ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

443070, г. Самара, ул. Аэродромная, 11 «А», тел. 273-36-45

www.11aas.arbitr.ru, e-mail: info@11aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

апелляционной инстанции по проверке законности и

обоснованности решения арбитражного суда,

не вступившего в законную силу

26 декабря 2022 года                                                                            Дело А55-32269/2019

г. Самара

Резолютивная часть постановления объявлена                           19 декабря 2022 года

Постановление в полном объеме изготовлено                            26 декабря 2022 года

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: 

председательствующего судьи  Корнилова А.Б.,

судей Лихоманенко О.А. и Бажана П.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, с участием:

от Департамента управления имуществом г.о. Самара – ФИО2, дов. от 22.12.21,

от Думы г.о. Самара – ФИО3, доверенность от 29.09.2022,

от Главы г.о. Самара – ФИО4, доверенность от 03.01.2021, 

от Управления ФАС по Самарской области – ФИО5, доверенность от 25.01.2022,

от ООО «Институт оценки и управления» – руководитель ФИО6, 

иные участники не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Департамента управления имуществом городского округа Самара, Думы городского округа Самара и Главы городского округа Самара

на решение Арбитражного суда Самарской области от 20 сентября 2022 года по делу №А55-32269/2019 (судья Матюхина Т.М.), принятое

по заявлению Департамента управления имуществом городского округа Самара, 

Думы городского округа Самара

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Самарской области, 

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Глава городского округа Самара, Самарский региональный профсоюз предпринимателей, ООО «Институт оценки и управления», ООО аудиторская фирма «Сонар-Ф»,                       ООО страховой брокерский дом «Эскорт», 

об оспаривании решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Департамент управления имуществом городского округа Самара обратился в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконными принятых Управлением Федеральной антимонопольной службы по Самарской области (далее – УФАС по Самарской области, антимонопольный орган) решения от 02.09.2019 №10177/10 и предписания от 02.09.2019 №10178/10 по делу №01-4710- 19/10 (дело №А55-32269/2019). 

Дума городского округа Самара обратилась в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконными принятых антимонопольным органом решения от 02.09.2019 №10177/10 и предписания от 02.09.2019 №10178/10 (дело №А55-32359/2019). 

Определением Арбитражного суда Самарской области от 14.11.2019 дела №А55-32269-2019 и А55-32359/2019 объединены в одно производство с присвоением единого номера – А55-32269/2019. 

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Глава городского округа Самара, Самарский региональный профсоюз предпринимателей, общество с ограниченной ответственностью «Институт оценки и управления» (далее – ООО «Институт оценки и управления»), общество с ограниченной ответственностью аудиторская фирма «СонарФ» (далее – ООО Аудиторская фирма «Сонар-Ф»), общество с ограниченной ответственностью страховой брокерский дом «Эскорт» (далее – ООО «Страховой брокерский дом «Эскорт»). 

Решением Арбитражного суда Самарской области от 30.09.2020, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2020 в удовлетворении заявленных требований было отказано. 

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 12.04.2021 решение Арбитражного суда Самарской области от 30.09.2020 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2020 по делу N А55-32269/2019 отменено, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции. 

При новом рассмотрении, решением Арбитражного суда Самарской области от 20 сентября 2022 года в удовлетворении заявленных требований было отказано.

В апелляционных жалобах (с дополнительными пояснениями) Департамент управления имуществом городского округа Самара, Дума городского округа Самара и Глава городского округа Самара просят суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении своих требований.

В материалы дела поступил отзыв (с дополнительными письменными пояснениями) УФАС по Самарской области на апелляционную жалобу, в котором оно просит апелляционный суд оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представители подателей жалоб, доводы в них изложенные поддержали, просили решение отменить.

Представитель антимонопольного органа против удовлетворения жалобы возражала, просила решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Руководитель ООО «Институт оценки и управления» изложил свои доводы в отношении оспариваемых ненормативных актов.

Представители третьих лиц (ООО страховой брокерский дом «Эскорт», ООО аудиторская фирма «Сонар-Ф», Самарский региональный профсоюз предпринимателей, явку представителей) в судебное заседание явку представителей не обеспечили, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу судебного акта в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав доводы апелляционной жалобы и материалы дела, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, Комиссией УФАС по Самарской области по результатам рассмотрения дела № 01-4710- 19/10 по признакам нарушения Думой городского округа Самара пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) принято решение от 02.09.2019 №10177/10. 

В соответствии с указанным решением, действия Думы городского округа Самара, выразившееся в принятии акта (решения от 25.07.2017 № 218 «Об утверждении коэффициентов видов использования земельных участков при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Самара и предоставляемых для целей, не связанных со строительством, в аренду без торгов» (далее - решение Думы № 218) в части установления различных числовых значений коэффициентов вида использования земельных участков, расположенных на территории городского округа Самара, в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города) в отсутствие надлежащего экономического анализа и оценки факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка, признаны нарушением пункта 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ. 

На основании решения Комиссии, Думе городского округа Самары выдано предписание от 02.09.2019 № 10178/10, в соответствии с которым предписано в срок до 04.02.2020 прекратить нарушение пункта 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившееся в принятии решения № 218, а именно: отменить или изменить решение Думы № 218 в части установления коэффициентов вида использования земельных участков в отсутствие надлежащего экономического анализа и оценки факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка, с учетом выводов, содержащихся в решении Комиссии по настоящему делу. 

Полагая, что решение и предписание УФАС по Самарской области являются незаконными, Дума городского округа Самара и Департамент управления имуществом городского округа Самара обратились в арбитражный суд рассматриваемыми требованиями. 

При первоначальном рассмотрении отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что установление коэффициентов вида использования земельных участков в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города) в отсутствие экономического анализа и оценки факторов, влияющих на уровень его доходности, не отвечает принципу экономической обоснованности, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации» (далее - Постановление Правительства РФ № 582). 

