ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Суворова, д. 21, Севастополь, 299011, тел. 8 (8692) 54-74-95

 E-mail: info@21aas.arbitr.ru  

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А83-18308/2022

19 декабря 2023 года

город Севастополь

Резолютивная часть постановления объявлена  12.12.2023 

Постановление изготовлено в полном объеме     19.12.2023

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Кузняковой С.Ю., судей Марусина В.А., Ольшанской Н.А., при ведении протокола и его аудиозаписи секретарем судебного заседания ФИО1, 

с участием представителей от Межрегионального управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю – ФИО2 по доверенности от 31.10.2023, ФИО3 по доверенности от 24.07.2023 № 3,  от Совета министров Республики Крым – ФИО4 по доверенности от 26.07.2023 № 1/01-58/3669, от общества с ограниченной ответственностью "СКОБЖ" – ФИО5 по доверенности от 07.02.2023, от Министерства транспорта Республики Крым посредством использования системы веб-конференции информационной системы «Картотека арбитражных дел» (онлайн-заседания) – ФИО6 по доверенности от 29.03.2023 № Д0/, в отсутствие общества с ограниченной ответственностью "Урбантех", общества с ограниченной ответственностью "Открытые технические решения", общества с ограниченной ответственностью «Безопасные дороги Крыма», надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, 

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу  Межрегионального управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю на решение Арбитражного суда Республики Крым от 25 сентября 2023 года по делу № А83-18308/2022, принятое по заявлениям Министерства транспорта Республики Крым, общества с ограниченной ответственностью "СКОБЖ" об оспаривании предупреждения Межрегионального управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю, при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью "Урбантех", общества с ограниченной ответственностью "Открытые технические решения", Совета министров Республики Крым, общества с ограниченной ответственностью «Безопасные дороги Крыма», 

установил:

Министерство транспорта Республики Крым (далее – Министерство) и общество с ограниченной ответственностью «СКОБЖ» (далее – общество) обратились в Арбитражный суд Республики Крым с заявлениями о признании недействительным предупреждения Межрегионального управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее – Управление, антимонопольная служба, Крымское УФАС) от 01.08.2022 №07/1105 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. 

Определением Арбитражного суда Республики Крым от 24.01.2023 дела №А83-18308/2022 и №А83-25328/2022 объединены в одно производство для их совместного рассмотрения с присвоением номера №А83-18308/2022.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО «Урбантех», ООО «Открытые технические решения», ООО «Безопасные дороги Крыма» и Совет министров Республики Крым.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 25 сентября 2023 года заявленные требования Министерства и общества удовлетворены, суд признал недействительным предупреждение Управления от 01.08.2022 №07/1105 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Не согласившись с принятым решением, Управление обратилось с апелляционной жалобой на указанный судебный акт, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование апелляционной жалобы указывает, что в поведении Министерства при организации и проведении процедуры заключения Концессионного соглашения усматриваются признаки осуществления действий, запрет на совершение которых установлен статьей 15 Закона о защите конкуренции. Полагает, что судом первой инстанции не дана правовая оценка тому обстоятельству, что ООО «Безопасные дороги Крыма», как один из участников товарного рынка, являющийся прямым конкурентов ООО «СКОБЖ», получивший информацию в преимущественном порядке, что свидетельствует о возможности прямого контакта с Министерством, сначала проявило интерес к заключению концессии (как и полагается конкуренту на соответствующем товарном рынке, что является естественным и обычным для такой ситуации), но за несколько дней до окончания истечения сорокапятидневного срока неожиданно отказалось участвовать в борьбе за экономически выгодный объект концессии; суд первой инстанции не дал правовой оценки доводам антимонопольного органа о том, что отзыв ООО «Безопасные дороги Крыма» о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения совершен за несколько дней до истечения сорокапятидневного срока, а решение Министерства о несоответствии заявки ООО «Урбантех» было принято после истечения соответствующего срока.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Определением председателя пятого судебного состава суда от 12.12.2023 произведена замена судьи Яковлева А.С. на судью Марусина В.А. для участия в рассмотрении апелляционной жалобы.

В судебном заседании представители Управления поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе и дополнениях к ней.

До начала судебного разбирательства от Совета министров Республики Крым, Министерства транспорта Республики Крым и общества с ограниченной ответственностью "СКОБЖ" поступили отзывы на апелляционную жалобу, в судебном заседании их представители против удовлетворения апелляционной жалобы возражали, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения, указывая на законность и обоснованность обжалуемого решения.

Иные лица отзыв на апелляционную жалобу не представили, о месте и времени судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание не явились, что в соответствии с положениями статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения апелляционной жалобы в их отсутствие. 

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в порядке ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту – АПК РФ). При этом судом апелляционной инстанции не установлено оснований для его отмены или изменения, предусмотренных ст. 270 АПК РФ. 

