АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ул. Якубовича, д.4, Санкт-Петербург, 190000

http://fasszo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

27 сентября 2018 года

Дело №

А13-11705/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Кудина А.Г. , Подвального И.О.,

рассмотрев 26.09.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу муниципального бюджетного учреждения культуры «Городской культурно-досуговый центр «Единение» на  решение Арбитражного суда Вологодской области от 29.12.2017 (судья Мамонова А.Е.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.05.2018  (судьи Докшина А.Ю.,  Алимова Е.А.,  Осокина Н.Н.) по делу № А13-11705/2017,

установил:

Муниципальное бюджетное учреждение культуры «Городской культурно-досуговый центр «Единение», место  нахождения: 162614, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее - Учреждение), обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области, место нахождения:  160000, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее - Управление, антимонопольный орган, УФАС), от 02.06.2017 № 04-01/24-16-17 в части подпункта 2.3 пункта 2 и предупреждения от 13.06.2017 № 2495.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены мэрия города Череповца место нахождения: 162608, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>; Череповецкая Городская Дума, место нахождения: 162608, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН  

<

***>, Комитет по управлению имуществом города Череповца, место нахождения: 162608, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее – Комитет);  общество с ограниченной ответственностью «Процентр», место нахождения: 162626, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>  (далее - ООО «Процентр»), общество с ограниченной ответственностью «Дробышев», место нахождения: 162612, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>; Череповецкая городская общественная организация инвалидов «Ареопаг», место нахождения: 162600, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, индивидуальные предприниматели ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23.

Решением  суда первой инстанции от 29.12.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 15.05.2018 в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе Учреждение, ссылаясь на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, просит решение и постановление отменить. Податель жалобы настаивает на незаконности оспариваемых ненормативных правовых актов и утверждает, что вывод  судов о нарушении Учреждением предусмотренного частью 3 статьи 269 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) запрета на распоряжение земельным участком неправомерен; в действиях Учреждения отсутствуют признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные частью 2 статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

Комитет в отзыве просит обжалуемые судебные акты отменить, а кассационную жалобу  - удовлетворить.

Определением суда от 06.09.2018 в соответствии с пунктом 1 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебное разбирательство по настоящему делу было отложено на 26.09.2018 на 13 часов 50 минут.

После отложения судебного заседания изменился состав суда, рассматривающий данную кассационную жалобу. Определением заместителя председателя суда от 21.09.2018 проведена замена судьи Савицкой И.Г. на судью  Подвального И.О.  Определением заместителя председателя суда от 26.09.2018 проведена замена судьи Алешкевича О.А. на судью Кудина А.Г.

Рассмотрение дела начато сначала.

Участвующие в деле лица извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание представителей не направили. В соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как усматривается из материалов дела и установлено судами, на основании жалоб ООО «Процентр» и дополнений к ним приказом УФАС от 27.03.2017 № 71 в отношении мэрии города Череповца и Учреждения возбуждено дело № 04-01/24-16-17 по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, по результатам рассмотрения которого  антимонопольным органом принято решение от 02.06.2017 о прекращении рассмотрения дела.

При этом в ходе рассмотрения названного дела Управление проанализировало приказы Учреждения (от 04.04.2017 № 33-ОД, от 11.04.2017                  № 41-ОД, от 17.04.2017 № 42-ОД) и договоры о размещении нестационарных торговых объектов, заключенные Учреждением в 2017 году с третьими лицами, и пришло к выводу о наличии в его действиях  признаков нарушения пунктов 1, 2, 8 и 9 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ ввиду отсутствия у Учреждения прав на распоряжение предоставленными в постоянное (бессрочное) пользование земельными участками и ничтожности сделок по распоряжению земельными участками.

В связи с указанными обстоятельствами УФАС в решении от 02.06.2017  указало выдать Учреждению предупреждение о необходимости отмены приказов от 11.04.2017 № 41-ОД, от 17.04.2017 № 42-ОД и принятию мер по расторжению договоров, заключенных с хозяйствующими субъектами по размещению нестационарных торговых объектов, нестационарных объектов, передвижных аттракционов на земельных участках, предоставленных на праве бессрочного (постоянного) пользования (подпункт 2.3 пункта 2).

