АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ

600005, г. Владимир, Октябрьский проспект, 19

http://www.vladimir.arbitr.ru; http://www.my.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А11-1358/2022

11 июля 2023 года

г. Владимир

Резолютивная часть решения объявлена – 04.07.2023.

Решение в полном объеме изготовлено – 11.07.2023.

Арбитражный суд Владимирской области в составе судьи ФИО1, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО2, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению администрации муниципального образования город Гусь-Хрустальный Владимирской области (601501, 

<

...>, ОГРН 

<

***>,                ИНН 

<

***>) о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области (600000,     

<

...>, ИНН 

<

***>,                            ОГРН 

<

***>) от 06.12.2021 по делу № 033/01/17-226/2021 (с учетом уточнения),

третье лицо:

- Гусь-Хрустальная межрайонная прокуратура Владимирской области (601501, 

<

...>),

при участии:

от заявителя – не явился, извещен;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области – ФИО3, по доверенности от 24.01.2023 № 01-53/03, сроком действия до 31.12.2023, диплом;

от Гусь-Хрустальной межрайонной прокуратуры Владимирской области –                не явился, извещен;

информация о движении дела размещена на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет по веб-адресу: http://vladimir.arbitr.ru, 

установил:

Администрация муниципального образования город Гусь-Хрустальный Владимирской области (далее - заявитель, Администрация) обратилась с заявлением о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области (далее - заинтересованное лицо, Управление, антимонопольный орган, УФАС) от 06.12.2021 по делу № 033/01/17-226/2021 (с учетом уточнения).

В обоснование заявленного требования Администрация указала, что Решение не соответствует нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, положениям Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее также - Закон № 44-ФЗ), вынесено без учета постановления администрации Владимирской области от 28.03.2019 № 235 "Об утверждении областной адресной программы "Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда Владимирской области", соглашения о предоставлении субсидии на обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда, нарушает права Администрации сформировать спецификацию на приобретение жилых помещений исходя из объективных обстоятельств социально-экономического развития территории муниципального образования город  Гусь-Хрустальный Владимирской области.

При этом заявитель пояснил, что разделом 4 приложения областной адресной программы "Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда Владимирской области" переселение граждан из аварийного жилищного фонда осуществляется следующими способами:

-приобретение у застройщиков жилых помещений в многоквартирных домах, в том числе в многоквартирных домах, строительство которых не завершено, включая многоквартирные дома, строящиеся (создаваемые) с привлечением денежных средств граждан и (или) юридических лиц;

-строительство многоквартирных домов;

-выплата возмещения собственникам жилых помещений, входящих в аварийный жилищный фонд, за изымаемые жилые помещения в соответствии со статьей 32 Жилищного кодекса Российской Федерации;

-приобретение жилых помещений у лиц, не являющихся застройщиками домов, в которых расположены эти помещения, для предоставления их гражданам, переселяемым из аварийного жилищного фонда.

Рекомендуемые требования к жилью, строящемуся или приобретаемому в рамках Областной программы, приведены в приложении № 1 данной программы.

Таким образом, установленные требования позволяют объявить торги отдельными способами, установленными разделом 4 Областной программы и не обязывают совмещать торги на первичном рынке и у лиц, не являющихся застройщиками домов.

Исходя из вышеизложенного, по мнению Администрации, каждый абзац раздела 4 Областной программы имеет самостоятельное назначение и не предполагается, в целях исключения конкуренции, объединение при торгах способа приобретения у застройщиков жилых помещений в многоквартирных домах, в том числе в многоквартирных домах, строительство которых не завершено, включая многоквартирные дома, строящиеся (создаваемые) с привлечением денежных средств граждан и (или) юридических лиц и способа приобретения жилых помещений у лиц, не являющихся застройщиками домов, в которых расположены эти помещения, для предоставления их гражданам, переселяемым из аварийного жилищного фонда.

Как пояснила Администрация, перед заказчиком стояла задача по выкупу жилых помещений с целью расселения граждан из жилых домов, признанных аварийными.

Также заявитель пояснил, что из проведенного анализа рынка недвижимости на территории муниципального образования город Гусь-Хрустальный Владимирской областной следовало, что покупка квартир на вторичном рынке жилья в 2019-2020 годах была неисполнима и могла нарушить исполнение программы "Переселения" в связи, с чем было установлено, что единственным способом покупки квартир для граждан, признанных в установленном порядке, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма для администрации города, являлась покупка квартир в новом или строящемся многоквартирном доме.

Вместе с тем заявитель отмечает, что законодательством не установлены запреты и ограничения для размещения и проведения нескольких закупок единовременно (в один день) с преимуществом для субъектов малого предпринимательства.

Администрация полагает, что ее действия, расцененные УФАС по Владимирской области как нарушающие требования закона, не только не привели и не могли привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, но и позволили реализовать подпрограмму "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда Владимирской области" областной адресной программы "Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда Владимирской области", утвержденной постановлением администрации Владимирской области от 28.03.2019 № 235, а также обеспечить жилищную потребность в соответствии с установленными правилами.

