции как противоречащий положениям Порядка № 792.

Таким образом, в графе 9 «Вместимость ОРО, м3 (т)» характеристики ОРО указана недостоверная информация о вместимости ОРО и коэффициенте уплотнения отходов, что является самостоятельным основанием для отказа во внесении изменений об ОРО в ГРОРО.

Данные обследований и расчетов не могут являться основанием для внесения изменении в параметры эксплуатируемого ОРО, установленные проектной документацией на строительство ОРО, прошедшей соответствующие экспертизы, определенные законодательством Российской Федерации. Особенно учитывая о необоснованности произведенного заявителем расчета коэффициента, учитывающего уплотнение и биологическое разложение отходов в процессе эксплуатации за весь срок.

Поскольку ООО «Утилис» в период с 18.08.2020 до настоящего времени проведены работы по изменению вместимости ОРО, данная проектная документация, обосновывающая изменение вместимости ОРО, в силу положений п.7.2 ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (Федеральный закон № 174-ФЗ) является объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня. Однако в графе 6 «Проектная документация на строительство ОРО» характеристики ОРО информация о проектной документации на строительство (реконструкцию) ОРО, оформленной в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности, отсутствует, а также в графе 7 «Заключение государственной экологической экспертизы на проектную документацию на строительство ОРО» информация о наличии заключения государственной экологической экспертизы на проектную документацию на строительство (реконструкцию) ОРО отсутствует.

Характеристика ОРО, в которой отсутствует информация о наличии проектной документации на строительство (реконструкцию) ОРО, утвержденной в установленном порядке, заключения государственной экологической экспертизы проектной документации на строительство (реконструкцию) ОРО, подтверждающая изменение вместимости ОРО, не может являться основанием для принятия решения Росприроднадзором о внесении изменений в ГРОРО.

При таких обстоятельствах, в рассматриваемом случае отсутствие в поименованных графах характеристики соответствующей информации (сведений) является самостоятельным основанием для отказа во внесении изменений об ОРО в ГРОРО.

Суд первой инстанции правомерно отклонил довод общества о применении п. 4 СП 127.13330.2023 «Свод правил. Объекты размещения отходов производства. Основные положения по проектированию (СНиП 2.01.28-85 Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов. Основные положения по проектированию), поскольку датой введения в действия указанного Свода правил является 20.08.2023, в то время, как характеристика направлена в Росприроднадзор сопроводительным письмом от 10.08.2023 (№ исх. 01-05/153), т.е. в период, когда нормативный правовой акт не имел юридической силы.

Ранее действовавший «СП 127.13330.2017. Свод правил. Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов. Основные положения по проектированию. СНиП 2.01.28-85» (утв. и введен в действие Приказом Минстроя России от 14.11.2017 N 1533/пр) от 2017 года имел ограниченную область действия. Так, согласно п. 1.1, свод правил распространяется на проектирование полигонов по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов, что, в свою очередь, подтверждает невозможность применения данного свода правил в рассматриваемом случае.

Вместимость ОРО, в том числе выраженная в массе (тонн), определяется проектной документацией, а не рассчитывается впоследствии по истечении определенного времени при заполнении полигона (захоронении отходов), что подтверждается формой характеристики ОРО, утвержденной приказом Минприроды РФ от 25.02.2010 N 49, в которой содержится указание на внесение сведений о массе отходов, планируемых к размещению.

Характеристика направляется в Росприроднадзор не только в случае внесения изменений об ОРО в ГРОРО, но также и при изначальном включении ОРО в ГРОРО (до момента функционирования ОРО) с указанием сведений о массе отходов, планируемых к размещению. В самой характеристике Общества представленной по результатам инвентаризации проведенной 01.01.2020, в графе 9 содержится указание, что представленные в данной графе сведения являются «проектными данными».

Проектная документация на ОРО изначально должна учитывать степень уплотнения отходов на полигоне при расчете вместимости ОРО.

Так, пунктом 1.8 Инструкции по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов для твердых бытовых отходов (утв. Минстроем России 02.11.1996) закреплено, что   проектируемая   вместимость   полигона   рассчитывается   для   обоснования требуемой площади участка складирования ТБО. Расчет ведется с учетом удельной обобщенной годовой нормы накопления ТБО на одного жителя (включающей ТБО из учреждений и организаций), количества обслуживаемого полигоном населения, расчетного срока эксплуатации полигона, степени уплотнения ТБО на полигоне.

Пунктом 6 постановления Правительства Российской Федерации от 12.10.2020 № 1657 «О Единых требованиях к объектам обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов» установлено, что ввод в эксплуатацию объектов обработки, обезвреживания, утилизации, размещения твердых коммунальных отходов должен осуществляться при условии проведения в полном объеме мероприятий по охране окружающей среды, предусмотренных проектной документацией объектов капитального строительства. Эксплуатация объектов должна осуществляться в соответствии с проектной документацией таких объектов и заключением государственной экологической экспертизы в случаях, если получение такого заключения предусмотрено требованиями законодательства Российской Федерации.