Как указали суды, применение при расчете размера арендной платы указанных коэффициентов ставит в неравные условия лиц, осуществляющих экономическую деятельность на одном товарном рынке, с использованием земельных участков, отнесенных к одной категории земель, используемых или предназначенных для одних и тех же видов деятельности и предоставляемых по одним и тем же основаниям, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Различные числовые значения коэффициентов вида использования земельных участков для одного товарного рынка (вида экономической деятельности) создают дискриминационные условия в результате установления различных размеров арендной платы за земельные участки, предоставляемые в целях осуществления экономической деятельности на одном товарном рынке.

Отменяя решения судов первой и апелляционной инстанций, кассационный суд указал на то, что выводы судов, являются недостаточно обоснованными, сделанными без учета всех имеющихся в материалах дела доказательств и доводов сторон.

В частности, Арбитражный суд Поволжского округа указал, что при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должен проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Также суд кассационной инстанции указал, что судами результаты аналитического исследования выполненными независимыми экспертными организациями ООО «Институт оценки и управления», ООО «Страховой брокерский дом «Эскорт», ООО Аудиторская фирма «Сонар-Ф» не приняты во внимание, вопреки приведенным критериям анализа и оценки экономического обоснования коэффициентов вида  использования земельного участка, суды указали, что установленная  дифференциация числовых значений коэффициентов в отсутствие  экономического обоснования создает дискриминационные условия для  хозяйствующих субъектов и приводит/может привести к ограничению конкуренции. Судами также не учтено, что обоснованность дифференциации значений коэффициентов (Кв) в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное) также отображена в аналитическом исследовании. Приведенные факторы, свидетельствующие в пользу более высокой арендной ставки для участков под временные строения по сравнению с участками под капитальные строения, не получили надлежащей оценки с учетом требований законодательства.

Суд кассационной инстанции указал, что суды первой и апелляционной инстанций согласились с выводами антимонопольного органа о том, что приведенные в исследовании расчеты не свидетельствуют о проведении многофакторного анализа и оценки экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка. Однако судами не исследованы в полной мере выводы, содержащиеся в заключении эксперта от 27.03.2020 Союза Торгово-промышленная палата Самарской области, которые были сделаны в рамках проведенной судебной экспертизы по рассматриваемому делу.

Давая оценку расчету коэффициента капитализации, суды указали, что содержащийся в аналитическом исследовании расчет, исходя из соотношения ценовых предложений по продаже и сдаче в аренду, сам по себе не характеризует доходность земельного участка и не является оценочной характеристикой. Указанные вывод также противоречит заключению судебной экспертизы, в соответствии с которой, коэффициент капитализации является одним из основных показателей характеристик рынка, отражающий взаимосвязь между доходом и стоимостью объекта оценки.

Как указал суд кассационной инстанции, при новом рассмотрении дела суду первой инстанции необходимо устранить допущенные нарушения, в совокупности и системной связи надлежаще исследовать и оценить выявленные кассационной инстанцией не исследованные обстоятельства дела, дать им надлежащую правовую оценку, после чего в соответствии с нормами материального и процессуального права принять законное и обоснованное решение по делу.

Ч.1 ст.198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Исходя из ст.200 АПК РФ, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо. Согласно ч.1 ст.65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно сослался на следующие доводы и обстоятельства, установленные по настоящему делу.

Как было указано выше, Решением №218 утверждены коэффициенты видов использования земельных участков при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Самара и предоставляемых для целей, не связанных со строительством, в аренду без торгов, согласно Приложению к этому решению. 

Числовые значения утвержденных коэффициентов вида использования земельного участка различаются в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города).

Согласно п.8 ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются создание дискриминационных условий. 

Указанные обстоятельства приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и содержат признаки нарушения п.8 ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ.

Исходя из положений ч.1 и 2 ст.39.1 Закона №135-ФЗ, в случае выявления признаков нарушения ст.15 Закона №135-ФЗ антимонопольный орган выдает органу местного самоуправления предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения. 

В соответствии с ч.8 ст.39.1 Закона №135-ФЗ в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения. 

Антимонопольный орган выдал Думе предупреждение от 20.09.2018 №9625/10 о необходимости внесения изменений в Приложение к Решению №218 в срок до 24.12.2018. Поскольку Дума предупреждение не исполнила, антимонопольный орган издал приказ от 11.01.2019 №2 о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения п.8 ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ.

Согласно п.7 ст.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Формами платы за использование земли, как установлено п.1 ст.65 ЗК РФ, является земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. 

Таким образом, у лица, фактически использующего земельный участок, возникает обязанность вносить плату за землепользование. 

Согласно п.2 ст.3.3 Федерального закона от 25.10.2001 №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных данным пунктом. 

В соответствии с п.2 ст.7 ЗК РФ земли, указанные в п.1 этой статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно без дополнительных разрешений и процедур согласования. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. 

Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 №540 утвержден классификатор видов разрешенного использования земельных участков, в соответствии с которым определяются виды разрешенного использования земельных участков, устанавливаемые после вступления Приказа №540 в силу. 

В соответствии с п.1 ст.39.7 ЗК РФ размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации. 

Основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утверждены Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 №582: 

- принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке; 

- принцип предсказуемости расчета размера арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя; - принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости; 

- принцип недопущения ухудшения экономического состояния землепользователей и землевладельцев при переоформлении ими прав на земельные участки, в соответствии с которым размер арендной платы, устанавливаемый в связи с переоформлением прав на земельные участки, не должен превышать более чем в 2 раза размер земельного налога в отношении таких земельных участков; 

- принцип учета необходимости поддержки социально значимых видов деятельности посредством установления размера арендной платы в пределах, не превышающих размер земельного налога, а также защиты интересов лиц, освобожденных от уплаты земельного налога; 

- принцип запрета необоснованных предпочтений, в соответствии с которым порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, принадлежащие соответствующему публично-правовому образованию и отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться; 

- принцип учета наличия предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка, занимаемого зданием, сооружением, собственником этого здания, сооружения, в соответствии с которым размер арендной платы не должен превышать размер земельного налога, установленный в отношении предназначенных для использования в сходных целях и занимаемых зданиями, сооружениями земельных участков, для которых указанные ограничения права на приобретение в собственность отсутствуют. 

В соответствии с пп.2 п.3 ст.39.7 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта с Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. 

Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, находящиеся на территории Самарской области и предоставленные в аренду без торгов, утвержден Постановлением Правительства Самарской области от 06.08.2008 №308. 

Методика определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории самарской области и предоставляемых для целей, не связанных со строительством (приложение №1 к Постановлению №308), содержит формулу расчета размера арендной платы: Ап = Скад x Кв x Ки, где Ап - размер арендной платы за земельный участок в год; Скад - кадастровая стоимость земельного участка по состоянию на 1 января расчетного года согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости. Кв - коэффициент вида использования земельного участка, определяемый исходя из вида разрешенного использования земельного участка и утверждаемый правовым актом представительного органа муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением с учетом основных принципов определения арендной платы, установленных Правительством Российской Федерации; Ки - коэффициент инфляции расчетного года, определяемый исходя из максимального уровня инфляции (потребительских цен), устанавливаемого в рамках прогноза социально-экономического развития Самарской области. 

При этом Методикой не предусмотрена дифференциация коэффициента вида использования земельного участка (Кв) от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города). 

Согласно п.2 ст.41 Устава городского округа Самара Самарской области (принят Решением Думы городского округа Самара от 10.07.2006 №294) решение Думы городского округа Самара, устанавливающее правила, обязательные для исполнения на территории городского округа Самара, подлежит подписанию и обнародованию Главой городского округа Самара. Принятое решение в течение 10 (десяти) дней со дня принятия подписывается и направляется Председателем Думы городского округа Самара Главе городского округа Самара, который в течение 10 (десяти) дней со дня поступления решения Думы городского округа Самара подписывает и обнародует такое решение либо отклоняет его. На основании Устава г.о.Самара в рамках предоставленных полномочий Дума г.о.Самара приняла, а Глава г.о.Самара подписал и обнародовал Решение №218. 

Так, исходя из Решения №218, при определении размера арендной платы для объектов бытового обслуживания (размещение объектов, предназначенных для оказания населению или организациям бытовых услуг (мастерские мелкого ремонта, ателье, бани, парикмахерские, прачечные, химчистки, похоронные бюро) применяются коэффициенты, установленные в Приложении. 

Из Приложения к Решению №218 следует, что числовые значения коэффициентов дифференцированы внутри одного вида разрешенного (функционального) использования земельного участка в зависимости от вида используемого объекта бытового обслуживания (капитальное или временное), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города). 

Таким образом, для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном товарном рынке, с учетом коэффициентов вида использования земельного участка устанавливается различный размер арендной платы в зависимости от двух факторов: тип используемого строения (капитальное или временное) и место расположения земельного участка (район города). 

Числовые значения коэффициентов, используемых при определении размера арендной платы для объектов торговли, дифференцированы внутри одного вида разрешенного (функционального) использования земельного участка в зависимости от вида используемого объекта торговли (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города). 

Таким образом, для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном товарном рынке, с учетом коэффициентов вида использования земельного участка устанавливается различный размер арендной платы в зависимости от трех факторов: тип используемого строения (капитальное или временное), вид торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки) и место расположения земельного участка (район города). 

При определении размера арендной платы для объектов общественного питания числовые значения коэффициентов дифференцированы внутри одного вида разрешенного (функционального) использования земельного участка в зависимости от вида используемого объекта общественного питания (капитальное или временное), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города). Таким образом, для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном товарном рынке, с учетом коэффициентов вида использования земельного участка устанавливается различный размер арендной платы в зависимости от двух факторов: тип используемого строения (капитальное или временное) и место расположения земельного участка (район города). 

Исходя из изложенного, установленные числовые значения коэффициентов, применяемые при расчете арендной платы, различаются в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города). 

Числовые значения коэффициента (Кв) влияют на размер арендной платы земельных участков, поскольку, как уже указано, применение коэффициента вида использования земельного участка предусмотрено формулой расчета размера арендной платы, содержащейся в Методике (приложение №1 к Постановлению №308). 

Указанное свидетельствует о том, что для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по предоставлению услуг торговли, общественного питания, бытового обслуживания в капитальных объектах, а также для хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичную деятельность во временных объектах, применяются различные коэффициенты вида использования земельного участка при 10 расчете арендной платы.

Дифференциация коэффициентов в зависимости от района г.о.Самара приводит к созданию неравных условий для деятельности арендаторов в рамках одного вида использования земельного участка. Также создаются преимущества одним хозяйствующим субъектам, которые осуществляют предпринимательскую деятельность с использованием определенного вида торговых помещений (рынки) перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на том же товарном рынке, но с использованием торговых помещений другого вида (магазин, торговый центр) и ставит указанных хозяйствующих субъектов, являющихся конкурентами, заведомо в неравные условия. 

Как верно указал антимонопольный орган, различные числовые значения коэффициентов вида использования земельных участков для одного товарного рынка (вида экономической деятельности) создают дискриминационные условия в результате установления различных размеров арендной платы за земельные участки, предоставляемые в целях осуществления экономической деятельности на одном товарном рынке, с использованием земельных участков, отнесенных к одной категории земель, используемых или предназначенных для одних и тех же видов деятельности и предоставляемых по одним и тем же основаниям, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Различные числовые значения коэффициентов вида использования земельных участков для одного товарного рынка (вида экономической деятельности) создают дискриминационные условия в результате установления различных размеров арендной платы за земельные участки, предоставляемые в целях осуществления экономической деятельности на одном товарном рынке.

