Пятый арбитражный апелляционный суд

ул. Светланская, 115, г. Владивосток, 690001

http://5aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело

№ А51-17488/2022

г. Владивосток

11 января 2024 года

Резолютивная часть постановления объявлена 10 января 2024 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 января 2024 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Л.А. Бессчасной,

судей А.В. Пятковой, Т.А. Солохиной,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, 

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Уссурийского городского округа,

апелляционное производство № 05АП-6473/2023

на решение от 25.09.2023 

судьи А.А.Фокиной

по делу № А51-17488/2022 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению администрации Уссурийского городского округа (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

о признании незаконным решения от 26.09.2022 по делу № 025/10/18.1-840/2022, отмене предписания от 26.09.2022 по делу № 025/10/18.1-840/2022,

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью «Специализированный застройщик «Иллиада»,

при участии:

от администрации Уссурийского городского округа - представитель ФИО2, по доверенности от 14.12.2023, сроком действия до 31.12.2024, служебное удостоверение, диплом о высшем юридическом образовании (регистрационный номер 2956); 

от ООО «Специализированный застройщик «Иллиада» - представитель ФИО3, по доверенности от 10.01.2022, сроком действия на три года, паспорт, свидетельство о заключении брака, диплом о высшем юридическом образовании (регистрационный номер 27837); 

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю – представитель не явился,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Уссурийского городского округа (далее – заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд Приморского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее – Управление, УФАС по Приморскому краю, антимонопольный орган) о признании незаконным решения от 26.09.2022 по делу № 025/10/18.1-840/2022 и предписания от 26.09.2022 по делу № 025/10/18.1-840/2022. 

Определением от 29.11.2022 суд в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора на стороне ответчика, общество с ограниченной ответственностью «Специализированный застройщик «Иллиада» (далее - третье лицо, Общество, ООО «СЗ» Иллиада», застройщик).

Решением суда от 25.09.2023 в удовлетворении заявленных Администрацией требований отказано.

Администрация Уссурийского городского округа, не согласившись с принятым решением, подала апелляционную жалобу и просит его отменить в связи с нарушением норм материального и процессуального права, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает на то, что суд не принял во внимание доводы Администрации относительно нарушения ООО «СЗ «Илиада» условий Соглашения №53 от 20.07.2020 об обеспечении масштабного инвестиционного проекта, а также части 2.1 статьи 14 Закона Приморского края от 29.12.2003г. №90-КЗ «О регулировании земельных отношений Приморском крае», а также Распоряжение Губернатора Приморского края от 20.07.2020г. №253-рг «О предоставлении земельных участков в аренду без проведения торгов».

Выводы суда, основанные на информации Письма Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 15.06.2017 №20993-ХМ/09 заявитель считает необоснованным, поскольку письма Министерства и его структурных подразделений, в которых разъясняются вопросы применения нормативных правовых актов, не направлены на установление, изменение или отмену правовых норм, а содержащиеся в них разъяснения не могут рассматриваться в качестве общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, а являются мнением, не обязательным для правоприменения.

Ни антимонопольным органом, ни судом первой инстанции не установлено нарушений при принятии Постановления администрации Уссурийского городского округа Приморского края от 14.10.2019 № 2423 «Об утверждении документации по планировке (проект планировки и проект межевания) территории в г. Уссурийске в границах ул. Выгонная, ул. Александра Францева» (Определение Верховного Суда РФ от 28.07.2021 № 306-ЭС21-11620 по делу № А57-31229/2019). Администрацией законность данного постановления об утверждении проекта планировки территории также не оспаривалась.           Поскольку согласно представленному проекту ООО «СЗ «Илиада» на земельном участке с кадастровым номером 25:34:017401:8884 запроектировано два 8-и этажных дома, что противоречит документам территориального планирования, которыми предусмотрено строительство 5-этажного жилого дома в границах вышеуказанного земельного участка, отказ в выдаче разрешения на строительство является обоснованным. Считает, что Администрацией не было допущено нарушений требований пункта 13 статьи 51 ГрК РФ.