Во исполнение решения Управление выдало Учреждению предупреждение от 13.06.2017 № 2495, которым указало последнему в срок до 01.08.2017 принять меры по отмене приказов № 41-ОД и № 42-ОД и расторжению договоров.

Учреждение оспорило решение в указанной части и предупреждение в судебном порядке.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и  пришли к выводу о наличии в данном случае у антимонопольного органа правовых и фактических оснований для принятия оспариваемых ненормативных правовых актов.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 3.2 части 1 статьи 23 Закона № 135-ФЗ к полномочиям антимонопольного органа относится в том числе выдача предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в данном Законе.

На основании части 1 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

В части 2 указанной статьи установлено, что предупреждение выдается названным лицам в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона № 135-ФЗ. 

Предупреждение является ненормативным правовым актом и может быть предметом самостоятельного обжалования по правилам главы 24 АПК РФ.

Бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для вынесения предупреждения о нарушении антимонопольного законодательства, возлагается на антимонопольный орган.

В соответствии с частью 4 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

В силу правовой позиции, содержащейся в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, и в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 № 18403/13, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ) то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

При этом суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона                            № 135-ФЗ.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

В статье 15 Закона № 135-ФЗ установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов, или организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации. 

Указанным субъектам, в частности, запрещается введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; создание дискриминационных условий; установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг (пункты 1, 2, 8, 9 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ).

В рассматриваемом случае оспоренное предупреждение выдано по результатам рассмотрения УФАС антимонопольного дела, где Управлением в действиях Учреждения выявлены признаки нарушения статьи 15 Закона                                   № 135-ФЗ.

Учреждение предупреждено о необходимости совершения  конкретных действий -  отмены изданных им приказов и расторжении договоров, заключенных с хозяйствующими субъектами, предметом которых является размещение нестационарных торговых объектов, нестационарных объектов, передвижных аттракционов на земельных участках, предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Суды двух инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, согласились с выводами УФАС о наличии в действиях  Учреждения признаков нарушения  положений антимонопольного законодательства (пунктов 1, 2, 8, 9 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ) ввиду отсутствия у последнего прав на распоряжение предоставленными в постоянное (бессрочное) пользование земельными участками и ничтожности сделок по распоряжению данными объектами.

Суд округа не может согласиться с указанными выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Как указано выше, предупреждение антимонопольного органа выдается в целях прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Из оспариваемого предупреждения следует, что Учреждению  вменяется нарушение земельного и гражданского законодательства Российской Федерации при распоряжении принадлежащими последнему на праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками. Действия, которые  надлежит выполнить Учреждению, направлены, по сути, на разрешение гражданско-правового спора хозяйствующих субъектов, разрешение которого отнесено к исключительной компетенции суда, а не антимонопольного органа.

Признаков нарушения именно антимонопольного законодательства применительно к статье 15  Закона № 135-ФЗ, предупреждение не содержит.

Учитывая изложенные обстоятельства и поскольку судебный контроль при обжаловании предупреждения ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью, принимая во внимание неуказание УФАС в оспариваемом предупреждении в действиях заявителя конкретных признаков именно антимонопольного законодательства, выводы судов, согласившихся с доказанностью наличия в действиях Учреждения данных признаков и в этой связи с законностью предупреждения (в соответствии с подпунктом 1 пункта 4 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ)  нельзя признать обоснованными.

Ввиду изложенного кассационная инстанция полагает, что у судов отсутствовали правовые и фактические основания для отказа Учреждению в удовлетворении заявленных требований.

Учитывая, что при рассмотрении данного спора фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но при этом судами были неправильно применены нормы права, кассационная инстанция отменяет обжалованные заявителем решение и постановление и в соответствии с пунктом 2 части 1 статьей 287 АПК РФ считает возможным принять новый судебный акт - об удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 29.12.2017 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.05.2018 по делу № А13-11705/2017 отменить.

       Заявление муниципального бюджетного учреждения культуры «Городской культурно-досуговый центр «Единение» удовлетворить.

      Признать недействительными: предупреждение от 13.06.2017 № 2495; подпункт 2.3. пункта 2 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области от 02.06.2017 № 04-01/24-16-17. 

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

А.Г. Кудин

И.О. Подвальный