Аналогичные выводы сделаны судами по административному делу № 3а-1047/2018, которыми признан не действующим пункт 4.5 Приложения к Решению № 218 в части установления коэффициента вида использования земельных участков для размещения иных объектов торговли - временных, нестационарных объектов, предназначенных для организации торговли, общественного питания, бытового обслуживания (павильонов, киосков, тонаров и подобных объектов временного функционирования), находящихся на территории Советского внутригородского района городского округа Самара, в размере 0,2464388, со дня вступления решения суда в законную силу.

Действующим законодательством не предусмотрено право органа местного самоуправления дифференцировать размер арендной платы за землю в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города) без надлежащего экономического обоснования. 

Таким образом, установленная дифференциация числовых значений коэффициентов в отсутствие экономического обоснования создает дискриминационные условия для хозяйствующих субъектов и приводит/может привести к ограничению конкуренции. Установление указанных числовых значений коэффициентов напрямую определяет условия доступа на товарный рынок товаров и услуг, предлагаемых арендаторами земельных участков. 

Такие действия органа местного самоуправления лишают хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном товарном рынке, условий равного доступа на товарный рынок, предоставляя отдельным его участникам более выгодные условия деятельности путем передачи государственного или муниципального имущества на более льготных условиях. 

В обоснование дифференциации коэффициентов вида использования земельного участка в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые, центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города) Дума и Департамент ссылаются на аналитические исследования от 16.06.2017, выполненные ООО «Институт оценки и управления», ООО АФ «Сонар-Ф», ООО СБД «Эскорт» в отношении каждого из 9 внутригородских районов г.о.Самара (Железнодорожный, Кировский, Красноглинский, Куйбышевский, Ленинский, Октябрьский, Промышленный, Самарский, Советский).

Как установлено судом первой инстанции при повторном рассмотрении дела, Решением Самарского областного суда от 06.10.2021 по делу №3а-651/2021, оставленным без изменения Апелляционным определением Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 01.02.2022, и определением Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 12.04.2021, административные требования индивидуального предпринимателя ФИО7, ФИО8, ООО «ЛАФИД» к Думе городского округа Самара о признании не действующим пункта 4.5 Приложения к Решению № 218 в части установления коэффициента вида использования земельных участков для размещения иных объектов торговли - временных, нестационарных объектов, предназначенных для организации торговли, общественного питания, бытового обслуживания (павильонов, киосков, тонаров и подобных объектов временного функционирования), находящихся на территории Советского внутригородского района городского округа Самара, в размере 0,2464388 со дня вступления решения суда в законную силу, удовлетворены. 

Разрешая административный спор по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и принимая решение об удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, и суд кассационной инстанции, исходил из того, что коэффициенты вида использования земельного участка дифференцированы внутри видов разрешенного (функционального) использования земельных участков, владельцы (арендаторы) которых осуществляют деятельность на одном товарном рынке - торговля, в зависимости от вида торгового помещения - капитальное строение или временное, что ставит хозяйствующие субъекты, осуществляющие одинаковый вид деятельности, заведомо в неравные условия, создает преимущества одним хозяйствующим субъектам, осуществляющим хозяйственную деятельностью через определенный вид объектов, перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими такую же деятельность, но через другие виды объектов, расположенных на земельном участке, и может повлечь за собой ограничение конкуренции, при этом судами проанализированы положения Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Постановления Правительства Российской Федерации № 582 во взаимосвязи с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 1 мая 2004 года № 209-О, при этом судами дана оценка аналитическим исследованиям, выполненным независимыми экспертными организациями ООО «Страховой брокерский дом «Эскорт», ООО Аудиторская фирма «Сонар-Ф», и заключению эксперта от 27.03.2020 Союза «Торгово-промышленная палата Самарской области».

Как указал суд кассационной инстанции по делу № №3а-651/2021 суды обеих инстанций оценив по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации аналитическое исследование ООО Аудиторская фирма «Сонар-Ф» от 16 июня 2017 года во взаимосвязи с иными представленными в материалы дела доказательствами, в том числе, заключением эксперта Союза «Торгово-промышленная палата Самарской области» ФИО9, экспертным заключением ООО «Логика» от 15 сентября 2021 года, пришли к обоснованному выводу о том, что представленное аналитическое исследование не содержит полноценного многофакторного анализа оценочных характеристик доходности земельных участков в зависимости от вида расположенных на них помещений - капитальное строение или временное и не свидетельствует о соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков при дифференциации значений коэффициентов вида использования земельного участка для временных и капитальных строений, в связи с чем, не может быть признано допустимым доказательством по настоящему административному делу. 

В данном случае, судами принято во внимание, что устанавливая различные значения коэффициентов вида использования земельного участка для временных и капитальных строений, оценщик исходил из того, что для арендодателя с договором аренды земельного участка под временное строение требуется больше расходов по сравнению с аналогичным договором аренды под капитальное строение, не проводя анализа доходности непосредственно от осуществления хозяйствующими субъектами своей деятельности в зависимости от вида расположенных на земельных участках торговых помещений (капитальное или временное) и рентабельности деятельности хозяйствующих субъектов соответствующего товарного рынка, а также себестоимости используемых в деятельности объектов и их окупаемости, в зависимости от вида используемого помещения (капитальное или временное). 