Произвольное изменение проектных показателей вместимости ОРО (масса в тоннах), производимое по факту размещенных отходов на конкретный момент времени, является недопустимым и противоречит природоохранным принципам, изложенным в ст. 3 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Произвольное увеличение количества отходов, которое может быть размещено на полигоне, исключает объективную оценку негативного воздействия на окружающую среду, а последствия такого воздействия будут непредсказуемыми, так как удобным для себя способом заявитель изменяет проектные (изначальные) показатели исходя из фактической массы захороненных отходов.

Следовательно, общество не осуществляет эксплуатацию полигона в соответствии с проектной документацией.

Согласно положениям статья 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и положения статьи 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», негативное воздействие на окружающую среду - это воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

Таким образом, ОРО является объектом оказывающим негативное воздействие на окружающую среду. Подтверждение данного факта является в том числе прямое указание на это в характеристике представленной Обществом (графа 15 характеристики).

Пункт 27 Постановления № 1657 закрепляет, что на объектах размещения твердых коммунальных отходов должны осуществляться меры:

по охране атмосферного воздуха от поступления в него загрязняющих веществ, входящих в состав размещаемых отходов и (или) веществ, образующихся в массе отходов в процессе их нахождения в объектах размещения за счет физико-химических и биологических процессов, в том числе при взаимодействии с атмосферным воздухом и атмосферными осадками;

по охране поверхностных водных объектов, исключающие сброс сточных вод без их предварительной очистки;

по защите подземных вод от поступления в них загрязняющих веществ, входящих в состав размещаемых отходов, и (или) веществ, образующихся в массе отходов в процессе их нахождения в объекте размещения твердых коммунальных отходов за счет физико-химических и биологических процессов, в том числе при взаимодействии с атмосферным воздухом и атмосферными осадками;

по организации сбора и отвода фильтрата;

по организации системы наблюдения (мониторинга) за состоянием и загрязнением окружающей среды, оценки и прогноза изменений ее состояния под воздействием объектов размещения отходов.

Таким образом, при эксплуатации ОРО как источника негативного воздействия действующим законодательством Российской Федерации предусмотрены мероприятия, направленные на снижение негативного воздействия на окружающую среду, планирование и проведение которых является обязанностью лица, эксплуатирующего такой объект

Негативное воздействие на окружающую среду, оказываемое объектами размещения отходов (например, свалочный газ, фильтрат, сточные воды с территории полигона и т.п.) обусловлено размещением отходов на таком ОРО.

Объем негативного воздействия на окружающую среду оказываемый объектом размещения отходов не является постоянным. При этом закономерно увеличение объема негативного воздействия на окружающую среду, оказываемого ОРО при увеличении количества размещенных отходов на таком ОРО.

В данном случае изменение количества отходов планируемых к размещению на ОРО неизбежным образом приведет и к увеличению объема негативного воздействия на окружающую среду.

Более того, оценка изменениям относительно вместимости ОРО, учитывая изменения коэффициента уплотнения и биологического разложения отходов, дается исключительно в рамках государственной экологической экспертизы проектной документации, которая предусматривает такие изменения и содержит соответствующие обосновывающие расчеты. При этом заключение государственной экологической экспертизы может быть положительным или отрицательным (п.5 ст. 18 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»).

В настоящем случае необходимость наличия проектной документации, являющейся объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня согласно ни. 7.2 ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», обусловлена увеличением количества (масса в тоннах) отходов, планируемых к размещению на ОРО, влекущее, в свою очередь, последовательное и закономерное увеличение объема негативного воздействия оказываемого данным ОРО на окружающую среду.

В целях предотвращения подобного негативного воздействия на окружающую среду необходимо установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, т.е. проведение государственной экологической экспертизы (ст. 1. ст. 10, ст. 10 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»).

Учитывая изложенное, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, суд первой инстанции с учетом положения ч. 1 ст. 71 АПК РФ применительно к конкретным обстоятельствам настоящего дела, пришел к правильному выводу, что оспариваемый отказ Росприроднадзора является законным и обоснованным, не нарушает права и законные интересы общества.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, связанные с иной оценкой имеющихся в материалах дела доказательств и иным толкованием норм права, не опровергают правильные выводы суда и не свидетельствуют о судебной ошибке.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, соответствует материалам дела и действующему законодательству, в связи с чем отмене не подлежит.

Обстоятельств, являющихся безусловным основанием в силу ч. 4 ст. 270 АПК РФ для отмены судебного акта, апелляционным судом не установлено.

Руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд 

 

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 26.01.2024 по делу № А40-273041/23 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

 

Председательствующий судья:                                                                    Л.Г. Яковлева

 

 

Судьи:                                                                                                                         Г.М. Никифорова

 

 

   ФИО1