АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А53-6916/18

21 ноября 2018 г.

г. Ростов-на-Дону

Резолютивная часть решения объявлена   14 ноября 2018 г.

Полный текст решения изготовлен            21 ноября 2018 г.

Арбитражный суд Ростовской области в составе:

 судьи Чернышевой  И.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мищенко Е.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Праймери Дон" (ИНН 

<

***>, ОГРН  

<

***>)

к Департаменту архитектуры и градостроительства г. Ростов-на-Дону (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

о признании незаконным бездействия муниципального органа власти,

третье лицо: Администрация г. Ростова-на-Дону (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

при участии в судебном  заседании:

от заявителя: представитель ФИО1 (доверенность от 0310.2018);

 от заинтересованного лица: представитель ФИО2 (доверенность от 15.12.2017)

от третьего лица: (представитель ФИО3 (доверенность от 19.12.2017);

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Праймери Дон" обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Департаменту архитектуры и градостроительства г. Ростов-на-Дону о признании незаконным бездействия Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, выразившееся  в необеспечении  разработки, рассмотрения, согласования и представление  на утверждение  Проекта  изменений в Генеральный  план города Ростова-на-Дону, в неорганизации подготовки и  проведения публичных слушаний  по  вопросу  внесения  изменений в Генеральный  план города Ростова-на-Дону в  целях  исключения  из него данных, касающихся  планируемого  размещения  объектов  федерального и местного значения  на земельном участке с кадастровым  номером 61:44:0031607:25  по  адресу: 

<

...>.  Обязать Департамент  обеспечить разработку, экспертизу, рассмотрение (в  том числе  проведение  публичных слушаний), согласование и представление  на  утверждение в установленном  порядке  проекта  изменений в «Карту  планируемого  размещения  объектов  местного  значения города Ростова-на-Дону» (физическая  культура и массовый  спорт, иные области в  связи с решением  вопросов  местного значения  городского округа)», в  части исключения  нанесенных на нее  объектов  федерального и местного  значения  на территории  земельного  участка с  кадастровым номером 61:44:0031607:25  по  адресу: 

<

...>.

Судом к  участию в деле в  качестве  третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований  относительно предмета  спора  привлечена  Администрация  города Ростова-на-Дону.

Определением суда  от 04.06.2018  производство  по делу  было  приостановлено до рассмотрения Верховным  Судом  Российской  федерации апелляционных жалоб общества  и Департамента на решение  Ростовского  областного суда по делу №3а-275/18 и вступлении его в законную силу.

Определением  от 09.10.2018  производство  по делу  возобновлено.

В  судебном  заседании  08.11.2018 объявлен перерыв  до 12:00 часов  14.11.2018 с  размещением  информации на официальном сайте  арбитражного  суда Ростовской  области в телекоммуникационной сети интернет.

После  перерыва судебное заседание  продолжено.

В  судебном  заседании представитель общества  поддержала   ходатайство, заявленное  в  порядке статьи 49  Арбитражного  процессуального кодекса  Российской  Федерации   об изменении первоначально  заявленных требований.

К  рассмотрению  заявлено: 

- признать незаконным бездействие Департамента  архитектуры и градостроительства города  Ростова-на-Дону, выразившееся в  нерассмотрении в установленный  законом  срок  заявления  ООО "Праймери Дон" от 17.10.2017 о внесении  изменений в Генеральный  план города  Ростова-на-Дону в  целях исключения  из него данных, касающихся  планируемого  размещения  объектов  федерального и местного значения  на земельном участке с  кадастровым номером 61:44:0031607:25  по  адресу: 

<

...>;

- обязать Департамент  архитектуры и градостроительства города  Ростова-на-Дону  рассмотреть заявление ООО "Праймери Дон" от 17.10.2017 о внесении  изменений в Генеральный  план города  Ростова-на-Дону, а именно: изменений в «карту  планируемого

размещения  объектов  местного  значения города Ростова-на-Дону» (физическая  культура и массовый  спорт, иные области в  связи с решением  вопросов  местного значения  городского округа)», в  части исключения  данных, касающихся планируемого  размещения  объекта  местного значения – спортивный  зал, бассейн, спортивный  комплекс (1.11) на территории земельного  участка с  кадастровым номером 61:44:0031607:25  по  адресу: 

<

...>.

Заслушав мнение  представителей общества,  Департамента и Администрации,  суд протокольным отказал в  принятии  измененных требований, поскольку  усмотрел одновременное  изменение как  предмета спора, так  и  его основания.(ст.  49 АПК РФ).