Как следует из материалов дела и установлено судом, ООО «СКОБЖ» (концессионер) выступило с инициативой заключения Концессионного соглашения о создании системы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Республики Крым с условием выплаты концессионеру 60% от суммы поступлений в консолидированный бюджет Республики Крым от штрафов, вынесенных по результатам эксплуатации объектов Концессионного соглашения в течение 10 лет срока его действия и 6 месяцев по истечению срока его действия.

21.08.2020 предложение ООО "СКОБЖ" по вопросу заключения концессионного соглашения о создании и эксплуатации системы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Республики Крым было опубликовано на официальном сайте для размещения информации о проведении торгов: https://torgi.gov.ru, в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в разделе "Концессионные соглашения". 

01.10.2020 Министерству подана заявка ООО "Урбантех" о готовности к участию в конкурсе на право заключения концессионного соглашения, которая была признана несоответствующей, так как не представлена справка об отсутствии налоговой задолженности, о чем письмом № 02-82-ЧКИ/2020 от 06.10.2020 сообщено претенденту. 

12.10.2020 между Министерством (концедент) и ООО "СКОБЖ" (концессионер) заключено концессионное соглашение, предметом которого является создание системы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Республики Крым и осуществление эксплуатации системы в течение всего срока действия соглашения. Заключению соглашения предшествовало издание 21.04.2020 Советом министров Республики Крым распоряжения № 460-р о согласовании условий концессионного соглашения на совещании 05.08.2020, в соответствии с проектом концессионного соглашения. 

В Крымское УФАС из Федеральной антимонопольной службы поступили жалобы общества с ограниченной ответственностью «Урбантех», общества с ограниченной ответственностью "Открытые технические решения" по вопросам нарушения антимонопольного законодательства при заключении указанного концессионного соглашения. 

Проверив доводы жалоб, Крымское УФАС усмотрело в действиях Министерства признаки нарушения ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в связи с чем, 27.11.2020 вынесло предупреждение №07/2375 о недопустимости действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. 

Ввиду неисполнения Министерством предупреждения №07/2375 от 27.11.2020, Крымским УФАС было возбуждено дело №082/01/15-17/2021 о нарушении антимонопольного законодательства. 

Указанное предупреждение №07/2375 было оспорено в арбитражном суде (дело № А83-81/2021).

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 22.11.2021 по делу № А83-81/2021, оставленным без изменений  постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 21.07.2022, предупреждение Крымского УФАС № 07/2375 от 27.11.2020 признано незаконным и отменено. 

01.08.2022 комиссия Крымского УФАС по рассмотрению дела №082/01/15-17/2021 о нарушении антимонопольного законодательства, руководствуясь положениями статей 22, 23, 39.1, 41 Закона о защите конкуренции, письмом ФАС России от 25.12.2018 №СП/106730/18, установила в действиях Министерства признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции при организации и проведении процедуры заключения концессионного соглашения и вынесла предупреждение №07/1105 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, для чего Министерству указано на необходимость принять исчерпывающие меры, направленные на обеспечение конкуренции, обеспечив возврат имущества, переданного ООО «СКОБЖ» по концессионном соглашению от 12.10.2020. 

Не согласившись с предупреждением Министерство и ООО «СКОБЖ» обратились в Арбитражный суд Республики Крым с настоящими заявлениями. 

Апелляционная коллегия, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, пришла к выводу, что суд первой инстанции, удовлетворяя требования заявителей, обоснованно руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Закон о защите конкуренции направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции).

 Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлено, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

На основании части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает хозяйствующему  субъекту предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит только факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. При этом арбитражный суд не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции и не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения нарушения, они должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по антимонопольному делу в случае его возбуждения.

Из материалов дела следует, что основаниями для вынесения Крымским УФАС оспариваемого предупреждения №07/1105, явилось размещение Министерством информации о предложение ООО «СКОБЖ» о заключении концессионного соглашения на официальном сайте http://www.torgi.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о проведении торгов, в ненадлежащем подразделе раздела «Концессионные соглашения» официального сайта, отсутствие размещения всех необходимых сведений при публикации информации о предложении ООО «СКОБЖ», возможное предоставление отдельным хозяйствующим субъектам доступа к информации в приоритетном порядке, возможное нарушение требований публичности и открытости, неправомерное отклонении заявки ООО «Урбантех», отзыв заявки ООО "Безопасные дороги Крыма".

При этом, как верно указано судом первой инстанции, в рамках споров по делам №А32-47140/2021 и №А83-20002/2021 судебными актами, вступившими в законную силу, установлены обстоятельства, имеющие преюдициальное значение для настоящего спора.