Судом первой инстанции, по мнению заявителя жалобы, не дана надлежащая оценка доводу администрации о том, что Соглашение №53 об обеспечении реализации масштабного инвестиционного проекта явилось основанием для заключения договора аренды №123/20-мип от 04.08.2020 земельного участка с кадастровым номером 25:34:017401:8884 площадью 6672 кв.м между администрацией УГО и ООО «Илиада», предоставленного для строительства многоквартирного жилого дома. Данный довод подтверждает, что ООО «СЗ «Илиада» изначально было известно, что на данном земельном участке по ППТ № 2423 запланировано строительство одного 5-ти этажного жилого дома.

Считает, что судом неверно применена норма закона в части, что при выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, осуществляется проверка соответствия проектной документации требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории лишь в случае размещения объекта капитального строительства на территории, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, а также в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 41 ГрК РФ в редакции Федерального закона №373-ФЗ, вступающей в силу 1 июля 2017. Однако, пунктом 12 статьи 1 Федерального закона от 30.12.2020 №494-ФЗ «О внесении изменений в ГрК РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий» часть 2 статьи 41 ГрК РФ признана утратившей силу.

Судом ошибочно сделан вывод, о том, что проект планировки территории в городе Уссурийске в границах улицы Выгонная, улицы Александра Францева, утвержденный постановлением администрации Уссурийского городского округа Приморского края от 14.10.2019 года №2423, на котором планируется строительство ООО «СЗ «Илиада» многоквартирного жилого дома (далее - МКД), противоречит постановлению администрации Уссурийского городского округа Приморского края от 09.09.2021 №2045-НПА «Об утверждении Правил землепользования и застройки Уссурийского городского округа». Данный вывод Администрация считает незаконным, так как в соответствии с Генеральным планом УГО, утвержденным решением Думы Уссурийского городского округа «Об утверждении Генерального плана Уссурийского городского округа» от 26.05.2009 года №52 (ред. от 30.11.2021 №532) земельный участок с кадастровым номером 25:34:017401:8884 расположен в функциональной зоне застройки среднеэтажными жилыми домами (от 5 до 8 этажей, включая мансардный); согласно ПЗЗ № 2045-НПА, спорный земельный участок расположен в зоне ЖЗ (зона застройки среднеэтажными жилыми домами). ППТ № 2423, принято, в установленном законном порядке, не оспорено и не признано недействующим. ППТ № 2423 уточняет характеристики определённых объектов на конкретном участке местности. ППТ №2423 не содержит положений, противоречащих Генеральному плану УГО и ПЗЗ № 2045-НПА. То обстоятельство, что ППТ №2423 был утвержден до действующих в настоящее время Генерального плана УГО и ПЗЗ №2045-НПА, само по себе не подтверждает его несоответствие указанным документам.

 Установленные документацией по планировке территории (проектом планировки и проектом межевания) требования о параметрах застройки территории и характеристиках объектов капитального строительства, являются безусловными градостроительными ограничениями, обязательными к исполнению при проектировании и строительстве объектов капитального строительства. Данная правовая позиция о конкретизации требований к строительству в документах по планировке территории отражена в постановлении Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.06.2021 №18АП-6863/2021 по делу №А76-52146/2019, оставленном в силе Определением Верховного Суда РФ от 13.01.2022 № 309-ЭС21-25944 по делу № А76-52146/2019.

С учетом того, что планируемый ООО «СЗ «Илиада» к строительству объект в границах земельного участка с кадастровым номером 25:34:017401:8884 не соответствует требованиям ППТ №2423, согласно которого запланировано строительство 1-го-5-ти этажного многоквартирного жилого дома, основания для отказа в выдаче разрешения на строительство от 25.07.2022 года № 16-01/22/11366 у Администрации имелись.

ООО «СЗ «Илиада» по тексту представленного письменного отзыва и дополнений к нему просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность судебного акта.

В судебном заседании явившиеся представители участвующих в деле лиц поддержали свои требования и возражения по доводам, изложенным в апелляционной жалобе и отзывах на нее.

УФАС по Приморскому краю, надлежащим образом извещенные о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 159, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской  Федерации (далее по тексту - АПК РФ) рассмотрела апелляционную жалобу  в их отсутствие по имеющимся в материалах дела документам. 

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено следующее.

Между Правительством Приморского края и ООО «СЗ «Илиада», без проведения торгов, заключено Соглашение от 20.07.2020 № 53 об обеспечении реализации масштабного инвестиционного проекта, включающего в себя мероприятия по завершению отдельных этапов работ в строительстве многоквартирного дома, расположенного по адресу: 

<

...>. 