В  измененной  редакции  предметом  спора  является бездействие  по нерассмотрению  обращения  юридического лица от 17.10.2017, оценку  которому  следовало  давать с  учетом  полномочий  Департамента о порядке  и сроках обращений  граждан и юридических  лиц,  тогда как  первоначально  заявленные  требования обусловлены   получением  судебной  оценки  бездействия  органа  муниципальной  власти  по реализации  возложенных на  него управленческих функций.

Таким  образом,  суд  рассматривает требования   общества, изложенные в  заявлении, поданном в арбитражный   суд 14.03.2018.

Заслушав  объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав  письменные  доказательства,  суд не находит оснований  для удовлетворения  заявленных требований.

Из материалов дела и установлено  судом, что  заявителю на основании договора купли-продажи арестованного имущества на праве собственности принадлежат объекты недвижимого имущества - объекты физкультуры и спорта, расположенные на земельном участке с кадастровым номером 61:44:0031607:25, площадью 52 120 кв. м, расположенного по адресу: 

<

...>, имеющего вид разрешенного использование - стадион, цель использования - для эксплуатации стадиона.

Земельный участок на котором  расположен  объекты  недвижимости предоставлен  обществу  в  аренду  сроком  на  49 лет, до 1101.2065, договор  аренды  заключен  1801.2016 №36439.

Имея  намерение  выкупить  земельный участок, общество  01.08.2017  обратилось в  Департамент имущественно-земельных отношений  города  Ростова-на-Дону с соответствующим  заявлением.

В  своем  письме от 30.08.2017  Департамент   в предоставлении земельного участка в  собственность  за плату  без проведения  торгов на том основании, что испрашиваемый  земельный участок   согласно генеральному плану  отнесен  к  общественно-деловой  функциональной  зоне и  согласно карте  планируемого размещения  объектов  местного значения  города Ростова-на-Дону  на  рассматриваемой территории  запланировано  размещение  объектов  федерального значения: стадиона, спортивной площадки, объектов местного значения: спортивного  зала, бассейна, спортивного  комплекса, а также реконструкция действующих объектов  спорта (местного значения).

17 октября 2017 г. общество обратилось в администрацию г. Ростова-на-Дону с заявлением о внесении изменений в Генеральный план города на 2007 - 2025 годы в части исключения неактуальных данных, касающихся застройки и реконструкции земельного участка по ул. Каяни, 11/108.

В  своем  письме от 30.11.2017 Департамент  указал на рассмотрение  заявления, однако  действий, направленных  на внесение  предложений  общества  на публичные  слушания, не  совершил.

Размещенная  21.12.2017  на официальном сайте  Администрации города Ростова-на-Дону  информация о  проведении публичны слушаний  по проекту  внесения  изменений в  генеральный  план,  предложения ООО "Праймери Дон" не содержала.

Полагая,  что со стороны  Департамента, имеет  место незаконное  бездействие,  общество  обратилось в  арбитражный  суд с  настоящим заявлением.

При вынесении решения  суд руководствовался  следующим.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ к документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в том числе генеральные планы городских округов.

Частями 3, 6, 7 статьи 23 ГрК РФ предусмотрено, что генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат, в том числе утвержденные документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения на территориях поселения, городского округа объектов федерального значения, объектов регионального значения, их основные характеристики, местоположение, характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, реквизиты указанных документов территориального планирования, а также обоснование выбранного варианта размещения данных объектов на основе анализа использования этих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых ограничений их использования.

Согласно закону Ростовской области от 28 декабря 2005 г. N 436-ЗС "О местном самоуправлении в Ростовской области" город Ростов-на-Дону является муниципальным образованием - городским округом, в пределах которого осуществляется местное самоуправление.

Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 апреля 2007 г. N 251 утвержден Генеральный план города Ростов-на-Дону на 2007 - 2025 годы.

В дальнейшем в названный муниципальный правовой акт решениями Ростовской-на-Дону городской Думы от 23 августа 2011 г. N 145 и от 19 апреля 2016 г. N 123 внесены изменения. В частности в Карту планируемого размещения объектов местного значения, составляющую графическую часть Генерального плана, в таблицу "Графические материалы" внесен пункт "13.1" - "Карта планируемого размещения объектов местного значения города Ростова-на-Дону (физическая культура и массовый спорт, иные области в связи с решением вопросов местного значения городского округа)".