Так, в соответствии с постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2022 по делу №А32-47140/2021 нарушения порядка публикации предложения о заключении концессионного соглашения со стороны Министерства отсутствуют: размещение документов и сведений на официальном сайте не создало каких-либо препятствий к подаче ООО «Урбантех» заявки о готовности к участию в конкурсе в адрес Министерства, отсутствует нарушение прав ООО «Урбантех»; отклонение Министерством заявки ООО «Урбантех» о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения является правомерным; иные лица, заявившие о готовности к участию в конкурсе, должны соответствовать требованиям, предъявляемым частью 4.1 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях к лицу, выступающему с инициативой заключения концессионного соглашения. 

В силу статьи 69 АПК РФ факты, установленные по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении другого дела, в котором участвуют те же лица. 

Таким образом, судом установлено, что Министерство надлежащим образом разместило предложение компании о заключении концессионного соглашения на официальном сайте торгов, отсутствуют нарушения в действиях Министерства при размещении предложения о заключении соглашения, концессионное соглашение заключено без проведения конкурса по основанию, предусмотренному частью 4.10 статьи 37 Закона № 115-ФЗ, и условий для перехода к процедуре конкурса не возникло. 

Рассматривая правомерность отклонения заявки ООО "Урбантех" в деле № А32-47140/2021, суды первой и апелляционной инстанции исходили из доказанности несоответствия заявки общества требованиям пункта 3 части 4.11 статьи 37 Закона № 115-ФЗ. 

К аналогичным выводам пришли суды первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела №А83-20002/2021. 

Довод о возможном предоставления отдельным хозяйствующим субъектам доступа к информации в приоритетном порядке рассмотрен судом первой инстанции и правомерно отклонен поскольку установлено надлежащее размещении предложения и отсутствие нарушения принципа доступности пользователей официального  сайта торгов к информации о предложении заключить концессионное соглашение. 

Крымским УФАС в предупреждении от 01.08.2022 №07/1105 отмечено, что законом о концессионных соглашениях не предусмотрена процедура отзыва заявки о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения, при этом общество с ограниченной ответственностью «Безопасные дороги Крыма» ранее поданную заявку отозвало за несколько дней до истечения сорокапятидневного срока. Однако учитывая принцип свободы экономической деятельности, закрепленный Конституцией Российской Федерации, и отсутствие в рассматриваемом случае условий для перехода к процедуре конкурса, данный довод Крымского УФАС правового значения не имеет. 

Кроме того, часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции содержит исчерпывающий перечень запретов на осуществление действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. 

При этом антимонопольным органом в предупреждении от 01.08.2022 №07/1105 не указано, какие именно положения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции были нарушены Министерством. 

Согласно пункту 3 части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения. Соответственно, предупреждение, содержащее законные требования, должно быть исполнимо и содержать конкретные указания, четкие определения относительно конкретных действий, которые необходимо совершать исполнителю. При этом, содержащиеся в предупреждении формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. 

Антимонопольный орган не должен выдавать заведомо неисполнимые предупреждения, в том числе не ясно изложенные, допускающие неоднозначное толкование и/или содержащие неопределенные требования, поскольку это, в силу пункта 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, является самостоятельным основанием для признания предупреждения незаконным. 

Суд полагает, что предложение антимонопольного органа (обеспечить возврат имущества, переданного концессионеру по Концессионному соглашению), приведенное в оспариваемом предупреждении от 01.08.2022 №07/1105, с учетом наличия подписанного сторонами концессионного соглашения, законность заключения которого проверена в судебном порядке, не является исполнимым.

При установленных обстоятельствах, правовых оснований для утверждения антимонопольного органа о наличии в действиях Министерства признаков нарушения конкуренции и, в частности, части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, и, как следствие, для вынесения предупреждения по правилам статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ не имелось, в связи с чем суд первой инстанции на основе оценки представленных доказательств, правомерно принял решение об удовлетворении заявленных требований.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы, проверены судом апелляционной инстанции, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции. Несогласие подателя жалобы с выводами суда первой инстанции не является процессуальным основанием для отмены судебного акта, принятого с соблюдением норм материального и процессуального права, в связи с чем апелляционная жалоба не может быть признана апелляционным судом обоснованной и не может служить основанием для отмены обжалуемого решения.

Суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что то обстоятельство, что в судебном акте не отражены все имеющиеся в деле доказательства либо доводы участвующих в деле лиц, не свидетельствует об отсутствии их надлежащей судебной оценки и проверки (Определения ВС РФ от 05.07.2016 N 306-КГ16-7326, от 06.10.2017 N 305-КГ17-13953, от 19.10.2017).

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь ст. 266, ст. 268, п. 1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 25 сентября 2023 года по делу № А83-18308/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Межрегионального управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия по правилам, предусмотренным главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

ПредседательствующийС.Ю. Кузнякова

Судьи          В.А. Марусин

 

                                                                                                     Н.А. Ольшанская