Кроме того, Администрация отметила, что Управлением не доказана реальная возможность приобретения заказчиком жилых помещений, отвечающих требованиям областной адресной программы "Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда Владимирской области", у иных лиц, ввиду чего формирование лота в рамках рассматриваемого аукциона, спецификации с указанием в нем количества жилых помещений и их характеристиками, обусловлены данными обстоятельствами и не свидетельствуют о нарушении положений статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее также - Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

Подробно доводы Администрации изложены в заявлении от 19.01.2022                     № 269/01-08 и пояснениях от 03.07.2023. 

Управление Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области в судебном заседании, в отзыве от 03.06.2023 № 02/2768кдэ возразило против удовлетворения заявленных требований.

Третье лицо в судебное заседание не явилось, в письменном заключении на требование от 15.04.2022 № 5-03-2022 просило отказать в удовлетворении заявленных требований.

Дело рассматривается в порядке части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей заявителя, третьего лица, по имеющимся в нем материалам.

Выслушав представителей заинтересованного лица, изучив материалы дела, арбитражный суд установил следующее.

Комиссией Управления рассмотрены поступившие в УФАС по Владимирской области материалы Гусь-Хрустальной межрайонной прокуратуры о проверке исполнения Администрацией действующего законодательства при реализации мероприятий по переселению граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания, региональной программы "Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда Владимирской области", подпрограммы "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда Владимирской области" и муниципальной программы МО г. Гусь-Хрустальный "Переселение граждан г. Гусь-Хрустальный, зарегистрированных в жилых помещениях, признанных аварийными и подлежащими сносу на 2014 - 2030 годы", а также мероприятий в рамках подпрограммы "Социальное жилье" государственной программы Владимирской области "Обеспечение доступным и комфортным жильем населения Владимирской области", подпрограммы "Социальное жилье на 2018 - 2022 годы" муниципальной программы "Жилище" на 2018 – 2022 годы".

В ходе рассмотрения дела № 033/01/17-226/2021 Комиссией Управления установлено нарушение Администрацией положений части 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции, выразившееся в закупке жилых помещений для переселения граждан из аварийного жилищного фонда одним лотом (одной закупкой) по контракту № 552 от 14.01.2021 (аукцион № 0128300005320000190 от 23.12.2020) нескольких функционально и технологически не связанных самостоятельных объектов недвижимости (одиннадцать жилых помещений (квартир)), что привело (или могло привести) к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Решением Управления от 06.12.2021 Администрация признана нарушившей часть 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции. 

Не согласившись с указанным Решением, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Оценив в совокупности имеющиеся в материалах дела документы, а также доводы участвующих в судебном заседании лиц, арбитражный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленного требования исходя из следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона № 135-ФЗ настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. 

Целями данного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона № 135-ФЗ).

Порядок проведения торгов на право заключения контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд регулируется Законом № 44-ФЗ.

Согласно статье 3 Закона № 44-ФЗ под закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд понимается совокупность действий, осуществляемых в установленном названным Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Частью 1 статьи 24 Закона № 44-ФЗ установлено, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Одним из конкурентных способов осуществления закупок является аукцион в электронной форме (часть 2 статьи 24 Закона № 44-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Такие действия в силу части 1 статьи 17 Закона № 135-ФЗ запрещаются, в том числе, при проведении торгов.

Правила описания объекта закупки установлены в статье 33 Закона              № 44-ФЗ. Положения частей 1, 3 статьи 33 Закона № 44-ФЗ запрещают заказчику включать в документацию о закупке требования, ограничивающие количество участников закупок, в частности выражающиеся в запрете установления требований к конкретному производителю товара, конкретному участнику закупки, конкретному товару, что коррелирует с установленным в статье 8 Закона о контрактной системе принципом обеспечения конкуренции, согласно которому контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Согласно части 2 статьи 8 Закона № 44-ФЗ конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В развитие данного принципа статьей 17 Закон № 135-ФЗ установлены антимонопольные требования к торгам, запросу котировок цен на товары, запросу предложений.

В частности в соответствии с частью 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

В пункте 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017) указано, что при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ и услуг.

Из буквального толкования положений части 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ следует, что в один лот могут быть включены товары, работы, услуги, которые отвечают одновременно двум критериям: функционально и технологически связанные между собой. При этом данные требования не являются альтернативными, поскольку союз "и" предполагает одновременное наличие совместного признака функционально и технологически связанных между собой товаров (работ, услуг).

Основными критериями для определения функциональной и технологической взаимосвязи недвижимого имущества, в отношении которого проводится закупка путем проведения торгов (аукциона), являются их единое неразрывное целевое использование (то есть закупаемые жилые помещения (квартиры) не могут раздельно использоваться), необходимость их использования как единого комплекса, использование их в едином технологическом (производственном) процессе.

При этом суд признает обоснованным вывод антимонопольного органа о том,  что в данном случае нарушение запрета, установленного частью 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, приводит или может привести к необоснованному ограничению возможности участия в торгах большего количества потенциальных продавцов (поставщиков, подрядчиков, исполнителей), соответственно, к необоснованному ограничению числа участников торгов либо создает условия, возможность для такого ограничения, следовательно, ограничивает конкуренцию, создает угрозу конкуренции при проведении торгов.