Согласно пункту 2 Соглашения наименование масштабного инвестиционного проекта: «Завершение строительства объекта «5-ти этажный жилой дом в г. Уссурийске (ориентир ул. Выгонная, 7)» на сумму 23 933 638,8 руб. с передачей земельных участков с кадастровыми номерами 25:34:017401:8274 стоимостью 11 527 493,11 руб. и 25:34:017401:8884 стоимостью 12 194 614,56 руб. в целях строительства жилых домов».

Во исполнение данного соглашения 04.08.2020 между Администрацией УГО в лице начальника Управления градостроительства администрации УГО и ООО «СЗ «Илиада» заключен договор № 123/20-мип аренды земельного участка с кадастровым номером 25:34:017401:8884, площадью 6 672 кв.м, категория земель – земли населенных пунктов, местоположение установлено относительно ориентира. Почтовый адрес ориентира: Приморский край, г. Уссурийск.

 Разрешенное использование: многоквартирные жилые дома. Обществом разработана проектная документация «Группа многоквартирных жилых домов по адресу: Приморский край, г. Уссурийск, расположенных в границах земельного участка с кадастровым номером 25:34:017401:8884», на строительство двух 8-и этажных многоквартирных домов, которая 15.07.2022 получила положительное заключение ООО «ДВ Экспертиза проект» № 25-2-1-3-047508-2022. 

19.07.2022 ООО «СЗ «Илиада» направило в адрес Управления градостроительства Администрации УГО заявление о выдаче разрешения на строительство на объект: «Группа многоквартирных жилых домов по адресу: Приморский край, г. Уссурийск, расположенных в границах земельного участка с кадастровым номером 25:34:017401:8884» с приложением всех необходимых документов. 

Письмом от 25.07.2022 № 16-01/22/11366 Управление градостроительства Администрации УГО отказало в выдаче разрешения на строительство объекта из-за несоответствия представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а именно при разработке проекта не учтены параметры застройки документации по планировке территории. В письме Управление градостроительства Администрации УГО указало на то, что земельный участок с кадастровым номером 25:34:017401:8884 расположен в границах территории, в отношении которой утвержден проект планировки и проект межевания территории. 

Согласно проекту на данном земельном участке разрешается строительство 5-ти этажного жилого дома с площадью застройки 1050 кв.м. и площадью здания 4200 кв.м. с проездом на земельный участок согласно приложенной схемы планировочного решения застройки территории с учетом технических условий на съезд к автомобильной дороге. Кроме того, указало на то, что разработанный проект должен быть согласован с правообладателем автомобильной дороги, а проект водоотведения – с Управлением жизнеобеспечения Администрации УГО.

Не согласившись с данным отказом, ООО «СЗ «Иллиада» подало жалобу в Приморское УФАС России. По результатам рассмотрения жалобы антимонопольным органом вынесено решение от 29.08.2022 № 025/10/18.1-721/2022, которым жалоба признана обоснованной, а Администрация УГО – нарушившей часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ). 

На основании решения администрации УГО выдано предписание от 25.08.2022 № 025/10/18.1-721/2022 о повторном рассмотрении заявления о выдаче разрешения на строительство на объект: «Группа многоквартирных жилых домов по адресу: Приморский край, г. Уссурийск, расположенных в границах земельного участка с кадастровым номером 25:34:017401:8884» с учетом решения Комиссии Приморского УФАС России и Градостроительного кодекса Российской Федерации. 

Не согласившись с решением и предписанием, Администрация УГО обратилась в суд с заявлением о признании их недействительными. Решением Арбитражного суда Приморского края от 20.03.2023 по делу №А51- 16974/2022, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2023, в удовлетворении требований Администрации было отказано.