Анализируя экспертное заключение, суды первой и апелляционной инстанций, с выводами которых согласился суд Шестой кассационный суд общей юрисдикции, указали, что вывод о целесообразности дифференциации значений коэффициентов вида использования земельного участка для временных и капитальных строений обоснован лишь необходимостью компенсировать риски арендодателя, вызванные вероятным отсутствием арендатора при демонтаже строения, и затраты на управление с целью доведения до рыночного уровня рентабельности аренды земли, а также тем, что арендатор земельного участка, на котором расположено временное строение, несет меньше затрат связанных с его возведением, содержанием и уплатой налогов, что, по мнению суда первой и апелляционной инстанций, не свидетельствует о соблюдении принципа экономической обоснованности предусмотренного Постановлением Правительства Российской Федерации № 582. 

Аналитическое исследование ООО Страховой брокерский дом «Эскорт» от 16 июня 2017 получило критическую оценку, с которой согласился суд кассационной инстанции, так как суды первой и апелляционной инстанций установили, что оценщиком не проводился анализ доходности от осуществления своей деятельности хозяйствующими субъектами в зависимости от вида расположенных на земельных участках торговых помещений (капитальное строение или временное); не проводился анализ: рентабельности деятельности хозяйствующих субъектов соответствующего товарного рынка; себестоимости используемых в деятельности объектов и их окупаемости, в зависимости от вида используемого помещения капитальное или временное. Целесообразность такой дифференциации значений коэффициентов вида использования земельных участков от характеристики строений обосновано лишь необходимостью компенсировать риски арендодателя, вызванные возможным отсутствием арендатора при демонтаже строения и затраты на управление с целью доведения до рыночного уровня рентабельности аренды земли, а также арендатор участка с временным строением несет меньше затрат, связанных с его возведением, содержанием и уплатой налогов.

Как указал суд Шестой кассационный суд, аналитические исследования ООО Аудиторская фирма «Сонар-Ф» и ООО Страховой брокерский дом «Эскорт» являлись предметом проверки судов при рассмотрении дела № 3а-1047/2018 и обоснованно признаны не подтверждающими экономическую обоснованность установленного пунктом 4.5 Приложения к Решению № 218 коэффициента для Промышленного внутригородского района городского округа Самара, также суд указал, что одно и то же обоснование, признанное судами ненадлежащим для Промышленного внутригородского района городского округа Самара, одновременно являться надлежащим применительно к Советскому внутригородскому району не может.

Относительно заключения эксперта от 27.03.2020 Союза Торгово-промышленная палата Самарской области суды указали, что в указанном заключении эксперта отсутствуют выводы, подтверждающие экономическую обоснованность как самой величины оспариваемого коэффициента в размере 0,2464388, так и дифференциации коэффициентов в рамках одного вида функционального использования земельных участков в зависимости от типа расположенных на них строений (временное или капитальное). Данное заключение, как указано судебными инстанциями, носит общий характер, сводится к формальному воспроизведению приведенного выше содержания исследовательских частей аналитических исследований, в том числе аргументации оценщиков, которая являлась предметом судебной проверки по делу № 3а-1047/2018 и признана судами ненадлежащей, поскольку не содержит многофакторного анализа оценочных характеристик доходности земельных участков в зависимости от вида расположенных на них помещений (капитальное строение или временное) и не подтверждает, что такой анализ имелся в аналитических исследованиях, в целом повторяет исследования, содержащиеся в аналитическом исследовании ООО «Аудиторская фирма «Сонар-Ф».

В соответствии с п. 2 ст. 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Относительно аналитического заключения ООО «Институт оценки и управления», суд первой инстанции правомерно отметил, что представленное аналитическое исследование также не содержит полноценного многофакторного анализа оценочных характеристик доходности земельных участков в зависимости от вида расположенных на них помещений - капитальное строение или временное и не свидетельствует о соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков при дифференциации значений коэффициентов вида использования земельного участка для временных и капитальных строений, в связи с чем, не может быть признано допустимым доказательством по настоящему делу.

В связи с чем, указание антимонопольного органа, на то, что приведенные в исследовании расчеты не свидетельствуют о проведении многофакторного анализа и оценки экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка, является верным.

Также является верным указание антимонопольного органа на то, что урегулирование размера арендной платы на территории г.о.Самара путем компенсирования показателей рыночной и кадастровой стоимости земельного участка не может осуществляться дифференциацией коэффициентов вида использования земельного участка в зависимости от места расположения земельного участка (внутригородских районов города), поскольку земельные участки, расположенные в границах одного района могут иметь различный уровень доходности, равно как и земельные участки, расположенные в разных районах города, но находящиеся в непосредственной близости к границе районов и друг к другу, могут иметь одинаковый уровень доходности. 

Таким образом, антимонопольный орган сделал правильный вывод о том, что при дифференциации коэффициентов вида использования земельного участка в зависимости от места расположения земельного участка (район города) не соблюден принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, а также принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости.

Таким образом, на основании анализа приведенных в аналитических исследованиях факторов, которые послужили основанием для установления различных числовых значений коэффициентов вида, в совокупности с анализом имеющихся в материалах дела договоров аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также информации о размере арендной платы в 2018 году по договорам аренды, представленной Департаментом письмом от 18.06.2019, антимонопольный орган сделал правильный вывод о несоответствии установленных в Решении №218 коэффициентов принципам экономической обоснованности и предельно допустимой простоты расчета арендной платы, предусмотренным п.1 Постановления №582. 

Приказом Минэкономразвития России от 29.12.2017 №710 утверждены Методические рекомендации по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных Постановлением №582. 

Согласно п.2 Методических рекомендаций в целях применения принципа экономической обоснованности рекомендуется при установлении порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, в соответствии с п.3 ст.39.7 ЗК РФ предусматривать положения, направленные на достижение баланса интересов арендатора и арендодателя земельного участка, например, посредством установления экономически обоснованных ставок арендной платы или иных показателей, применяемых для определения арендной плиты. 