Из материалов дела следует, что Администрация при проведении электронного аукциона (№ 0128300005320000190) включила в состав одного лота 11 объектов недвижимости – жилые помещения (квартиры), которые не отвечают указанным выше критериям: не связаны между собой единым неразрывным целевым использованием, не образуют единый комплекс, не предусматривается их использование как единого комплекса и в едином производственном технологическом процессе, предназначены для использования разными гражданами (семьями), переселяемыми из аварийного жилья.

При этом единые требования к конструктивному, инженерному и технологическому оснащению строящегося многоквартирного дома, введенного в эксплуатацию многоквартирного дома, в котором приобретается готовое жилье, требования к функциональному оснащению и отделке помещений, к материалам, изделиям и оборудованию, требования к энергоэффективности дома, к эксплуатационной документации дома, не свидетельствуют о функциональной и технологической взаимосвязи квартир, расположенных в многоквартирном доме, а являются признаками характеристик каждого объекта в отдельности.

Учитывая, что объектом закупки являются жилые помещения (квартиры), Администрация при проведении каждого из аукционов изначально располагала сведениями о том, что данные объекты не могут быть функционально и технологически связаны между собой.

Отсутствие в Законе № 44-ФЗ о закупках четкого определения понятия "лот", не освобождает Администрацию от обязанности формировать предмет закупки с учетом требований антимонопольного законодательства.

Закупка одним лотом по одному контракту двух и более самостоятельных объектов недвижимости, являющихся отдельными жилыми помещениями, которым в последующем будут присвоены самостоятельные кадастровые номера (каждой из квартир будут пользоваться разные граждане (семьи), не позволяет (может не позволить) принять участие в закупке хозяйствующим субъектам, имеющим в наличии для продажи менее 11 объектов недвижимого имущества (квартир), соответствующих требованиям аукционной документации, и влечет (может повлечь) за собой ограничение количества потенциальных участников закупки.

Заключение муниципальных контрактов в нарушение норм Закона            № 135-ФЗ противоречит публичным интересам, поскольку нарушает установленный законодателем порядок привлечения субъектов на товарный рынок, а также нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, так как последние лишены возможности участия в конкурентной процедуре.

Довод Администрации о том, что формирование спорной закупки осуществлено с учетом необходимости заказчика в удовлетворении потребностей особой категории граждан, поскольку ни один из действующих паровых актов не содержит требования о том, что при осуществлении покупки квартир, для обеспечения жилыми помещениями граждан, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий, надлежит закупать объекты недвижимости единым лотом, рассмотрен и обоснованно отклонен Управлением, поскольку из представленных в материалы дела документов (анализ состояния конкуренции), следует, что указанный рынок является конкурентным и, соответственно, у Администрации имелась возможность произвести закупку необходимого количества квартир, не объединяя их в один лот.

Суд также принимает во внимание, что из материалов дела и пояснений сторон следует, что в данном случает каждый получатель квартиры имеет различные права на улучшение жилищных условий (право на жилое помещение различной площади), в связи с чем закупка "11 жилых помещений (квартир) общей площадью не менее 461,4 кв.м. не более 498,0 кв.м. в новом или строящемся многоквартирном доме" без указания конкретных потребностей заказчика с учетом необходимости обеспечить каждого участника программы жилым помещением определённой площади (с учетом расселяемой площади), не может быть признана отвечающей требованиям областной адресной программы "Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда Владимирской области" утвержденной постановлением администрации Владимирской области от 28.03.2019 № 235.

Иные доводы заявителя, оценка которых не нашла своего отражения в тексте настоящего решения, не имеют самостоятельного значения для разрешения спора по существу, поскольку не опровергают установленные антимонопольным органом обстоятельства и не могут являться основанием для удовлетворения заявленных требований. 

В связи с изложенным суд приходит к выводу, что оспариваемое Решение принято уполномоченным органом, является обоснованным, соответствует нормам действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя.

По смыслу статей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации условиями признания ненормативного акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным являются в совокупности как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение прав юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемое Решение не предполагает фактического исполнения, предписание Управлением не выдавалось. 

Последствием для участников антиконкурентного соглашения может быть только привлечение к административной ответственности. Вместе с тем постановление о привлечении к административной ответственности является актом, который подлежит самостоятельному оспариванию в соответствующем порядке, и имеет особый предмет доказывания, включая установление вины юридического лица либо должностного лица в совершении правонарушения.

С учетом изложенного, отсутствие доказательств нарушения прав Администрации и необходимости в их восстановлении признается арбитражным судом самостоятельным основанием для отклонения требования о признании недействительным решения антимонопольного органа.

         В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах арбитражный суд отказывает в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 4, 17, 65, 71, 110, 167-170, 176, 180, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

в удовлетворении заявленного требования администрации муниципального образования город Гусь-Хрустальный Владимирской области отказать. 

Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Владимирской области в течение месяца с момента его принятия.

В таком же порядке решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа (г. Нижний Новгород) в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемого судебного акта, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

 

СудьяМ.В. ФИО1