02.08.2022, 10.08.2022, 19.08.2022, 26.08.2022 ООО «СЗ «Илиада» повторно направило в адрес Управления градостроительства Администрации заявление о выдаче разрешения на строительство объекта «Группа многоквартирных жилых домов по адресу: Приморский край, г. Уссурийск, расположенных в границах земельного участка с кадастровым номером 25:34:017401:8884», с приложением всех необходимых в соответствии с действующим законодательством документов, однако решениями от 08.08.2022 № 16-01/22/11986, от 16.08.2022 № 16-01/22/12392, от 25.08.2022 № 16- 01/22/12849, от 01.09.2022 № 16-01/22/13167 Управлением градостроительства Администрации было отказано застройщику в выдаче разрешения на строительство объекта на основании: 

- части 13 статьи 51 ГрК РФ в связи с несоответствием представленных документов требованиям к строительству, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительному плану земельного участка, а именно при разработке проекта не учтены параметры застройки документации по планировке территории, а именно: 

земельный участок с кадастровым номером 25:34:017401:8884 расположен в границах территории, в отношении которой утвержден проект планировки и проект межевания территории. Документация по планировке территории утверждена Постановлением администрации Уссурийского городского округа Приморского края от 14.10.2019 № 2423 «Об утверждении документации по планировке (проект планировки и проект межевания) территории в городе Уссурийске в границах ул. Выгонная, ул. Александра Францева». На данном земельном участке разрешается строительство 5-ти этажного жилого дома с проездом на земельный участок согласно, планировочного решения застройки территории; 

в представленной проектной документации заезд/выезд запроектирован с земельного участка (ЗУ 1) кадастровый квартал 25:34:01740, на котором разрешено размещать элементы благоустройства (Разрешение на использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута от 16.02.2022 №30/22); 

в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» раздел 1 «Пояснительная записка» должен содержать в текстовой части технические условия, в том числе на съезд к автомобильной дороге.

В Приморское УФАС поступила жалоба от ООО «СЗ «Илиада» на акты и (или) действия (бездействия) Управление градостроительства администрации г. Уссурийска при выдаче разрешения на строительство (отказы в выдаче разрешения на строительство от 08.08.2022 № 16-01/22/11986, от 16.08.2022 № 16-01/22/12392, от 25.08.2022 № 16-01/22/12849, от 01.09.2022 № 16-01/22/13167). 

По результатам рассмотрения жалобы Приморским УФАС принято решение от 26.09.2022 по делу № 025/10/18.1-840/2022, которым жалоба признана обоснованной, установлено, что Администрацией допущено нарушение части 13 статьи 51 ГрК РФ. 

На основании решения Управлением выдано предписание от 26.09.2022 по делу № 025/10/18.1-840/2022, которым на Администрацию возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Общества о выдаче разрешения на строительство с учётом решения Комиссии Приморского УФАС России и Градостроительного кодекса Российской Федерации, о чём сообщить в срок до 14.10.2022. 

Не согласившись с названными решением и предписанием УФАС, Администрация обратилась в суд с настоящим заявлением, в удовлетворении которого судом было отказано. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводу о законности выводов антимонопольного органа.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 268, 272 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы Администрации, суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводами суда первой инстанции и считает, что обжалуемое решение подлежит отмене по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ для признания ненормативного акта государственного органа недействительным, его действий (бездействия) незаконными суду необходимо одновременно установить как несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, так и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом на заявителя по делу возлагается обязанность обосновать и доказать факт нарушения оспариваемым актом его прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а на государственный орган - доказать законность своих действий.

В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия (бездействие) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, мероприятий при реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, предусмотренных статьей 5.2 ГрК РФ (за исключением мероприятий, осуществляемых государственным органом, уполномоченным на осуществление государственной регистрации прав на имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации), в части: 

а) нарушения установленных сроков осуществления мероприятий по реализации проекта по строительству; 

б) предъявления требования осуществить мероприятия при реализации проекта по строительству, не предусмотренные статьей 5.2 ГрК РФ, и (или) получить документы, сведения, материалы, согласования, не включенные в предусмотренный законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности реестр документов, сведений, материалов, согласований, необходимых для реализации проекта по строительству объекта капитального строительства; 

в) незаконного отказа в приеме документов, заявлений; 

г) предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в случае осуществления мероприятий по реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, предусмотренных статьей 5.2 ГрК РФ.        

Таким образом, антимонопольный орган рассматривает жалобы на нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства. 

При этом, на рассмотрение жалобы в порядке, предусмотренном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, положения главы 9 Закона о защите конкуренции не распространяются. 

При рассмотрении жалобы в порядке, предусмотренном указанной статьей, на акты и (или) действия (бездействие) органов власти либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций при осуществлении процедур в сферах строительства антимонопольный орган не устанавливает признаки недопущения, ограничения, устранения конкуренции.