Положения указанного документа свидетельствуют о необходимости установления ставок арендной платы на основе данных анализа и оценки экономических фактов, влияющих на уровень доходности земельного участка. 

Указанные выводы подтверждаются судебной практикой (решение Самарского областного суда от 21.06.2018 по делу №3а-1047/2018, оставленное без изменения Определением Верховного суда Российской Федерации от 22.11.2018 №46-АПГ18-30). 

Согласно ч.5.1 ст.45 Закона 135-ФЗ при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства. 

В соответствии с п.1.3 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке (утв.Приказом ФАС России от 28.04.2010 №220; далее - Порядок №220) по делам, возбужденным по признакам нарушения ст.15 Закона №135-ФЗ, анализ состояния конкуренции на товарном рынке проводится с особенностями, установленными п.10.7 этого Порядка. 

П.10.7 Порядка №220 предусмотрено, что по делам, возбужденным по признакам нарушения ст.15 Закона №135-ФЗ, анализ состояния конкуренции на товарном рынке включает следующие этапы: а) определение временного интервала исследования товарного рынка; б) определение продуктовых границ товарного рынка; в) определение географических границ товарного рынка; г) оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действий (бездействия). 

В соответствии с п.2.1 Порядка №220 временной интервал исследования товарного рынка определяется в зависимости от цели исследования, особенностей товарного рынка. Временной интервал исследования товарного рынка антимонопольный орган определил периодом с начала действия Решения №218 по настоящее время. 

Исходя из ст.4 Закона №135-ФЗ, под товаром понимается объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; под товарном рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами. 

Товарный рынок определяется количеством и размерами действующих на рынке хозяйствующих субъектов, степенью сходства или отличий товаров разных предпринимателей, доступностью рыночной информации, наличием или отсутствием барьеров при вхождении на рынок. 

Деятельность по оказанию услуг торговли, общественного питания и бытового обслуживания на территории г.о.Самара может быть осуществлена неопределенным кругом лиц, соответствующим установленным законодательством требованиям, а также имеющим возможность и экономическую заинтересованность в оказании данных услуг.

Согласно ГОСТ Р 51773-2009 «Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги торговли. Классификация предприятий торговли» под предприятием торговли понимается объект хозяйственной деятельности, осуществляющий с использованием процессов, оборудования и технологий продажу товаров, выполнение работ и оказание услуг торговли покупателям. Указанные объекты осуществляют один вид деятельности - торговлю. Следовательно, хозяйствующие субъекты, оказывающие услуги торговли в рамках товарных групп являются хозяйствующими субъектами, осуществляющими хозяйственную деятельность на одном товарном рынке в соответствии с положениями Закона №135-ФЗ. 

Таким образом, при установлении различных числовых значений коэффициентов, используемых для определения размера арендной платы за земельные участки, в зависимости от вида используемого объекта торговли (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазин, торговый центр, торгово-развлекательный центр (комплекс), рынок), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города), создаются неравные условия осуществления хозяйственной деятельности для субъектов - конкурентов. 

Антимонопольный орган определил продуктовые границы товарного рынка как услуга торговли. В соответствии с ГОСТ 30389-2013 «Межгосударственный стандарт. Услуги общественного питания. Предприятия общественного питания. Классификация и общие требования» рестораны, кафе, бары, кофейни и закусочные являются предприятиями общественного питания с возможностью реализации алкогольной продукции. Таким образом, указанные объекты осуществляют один вид деятельности – оказание услуг общественного питания. 

Следовательно, хозяйствующие субъекты, оказывающие эти услуги, независимо от реализации алкогольной продукции, являются хозяйствующими субъектами, осуществляющими хозяйственную деятельность на одном товарном рынке в соответствии с положениями Закона №135-ФЗ. При установлении различных числовых значений коэффициентов, используемых для определения размера арендной платы за земельные участки, в зависимости от вида используемого объекта общественного питания (капитальное или временное), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города), создаются неравные условия осуществления хозяйственной деятельности для субъектов – конкурентов. 

Антимонопольный орган определил продуктовые границы товарного рынка как услуги общественного питания. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15.08.1997 №1025 «Об утверждении Правил бытового обслуживания населения в Российской Федерации» бытовое обслуживание населения осуществляет организация независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, выполняющие работы или оказывающие услуги потребителям по возмездному договору. Таким образом, субъектами, осуществляющими один вид деятельности - оказание услуг бытового обслуживания, могут быть любые организации независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальные предприниматели. 

Следовательно, хозяйствующие субъекты, оказывающие услуги бытового обслуживания, являются хозяйствующими субъектами, осуществляющими хозяйственную деятельность на одном товарном рынке в соответствии с положениями Закона №135-ФЗ. При установлении различных числовых значений коэффициентов, используемых для определения размера арендной платы за земельные участки, в зависимости от вида используемого объекта бытового обслуживания (капитальное или временное), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города) создаются неравные условия осуществления хозяйственной деятельности для субъектов – конкурентов. 

Антимонопольный орган определил продуктовые границы товарного рынка как услуги бытового обслуживания. Согласно пп.«в» п.10.7 Порядка №220 при определении географических границ товарного рынка могут приниматься во внимание, в частности: границы территории, на которой осуществляют свои полномочия соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, организации, участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации; границы территорий, на которых действуют хозяйствующие субъекты, на деятельность которых оказали или могли оказать негативное влияние соответствующие акты, действия (бездействие); границы территорий, на которые поставляется товар и с которых поставляется товар. Границы выявленной территории признаются географическими границами рассматриваемого товарного рынка. Потребители в целях получения услуг общественного питания, бытового обслуживания и торговли могут обратиться к любому лицу, оказывающему данные услуги, вне зависимости от района города. 

На основании имевшихся в материалах антимонопольного дела документов, с учетом установленных обстоятельств, антимонопольный орган верно определил географические границы как территория г.о.Самара. 