Согласно указанной Карте на территории, ограниченной ул. М. Горького, ул. Ченцова, ул. Каяни и территорией парка им. Октябрьской революции г. Ростова-на-Дону, предусмотрены следующие объекты: объект федерального значения - стадион, спортивная площадка (1.21), объекты местного значения - гостиница (1.14), спортивный зал, бассейн, спортивный комплекс (1.11).

Частью 1 статьи 24 ГрК РФ установлено, что генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 24 ГрК РФ).

Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана (часть 10 статьи 24 ГрК РФ).

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса (часть 11 статьи 24 ГрК РФ).

Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (часть 15 статьи 24 ГрК РФ).

Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план. Внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 настоящего Кодекса (части 16 и 17 статьи 24 ГрК РФ).

Общество, реализовало свое  право, закрепленное в части 10 статьи 24 ГрК Ф путем обращения в  Ростовский  областной  суд с  административным исковым заявлением о  признании недействующим  Генерального плана развития города Ростова-на-Дону на 2007-2015  годы, утвержденного  решением  Ростовской-на-Дону  городской Думы  от 24.04.2007 №251.

Решением Ростовского областного суда от 11 мая 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено частично. Признана недействующей со дня вступления в законную силу решения суда "Карта планируемого размещения объектов местного значения города Ростова-на-Дону (физическая культура и массовый спорт, иные области в связи с решением вопросов местного значения городского округа)", утвержденная в составе графических материалов Генерального плана города Ростова-на-Дону на 2007 - 2025 годы (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 19 апреля 2016 г. N 123) в части указания в ней на территории, ограниченной ул. М. Горького, ул. Ченцова, ул. Каяни и территорией парка им. Октябрьской революции г. Ростова-на-Дону, объекта федерального значения - стадион, спортивная площадка (1.21), объекта местного значения - гостиница (1.14).

В удовлетворении административного искового заявления в части признания недействующей "Карты планируемого размещения объектов местного значения города Ростова-на-Дону (физическая культура и массовый спорт, иные области в связи с решением вопросов местного значения городского округа)" в части указания в ней объекта местного значения - спортивный зал, бассейн, спортивный комплекс (1.11) отказано.

Определением  Судебной  коллегии  по административным  делам Верховного Суда  Российской Федерации от 04.10.2018  решение  Ростовского  областного суда  оставлено  без  изменения.

При этом, оставляя  без изменения  решение  Ростовского областного суда,   коллегия  судей  со ссылкой на  часть 5 Частью 5 статьи 26 ГрК РФ  в соответствии с  которой реализация генерального плана городского округа осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными местной администрацией городского округа и реализуемыми за счет средств местного бюджета, или нормативными правовыми актами местной администрации городского округа в порядке решениями главных распорядителей средств местного бюджета сослалась  на действие  комплексной программы развития физкультурно-спортивной отрасли города Ростова-на-Дону, утвержденная постановлением администрации г. Ростова-на-Дону от 22 апреля 2013 г. N 420 по срокам реализации запланированных мероприятий соотносится с периодом действия Генерального плана города - до 2025 года и  положенных в  основу   принятия  Генерального плана.

Указанная комплексная программа является действующей. Данных об отмене указанного нормативного правового акта в материалы дела не представлено, что позволяет сделать вывод о возможности реализации намеченных в данной программе мероприятий.

Согласно части 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Правовая оценка судов общей юрисдикции оспариваемого предписания не является установленным обстоятельством (фактом) имеющим преюдициальное значение.

Исходя из определения Конституционного Суда Российской Федерации от 06.11.2014 N 2528-О, постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.06.2004 N 2045/04, от 25.07.2011 N 3318/11 правовые выводы не могут рассматриваться в качестве обстоятельств, не требующих доказывания. Часть 2 статьи 69 АПК РФ освобождает от доказывания фактических обстоятельств дела, но не исключает возможности их различной правовой оценки в зависимости от характера конкретного спора.

Судом  установлено и  подтверждено  сторонами и  третьим  лицом, что 28.11.2017 состоялось совещание под председательством Главы Администрации города Ростова-на-Дону ФИО4 по вопросу внесения изменений в Генеральный план города Ростова-на-Дону, в части исключения из карт планируемого размещения объектов местного значения города Ростова-на-Дону (физической культуры и массового спорта, иных областей в связи с решением вопросов местного значения городского округа) объекта федерального значения с целью последующего выкупа земельного участка, расположенного по адресу: ул. Каяни, 11/108 на котором было принято решение об организации повторного совещания с целью принятия решения о возможности внесения изменений в Генеральный план города Ростова-на-Дону, а также о возможности внесения изменений в Генеральный план города Ростова-на-Дону в части корректировки карты планируемого размещения объектов местного значения города Ростова-на-Дону (физической культуры и массового спорта, иных областей в связи с решением вопросов местного значения городского округа), в части изменения местоположения условного обозначения объекта -существующей гостиницы по ул. Каяни, 11а.