Как указано в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2021 №309-ЭС21-1914, наделяя антимонопольные органы указанными полномочиями и устанавливая отдельный административный порядок рассмотрения жалоб, законодатель преследовал цель улучшения предпринимательского климата в сфере строительства за счет исключения необоснованных административных барьеров в области строительства и земельных отношений.

Согласно части 1 статьи 5.2 ГрК РФ («Перечень мероприятий, осуществляемых при реализации проектов по строительству объектов капитального строительства») для целей настоящего Кодекса под проектом по строительству объекта капитального строительства понимается перечень мероприятий, осуществляемых застройщиком, техническим заказчиком, федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и (или) иными организациями в соответствии с положениями настоящего Кодекса, в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства, ввода такого объекта в эксплуатацию, а также государственной регистрации прав на него. Согласно части 2 статьи 5.2 ГрК РФ реализация проекта по строительству объекта капитального строительства может состоять из следующих этапов: 

1) приобретение прав на земельный участок, в том числе предоставляемый из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности; 

2) утверждение или выдача необходимых для выполнения инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объекта капитального строительства сведений, документов, материалов; 

3) выполнение инженерных изысканий и осуществление архитектурно-строительного проектирования; 

4) строительство, реконструкция объекта капитального строительства, ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства; 

5) государственный кадастровый учет и (или) государственная регистрация прав на построенный, реконструированный объект капитального строительства (помещение, машино-место). 

Частью 6 указанной нормы предусмотрено, что строительство, реконструкция объекта капитального строительства, ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства могут включать в себя такие мероприятия, как выдача разрешения на строительство (за исключением случаев, если для строительства объекта капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство), внесение изменений в разрешение на строительство, присвоение адреса объекту адресации.

Таким образом, рассмотрев заявление ООО «СЗ «Илиада» по отказу Администрации в выдаче указанному обществу разрешения на строительство, УФАС по Приморскому краю действовало в рамках предоставленных полномочий.  

Оценив доводы сторон, суд первой инстанции сделал вывод, что Администрацией не приведено доказательств нарушения ООО «СЗ «Илиада» условий Соглашения №53 от 20.07.2020, а также части 2.1 статьи 14 Закона Приморского края от 29.12.2003 №90-КЗ «О регулировании земельных отношений Приморском крае» и Распоряжение Губернатора Приморского края от 20.07.2020 №253-рг «О предоставлении земельных участков в аренду без проведения торгов ООО «Илиада». Суд счел  неверным довод о том, что основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство являлось несоответствие представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, поскольку, по мнению Администрации, при разработке проекта не учтены параметры застройки документации по планировке территории, а не нарушение условий Соглашения №53, а также части 2.1 статьи 14 Закона Приморского края от 29.12.2003 №90-КЗ «О регулировании земельных отношений Приморском крае», а также Распоряжение Губернатора Приморского края от 20.07.2020 г. №253-рг «О предоставлении земельных участков в аренду без проведения торгов ООО «Илиада». С указанными выводами суда не может согласиться апелляционная коллегия в силу следующего.

Оценивая основанием отказа в выдаче разрешения на строительство объекта ввиду несоответствия разработанного проекта параметрам застройки документации по планировке территории, коллегия отмечает следующее.

Статьей 2 ГрК РФ установлено, что законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, осуществления строительства на основе документов  территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории. 

Согласно статье 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. 

Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом. Таким образом, при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство необходимо установить: соответствие проектной документации правилам землепользования и застройки, которые содержат градостроительные регламенты, проекту планировки территории и проекту межевания территории, которые разрабатываются в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ), а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

К заявлению о выдаче разрешения на строительство застройщик прикладывает документы, перечисленные в части 7 статьи 51 ГрК РФ, в том числе градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство. 

В соответствии с частью 13 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 названной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка.

Судом первой инстанции ошибочно сделан вывод, о том, что на момент предоставления администрацией УГО отказов в выдаче разрешения на строительство проект планировки территории в городе Уссурийске в границах улицы Выгонная, улицы Александра Францева, утвержденный постановлением администрации Уссурийского городского округа Приморского края от 14.10.2019 года № 2423, на котором планируется строительство ООО «СЗ «Илиада» многоквартирного жилого дома, противоречит постановлению администрации Уссурийского городского округа Приморского края от 09.09.2021 года № 2045-НПА «Об утверждении Правил землепользования и застройки Уссурийского город:кого округа» (далее - ПЗЗ № 2045-НПА).