Целями Закона №135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. 

В соответствии с ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). 

Императивно установленный ст.15 Закона №135-ФЗ запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов. 

Под конкуренцией в соответствии с Законом №135-ФЗ понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. 

В соответствии со ст.4 Закона №135-ФЗ под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами. 

К признакам ограничения конкуренции относится: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации. 

Таким образом, Закон №135-ФЗ устанавливает обязательные требования к актам и действиям органов местного самоуправления. Одной из форм устранения конкуренции является принятие актов и (или) совершение действий, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов. 

Установление числовых значений коэффициентов вида использования земельных участков в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города) ставит в неравное экономическое положение арендаторов одного вида использования земельного участка. 

Применение при расчете размера арендной платы указанных коэффициентов ставит в неравные условия лиц, осуществляющих экономическую деятельность на одном товарном рынке, с использованием земельных участков, отнесенных к одной категории земель, используемых или предназначенных для одних и тех же видов деятельности и предоставляемых по одним и тем же основаниям, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. 

Различные числовые значения коэффициентов вида использования земельных участков для одного товарного рынка (вида экономической деятельности) создают дискриминационные условия в результате установления различных размеров арендной платы за земельные участки, предоставляемые в целях осуществления экономической деятельности на одном товарном рынке. 

Установление коэффициентов вида использования земельных участков в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города) в отсутствие экономического анализа и оценки факторов, влияющих на уровень его доходности, не отвечает принципу экономической обоснованности, утвержденному Постановлением №582. 

Аналогичные выводы сделаны судами по административному делу № 3а-1047/2018.

Таким образом, Дума и Департамент не представили допустимые и достаточные доказательства, подтверждающие правомерность установления числовых значений коэффициентов с учетом их дифференциации в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового, помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города). 

В соответствии со ст.22 Закона №135-ФЗ антимонопольный орган выполняет функции по обеспечению государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения. 

На основании изложенного, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, с учетом выявленных обстоятельств и вынесенного решения по делу № 3а-1047/2018,  в порядке ст.71 АПК РФ, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа является законным и не подлежащим признанию недействительным. 

Ч.2 ст.41 Закона №135-ФЗ предусмотрено, что по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия на своем заседании принимает решение. 

Решение комиссии оформляется в виде документа, подписывается председателем комиссии и всеми членами комиссии, присутствовавшими на заседании комиссии.

Согласно ч.4 ст.41 Закона №135-ФЗ на основании решения комиссия выдает предписание. Предписание оформляется в виде отдельного документа для каждого лица, которому надлежит осуществить определенные решением действия в установленный предписанием срок, подписывается председателем комиссии и членами комиссии, присутствующими на заседании комиссии. 

Ст.50 Закона №135-ФЗ установлено, что по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу. 

Предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства изготавливается одновременно с решением. Копия предписания немедленно направляется или вручается лицу, которому предписывается совершить определенные решением действия. 

Предписание должно содержать законные требования, то есть на хозяйствующего субъекта может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы. Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

С учетом вышеизложенного, суд приходит к выводу о том, что у антимонопольного органа имелись правовые и фактические основания для выдачи предписания. Оспариваемое по настоящему делу предписание адресовано надлежащему лицу, является законным и реально исполнимым.

24.08.2022 на официальном сайте администрации городского округа Самара в разделе «Проекты документов/Экспертиза/Оценка регулирующего воздействия» размещен проект решения Думы городского округа Самара «О внесении изменений в Решение Думы городского округа Самара от 25.ю07.2017 №218 «Об утверждении коэффициентов видов использования земельных участков при определении размере арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Самара и предоставляемых для целей, не связанных со строительством, в аренду без торгов». Проект решения Думы предполагает при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Самара, установление одинаковых числовых значений коэффициентов видов использования земельных участков, предназначенных для размещения объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, расположенных на территории городского округа Самара, вне зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания, капитальное или временное), вне зависимости от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а так же вне зависимости от места расположения земельного участка (район города).

Согласно ч.2 ст.201 АПК РФ требование о признании недействительным ненормативного акта, незаконным решения и действия (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые ненормативный акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя. 

Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из условий является основанием для отказа в удовлетворении требований заявителя. 

Поскольку, по настоящему делу совокупность указанных обстоятельств не установлена, требования Департамента и Думы о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа судом первой инстанции правомерно оставлены без удовлетворения.

Отменяя состоявшиеся по делу судебные акты и направляя дело на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции, АС Поволжского округа указал, в числе прочего, на то, что в нарушение положений части 5.1 статьи 45 Закона № 135-ФЗ, оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия Решения Думы № 218 УФАС по Самарской области не проводилась.

В подтверждение проведения такой оценки, УФАС по Самарской области представлена копия «Краткого отчета об анализе конкуренции на рынках «услуги торговли», «услуги общественного питания» и «услуги бытового обслуживания». Как указал представитель УФАС по Самарской области, такой документ являлся приложением к оспариваемому в рамках настоящего дела решению.

В соответствии с пунктом 34 Постановления Пленума Верховного суда от 04 марта 2021 № 2, угроза наступления последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случае нарушения запретов, прямо сформулированных в частях 1-3 статьи 15 Закона «О защите конкуренции».

Согласно части 5.1 статьи 45 Закона «О защите конкуренции» при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно пункту 1.3 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке (утв. Приказом ФАС России от 28.04.2010 г. № 220) (далее - Порядок проведения анализа) по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 15 Закона «О защите конкуренции», анализ состояния конкуренции на товарном рынке проводится с особенностями, установленными пунктом 10.7 настоящего Порядка.