Повторное совещание под председательством Главы Администрации города Ростова-на-Дону ФИО4 по вопросу внесения изменений в Генеральный план города Ростова-на-Дону с участием представителей ООО «Праймери-Дон» состоялось 18.04.2018.

По вопросу об изменении местоположения условного обозначения объекта -существующей гостиницы по ул. Каяни,  что в Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 14.08.2018 № 544 внесены изменения в Генеральный план города Ростова-на-Дону в части корректировки условного обозначения гостиницы в границы его фактического размещения.

В соответствии с пунктом 5.1 статьи 26 Градостроительного кодекса РФ программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов разрабатываются органами местного самоуправления поселений, городских округов и подлежат утверждению представительными органами местного самоуправления таких поселений, городских округов в шестимесячный срок с даты утверждения генеральных планов соответствующих поселений, городских округов.

В силу части 1 статьи 8 Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" положения ч. 5.1 ст. 26 Градостроительного кодекса РФ применяются к правоотношениям, связанным с утверждением программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов и возникшим после дня вступления в силу настоящего Федерального закона. При наличии генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов, утвержденных до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры соответствующих поселений, городских округов должны быть разработаны и утверждены не позднее 1 января 2014 года.

С  учетом  обстоятельств, установленных  при рассмотрении настоящего спора,  арбитражный  суд соглашается с  доводами  представителей  заинтересованного и третьего лиц о том, что заявителем  избран неверный  способ  защиты   его права.

В рассматриваемом случае обществу  следует  оспаривать действующий  нормативно правовой акт   - Комплексную программу развития  физкультурно- спортивной отрасли города  Ростова-га-Дону, утвержденную  постановлением  администрации города Ростова-на-Дону  от 22.04.2013 №420, в  соответствии с  которой  реализуется и действует  утвержденный в установленном порядке  генеральный  план города.

Принцип судебной защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, закрепленный статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, предполагает, что суд, удовлетворяя требования заявителя, обеспечивает реальную защиту либо восстановление нарушенного (оспоренного) права.

Применительно к делам, подлежащим рассмотрению в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, упомянутый принцип выражается в том, что арбитражный суд, признавая незаконным решение, действия (бездействие) государственного органа, указывает в итоговом судебном акте на обязанность соответствующего органа, его должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок (пункт 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Заявленные Обществом требования рассматриваются на основании главы 24 АПК РФ, закрепившей процедуру судебного обжалования ненормативных актов, разделившую понятие "действие (бездействие)" и "ненормативный правовой акт", "решение органа власти" (часть 1 статьи 198, части 1, 4 и 5 ст. 201).

При этом к решениям относятся акты органов, осуществляющих публичные правомочия, их должностных лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

К действиям органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц по смыслу гл. 24 АПК РФ относится властное волеизъявление этих органов и лиц, которое не облачено в форму решения, но повлекло нарушение прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из совокупности анализа приведенных правовых предписаний следует, что не любое действие (бездействие), а также решение перечисленных выше органов и должностных лиц может быть предметом самостоятельной судебной проверки в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Поскольку заявленное Обществом требование о признании незаконным бездействия связаны с непринятием  мер  по внесению изменений в  генеральный  план, а  процедура  внесения  изменений в  данный  нормативно правовой акт  закреплена в  статье  24  ГрК  РФ и  является  многоэтапной, а   решение   утверждается   Ростовской –на-  Дону  городской  Думой,  то  и требование  о возложении на  Департамент, не свойственных ему полномочий,   не может быть заявлено в качестве самостоятельного, так как не обладает теми признаками, которые законодатель определил в главе 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд оценивает  представленные  в  дело доказательства в  соответствии с требованиями  статьи 71  Арбитражного процессуального кодекса.

Оснований  для  признания  незаконным бездействия  Департамента  судом  не установлено.

В соответствии со статьей  110  Арбитражного процессуального  кодекса Российской  Федерации  расходы   по оплате  государственной пошлины  подлежат отнесению на заявителя  по делу.

Руководствуясь статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявленных требований  отказать.

Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции. 

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения через суд, принявший решение.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения через суд, принявший решение, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы. 

СудьяИ.В. Чернышева