Как следует из материалов дела, ООО «СЗ «Илиада» запрошено разрешение на строительство на земельном участке с кадастровым номером 25:34:017401:8884 двух многоквартирных 8-и этажных жилых домов. Между тем, в соответствии с условиями инвестиционного соглашения и заключенного в его исполнение договора аренды земельного участка указанный земельный участок был предоставлен обществу для строительства одного 5-ти этажного жилого дома в г. Уссурийске, ориентир – ул. Выгонная, 7. Строительство одного 5-и этажного жилого дома предусмотрено также планировочной документацией муниципального органа. 

В соответствии с Генеральным планом УГО, утвержденным решением Думы Уссурийского городского округа «Об утверждении Генерального плана Уссурийского городского округа» от 26.05.2009 года № 52 (ред. от 30.11.2021 года № 532) земельный участок с кадастровым номером 25:34:017401:8884 расположен в функциональной зоне застройки среднеэтажными жилыми домами (от 5 до 8 этажей, включая мансардный); согласно ПЗЗ № 2045-НПА, спорный земельный участок расположен в зоне ЖЗ (зона застройки среднеэтажными жилыми домами).

Постановления администрации Уссурийского городского округа Приморского края от 14.10.2019 № 2423 «Об утверждении документации по планировке (проект планировки и проект межевания) территории в г. Уссурийске в границах ул. Выгонная, ул. Александра Францева» принято в установленном законном порядке, не оспорено и не признано недействующим.

Постановления администрации Уссурийского городского округа Приморского края от 14.10.2019 № 2423 «Об утверждении документации по планировке (проект планировки и проект межевания) территории в г. Уссурийске в границах ул. Выгонная, ул. Александра Францева» уточняет характеристики определённых объектов на конкретном участке местности. Так, ППТ № 2423 на земельном участке с кадастровым номером 25:34:0Р401:8884, предусмотрен жилой дом этажностью - пять этажей в соответствии с п.2.1 ТЭП основной части проекта.

ППТ № 2423 не содержит положений, противоречащих Генеральному плану УГО и ПЗЗ № 2045-НПА. То обстоятельство, что ППТ № 2423 был утвержден до действующих в настоящее время положений Генерального плана УГО и ПЗЗ № 2045-НПА, само по себе не подтверждает его несоответствие указанным документам.

Так, согласно пункту 2.3 градостроительного плана земельного участка 25:34:017401:8884, выданного обществу 30.12.2021, предельные параметры разрешенного строительства объектов капитального строительства по количеству этажей – от 5 до 8, включая мансардный. Вместе с тем, документация о планировке (проект планировки и проект межевания) территории в г. Уссурийске в границах улицы Выгонная, улицы Александра Францева, утвержденная постановлением Администрации УГО от 14.10.2019 № 2423 по итогам публичных слушаний, предусматривает строительство на данном земельном участке одного 5-ти этажного жилого дома. Основная часть проекта планировки территории содержит схему расположения на спорном земельном участке комплекса объектов капитального строительства: одного 5-и этажного жилого дома, детского сада общеразвивающего типа и спортивного комплекса с плавательным бассейном, а также иные сведения о плотности и параметрах застройки, характеристике объектов капитального строительства, характеристике планируемого развития территории. В этой связи выводы судов об отсутствии в приложении к постановлению от 14.10.2019 № 2423 сведений о строительстве только одного 5-ти этажного жилого дома противоречат материалам дела.

Данное постановление вынесено Администраций УГО в пределах полномочий, предоставленных ей Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Положением о порядке подготовки и утверждения документации по планировке территории Уссурийского городского округа», утвержденным решением Думы УГО от 04.12.2006 № 510-НПА, а также постановлением Администрации УГО от 21.03.2019 № 627 «О подготовке документации по планировке (проект планировки и проект межевания) 9 А51-16974/2022 территории в городе Уссурийске в границах улицы Выгонная, улицы Александра Францева», никем не оспорено и не признано не действующим. Также не соответствуют установленным обстоятельствам дела и примененным нормам материального права выводы судов о неприведении Администрацией УГО в соответствие документации по планировке (проект планировки и проект межевания) спорной территории с Градостроительным планом земельного участка и Правилами землепользования и застройки Уссурийского городского округа, утвержденными Постановлением Администрации УГО от 09.09.2021 № 2045-НПА, наличии в них противоречивых сведений. 