Согласно 10.7 Порядка проведения анализа по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 15 Закона «О защите конкуренции», анализ состояния конкуренции на товарном рынке включает следующие этапы:

а)определение временного интервала исследования товарного рынка;

б)определение продуктовых границ товарного рынка;

в)определение географических границ товарного рынка.

г)оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действий (бездействия).

В соответствии с проведенным исследованием, Комиссия Самарского УФАС России пришла к выводу о том, что установление числовых значений коэффициентов вида использования земельных участков в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города) ставит в неравное экономическое положение арендаторов одного вида использования земельного участка.

Применение при расчете размера арендной платы указанных коэффициентов, ставит в неравные условия лиц, осуществляющих экономическую деятельность на одном товарном рынке, с использованием земельных участков, отнесенных к одной категории земель, используемых или предназначенных для одних и тех же видов деятельности и предоставляемых по одним и тем же основаниям, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Различные числовые значения коэффициентов вида использования земельных участков для одного товарного рынка (вида экономической деятельности) создают дискриминационные условия в результате установления различных размеров арендной платы за земельные участки, предоставляемые в целях осуществления экономической деятельности на одном товарном рынке.

Установление коэффициентов вида использование земельных участков в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные  центры  (комплексы),  рынки),  а  также  в  зависимости  от  места расположения земельного участка (район города) в отсутствие экономического анализа и оценки факторов, влияющих на уровень его доходности, не отвечает принципу экономической обоснованности, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 № 582.

Указанный вывод Самарского УФАС России отражен на страницах 25-26 обжалуемого решения Самарского УФАС России от 02.09.2019 № 10177/10, странице 5 Краткого отчета об анализе конкуренции на рынках «услуги торговли», «услуги общественного питания»» и «услуги бытового обслуживания», проведенного в соответствии с подпунктом «г» пункта 10.7 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке (утв. Приказом ФАС России от 28.04.2010 г. № 220).

Отказывая в удовлетворении апелляционных жалоб, суд апелляционной инстанции учитывает результаты рассмотрения судами общей юрисдикции дел № За-1047/2018, №3а-651/2021, 3а-1022/2022. В рамках этих дел рассматривались требования хозяйствующих субъектов, о признании недействующими пунктов приложений к решению Думы городского округа Самара от 25 июля 2017г. №218 в части установления коэффициентов вида использования земельных участков для размещения иных объектов торговли - временных, нестационарных объектов, предназначенных для организации торговли, общественного питания, бытового обслуживания (павильонов, киосков, тонаров и подобных объектов временного функционирования), находящихся на территории Промышленного, Советского и Октябрьского внутригородского района городского округа Самара.

Решениями Самарского областного суда в оспариваемой части нормативный акт признан недействующим. При этом, в качестве оснований для выводов судов первой, апелляционной и кассационной инстанции послужило то, что оспариваемое решение Думы г. Самары в части установления соответствующих коэффициентов, создает преимущества одним хозяйствующим субъектам перед другими, осуществляющими свою деятельность через разные виды объектов торговли (организации услуг), что влечет за собой создание дискриминационных условий и ограничивает конкуренцию. Тем самым, оспариваемый нормативный акт противоречит Федеральному Закону «О защите конкуренции» и принципу запрета необоснованных предпочтений.

Определением суда первой инстанции от 04.12.2021г. производство по делу приостанавливалось до вступления в законную силу судебного акта, которым завершится рассмотрение дела по существу дела №34-651/2021. 

Решением Самарского областного суда от 06.10.2021 по делу №3а-651/2021, оставленным без изменения Апелляционным определением Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 01.02.2022, административные требования индивидуального предпринимателя ФИО7, ФИО8, ООО «ЛАФИД» к Думе городского округа Самара удовлетворены. 12.04.2021 определением шестого кассационного суда общей юрисдикции указанные судебные акты оставлены в силе.

Вышеуказанные выводы содержатся в судебных актах суда общей юрисдикции.

Следует отметить, что вопрос о приостановлении производства по делу обжаловался заявителями по настоящему делу, в том числе в Верховном Суде Российской Федерации. 

Определением ВС РФ по настоящему делу от 23 мая 2022 года, в удовлетворении жалобы было отказано. При этом, Верховным Судом указано, что в настоящем деле предметом судебной проверки является в том числе соответствие названных действий Думы городского округа Самара 4 требованиям пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Суды правомерно учли, что требования, заявленные в рамках дела № 3а-651/2021 Самарского областного суда, по основаниям их возникновения связаны с требованиями, заявленными в настоящем деле. 

При этом, в соответствии с подпунктом 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснением, изложенным в пункте 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», в рамках дела № 3а-651/2021 оспариваемая норма решения Думы городского округа Самара от 25.07.2017 № 218 подлежит проверке на соответствие действующему законодательству. 

В определении ВС РФ также указано, что решение Самарского областного суда по делу № 3а-651/2021, последующие судебные акты апелляционной и кассационной инстанций являются обязательными для антимонопольного органа в рамках осуществленного им контроля за соблюдением антимонопольного законодательства и не могут не учитываться при разрешении спора по настоящему делу.

Таким образом то, что по трем муниципальным районам из девяти, решениями судов общей юрисдикции, нормативный акт  - решение Думы городского округа Самара №218, в части установления соответствующих коэффициентов признан недействующим, как не соответствующий Федеральному Закону «О защите конкуренции», должно быть учтено при рассмотрении настоящего дела.

С учетом вышеизложенного, выводы суда первой инстанции о законности оспариваемых ненормативных актов антимонопольного органа являются верными, решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционные жалобы без удовлетворения.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

По ходатайству указанных лиц копии постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Руководствуясь ст.ст. 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 20 сентября 2022 года по делу №А55-32269/2019 оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

 

Председательствующий                                                                                 А.Б. Корнилов

Судьи                                                                                                               О.А. Лихоманенко

                                                                                                                          П.В. Бажан