Из содержания положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа. 

При этом по смыслу приведенных норм, а также части 1 статьи 26, статей 41, 43 ГрК РФ положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства, носящим более узкий характер, напрямую не применяются, а реализуются посредством принятия решений и подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования в соответствии с частью 1 статьи 26 ГрК РФ. 

Реализация предусмотренных Генеральным планом базовых градостроительных решений осуществляется посредством разработки проекта планировки и межевания территории, которые проектируются исходя из сложившейся структуры землепользования, иных индивидуальных особенностей, с учетом актуальных потребностей в строительстве объектов транспортной, производственной и социальной инфраструктуры.

В силу статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование напразлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий,  развития  инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерщии, муниципальных образований.

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Именно на стадии принятия документации по планировке территории (проекта планировки территории проекта межевания территории) устанавливаются конкретные требования к планируемым к строительству объектам капитального строительства, с учетом положений документов территориального планирования, градостроительного зонирования.

Установленные документацией по планировке территории (проектом планировки и проектом межевания) требования о параметрах застройки территории и характеристиках объектов капитального строительства, являются безусловными градостроительными ограничениями, обязательными к исполнению при проектировании и строительстве объектов капитального строительства (Согласно ППТ №2423 на земельном участке г кадастровым номером предусмотрено строительство одного многоквартирного дома с этажностью - 5 этажей).

Следовательно, документация по планировке (проект планировки и проект межевания) территории в г. Уссурийске в границах улицы Выгонная, улицы Александра Францева не противоречит ГПЗУ, а конкретизирует порядок застройки спорного земельного участка, применительно к спорной территориальной зоне. Принятые Постановлением от 09.09.2021 № 2045-НПА Правила землепользования и застройки также не противоречат ГПЗУ и проекту планировки территории, поскольку содержат сведения о зоне Ж-3 – зона застройки среднеэтажными жилыми домами этажностью от 5 до 8 этажей.

При этом орган местного самоуправления, реализуя предусмотренные Градостроительным планом и правилами землепользования и застройки направления, действуя в рамках своих полномочий, учитывая итоги публичных слушаний, разработал и утвердил документацию по планировке территории с размещением конкретных объектов, подлежащих возведению, таких как жилой дом, спортивный комплекс, детский сад, а также обслуживающих их объектов инженерной инфраструктуры, объектов озеленения, с учетом их взаимного расположения, а также красных линий применительно к конкретному земельному участку. Однако представленные обществом документы для получения разрешения на строительство не соответствовали утвержденному проекту планировки и проекту межевания, утвержденному Постановлением от 14.10.2019 № 2423. 

При этом, апелляционный суд учитывает, что ООО «СЗ «Илиада» по инвестиционному соглашению от 20.07.2020 № 53 приняло на себя обязательство по строительству на спорном земельном участке одного 5-и этажного жилого дома, однако доказательств внесения изменений в данное соглашение в части изменения объекта строительства до настоящего времени не представлено. Также являются обоснованными доводы Администрации УГО о необходимости проверки соответствия проекта капитального строительства проекту планировки территории, поскольку проект планировки территории является безусловным градостроительным ограничением, обязательным к исполнению при проектировании объекта капитального строительства. Следовательно, несоответствие объекта, предполагаемого к строительству, таким требованиям является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство, предусмотренного частью 13 статьи 51 ГрК РФ. 

Более того в основной части ППТ № 2423 было уже предусмотрено внесение изменений в действующие ПЗЗ в части установления зоны Ж-3 (зона застройки среднеэтажными жилыми домами) для размещения 1-го 5-ти этажного многоквартирного жилого дома в целях реализации ООО «СЗ «Илиада» соглашения №53 от 20.07.2020 года об обеспечении масштабного инвестиционного проекта (далее - Соглашение № 53). Ранее земельный участок с кадастровым номером 25:34:017401:8884 был расположен в зоне ОДЗ 5 (зоне основных общеобразовательных объектов).

Изменения в части установления зоны Ж-3 в границах, в том числе земельного участка с кадастровым номером 25:34:017401:8884, внесены решением Думы Уссурийского городского округа от 15.10.2020 года № 286-НПА «О внесении изменений в решение Думы муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район от 30.11.2004 года № 104 «О Правилах землепользования и застройки Уссурийского городского округа».

Утверждения УФАС по Приморскому краю и ООО «СЗ «Илиада» о том, что предельная этажность объектов капитального строительства для земельного участка с кадастровым номером 25:34:017401:8884 установлена от 5 до 8 этажей, апелляционный суд считает ошибочными и признавая соответствующий довод Администрации обоснованным отмечает, что данная этажность предусмотрена для зоны Ж-3, а не для конкретного земельного участка, а именно ППТ № 2423 уточняет характеристики определенных объект эв на конкретном участке местности.

Судом неправомерно сделан вывод о том, что администрацией УГОне приведено доказательств нарушения ООО «СЗ «Илиада» условий Соглашения№53 от 20.07.2020 года.

Доказательством нарушения Соглашения № 53 об обеспечении реализации масштабного инвестиционного проекта является, то что в соответствии с Соглашением № 53 ООО «СЗ «Илиада» взяло на себя обязательство по строительству 1-го 5-этажного многоквартирного жилого дома в границах земельного участка с кадастровым номером 25:34:017401:8884, однако в нарушение данного соглашения разработало проект на строительство двух 8-ми этажных многоквартирных жилых домов.

Более того, Соглашение № 53 является основанием для заключения договора аренды №123/20-мип от 04.08 2020 года земельного участка с кадастровым номером 25:34:017401:8884 площадью 6572 кв.м между администрацией УГО и ООО «Илиада», предоставленного для строительства многоквартирного жилого дома.

Однако судами данный довод не принят, так как нарушение условий Соглашения № 53 не являлось основанием для отказов администрацией УГО в выдаче разрешения на строительство ООО «СЗ «Илиада», основанием для отказов являлась части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Более того, данный довод подтверждает, что ООО «СЗ «Илиада» изначально было известно, что на данном земельном участке по ППТ № 2423 запланировано строительство одного 5-ти этажного жилого дома.

Частью 13 статьи 51 ГрК РФ установлен закрытый перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство, и соответственно нарушение условий Соглашения № 53 не указывалось, как основание для отказов в выдаче разрешения на строительство.

Ссылки Администрации УГО в оспоренном решении на необходимость согласования разработанного проекта с правообладателем автомобильной дороги, а проекта водоотведения с управлением жизнеобеспечения Администрации УГО не влияют на выводы о законности решения об отказе в выдаче разрешения на строительство по вышеуказанным мотивам. В этой связи у Приморского УФАС России отсутствовали основания для удовлетворения жалобы ООО «СЗ «Илиада» и признания Администрацию УГО нарушившей требования части 13 статьи 51 ГрК РФ.

С учетом установленных обстоятельств суд первой инстанции пришел к необоснованному выводу о том, что УФАС по Приморскому краю принято законное решение от 26.09.2022 по делу № 025/10/18.1-840/2022 о признании в действиях администрацию Уссурийского городского округа нарушений пункта 13 статьи 51 ГрК РФ.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Учитывая, что установленные по делу обстоятельства свидетельствуют о незаконности оспариваемого решения УФАС по Приморскому краю от 26.09.2022 по делу № 025/10/18.1-840/2022, в связи с их несоответствием закону суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о необходимости признания данного решения недействительными.

Основанием для выдачи предписания является в силу части 1 статьи 50 Закона № 135-ФЗ решение по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Выдача антимонопольным органом на основе не соответствующего закону решения предписания также является незаконной.

На основании части 2 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд апелляционной инстанции по результатам рассмотрения апелляционной жалобы вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции в части или полностью и принять по делу новый судебный акт.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, является основанием для изменения или отмены решения арбитражного суда первой инстанции.

Соответственно, апелляционная жалоба администрации Уссурийского городского округа подлежит удовлетворению, а решение суда первой инстанции - отмене.

На основании статьи 333.37 Налогового кодекса РФ суд апелляционной инстанции не относит на администрацию Уссурийского городского округа, судебные расходы по государственной пошлине за подачу апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 25.09.2023  по делу №А51-17488/2022  отменить.

Признать недействительными решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю от 26.09.2022 по делу № 025/10/18.1-840/2022 и предписание об устранении нарушения законодательства от 26.09.2022 по делу № 025/10/18.1-840/2022.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Л.А. Бессчасная

Судьи

А.В. Пяткова

Т.А. Солохина